Pobierz Pdf

Projekt:
Opracowanie analiz, materiałów merytorycznych i koncepcji działań mających
na celu poprawę warunków rozwoju elektroenergetyki polskiej w tym także
poprzez modyfikację unijnej polityki energetyczno-klimatycznej
lub ograniczenie jej negatywnego wpływu na Polskę. CZĘŚĆ 2
Raport 3
Koncepcja zmian w unijnej polityce energetycznoklimatycznej oraz proponowane kierunki jej modyfikacji
wraz z uzasadnieniem i oceną skutków
Załącznik 6
Ocena możliwości wykorzystania mechanizmu
wzmocnionej współpracy do modyfikacji unijnej polityki
klimatycznej
Wersja końcowa z dn. 10.05.2013
Pracę wykonała firma Badania Systemowe „EnergSys” Sp. z o.o.
na zlecenie TAURON Wytwarzanie S.A., PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA,
ENEA Wytwarzanie SA, Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej i Krajowej Izby Gospodarczej
Warszawa, maj 2013
Załącznik 6: Ocena możliwości wykorzystania mechanizmu wzmocnionej współpracy do ... polityki klimatycznej
1. Wzmocniona współpraca a wspólnotowy system
handlu uprawnieniami do emisji gazów
cieplarnianych.
1.Obecny stan wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów
cieplarnianych (EU ETS) jest przedmiotem nasilającej się krytyki zarówno ze strony państw
członkowskich opowiadających się za zwiększeniem poziomu redukcji emisji jak i państw,
które opowiadają się przeciwko takim działaniom. Stąd coraz częściej pojawiają się opinie o
konieczności reformy EU ETS. W tej kwestii państwa członkowskie są mocno podzielone,
na co wskazuje chociażby głosowanie w PE w dniu 16 kwietnia 2013 r. nad tzw. backloading.
Wprawdzie zwolennicy „wycofania” części uprawnień doznali w głosowaniu prestiżowej
porażki, tym niemniej sprawa reformy systemu nie została zarzucona. Należy oczekiwać, że
w niedługim czasie Komisja Europejska przedłoży nowe propozycje „uzdrowienia” EU ETS,
które niekoniecznie muszą być zbieżne z polskimi interesami. Z tego względu Polska
powinna być przygotowana na przedłożenie na forum unijnym własnych propozycji, dla
których powinna uzyskać odpowiednie wsparcie ze strony innych państw członkowskich,
znajdujących się w podobnej sytuacji gospodarczej i społecznej. W tym kontekście rodzi się
pytanie, czy jednym ze sposobów na zreformowanie EU ETS może być mechanizm tzw.
wzmocnionej współpracy (enhenced cooperation).
2. Mechanizm wzmocnionej współpracy w obecnym kształcie wprowadzony został na mocy
postanowień Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz postanowień Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej (TFUE). Z założenia mechanizm ten pozwala grupie co najmniej dziewięciu
państw członkowskich UE na przyspieszenie osiągnięcia celów Unii i pogłębienie procesu
integracji w danej dziedzinie. Jak na razie, mechanizm ten znalazł swoje zastosowanie
dwukrotnie: w przypadku tzw. jednolitego patentu europejskiego oraz wyboru prawa
właściwego w przypadku rozwodu małżeństw „międzynarodowych”.
3. Ustanowienie mechanizmu wzmocnionej współpracy obwarowane jest licznymi
warunkami, które muszą być spełnione, aby właściwe instytucje unijne wyraziły na to swoją
zgodę. Zgodnie z art. 20 ust. 1 TFUE „Państwa Członkowskie, które pragną ustanowić
między sobą wzmocnioną współpracę w ramach kompetencji niewyłącznych Unii, mogą
korzystać w tym celu z jej instytucji i wykonywać te kompetencje, stosując odpowiednie
postanowienia Traktatów, z zastrzeżeniem ograniczeń oraz zgodnie z procedurą określoną w
niniejszym artykule i w artykułach 326–334 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”. Z
cytowanego przepisu wynika, że nie w każdej dziedzinie istnieje możliwość ustanowienia
wzmocnionej współpracy. Tego typu współpraca nie może zostać ustanowiona w
dziedzinach, które są objęte kompetencjami wyłącznymi UE. Zgodnie z art. 2 TFUE, jeżeli
Traktaty przyznają Unii wyłączną kompetencję w określonej dziedzinie, jedynie Unia może
stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące, natomiast Państwa Członkowskie
mogą to czynić wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii.
Badania Systemowe „EnergSys” Sp. z o.o.
1
Załącznik 6: Ocena możliwości wykorzystania mechanizmu wzmocnionej współpracy do ... polityki klimatycznej
4. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w art. 3 ust. 1stanowi, że Unia ma wyłączne
kompetencje w następujących dziedzinach:
a) unia celna;
b) ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego;
c) polityka pieniężna w odniesieniu do Państw Członkowskich, których walutą jest euro;
d) zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa;
e) wspólna polityka handlowa.
Wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych nie należy do
żadnej z wyżej wymienionych dziedzin, które objęte są wyłącznymi kompetencjami UE. A
zatem z tej perspektywy art. 3 TFUE nie stanowi przeszkody w ustanowieniu wzmocnionej
współpracy.
5. Dyrektywa 2003/87 w sprawie EU ETS została przyjęta na gruncie art. 175 (obecnie 192)
Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który umiejscowiony został w Tytule XIX
„Środowisko Naturalne”. Środowisko – zgodnie z art. 4 TFUE – należy do dziedzin, gdzie
kompetencje dzielone są między państwa członkowskie a UE: „Kompetencje dzielone
między Unią a Państwami Członkowskimi stosują się do następujących głównych dziedzin:
a) rynek wewnętrzny;
b) polityka społeczna w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie;
c) spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna;
d) rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych;
e) środowisko naturalne;
f) ochrona konsumentów;
g) transport;
h) sieci transeuropejskie;
i) energia;
j) przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości;
k) wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego w odniesieniu do
aspektów
określonych w niniejszym Traktacie”.
Badania Systemowe „EnergSys” Sp. z o.o.
2
Załącznik 6: Ocena możliwości wykorzystania mechanizmu wzmocnionej współpracy do ... polityki klimatycznej
6. W kontekście kompetencji dzielonych uwagę zwraca zastrzeżenie zawarte w art. 2 ust. 2
TFUE: „Jeżeli Traktaty przyznają Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z
Państwami Członkowskimi, Unia i Państwa Członkowskie mogą stanowić prawo i
przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie. Państwa Członkowskie wykonują swoją
kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji. Państwa
Członkowskie ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła
zaprzestać wykonywania swojej kompetencji”. A zatem, w przypadku kompetencji
dzielonych, państwa członkowskie mogą podjąć działania, wyłącznie jeśli UE nie skorzysta z
prawa do realizacji swej kompetencji lub wyraźnie zaprzestanie z niego korzystać.
7. W związku z powyższym powstaje pytanie, czy uzasadnionym jest wniosek, że państwa
członkowskie nie mogą skorzystać z mechanizmu wzmocnionej współpracy w dziedzinie
ochrony klimatu, jeśli UE skorzystała już z kompetencji stanowienia prawa w tym obszarze.
Mimo braku wyraźnego postanowienia traktatowego w tym względzie wydaje się, że dla
takiego wniosku brak jest przekonywającego uzasadnienia. Po pierwsze, postanowienia TUE
wyłączające możliwość ustanowienia wzmocnionej współpracy odwołują się wyłącznie do
dziedzin objętych wyłączną kompetencją UE. Po drugie, w swej istocie mechanizm
wzmocnionej współpracy jest sposobem (w warunkach „ostateczności”) realizacji polityk i
celów UE, a nie partykularnych interesów zainteresowanych państw członkowskich. Po
trzecie, ku powyższemu stanowisku zdaje się także skłaniać Yves Bot, rzecznik generalny
Sądu UE, który w pkt. 50 swej opinii z 11 grudnia 2012 r. w połączonych sprawach C-274/11
i C-295/11 (jednolity patent europejski) stwierdził, że „kompetencje dzielone można
scharakteryzować jako kompetencje niebędące kompetencjami wyłącznymi /…/”. Niejako w
uzupełnieniu można dodać, że kompetencje dzielone nie stają się kompetencjami
wyłącznymi przez sam fakt, iż UE skorzystała w danej dziedzinie z prawa stanowienia prawa.
Niezależnie od powyższego, gdyby przyjąć, że wzmocniona współpraca nie może być
ustanowiona w dziedzinach objętych kompetencjami dzielonymi ze względu na podjęte już
działania regulacyjne przez UE, to w gruncie rzeczy wzmocniona współpraca mogłaby się
odbywać w bardzo niewielu dziedzinach i w bardzo ograniczonym zakresie. W
podsumowaniu należy jednak stwierdzić, że sprawa nie jest jednak taka oczywista i zapewne
będzie musiała poczekać na stosowne orzeczenie Sądu UE.
8. Wykonywanie kompetencji przyznanych Unii podlega zasadom pomocniczości i
proporcjonalności. Zgodnie z art. 5 ust. 3 TUE, który definiuje zasadę pomocniczości, Unia,
w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, podejmuje działania tylko
wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać
osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie
centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki
proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Z kolei
zasada proporcjonalności (ust. 4) obliguje do tego, aby zakres i forma działania Unii nie
wykraczały poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów.
9. Państwa członkowskie zabiegające o utworzenie mechanizmu wzmocnionej współpracy
muszą dowieść, że jego utworzenie będzie zgodne z literą i duchem art. 20 TUE. Zgodnie
Badania Systemowe „EnergSys” Sp. z o.o.
3
Załącznik 6: Ocena możliwości wykorzystania mechanizmu wzmocnionej współpracy do ... polityki klimatycznej
bowiem z art. 20 ust. 1 zd. drugie TUE „celem wzmocnionej współpracy jest sprzyjanie
realizacji celów Unii, ochrona jej interesów oraz wzmocnienie procesu jej integracji”.
10. Ze względu na ryzyko, że wzmocniona współpraca może negatywnie oddziaływać na
proces integracji UE, decyzję o jej ustanowieniu można podjąć po stwierdzeniu, że dalsze
negocjacje danej kwestii nie zakończą się powodzeniem. Art. 20 ust. 2 TUE stanowi w tym
względzie: „Decyzję upoważniającą do podjęcia wzmocnionej współpracy Rada przyjmuje w
ostateczności, jeżeli ustali, że cele takiej współpracy nie mogą zostać osiągnięte w
rozsądnym terminie przez Unię jako całość, oraz pod warunkiem, że uczestniczy w niej co
najmniej dziewięć państw członkowskich. Rada stanowi zgodnie z procedurą określoną w
artykule 329 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”. Kwestia „ostateczności” w
rozumieniu art. 20 ust. 2 TUE nie została zdefiniowana i stała się przedmiotem sporu, który
został rozstrzygnięty przez Trybunału
Sprawiedliwości w połączonych sprawach C274/11oraz C-295/11 (jednolity patent europejski). Hiszpania i Włochy, jako strony tego
sporu, nie dowiodły, że Rada upoważniając do podjęcia wzmocnionej współpracy naruszyła
wymóg ostateczności.
11. Mechanizm wzmocnionej współpracy w żadnym wypadku nie może prowadzić do
osłabienia funkcjonowania Unii Europejskiej. Jednoznacznie w tym względzie stanowi art.
326 TFUE: „Wzmocniona współpraca jest podejmowana w poszanowaniu Traktatów i prawa
Unii. Współpraca ta nie może naruszać rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej,
społecznej i terytorialnej. Nie może ona stanowić przeszkody ani dyskryminacji w handlu
między Państwami Członkowskimi, ani prowadzić do zakłócenia konkurencji między nimi”.
12. Ustanowienie mechanizmu wzmocnionej współpracy, jako środka współpracy
przyjmowanego w warunkach „ostateczności”, nie może odbyć się bez akceptacji ze strony
Komisji. Zgodnie z art. 329 ust. 1 TFUE „Państwa Członkowskie, które pragną ustanowić
między sobą wzmocnioną współpracę w jednej z dziedzin, o których mowa w Traktatach, z
wyjątkiem dziedzin kompetencji wyłącznej oraz wspólnej polityki zagranicznej i
bezpieczeństwa, kierują wniosek do Komisji, określając zakres zastosowania i cele
przewidywanej wzmocnionej współpracy. Komisja może przedłożyć Radzie odpowiedni
wniosek /…/”. Uwagę zwraca sformułowanie „Komisja może przedłożyć”. Komisja, jeśli nie
zgodzi się z wnioskiem zainteresowanych, nie przedkłada go Radzie, a o tym fakcie
zawiadamia zainteresowane państwa, podając uzasadnienie. Skutkiem braku przedłożenia
wniosku przez Komisję będzie zastopowanie dalszej procedury ustanowienia mechanizmu
wzmocnionej współpracy.
13. Jeśli jednak Komisja zdecyduje się przedłożyć wniosek Radzie, to Rada zgodnie z art.
329 ust. 1 zd. drugie TFUE, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, podejmuje
decyzję (kwalifikowaną większością) upoważniającą do podjęcia wzmocnionej współpracy.
Decyzja Rady podlega zaskarżeniu do Sądu UE przez niezadowolone państwa
członkowskie.
Badania Systemowe „EnergSys” Sp. z o.o.
4
Załącznik 6: Ocena możliwości wykorzystania mechanizmu wzmocnionej współpracy do ... polityki klimatycznej
14. Mechanizm wzmocnionej współpracy otwarty jest dla pozostałych państw członkowskich,
pod warunkiem spełnienia określonych warunków uczestnictwa. Do kompetencji Komisji
należy stwierdzenie, czy warunki uczestnictwa zostały spełnione. Jeżeli Komisja powtórnie
uzna, że warunki te nie zostały spełnione, to zainteresowane państwo członkowskie może
przekazać sprawę Radzie, która podejmuje decyzję w sprawie wniosku.
15. Wydatki wynikające z realizacji wzmocnionej współpracy, inne niż koszty administracyjne
ponoszone przez instytucje, obciążają uczestniczące we współpracy państwa członkowskie,
chyba że Rada, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, zdecyduje inaczej.
16. Próba włączenia mechanizmu wzmocnionej współpracy do EU ETS, ze względu na jego
ścisły związek z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego, może spotkać się z poważnym
oporem ze strony niektórych państw członkowskich, Rady, Parlamentu a przede wszystkim
Komisji. Nie można wykluczyć, że Komisja, korzystając ze swoich uprawnień i powołując się
na potencjalne zagrożenia dla procesu integracji, może zastopować wniosek o ustanowienie
wzmocnionej współpracy. Z tych względów konieczne będzie wykonanie szeregu analiz, z
których będzie wynikać, że proponowane rozwiązanie zgodne jest z wymogami TUE i TFUE,
a w szczególności funkcjonowaniem rynku wewnętrznego.
Badania Systemowe „EnergSys” Sp. z o.o.
5