Udział społeczeństwa we wdrażaniu Ramowej Dyrektywy Wodnej

Udział społeczeństwa we wdrażaniu Ramowej
Dyrektywy Wodnej - fakty, interpretacje i ich
konsekwencje
Janusz T. Topiłko
RZGW GDAŃSK
Artykuł zamieszczony na łamach Gospodarki Wodnej Nr 11, 2004,
ISSN 0017-2448
Celem niniejszego artykułu jest wskazanie
różnic występujących pomiędzy zapisanymi w
Ramowej Dyrektywie Wodnej elementami związanymi
z informowaniem społeczeństwa i zasięganiem
społecznych konsultacji a ich interpretacją i
modyfikacją w innych dokumentach – zarówno
prawnie wiążących, jak i niewiążących.
W związku z procesem wejścia Polski do Unii
Europejskiej powstała konieczność przystosowania
różnych krajowych regulacji prawnych do standardów
zachodnich. Jednym z przykładów takich działań jest
proces dostosowywania polskiej ustawy Prawo wodne
do Dyrektywy 2000/60/WE - nazywanej Ramową
Dyrektywą Wodną (RDW). Zapewne większość osób
korzystających w swojej pracy zawodowej z różnych
polskich dokumentów prawnych choć raz zetknęła się z
problem interpretacji zapisów w nich zawartych. W
takim przypadku często poszukuje się źródeł lub
przyczyn, które były podstawą dokonania adekwatnych
regulacji prawnych.
Podobnie rzecz ma się z udziałem
społeczeństwa w tworzeniu planów gospodarki wodnej
w dorzeczach. Zagadnienie to jest jednym z
kluczowych elementów Ramowej Dyrektywy Wodnej.
Ustalenie zakresu wspomnianego udziału jest
stosunkowo proste w oparciu o oryginalny tekst samej
Dyrektywy. Nieco utrudnione jest to w jej
polskojęzycznej wersji, ze względu na pewne różnice
w interpretacji zapisów i zadziwiającą konieczność
dostosowania ich do formy używanej w polskich
aktach prawnych. Znacznie bardziej skomplikowane
jest zidentyfikowanie poruszanego zagadnienia w
oparciu o polską ustawę Prawo wodne. Natomiast
zdecydowanie komplikacji tych przybywa w momencie
sięgnięcia po Wytyczne w zakresie udziału społecznego
w odniesieniu do Ramowej Dyrektywy Wodnej.1
W dalszej części artykułu zostaną wskazane różnice w
interpretowaniu takich zagadnień, jak:
- udział społeczeństwa;
- zakres odpowiedzialności państwa za
angażowanie społeczeństwa w planowanie;
Wymienione wytyczne powstały w wyniku prac grupy roboczej
powołanej na poziomie Unii Europejskiej w ramach Wspólnej
Strategii Wdrażania RDW.
1
- harmonogram angażowania społeczeństwa w
realizację kluczowych zagadnień.
Omówienie zostanie dokonane w oparciu o tekst RDW
i adekwatne zapisy zamieszczone w polskim Prawie
wodnym oraz we wspomnianych wcześniej wytycznych
UE. Ponadto zostanie zasygnalizowana kwestia
opracowania budżetu w zakresie angażowania
społeczeństwa.
Zapoznając się z treścią Ramowej Dyrektywy
Wodnej natrafiamy na zapis dotyczący aktywnego
angażowania społeczeństwa, który pojawia się w
artykule
14
zatytułowanym
Informowanie
społeczeństwa i konsultacje społeczne. Już sam tytuł
tego artykułu wskazuje na jego rzeczywistą zawartość i
główne cele. Jeżeli mimo przeanalizowania jego treści
nadal ma się wątpliwości co do interpretacji, to warto
się odwołać do punktu 46 preambuły, gdzie wyjaśnia
się, że: W celu zapewnienia
udziału ogółu
społeczeństwa, w tym użytkowników
wody
w
ustaleniu i aktualizacji planów gospodarowania
wodami w dorzeczu, konieczne jest dostarczenie
właściwych informacji o planowanych działaniach
oraz składanie sprawozdań o postępach w ich
wdrażaniu, mając na celu zaangażowanie ogółu
społeczeństwa zanim ostateczne decyzje dotyczące
niezbędnych działań zostaną przyjęte.2 Ponadto w
oryginalnym anglojęzycznym brzmieniu Dyrektywy
sformułowanie „udział społeczeństwa” (ang. public
participation) pojawia się wyłącznie w preambule.
W przypadku polskiego Prawa wodnego trudno
było ustalić wprost, jaką rolę będzie pełniło
społeczeństwo w opracowywaniu planów, do chwili
ukazania się rozporządzenia Ministra Środowiska,
wydanego na podstawie artykułu 121 W sprawie
zakresu
i
trybu
opracowywania
planów
gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy oraz
warunków korzystania z wód regionu wodnego (z dnia
28 kwietnia 2004 r.). Po zapoznaniu się z treścią tegoż
rozporządzenia można stwierdzić, że w Prawie
wodnym nie użyto żadnego z dwóch sformułowań, tj.
aktywnego angażowania społeczeństwa ani udziału
społeczeństwa. Lecz wykorzystano w nim określenie konsultacje społeczne.
Warto również podkreślić, że w Dyrektywie mamy do
czynienia z udzielaniem poparcia lub ośmielaniem do
aktywnego angażowania społeczeństwa oraz z
obowiązkiem dostarczania informacji i zbierania
komentarzy. Podobnie w Prawie wodnym jasno
postawiono sprawę zgłaszania uwag w trakcie
konsultacji społecznych. Przy czym w żadnym z tych
dokumentów nie definiuje się sposobów angażowania
społeczeństwa ani nie zobowiązuje się Państw
Członkowskich do przyjmowania odpowiedzialności za
2
Dyrektywa 2000/60/EC z 23 października 2000 r.
Udział społeczeństwa we wdrażaniu Ramowej Dyrektywy Wodnej - fakty, interpretacje i ich konsekwencje
kierowanie tym procesem. Jedynym obowiązkiem jest
informowanie
i
umożliwienie
skomentowania
propozycji przedstawionych przez kompetentne
władze.
Znacznie odbiegające treścią w tym zakresie są
wytyczne UE, gdzie dokonano daleko idącej
interpretacji kilku kluczowych sformułowań po to, aby
można było zaprezentować popularyzowane na
Zachodzie demokratyczne rozwiązania w sposobach
prowadzenia procesów planistycznych. W związku z
tym zamieniono: poparcie dla aktywnego włączania
zainteresowanych stron na udział społeczny;
konsultacje społeczne uznano za najniższy poziom
udziału społecznego a aktywne angażowanie za poziom
wyższy od konsultacji. Przy czym sens konsultacji
społecznych zamieniono na akceptację społeczną.
Konsekwencją takiego podejścia może być mylne
przeświadczenie ze strony samego społeczeństwa, że
bez jego zgody nie można podjąć żadnych decyzji w
zakresie planowania gospodarki wodnej w dorzeczu.
Bardzo ważnym elementem pojawiającym się
również w artykule 14 RDW jest zakres
odpowiedzialności
państwa
za
angażowanie
społeczeństwa w planowanie. W artykule tym
stwierdza się, że Państwa Członkowskie będą udzielać
poparcia aktywnemu zaangażowaniu wszelkich
zainteresowanych stron(...), co oznacza, że forma
poparcia jest dowolna i państwa te nie będą się
sprzeciwiały, gdy ktoś będzie aktywny. Jednocześnie
nie definiuje się ani formy, ani zakresu
odpowiedzialności państw za organizowanie tego typu
działań. Jedynym obowiązkiem spoczywającym na
Państwach Członkowskich jest określone w czasie (...)
zapewnienie dla każdego obszaru dorzecza publikacji i
dostępu do publicznego skomentowania, także przez
użytkowników(...) następujących elementów:
- harmonogramu
i
programu
pracy
nad
przygotowywaniem planu wraz z określeniem
środków, które zostaną wykorzystane do
uzyskania konsultacji - co najmniej na trzy lata
przed początkiem okresu, do którego odnosi się
plan;
- pośredniego
przeglądu
zidentyfikowanych
znaczących zagadnień w gospodarce wodnej -co
najmniej na dwa lata przed ww. początkiem
okresu;
- roboczych kopii planu gospodarowania wodami
w dorzeczu - co najmniej na rok przed ww.
początkiem okresu;
- udostępniania na życzenie zainteresowanej strony
dokumentów i informacji źródłowych.
Ponadto Państwa Członkowskie ustalą okres co
najmniej sześciu miesięcy na zgłaszanie pisemnych
Janusz T. Topiłko RZGW Gdańsk
komentarzy do ww. dokumentów, w celu umożliwienia
aktywnego zaangażowania i konsultacji.
W polskiej ustawie natomiast brak jest
odniesienia do wspierania działań skierowanych na
angażowanie społeczeństwa, co nie jest sprzeczne z
zapisem w RDW. Natomiast zakres dokumentów jest
nieco różny, ponieważ w polskim Prawie wodnym nie
zamieszczono
odniesienia
do
informacji
o
udostępnianiu
środków
wykorzystywanych
do
uzyskania konsultacji społecznych. Również nie
uznano za stosowne wprowadzenia zapisu o udzielaniu
dostępu do informacji źródłowych, zapewne kierując
się ustawą o dostępie do informacji o środowisku.
Z kolei w przypadku wytycznych unijnych
stwierdzono, że władze kompetentne w zakresie
opracowania planu gospodarki wodnej w dorzeczu są
odpowiedzialne za nadzorowanie procesu udziału
społecznego. Przyjęto również, iż aktywny udział
społeczny pociąga za sobą jednocześnie zaproszenie
stron do:
- poszukiwania problematycznych zagadnień;
- dyskusji nad nimi;
- wysuwania propozycji rozwiązań i wspólnego
podejmowania końcowych decyzji.
Ponadto zasugerowano konkretne sposoby prowadzenia
dialogu z ogółem społeczeństwa. Przy czym uznano za
niezbędne równoczesne wykonanie analizy stron, które
by należało zaprosić do dyskusji. Wszystko to w celu
uzyskania ogólnej akceptacji dla obranych rozwiązań.
Z nieznanych przyczyn autorzy wytycznych przyjęli, że
w Dyrektywie brak jest odniesienia do aktywnego
rozpowszechniania informacji.
Po szczegółowym przeanalizowaniu treści
zawartych w wytycznych można stosunkowo łatwo
wywnioskować, że są to teksty zaadaptowane (czasem
niewłaściwie) na potrzeby RDW, a pochodzące z
publikacji traktujących o planowaniu udziału
społecznego w realizacji różnych projektów.
Przedstawione w nich podejście do zagadnień
konfliktowych wynika z historycznych uwarunkowań
związanych z holenderskim systemem gospodarki
wodnej, w którym praktycznie każdy obywatel
osobiście ponosi odpowiedzialność za jakiś jego
element. Dokument ten powstał pod przewodnictwem
holenderskim, gdzie kładzie się bardzo duży nacisk na
demokratyczne
podejmowanie
decyzji.
W
konsekwencji materiał zawarty w wytycznych może
stać się podstawą do roszczeniowej postawy ze strony
społeczeństwa. Może ono błędnie uznać, że władze
kompetentne powinny wziąć odpowiedzialność
organizacyjną i finansową za nadzorowanie procesu
udziału społecznego.
Ponieważ dokument ten zawiera pewne daleko
posunięte interpretacje zapisów Dyrektywy, należy
2
Udział społeczeństwa we wdrażaniu Ramowej Dyrektywy Wodnej - fakty, interpretacje i ich konsekwencje
traktować go jako poradnik dla jednostek i organizacji,
które zdecydują się samodzielnie podjąć trud
prowadzenia aktywnego angażowania społeczeństwa.
Natomiast władze kompetentne w zakresie wdrażania
RDW powinny wybierać rozwiązania optymalne
społecznie i ekonomicznie dla własnego kraju.
W związku z przedstawionym wyżej zakresem
obowiązków, który został przydzielony kompetentnym
władzom, warto również porównać jego oryginalny
harmonogram z polskim odpowiednikiem i zapisami w
unijnych wytycznych. Otóż w pierwszym momencie
różnice dotyczące harmonogramu angażowania
społeczeństwa w realizację kluczowych zagadnień
RDW wydają się być stosunkowo niewielkie.
Podawanie do publicznej informacji elementów
składowych według Dyrektywy powinno być
dokonywane w rocznych odstępach. Łatwo zauważyć,
że w omawianym artykule Dyrektywy punktem
odniesienia jest początek okresu, do którego odnosi się
plan gospodarki wodnej w dorzeczu, czyli okresu
następującego po 22 grudnia 2009 roku. Stąd po
wykonaniu
prostych
działań
matematycznych
otrzymujemy trzy kolejne ważne terminy w stosunku
do aktywnego angażowania społecznego, tj. 22 grudnia
2006 r., 22 grudnia 2007 r. i 22 grudnia 2008 r.
Niestety, o ile w samej Dyrektywie zarówno
informacje odnośnie tworzenia planu czy informacji
publicznej wraz z konsultacjami społecznymi są jasne i
łatwe do wyszukania, o tyle w polskiej ustawie jest to
dość skomplikowane. Jest sprawą oczywistą, że do
momentu opublikowania wspomnianego wcześniej
rozporządzenia trudno było ustalić, w jaki sposób i
kiedy społeczeństwo mogłoby podzielić się swoimi
uwagami do powstających planów gospodarki wodnej.
Również nie jest to łatwe po opublikowaniu samego
rozporządzenia. Wynika to z faktu, że w polskiej
ustawie terminy odnosi się do różnych jej elementów,
np. do chwili opracowania projektów planów
gospodarki wodnej. I nie byłoby w tym może nic
kłopotliwego, gdyby nie pojawiające się w ich
konsekwencji poważne rozbieżności terminów z ich
pierwowzorami zamieszczonymi w RDW.
Chcąc zatem porównać harmonogram polski z
unijnym
poszukujemy
podstawowego
punktu
odniesienia, tj. daty początku okresu, do którego odnosi
się plan. Otóż czytając ww. rozporządzenie przez
pierwsze sześć paragrafów napotykamy w większości
na informacje o planie, lecz bez odniesień do terminów
czy okresów. W końcu natrafiamy na zapis
zamieszczony w paragrafie ósmym, że plan publikuje
się (...) nie później niż w terminie 2 lat od dnia
wymaganego
terminu
sporządzenia
projektu
pierwszego planu. Wcześniej w paragrafie siódmym
pojawia się informacja, że: W terminie 2 lat, przed
Janusz T. Topiłko RZGW Gdańsk
wymaganym
terminem
sporządzenia
projektu
pierwszego planu(...) publikuje się: 1) program i
harmonogram prac przygotowania planu; 2) wykaz
głównych problemów na obszarze dorzecza. Na
podkreślenie zasługuje fakt, że w polskim prawie
postanowiono skrócić na tym etapie okres
opracowywania wykazu głównych problemów, które
wg RDW mogą pojawić się rok po publikacji
informacji ujętych w punkcie pierwszym.
Powracamy zatem do rozporządzenia i poszukiwań
dalszych informacji, które by pozwoliły ustalić, kiedy
to ów projekt planu powinien powstać. Niestety, nie
znajdziemy ich ani w rozporządzeniu, ani w trzecim
rozdziale ustawy Prawo wodne zatytułowanym
Planowanie w gospodarowaniu wodami (artykuły 112
do 121). Może gdybyśmy się odwołali do numerologii,
to zapewne łatwiej byłoby się domyślić, że brakujący
element umieszczono w artykule 211 w następującej
formie: Projekty planów, o których mowa w art. 113
ust. 1 pkt 1 i 2, Prezes Krajowego Zarządu opracuje w
terminie do 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Po
upewnieniu się o jakie plany chodzi w artykule 113
oraz przypomnieniu sobie daty wejścia w życie ustawy
(1 stycznia 2002 r.), możemy stwierdzić, że:
- projekt planu powinien się pojawić najpóźniej do 31
grudnia 2006 r., czyli o dwa lata wcześniej niż wymaga
tego RDW;
- plan powinien zostać opublikowany dwa lata później,
tj. 31 grudnia 2008r., tj. o jeden rok wcześniej niż
wymaga tego Dyrektywa;
- poszukiwany termin publikacji programu i
harmonogramu prac nad przygotowywaniem planu oraz
wykazu głównych problemów na obszarze dorzecza to:
dwa lata przed 31 grudnia 2006r., czyli 31 grudnia
2004r.
W ten sposób legislacyjnie wyprzedzamy wszystkie
kraje zrzeszone w UE, jeśli chodzi o informacje
skierowane do społeczeństwa - o jedyne dwa lata w
zakresie publikacji programu i harmonogramu prac nad
przygotowywaniem planu oraz o trzy lata pod
względem opracowania wykazu głównych problemów
na obszarze dorzecza. Pozostałe różnice wymienione
zostały wcześniej. Natomiast konsekwencją takiego
stanu prawnego jest to, że jednostkom realizującym te
zadania praktycznie pozostało niewiele czasu do końca
2004 roku na przekazanie właściwych informacji
społeczeństwu.
Z tego względu raczej mało istotna jest uwaga,
że w wytycznych UE podano pochopnie terminy
zakończenia
konsultacji
społecznych
dla
wspomnianych
trzech
etapów
informowania
społeczeństwa. Założono bowiem, że konsultacje będą
trwały nie dłużej niż sześć miesięcy, a w Dyrektywie
zapisano, że co najmniej sześć miesięcy. Być może w
3
Udział społeczeństwa we wdrażaniu Ramowej Dyrektywy Wodnej - fakty, interpretacje i ich konsekwencje
którymś z krajów unijnych okres ten będzie dłuższy. Z
całą pewnością przedstawione tam terminy nie mają już
zastosowania w Polsce.
Podsumowując należy stwierdzić, że polski
ustawodawca uznał krajową gospodarkę wodną za
stojącą na dużo wyższym poziomie niż pozostałych
państw zrzeszonych w Unii Europejskiej. Pozostaje
mieć nadzieję, że jednostki odpowiedzialne za
wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej zdają sobie
sprawę z tego, że będą musiały odwołać się do teorii
względności, aby wywiązać się z powierzonych zadań
w znacznie krótszym czasie, niż się spodziewały.
Przy okazji warto zwrócić uwagę na fakt, że
zapewne w bieżącym roku nie przewidziano budżetu na
publikację właściwych informacji, ponieważ żadna z
instytucji państwowych raczej nie spodziewała się
takiego nagłego obrotu zdarzeń legislacyjnych. Należy
więc już na przyszły rok i lata kolejne zaplanować
stosowne wydatki związane z procesem informowania
społeczeństwa.
Ewentualnie
można
rozważyć
natychmiastowe wprowadzenie poprawki do ustawy
Prawo wodne, w której zostanie ustalony nowy termin
Janusz T. Topiłko RZGW Gdańsk
opracowania projektu planu gospodarki wodnej i paru
innych terminów. Ponadto w zależności od sposobu
przewidywanego angażowania społeczeństwa należy
zaplanować budżet na jego realizację.
Mając powyższe na uwadze, nasuwa się wiele
refleksji, z których większość nadawałaby się na
kolejne
artykuły
i
wielogodzinne
dyskusje.
Niewątpliwie jedną z nich jest ta, aby formułowanie
wszelkiego rodzaju poglądów, twierdzeń, a tym
bardziej aktów prawnych opierało się o fakty i logiczne
relacje. A w przypadku dokumentów tworzonych na
podstawie dyrektyw Unii Europejskiej powinno się
korzystać z ich jak najwierniejszych tłumaczeń.
Dotyczy to w takim samym stopniu tych powstających
w Polsce, jak i za granicą. W przeciwnym wypadku
tworzy się mocno wypaczone opracowania, ustawy
bądź rozporządzenia, będące kombinacją zasady
domina i zabawy w głuchy telefon. Natomiast na ich
konsekwencje nie trzeba będzie czekać długo i
zapewne objawią się w postaci szerokiego wachlarza
niewyobrażalnych komplikacji.
4