Dokonywanie wydatków ze środków publicznych

Dokonywanie wydatków ze środków publicznych
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Nie można utożsamiać upoważnienia do takich wydatków z powierzeniem wykonywania
dyspozycji środkami pieniężnymi, które jest prerogatywą głównego księgowego jsfp.
Spośród kilkudziesięciu czynów określonych w czternastu artykułach ustawy o
odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1 jako delikty
finansowe, niektóre wymierzone są w prawidłowość gromadzenia dochodów
publicznych, dokonywania wydatków, zaciągania zobowiązań. Szczególnej uwagi, z
punktu widzenia interesów finansowych budżetu państwa lub budżetu jednostki
samorządu terytorialnego wymaga właściwe wydatkowanie środków publicznych.
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z art. 11 u.o.n.d.f.p., jest:
1. dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia;
2. dokonanie wydatku ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia;
3. dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do dokonania
wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym
wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej.
Wydatek definiować należy zgodnie z ekonomicznym rozumieniem tego terminu, czyli jako
rozchód środków pieniężnych z kasy lub z rachunku bankowego, tj. rzeczywisty wypływ
środków z jednostki. Wydatkowanie środków publicznych oznacza ponoszenie wydatków
publicznych i dokonywanie rozchodów budżetowych na podstawie planów finansowych
jednostek sektora finansów publicznych oraz w wysokości i trybie właściwym dla
poszczególnych tytułów wydatków lub rozchodów, zgodnie z mechanizmem budżetowym lub
2 . Wydatkowanie oznacza podejmowanie przez dysponenta środków
pozabudżetowym
publicznych decyzji o ich przeznaczeniu w określonej wysokości i na określony cel.
Wydatkowanie środków publicznych jest jednym z procesów składających się na normatywne
pojęcie finansów publicznych (art. 3 ustawy o finansach publicznych
3
).
1/5
Dokonywanie wydatków ze środków publicznych
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Wydatki budżetu państwa dzielą się na dotacje i subwencje, świadczenia na rzecz osób
fizycznych, wydatki bieżące jednostek budżetowych, wydatki majątkowe, wydatki na obsługę
długu Skarbu Państwa oraz wpłaty środków własnych Unii Europejskiej (art. 106 u.f.p.). Wydatki
budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań
określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne jednostek
samorządu terytorialnego, zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone
ustawami, zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze
umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu
terytorialnego oraz pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu
terytorialnego (art. 167 u.f.p.) 4 .
Wydatku ze środków publicznych dokonywać można jedynie na podstawie stosownego
upoważnienia, które może mieć charakter upoważnienia podmiotowego oraz przedmiotowego.
Zakres podmiotowy upoważnienia do dokonania wydatku ze środków publicznych wyznacza
art. 44 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym kierownik jednostki sektora finansów publicznych
odpowiada za całość gospodarki finansowej, a zatem również za dokonywanie wydatków ze
środków publicznych. Kierownik jednostki może powierzyć, w trybie art. 44 ust. 2 u.f.p.,
określone obowiązki w zakresie dokonywania wydatków jednostki sektora finansów publicznych
pracownikom tej jednostki. Upoważnienie podmiotowe do dokonywania wydatków ze środków
publicznych może wynikać z dokumentu powierzającego pracownikowi jednostki sektora
finansów publicznych określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej mającego formę
odrębnego imiennego upoważnienia albo być wskazane w regulaminie organizacyjnym
jednostki. Upoważnienie do dokonywania wydatków należy interpretować wąsko. Nie można
utożsamiać upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych z powierzeniem
wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, będącym prerogatywą głównego księgowego
jednostki sektora finansów publicznych (art. 45 ust. 1 pkt 2 u.f.p.).
2/5
Dokonywanie wydatków ze środków publicznych
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Przedmiotowy zakres upoważnienia do dokonania wydatku określany jest przez istnienie
podstawy prawnej wydatku, przeznaczenia (celu) wydatkowania środków, ich wysokości
wynikającej z ustalonych planów finansowych i wielkości określonych w odpowiednich
podziałkach klasyfikacji budżetowej oraz terminu, do którego wydatkować można środki.
Z punktu widzenia prawidłowości wydatkowania środków publicznych podstawowe znaczenie
ma tryb dokonywania takich czynności. Efektywność ekonomiczną wydatków dokonywanych ze
środków publicznych w najpełniejszy sposób ma zapewnić funkcjonowanie systemu
dokonywania zakupów, dostaw, usług i robót budowlanych przez jednostki sektora finansów
publicznych zgodnie z zasadami i rygorami przepisów o zamówieniach publicznych 5 .
Artykuł 35 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nakłada na jednostki sektora finansów
publicznych obowiązek zawierania umów na usługi, dostawy lub roboty budowlane, na
zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, tj. w ustawie z dnia 29
stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz.
1655). Podstawowym argumentem uzasadniającym ten obowiązek jest konieczność
ograniczenia arbitralności w wyborze oferentów i zapobieganie nadużyciom oraz korupcji,
zwłaszcza że władza publiczna dysponuje potężną siłą nabywczą
6
.
Z orzecznictwa Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów
Publicznych:
- kierownik jednostki sektora finansów publicznych, niezależnie od wielkości przyznanych
jednostce środków finansowych i ich stosunku do faktycznych potrzeb jednostki, ma obowiązek
przestrzegać ustawowo określonych zasad prowadzenia publicznej gospodarki finansowej, a
niedobór środków nie upoważnia do łamania tych zasad (orzeczenie GKO z dnia 26 stycznia
2006 r., DF/GKO/Odw.-92/121/2005/936, niepubl.);
- o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych nie decyduje prawidłowa, terminowa i
zupełna realizacja zadań merytorycznych jednostki sektora finansów publicznych.
Odpowiedzialność ponosi się w przypadku popełnienia czynów wypełniających znamiona
naruszeń, określone w ustawie. Naruszenia te pozostają w związku z nieprzestrzeganiem
zasad gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, nie zaś z realizacją ich
merytorycznych zadań (orzeczenie GKO z dnia 26 stycznia 2006 r.,
3/5
Dokonywanie wydatków ze środków publicznych
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
DF/GKO/Odw.-92/121/2005/936, niepubl.);
- „wydatki ze środków publicznych podlegają planowaniu. Plany ustalają przeznaczenie i
wysokość wydatków ze środków publicznych"
(orzeczenie GKO z dnia 26 maja 2003 r.,
sygn. DF/GKO/Odw.-178/228/2002, Lex nr 81689). Plan finansowy wydatków jednostki jest nie
tylko limitem wydatków na dany rok, ale także limitem zobowiązań w granicach którego
dopuszczalne jest ich zaciąganie (orzeczenie GKO z dnia 18 czerwca 2001 r.,
DF/GKO/Odw.-62/83-84/2001, Lex nr 51525);
- „granice upoważnienia mogą być określone nie tylko przez wskazanie celów i wysokości
wydatków, ale także wskazanie podmiotu uprawnionego do dokonywania wydatków oraz
terminu, w jakim wydatek może być dokonany" (orzeczenie GKO z dnia 17 stycznia 2002 r.,
sygn. DF/GKO/Odw.-184/270-272/RN-66-68/2001, Lex nr 80114);
- wykorzystanie środków finansowych po terminie jest przekroczeniem zakresu
upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych (orzeczenie GKO z dnia 11
czerwca 2001 r., DF/GKO/Odw.-54/72/RN-17/2001, niepubl.);
- obowiązek ustawowo określonych zasad prowadzenia publicznej gospodarki finansowej,
niezależnie od wielkości przyznanych jednostce środków finansowych i ich stosunku do
faktycznych potrzeb jednostki, należy do kierownika jednostki. Niedobór środków w planie
finansowym nie upoważnia do łamania tych zasad (orzeczenie GKO z dnia 26 stycznia 2006 r.,
DF/GKO/Odw.-92/121/2005/936, Lex nr 176575).
Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych, kierownik jednostki sektora finansów publicznych ponosi odpowiedzialność z tytułu
zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Naruszeniem
dyscypliny finansów publicznych jest dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów
publicznych do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w
rocznym planie finansowym jednostki wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w
zakresie kontroli finansowej. Przypisanie odpowiedzialności wymaga spełnienia trzech
przesłanek:
1. doszło do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w
rocznym planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych;
2. kierownik jednostki sektora finansów publicznych zaniedbał lub nie wypełnił obowiązków
w zakresie kontroli finansowej;
3. pomiędzy dokonaniem wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej
w rocznym planie finansowym jednostki a zaniedbaniem lub niewypełnieniem obowiązków
przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych zachodzi związek
przyczynowo-skutkowy.
4/5
Dokonywanie wydatków ze środków publicznych
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie, o którym
mowa w art. 11 u.o.n.d.f.p., skutkujące przekroczeniem uprawnień do wydatkowania środków
publicznych, w kwocie nieprzekraczającej w roku budżetowym łącznie przeciętnego
wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłoszonego przez
Prezesa GUS (art. 26 u.o.n.d.f.p.). W celu ustalenia kwoty wydatku dokonanego bez
upoważnienia lub z przekroczeniem jego zakresu nie jest zasadne sumowanie tych wydatków.
1. Art. 5-18 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm., dalej „u.o.n.d.f.p.").
2. C. Kosikowski, Odpowiedzialność za naruszenie reżimu prawnego finansów publicznych
(nowa koncepcja)
, PiP 2006, nr 12, s. 9.
3. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z
późn. zm., dalej „u.f.p.").
4. Szczegółową analizę prawną poszczególnych rodzajów wydatków ze środków
publicznych przedstawiłam w: L. Lipiec-Warzecha,
Komentarz do art. 6, 96, 106 oraz
167 ustawy o finansach publicznych
,
SIP LEX 2007.
5. A. Pomorska, Zasady ogólne finansów publicznych, Przegląd Ustawodawstwa
Gospodarczego 2002, nr 6, s. 13-14.
6. J. Stankiewicz, Zagadnienia racjonalizacji wydatków publicznych, (w:) Finanse
publiczne...
, s.
733. Uwzględniając te argumenty w art. 17 u.o.n.d.f.p. ustawodawca sformułował obszerny
katalog naruszeń dyscypliny finansów publicznych związanych z naruszeniem przepisów o
zamówieniach publicznych.
5/5