Oglądaj/Otwórz

Warszawa, 25 listopada 2014 r.
Autor: Joanna Sapieżko-Samordak
Temat pracy doktorskiej: „Wzmocniona współpraca w Unii Europejskiej. Koncepcja,
doktryna, praktyka”
Streszczenie pracy doktorskiej
Gwałtowny wzrost liczby państw członkowskich Unii Europejskiej („UE” lub „Unia”)
w wyniku rozszerzenia z dnia 1 maja 2004 r. oraz 1 stycznia 2007 r. spowodował wyraźne
zróżnicowanie wewnętrzne tej organizacji. Zrzesza ona w sobie obecnie państwa o
różnorodnych interesach i możliwościach. Ponadto regulacje unijne obejmują coraz bardziej
zróżnicowane obszary współpracy. Aby uniknąć blokowania procesu decyzyjnego wewnątrz
UE, a jednocześnie zapobiec budowaniu na zewnątrz Unii form współpracy grupowej,
konieczne stało się wprowadzenie pewnej elastyczności w ramach UE. Już w latach
dziewięćdziesiątych model integracji, jako progresywnego budowania pakietu jednolitych
zasad narzucanych i zastępujących krajowe normy przez scentralizowane instytucje, zaczął
ulegać wyczerpaniu. Coraz większy nacisk zaczęto kłaść na zróżnicowaną integrację, w ramach
której wprowadzono podstawy prawne mechanizmu wzmocnionej współpracy. Rola prawa
unijnego miała przesunąć się w kierunku zarządzania, a nie eliminowania różnic pomiędzy
systemami prawnymi państw członkowskich.
Ustanowienie wzmocnionej współpracy na mocy Traktatu z Amsterdamu w 1997 r.
oznaczało po raz pierwszy tzw. „wyłożenie kart nas stół” i jasną demonstrację, że UE jest
otwarta na zróżnicowanie i fragmentaryzację porządku prawnego, chcąc tym samym zakończyć
podejmowanie nie zawsze jasnych inicjatyw, jak np. Układ z Schengen, prowadzących w
rzeczywistości i tak do różnicowania procesu integracji. Zgodnie z Traktatem Amsterdamskim
co najmniej większość państw członkowskich, po spełnieniu określanych przesłanek mogła
1
zostać upoważniona do podjęcia tzw. „ściślejszej współpracy”. Do zmiany nazwy mechanizmu
na „wzmocnioną współpracę” doszło na mocy Traktatu z Nicei.
W dotychczasowej literaturze brak jest kompleksowej i porównawczej analizy
wszystkich
dotychczasowych
przypadków
praktycznego
uruchomienia
wzmocnionej
współpracy pod kątem ich zgodności z prawem i skutków, w szczególności dla dalszego
procesu integracji w ramach UE. Dotychczasowa literatura w całościowym podejściu do
wzmocnionej współpracy zatrzymała się na etapie analizy traktatowych przesłanek jej
zastosowania. Ze względu na nagły wzrost przypadków zastosowania wzmocnionej
współpracy i doniosłość znaczenia tego mechanizmu dla dotychczasowego modelu integracji,
wymaga on pogłębionej analizy zarówno pod kątem jego teoretycznego ukształtowania, jak i
dotychczasowego praktycznego zastosowania.
Głównymi celami niniejszej rozprawy były ocena instytucjonalizacji wzmocnionej
współpracy w unijnym porządku prawnym oraz konsekwencji, w szczególności wpływu na
dotychczasowy proces integracji, praktycznych przypadków zastosowania wzmocnionej
współpracy. Jak na razie znalazła ona zastosowanie w obszarze prawa właściwego dla
rozwodów i separacji, a następnie w obszarze jednolitego systemu ochrony patentowej oraz
wspólnego systemu podatku od transakcji finansowych.
Rozpoczynając badania przyjęto tezę, że wzmocniona współpraca została stworzona w
celu pogłębiania integracji poprzez umożliwienie zróżnicowanego rozwoju w ramach UE.
Wzmocniona współpraca działać ma na zasadach katalizatora podejmowania decyzji, poprzez
przełamywanie impasu decyzyjnego. Jej uruchomienie powinno wywoływać natomiast efekt
tzw. przyciągania innych państw. Instytucjonalizacja wzmocnionej współpracy w Traktatach
miała pozwolić na zarządzanie wzrastającą różnorodnością w ramach UE. Co do zasady, jako
przykład zróżnicowanej integracji, nie jest ona jednak żadnym novum w unijnym porządku
prawnym.
Sprawdzenie tych założeń wymagało w szczególności analizy przesłanek traktatowych
podjęcia wzmocnionej współpracy, wpływu wzmocnionej współpracy na różnicowanie
systemu prawnego UE, analizy dotychczasowych przykładów zastosowania wzmocnionej
współpracy oraz ich skutków dla procesu integracyjnego UE. Zbadania wymagała zwłaszcza
kwestia czy wzmocniona współpraca prowadzi do powstania „elitarnego klubu” bogatszych
państw członkowskich. Szczególnego rozwinięcia wymagały kwestie problematyczne
związane ze wzmocnioną współpracą, takie jak przyczyny długoletniego niekorzystania ze
wzmocnionej współpracy, jej stosunku do zasad jednolitości prawa unijnego i jednolitego
2
rynku wewnętrznego, solidarności oraz ryzyka trwałej fragmentaryzacji unijnego porządku
prawnego i budowy różnych koalicji przez państwa członkowskie.
Tok wywodów został podzielony na trzy części. Struktura rozprawy odzwierciedla
chronologiczny rozwój wzmocnionej współpracy. Pytanie badawcze postawione w pierwszym
rozdziale jest następujące: czy podstawy traktatowe wzmocnionej współpracy gwarantują jej
zastosowanie na rzecz pogłębiania integracji całej UE poprzez efektywne zarządzanie
wzrastającą różnorodnością w ramach tej organizacji? Na wstępie przedstawiono podłoże
teoretyczne zastosowania omawianego mechanizmu w postaci koncepcji zróżnicowanej
integracji. Ta część rozprawy zarysowuje również elementy zróżnicowanej integracji
stosowane w UE przed instytucjonalizacją wzmocnionej współpracy. Ma to na celu ukazanie,
że sam pomysł nie jest czymś zupełnie nowym na tle integracji europejskiej. W rozdziale tym
dokonano szczegółowej analizy przesłanek traktatowych, procedur podjęcia oraz późniejszego
przystąpienia, funkcjonowania oraz statusu aktów przyjętych w ramach wzmocnionej
współpracy, w szczególności pod kątem zagwarantowania spójności z unijnym porządkiem
prawnym i wpływu na pogłębianie dalszej integracji w ramach UE. Rozdział zamyka
przedstawienie alternatyw dla wzmocnionej współpracy proponowanych przez prawo unijne.
Przeprowadzona w rozprawie analiza historyczna pokazała, że założenie, że integracja
europejska od początku przebiegała według zasady jednolitości jest nieprawdziwe. Już w
Traktatach założycielskich występowały przepisy pozwalające na zróżnicowaną integrację.
Elementy zróżnicowanej integracji były obecne zarówno w prawie pierwotnym, jak i wtórnym.
Integracja w zakresie prawa pierwotnego zawsze wymaga jednomyślności. Dlatego też
zróżnicowana integracja jest odpowiedzią na problem wzrastającej heterogeniczności. Bez
dopuszczenia zróżnicowania, ogromny postęp w integracji, który dokonał się od lat
dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, nie byłby możliwy. Tylko dlatego, że państwom
niechętnym integracji w danym obszarze pozwolono na zastosowanie klauzul opt-out,
pozostałe państwa członkowskie mogły posunąć się do przodu we współpracy. Dzięki takiemu
podejściu pozwolono na włączenie dorobku Schengen do acquis communautaire. Na podobnej
zasadzie doszło do integracji w ramach wspólnej waluty, polityki socjalnej oraz Wspólnej
Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Tym samym zróżnicowana integracja posłużyła do
przełamania impasu decyzyjnego.
Można wskazać na trzy czynniki, które podniosły stopień akceptacji dla idei
zróżnicowanej integracji, a w tym dla wprowadzenia do Traktatów, a następnie poluzowania
warunków podjęcia wzmocnionej współpracy. Pierwszym jest stagnacja procesu integracji,
3
widoczna w latach 70 ubiegłego wieku. Wówczas zaczęły pojawiać się propozycje
ukształtowania integracji europejskiej wokół jednej z koncepcji zróżnicowanej integracji,
począwszy od raportu Leo Tindemansa z 1974 r. Kolejnym czynnikiem, który był okazją do
refleksji nad zaletami zróżnicowanie integracji było poszerzenie UE z 2004 r., a tym samym
wzrost zróżnicowania w szczególności gospodarczego i kulturowego UE. Za trzeci czynnik
uznaje się irlandzkie weto w stosunku do Traktatu z Lizbony. Obawiano się, że weto to może
wywołać kolejny kryzys procesu integracyjnego. Aby temu zapobiec, większość polityków
opowiedziało się za odejściem od jednolitego procesu integracji, a tym samym za
wykluczeniem Irlandii poprzez użycie strategii zróżnicowanej integracji.
Mechanizmy zróżnicowanej integracji, w tym wzmocniona współpraca, przypominają
rożne koncepcje zróżnicowanej integracji. Przykładowo klauzule opt – out i opt – in
zastosowane w aktach prawa pierwotnego zbliżone do modelu „Europa à la carte”, ze względu
na kryterium przedmiotu zastosowane przez państwa korzystające z tych klauzul. Stała
współpraca strukturalna w obszarze WPZiB przypomina model „Europy wielu prędkości”, ze
względu na oparcie o kryterium czasu, przewidując jednak stosunkowo długotrwałe
zróżnicowanie. Konstrukcja wzmocnionej współpracy również priorytetowo zakłada
zróżnicowanie według kryterium czasu, w szczególności ze względu na przesłanki otwartości,
sprzyjaniu realizacji celów UE oraz obowiązku Komisji i uczestniczących państw
członkowskich zapewnienia wsparcia by jak największa liczba państw członkowskich wzięła
udział we wzmocnionej współpracy. Tym samym należy uznać, że wzmocniona współpraca
zbliżona jest do koncepcji „Europy wielu prędkości”.
Warunki jakie muszą być spełnione by podjąć wzmocnioną współpracę zawarte są
zarówno w art. 20 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”), jak i 326-328 Traktatu o
Funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”). Z przepisów tych wynika, że wzmocniona
współpraca jest dopuszczalna, jeżeli: (i) pozostaje w granicach kompetencji Unii i nie dotyczy
dziedzin objętych wyłączną kompetencją Unii, tj. podejmowana jest w ramach kompetencji
niewyłącznych Unii, zgodnie z art. 20 ust. 1 TUE art. 329 ust. 1 TFUE; (ii) zmierza do
wspierania celów Unii, do ochrony i służenia jej interesom oraz do wzmacniania procesów
integracyjnych, zgodnie z art. 20 ust. 1 TUE; (iii) szanuje Traktaty oraz prawo UE, zgodnie z
art. 326 akapit 1 TFUE; (iv) nie narusza rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej,
społecznej i terytorialnej, zgodnie z art. 326 akapit 2 TFUE; (v) nie stanowi przeszkody ani
dyskryminacji w handlu między państwami członkowskimi oraz nie zakłóca konkurencji
między nimi, zgodnie z art. 326 akapit 2 TFUE; (vi) obejmuje co najmniej dziewięć państw
członkowskich, zgodnie z art. 20 ust. 2 TUE; (vii) szanuje kompetencje, prawa i obowiązki
4
państw członkowskich nieuczestniczących w niej, zgodnie z art. 327 TFUE; (viii) pozostaje
otwarta w stosunku do wszystkich państw członkowskich, zarówno w momencie jej
rozpoczynania, jak również
później, gdy którekolwiek z
państw członkowskich
nieuczestniczących od początku w takiej współpracy zechce do niej przystąpić, zgodnie z art.
20 ust. 1 TUE i art. 328 TFUE; (ix) może zostać podjęta jedynie w ostateczności, po ustaleniu
w ramach Rady, że cele współpracy nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez
zastosowanie odpowiednich postanowień Traktatów, zgodnie z art. 20 ust. 2 TUE.
Decydującą rolę w ogólnej procedurze uruchomienia wzmocnionej współpracy
odgrywa Komisja, która czuwać ma nad spełnieniem wszystkich warunków dopuszczalności
wzmocnionej współpracy w ramach UE, w tym warunku otwartości. Konieczność wyrażenia
zgody na współpracę przez Parlament Europejski również pozwala przyjąć, że będzie on
czuwał nad zgodnością wzmocnionej współpracy z warunkami wynikającymi z Traktatów.
Decyzja podejmowana przez Radę w ogólnej procedurze o wyrażeniu zgody na rozpoczęcie
wzmocnionej współpracy w ramach UE podlega pełnej jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej. Z kolei w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oprócz
opinii Komisji dotyczącej w szczególności spójności planowanej współpracy z politykami Unii,
wymagana jest także opinia Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i
Polityki Bezpieczeństwa w zakresie spójności planowanej współpracy z polityką zagraniczną i
bezpieczeństwa Unii. Parlament Europejski otrzymuje wniosek inicjujący współpracę jedynie
do wiadomości.
Ze względu na specjalne warunki, jakie muszą być spełnione by podjąć wzmocnioną
współpracę, w szczególności na warunek ostateczności, należy uznać, że wzmocniona
współpraca nie została zaprojektowana jako narzędzie tzw. codziennego użytku, a jedynie do
zastosowania w nadzwyczajnych okolicznościach, tj. gdy osiągniecie porozumienia w Unii
jako całości nie jest możliwe.
Druga część rozprawy koncentruje się wokół następującego pytania badawczego: jakie
są konsekwencje podjęcia wzmocnionej współpracy w praktyce dla procesu integracji
europejskiej? Ten rozdział rozprawy poświęcony został właśnie omówieniu dotychczasowych
przypadków zastosowania wzmocnionej współpracy. Gruntownej analizie poddane zostały
akty prawne stanowiące podstawę uruchomienia wzmocnionej współpracy we wskazanych
powyżej dziedzinach. Przedstawione zostały kontrowersje związane z dotychczas
uruchomionymi wzmocnionymi współpracami, stawiane im zarzuty i ich oddziaływania, w
5
szczególności na dotychczasowy porządek prawny EU, na relacje z państwami
nieuczestniczącymi oraz proces integracji.
Podczas gdy wzmocniona współpraca została ustanowiona Traktatem z Amsterdamu, jak
na razie znalazła zastosowanie tylko trzy razy. Po raz pierwszy uruchomiona została dopiero w
2010 r. w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji. W ramach tej współpracy
przyjęto Rozporządzenie Rady (UE) nr 1259/2010 z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie
wprowadzenia w życie wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodu
i separacji prawnej („Rozporządzenie Rzym III”), które reguluje jedynie prawo właściwe dla
rozwodów i separacji. Od dnia 21 czerwca 2012 r. obowiązuje dla Belgii, Bułgarii, Niemiec,
Francji, Portugalii, Hiszpanii, Włoch, Malty, Łotwy, Luksemburga, Węgier, Austrii, Rumunii
i Słowenii. Do współpracy przystąpiły także Litwa i Grecja. Głównym celem regulacji tej
dziedziny było wprowadzenie więcej transparentności poprzez wskazanie, którego państwa
prawo znajdzie zastosowanie w przypadku braku wyboru prawa przez strony, a także
zapobieżenie zjawisku tzw. „wyścigu do sądu” i forum shopping. Poprzez zastosowanie klauzul
opt-out/opt-in wprowadzonych protokołami Danii, Wielkiej Brytanii i Irlandii, zróżnicowanie
w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości było faktem jeszcze przed
uruchomieniem wzmocnionej współpracy. Zróżnicowanie to było ograniczone jednak do
niewielkiej liczby państw. Niektórzy autorzy zadają pytanie czy ustanowienie wzmocnionej
współpracy w tej dziedzinie nie będzie oznaczało początku normalizacji dwutorowości i
geograficznego zróżnicowania unijnego prawa prywatnego międzynarodowego.
Najbardziej kwestionowanym przypadkiem zastosowania wzmocnionej współpracy okazał
się jednolity system ochrony patentowej. Pod koniec 2009 r. w Radzie osiągnięto ogólne
porozumienie co do użyteczności stworzenia takiego systemu, jednakże bez konsensusu w
zakresie systemu językowego patentu unijnego. W 2010 r. stało się oczywiste, że państwa
członkowskie nie są w stanie osiągnąć jednomyślności w zakresie tłumaczeń. Włochy i
Hiszpania oponowały przeciwko ograniczeniu patentu unijnego to języków: angielskiego,
francuskiego i niemieckiego. Ostatecznie państwa te nie tyle zdecydowały się na
nieuczestniczenie we współpracy w tym zakresie, co wręcz zaskarżały decyzję upoważniającą
do jej podjęcia z dnia 10 marca 2011 r. oraz przyjęte akty normatywne do Trybunału
Sprawiedliwości UE. Państwa te argumentowały przede wszystkim, że mechanizm
wzmocnionej współpracy został wykorzystany przeciwnie do jego przeznaczenia, tj. by
wykluczyć Włochy i Hiszpanię z negocjacji i przyjąć system językowy niekorzystny dla tych
państw. Zdaniem tych państw takie użycie wzmocnionej współpracy jest sprzeczne z duchem
rynku wewnętrznego, gdyż prowadzi do jego podziału i zaburzenia konkurencji na niekorzyść
6
podmiotów niewładających językiem angielski, francuskim lub niemieckim. Trybunał
Sprawiedliwości UE nie podzielił co do zasady tej argumentacji. Jednakże oczekuje się wciąż
na rozstrzygnięcie w zakresie oceny przyjętego systemu językowego patentu europejskiego o
jednolitym skutku.
Na podstawie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1257/2012 z
dnia 17 grudnia 2012 r. wprowadzającego wzmocnioną współpracę w dziedzinie tworzenia
jednolitego systemu ochrony patentowej patenty europejskie udzielone z tym samym zestawem
zastrzeżeń w odniesieniu do wszystkich uczestniczących państw członkowskich na wniosek
uprawnionego z patentu uzyska jednolity skutek, pod warunkiem zarejestrowania takiego
jednolitego skutku w rejestrze jednolitej ochrony patentowej. Oznacza to, że patent ten nie
będzie wymagał walidacji w uczestniczących państwa członkowskich, które ratyfikowały
Porozumienie o Jednolitym Sądzie Patentowym. Przykładowo w odniesieniu do Polski będzie
to miało skutek zniesienia obowiązku dostarczenia do Urzędu Patentowego RP tłumaczeń
opisów patentowych na język polski, zgodnie z art. 65 Konwencji o Europejskim Patencie.
Postępowanie o udzielenie patentu jest prowadzone w trzech językach urzędowych Konwencji
o Patencie Europejskim, tj. angielskim, niemieckim i francuskim.
Po upływie okresu
przejściowego, patenty europejskie o jednolitym skutku nie będą wymagały dalszych
tłumaczeń na języki urzędowe uczestniczących państw członkowskich. Ustanowiony został
także Jednolity Sąd Patentowy, który ma być wyłącznie właściwy do rozstrzygania ściśle
określonych sporów w zakresie patentu europejskiego o jednolitym skutku.
Ustanowiony
system
jednolitej
ochrony
patentowej
stanowi
kompleksową,
wielopłaszczyznową strukturę łączącą prawo międzynarodowe wynikające z konwencji o
Europejskim Patencie oraz Porozumienia o Jednolitym Sądzie Patentowym z prawem unijnym
i prawami krajowymi państw członkowskich UE. Tym samym patenty europejskie o jednolitym
skutku mogą być trudne w obsłudze nie tylko dla uczestników rynku, ale i dla sądów. W
szczególności poprzez odniesienia do prawa krajowego, np. w zakresie obrotu prawnego
patentem europejskim o jednolitym skutku, pakietowi patentowemu zarzuca się brak
jednolitości i przejrzystości. Czy przedsiębiorcy zechcą zrobić z niego użytek, pozostaje jak na
razie pytaniem otwartym.
Podstawową różnicą pomiędzy dwoma pierwszymi przypadkami zastosowania
wzmocnionej współpracy są generowane skutki uboczne jej zastosowania. Podczas gdy jest ich
raczej niewiele w zakresie norm kolizyjnych prawa prywatnego międzynarodowego, to w
zakresie prawa patentowego, ustanowienie wzmocnionej współpracy ma konkretne
oddziaływanie na podmioty z nieuczestniczących państw członkowskich, a także z
7
uczestniczących państw członkowskich, których języki urzędowe nie są jednym z trzech
języków patentu europejskiego o jednolitym skutku. Hiszpania i Włochy twierdzą ponadto, że
nie doszło do spełnienia warunku ostateczności. Wynika to z faktu, że państwa te zgadzają się
co do zasady na ustanowienie patentu unijnego, nie popierają jednak jego systemu językowego,
ograniczonego jedynie do trzech języków. Sprawa ta pokazuje, że wzmocniona współpraca
może służyć do przełamania impasu decyzyjnego, jednocześnie jednak nie obchodzi się bez
wygenerowania kosztów. Włochy i Hiszpania odniosły niekorzyści poprzez wyizolowanie z
procesu decyzyjnego i uniknięcie zastosowania zasady jednomyślności.
Z kolei użycie wzmocnionej współpracy dla celów harmonizacji prawa podatkowego w
ramach UE jest zjawiskiem o charakterze precedensowym. Wskazuje to na ogromną wolę
polityczną zainteresowanych państw członkowskich za wprowadzeniem podatku od transakcji
finansowych.
Wola ta jest tak silna, że państwa członkowskie zdecydowały się na współpracę w
stosunkowo wąskim gronie, bo jedynie jedenastu państw członkowskich (tj. Belgii, Niemiec,
Estonii, Grecji, Hiszpanii, Francji, Włoch, Austrii, Portugalii, Słowenii i Słowacji), czyli prawie
na granicy progu dopuszczalności podjęcia wzmocnionej współpracy. Jest to także
zdecydowanie mniej niż liczba państw członkowskich uczestniczących we wzmocnionej
współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji czy prawa patentowego.
Przyszłość pokaże czy będzie to bodźcem do łatwiejszego i szybszego nawiązywania
wzmocnionej współpracy nawet w węższym gronie. Decyzja upoważniająca do podjęcia
wzmocnionej współpracy została wydana w dniu 22 stycznia 2013 r. W preambule decyzji
wskazano, że wzmocniona współpraca powinna zapewnić niezbędne ramy prawne w celu
ustanowienia wspólnego systemu podatku od transakcji finansowych w uczestniczących
państwach członkowskich i harmonizację podstawowych elementów podatku. Decyzja ta
została zaskarżona do Trybunału Sprawiedliwości UE przez Wielką Brytanię. Na mocy wyroku
z 30 kwietnia 2014 r. skarga została oddalona. Co do zasady Trybunał Sprawiedliwości UE
uznał, że argumenty podniesione przez Wielką Brytanie dotyczą elementów przyszłego
podatku, a nie upoważnienia do podjęcia wzmocnionej współpracy, a tym samym skarga jest
przedwczesna. Poza tym, należy wskazać, że nie przyjęto jeszcze żadnych aktów prawnych
tworzących zasady funkcjonowania przedmiotowego podatku.
Ciekawa jest również konstelacja państw nawiązujących wzmocnioną współpracę w
dziedzinie podatku od transakcji finansowych. W grupie tej znajduje się bowiem kilka państw,
które przystąpiły do UE przed 2004 r., a także kilka państw, które dołączyły w okresie
późniejszym. Wśród państw uczestniczących z kategorii pierwotnych członków brak jest
8
Wielkiej Brytanii, która nie tyle postanowiła nie angażować się w tę wzmocnioną współpracę,
co
wręcz
zaskarżyła
inicjatywę
do
Trybunału
Sprawiedliwości
UE.
Państwami
uczestniczącymi są natomiast Włochy i Hiszpania, gorący przeciwnicy nawiązania
wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa patentowego. Zatem układ państw jest zupełnie
inny niż w dwóch poprzednich przypadkach nawiązania wzmocnionej współpracy. Może to
świadczyć o niesprawdzeniu się tezy, że wzmocniona współpraca miałaby służyć budowie tzw.
twardego jądra UE, czyli tzw. „państw najbogatszych” pogłębiających integrację we własnym
gronie z wykluczeniem państw słabszych gospodarczo.
Ponadto, należy zauważyć, że tym razem doszło do nawiązania wzmocnionej współpracy
w zupełnie innym obszarze. Wcześniej były to prawo międzynarodowe prywatne, prawo
własności intelektualnej, a w tym przypadku jest to prawo podatkowe. Może to również
świadczyć o coraz większej gotowości do podejmowania wzmocnionej współpracy w różnych
Natomiast w zakresie kompleksowej oceny zgodności podjętej
obszarach polityk UE.
kooperacji z traktatowymi uwarunkowaniami wzmocnionej współpracy należy poczekać do
przyjęcia konkretnych rozwiązań merytorycznych PTF oraz ewentualnej kontroli ze strony
Trybunału Sprawiedliwości UE.
Pytania badawcze postawione w ostatniej części pracy koncentrują się wobec
następujących zagadnień: przyczyny niekorzystania ze wzmocnionej współpracy przez długi
okres w pierwszych latach jej wprowadzenia do prawa pierwotnego UE oraz ryzyka i szanse
wiążące się z tym mechanizmem. Ta część pracy poddaje analizie kwestie problematyczne,
które wyłoniły się na tle teoretycznej struktury i praktycznych zastosowań wzmocnionej
współpracy. Ma to na celu ostateczną weryfikację głównej tezy postawionej w niniejszej pracy,
tj. przyczynianie się wzmocnionej współpracy do pogłębiania integracji w ramach UE. Te
problematyczne zagadnienia to w szczególności: właśnie funkcja pogłębiania integracji,
przyczyny długoletniego niekorzystania ze wzmocnionej współpracy, jej stosunek do zasady
jednolitości prawa unijnego i zasady solidarności, wpływ na fragmentaryzację i budowę
koalicji w ramach UE oraz na stosunki z państwami nieuczestniczącymi.
Powyższa analiza wskazuje jak trudno jest dokonać jednoznacznej oceny wzmocnionej
współpracy. Dotychczasowe przypadki zastosowania wzmocnionej współpracy wcale nie
ułatwiły tej oceny, a jeszcze bardziej uwypukliły jak antagonizującym może być ona
narzędziem.
Pomimo
wprowadzenia
do
Traktatów,
państwa
członkowskie
dość
wstrzemięźliwie podchodziły do pomysłu zastosowania wzmocnionej współpracy. Za poligon
doświadczalny
wybrano
sobie
stosunkowo
mało
kontrowersyjny
z
perspektywy
9
funkcjonowania rynku wewnętrznego obszar prawa właściwego dla rozwodów i separacji.
Dopiero kolejne przypadki zastosowania rozpaliły dyskusję nad rzeczywistą funkcją
wzmocnionej współpracy i pokazały jak różne jest rozumienie tego mechanizmu. Państwa
członkowskie zupełnie odmienne postrzegają sytuacje, w których może dojść do jego
zastosowania. W przeciwieństwie do pozostałych państw, Włochy i Hiszpania stoją na
stanowisku, że nie może być on podjęty tam, gdzie wszystkie państwa członkowskie wyrażają
wolę współpracy. Brak jest jedynie porozumienia co do zasad, na jakich ma być oparta ta
współpraca. Tym samym państwa te podważają legalność przyjęcia pakietu patentowego.
Tylko wyjątkowe i krótkotrwałe zastosowanie wzmocnionej współpracy jest bezpieczne
dla UE i może służyć pogłębianiu jej integracji. Idealnym rozwiązaniem jest, gdy na zasadzie
efektu przyciągania inne państw dołączą do ustanowionej współpracy. Z kolei długotrwała,
poważna i powszechna fragmentaryzacja unijnego porządku prawnego, w wyniku
zastosowania wzmocnionej współpracy, może zagrozić erozją acquis communautaire i w
najgorszym scenariuszu doprowadzić do dezintegracji UE.
Prace badawcze przeprowadzone w rozprawie doktorskiej pozwalają na wyciągniecie
następujących wniosków. Wizja integracji europejskiej jako procesu rządzonego wyłącznie
przesłankami jedności i jednolitości wymaga dostosowania do zmieniających się warunków
funkcjonowania UE. W literaturze podkreśla się, że dotychczasowy model integracji, bazujący
na jednolitości w uwzględnianiu preferencji i interesów wszystkich państw nie stał się, co do
zasady, zbędny czy przestarzały. Powinien być on dalej podstawową zasadą integracji.
Jednakże należy go urozmaicić o elementy zróżnicowanej integracji. Takim właśnie elementem
jest wzmocniona współpraca. Powinna być ona używana w wyjątkowych sytuacjach gdy
dochodzi
do
trudnej
do
przezwyciężenia
blokady
w
procesie
decyzyjnym.
Zróżnicowana integracja kreuje szanse i ryzyka dla UE. Do szans należy w szczególności
umożliwienie integracji poprzez przełamanie impasu decyzyjnego. Zróżnicowanie ma również
pewne cechy demokratycznej legitymizacji procesu integracji. Poprzez niezmuszanie państw i
ich obywateli do uczestniczenia w każdym przedsięwzięciu integracyjnym, wykazuje się
poszanowanie ich stanowisk. Negatywne reperkusje to w szczególności zagrożenie spójności
integracji, fragmentaryzacja unijnego porządku prawnego, która stosowana często i trwale
może zagrozić erozją acquis communautaire.
W płaszczyźnie doktrynalnej wzmocniona współpraca została ukształtowana w
Traktatach tak by służyć pogłębianiu integracji w ramach UE. Zagwarantować to mają liczne
10
warunki, od których spełnienia zależy podjęcie wzmocnionej współpracy, a także zasady jej
funkcjonowania.
Trzy obszary, w których do tej pory uruchomiono wzmocnioną współpracę, są
diametralnie różne ze swej natury. Jedyne co je łączy to fakt, że współpraca na szczeblu
unijnym obejmująca wszystkie państwa członkowskie nie powiodła się wskutek braku
uzyskania wymaganej jednomyślności w Radzie dla przyjęcia proponowanych aktów
prawnych.
Za przyczynę zastosowania po raz pierwszy wzmocnionej współpracy w zakresie prawa
właściwego dla rozwodów i separacji uznaje się głównie cel polityczny znalezienia okazji do
pionierskiego uruchomienia wzmocnionej współpracy w ramach UE. Gdy wzmocniona
współpraca została uruchomiona pierwszy raz w stosunkowo niekontrowersyjnym obszarze,
zapewne łatwiej było jej użyć po raz kolejny, tym razem w trudniejszej i bardziej znaczącej
dziedzinie. Tak też się stało w przypadku wprowadzenia jednolitego systemu ochrony
patentowej i harmonizacji podatków.
Opinie co do skutków przyjęcia Rozporządzenia Rzym III w ramach wzmocnionej
współpracy są podzielone. Z jednej strony twierdzi się, że jej podjęcie nie doprowadziło do
niespójności czy znaczącej fragmentaryzacji porządku prawnego UE. Z drugiej strony pojawia
się opinia, że przedmiotowe rozporządzenie wywołało więcej problemów, niż te które
rzeczywiście rozwiązuje, a mechanizm wzmocnionej współpracy nie jest właściwy w obszarze
konfliktu norm kolizyjnych. Oryginalnie wzmocniona współpraca nie była wprowadzana w
celu regulacji prawa prywatnego międzynarodowego. Widziano w niej raczej narzędzie
pogłębiania integracji w zakresie rynku wewnętrznego, służące realizacji celów gospodarczych.
Najbardziej kontrowersyjne jest zastosowanie wzmocnionej współpracy w zakresie
jednolitego systemu patentowego. Zgodnie z opinią Włoch i Hiszpanii, podzielaną szczególnie
we włoskiej literaturze, wzmocniona współpraca została tu wykorzystana przez większość
państw członkowskich do obejścia wymogów proceduralnych przewidzianych w Traktatach i
wdrożenia preferowanych zasad, mimo przeciwnego zdania dwóch państw członkowskich.
Takie stanowisko jest konsekwencją założenia, że wzmocniona współpraca nie powinna być
stosowana tam, gdzie co do zasady wszystkie państwa członkowskie wyrażają wolę współpracy
i pogłębiania integracji, brak jest jedynie porozumienia co do sposobu regulacji danej
dziedziny.
W zakresie jednolitego systemu patentowego, ze względu na zastosowanie mechanizmu
wzmocnionej współpracy, do czasu przystąpienia wszystkich państw członkowskich, o ile w
ogóle, zamierzone cele integracyjne realizowane będą jedynie między uczestniczącymi
11
państwami członkowskimi, które ratyfikowały Porozumienie o Jednolitym Sądzie Patentowym.
Jednakże w sytuacji, gdy osiągniecie porozumienia w Unii jako całości jest niemożliwe, to
wzmocniona współpraca okazuje się najlepszym rozwiązaniem w stosunku do alternatywy nie
podejmowania żadnych działań lub podjęcia współpracy poza UE. Jednak, patent europejski o
jednolitym skutku, nie będąc skutecznym na terenie Hiszpanii, Włoch czy też Polski będzie
zasadniczo mniej wartościowy niż patent skuteczny w całej UE.
Prointegracyjna funkcja wzmocnionej współpracy w zakresie prawa patentowego i
podatkowego jest kwestionowana, w szczególności ze względu na fakt, że wybrane
nieuczestniczące państwa członkowskie nie tyle pozostały poza współpracą, co wręcz
zaskarżyły legalność zastosowania tego instrumentu przed Trybunałem Sprawiedliwości UE.
Dopiero ostateczna kontrola sądowa aktów prawnych przyjętych w ramach wzmocnionych
współprac da odpowiedź czy zostały spełnione wszystkie warunki przewidziane w Traktatach.
Jednak sam fakt antagonistycznego nastawienia nieuczestniczących państw członkowskich
podważa pozytywne prointegracyjne oddziaływanie omawianego mechanizmu.
Wzmocniona współpraca ma służyć zarządzaniu rosnącą różnorodnością w ramach UE.
Unia staje się strukturą coraz większą, bardziej kompleksową, obejmującą coraz więcej państw
i polityk. Ta tendencja rozwojowa powinna się utrzymać. Dlatego też, by przetrwać i dalej się
rozwijać UE potrzebne jest narzędzie do zarządzania tą różnorodnością. Ma temu służyć
właśnie wzmocniona współpraca, która ma na celu ułatwienie integracji w świetle coraz
bardziej zróżnicowanych preferencji i politycznych stanowisk państw członkowskich.
Ucieleśnia ona nowe podejście do procesu integracji, a mianowicie otwarcie na różnorodność i
praktykę fragmentaryzacji.
Na podstawie dotychczasowych dwóch przypadków merytorycznego zastosowania
wzmocnionej współpracy (nie licząc tej w zakresie podatku od transakcji finansowych, gdyż
nie doszło tam jeszcze do przyjęcia konkretnych merytorycznych aktów prawnych), zbyt
wcześnie jest jeszcze na generalizowanie co do utartych wzorców czy powtarzających się
konsekwencji tego instrumentu. Trudno również stwierdzić definitywnie jakie będą jej
długofalowe skutki. Wydaje się jednak, że jak na razie, zróżnicowanie w formie wzmocnionej
współpracy jest narzędziem bardziej użytecznym, niż budzącym poważne wątpliwości. Gdyby
nie możliwość zastosowania zróżnicowanej integracji w ogóle, pewne działania na forum Unii
nie zostałyby podjęte. Przykładem tego są np. włączenie dorobku Schengen do acquis
communautaire
czy
wprowadzenie
wspólnej
waluty.
Na tle stosowanych form zróżnicowanej integracji można wyróżnić grupę dwudziestu państw,
która bierze udział w prawie wszystkich nowych projektach integracyjnych. Grupę te można
12
nazwać w pewnym sensie trzonem integracji europejskiej. Siedem państw członkowskich
bierze natomiast udział we wszystkich projektach zróżnicowanej integracji, w tym
wzmocnionych współpracach. Są to: Austria, Belgia, Niemcy, Francja, Grecja, Portugalia i
Słowenia. Państwa pozostające poza tym trzonem nie budują żadnej koherentnej grupy.
Dołączają one do danej integracji w zależności od polityki lub nawet obszaru danej polityki.
Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości UE zbyt łatwe sięganie po
wzmocnioną współpracę i tym samym jej zbyt częste stosowanie może zagrozić interesom Unii
i procesowi integracji. Stanowisko to prowadzi do wniosku, że wzmocniona współpraca jest
narzędziem niejednoznacznym, a wręcz niebezpiecznym, gdy jest stosowane zbyt często.
Zasady, na których oparta jest konstrukcja wzmocnionej współpracy, tj. kontrola,
transparentność i otwartość sprawiają, że w warstwie teoretycznej została ona ukształtowana
jako narzędzie respektujące prawa wszystkich państw członkowskich i ukierunkowane na
realizację celów UE.
Wydaje się, że UE znajduje się obecnie na progu, po przekroczeniu którego,
zróżnicowana integracja nie będzie już stanowiła wyjątku od zasady jedności. Stanie się
natomiast w centralnych politykach tzw. „modus operandi” dalszej integracji.
Jedną z głównych wartości wzmocnionej współpracy jest to, że stanowi ona platformę
zróżnicowanej integracji w ramach porządku prawnego UE, pozwalającą na pogłębianie
integracji poprzez działanie efektu przyciągania, a także poprzez motywowanie do większej
gotowości do zawierania kompromisu, paradoksalnie właśnie z obawy zastosowania
wzmocnionej współpracy i wykluczenia z kręgu decydentów w danym obszarze współpracy.
Zagrożeniem, jakie może wiązać się ze wzmocnioną współpracą jest w szczególności ryzyko
trwałej i definitywnej fragmentaryzacji unijnego porządku prawnego oraz budowy mniejszych
grup pomiędzy państwami członkowskimi, co w najgorszym scenariuszu może doprowadzić
do dezintegracji w ramach UE. Dlatego też należy umiejętnie i w unijnych ramach prawnych
zarządzać tą fragmentaryzacją i współpracą państw członkowskich w węższym gronie.
Materiał źródłowy analizowany w pracy obejmuje w szczególności akty prawa unijnego,
zarówno pierwotnego jak i wtórnego. W pierwszej kolejności analizie poddane zostały
postanowienia Traktatów, w brzmieniu obecnym, jak i historycznym w zakresie regulacji
wzmocnionej współpracy. Szczególną uwagę poświęcono aktom prawa wtórnego, na
podstawie których doszło do praktycznego zastosowania wzmocnionej współpracy, tj.
decyzjom upoważniającym do jej podjęcia, jak i rozporządzeniom przyjętym w ramach
zainicjowanych wzmocnionych współprac.
13
Jeśli chodzi o literaturę przedmiotu, w pracy wykorzystano zarówno źródła krajowe, jak
i zagraniczne. Stosując kryterium zakresu tematycznego, można podzielić publikacje
wykorzystane w pracy na trzy rodzaje. Jedne dotyczą koncepcji zróżnicowanej integracji
dyskutowanych w ramach UE. Druga grupa publikacji koncentruje się wokół teoretycznej
analizy przesłanek traktatowych wzmocnionej współpracy, a trzecia zajmuje się omawianiem
praktycznych przypadków zastosowania tego mechanizmu.
14