Czy energia to naturalny monopol?
Transkrypt
Czy energia to naturalny monopol?
Czy energia to naturalny elektroenergetycznego monopol? - modelowe ujęcie rynku Autor: Dr Rafał Riedel - Instytut Politologii Uniwersytetu Opolskiego („Energetyka” – luty 2010) Rynki energetyczne - bardziej niż jakiekolwiek inne rynki - trzeba tworzyć, one po prostu się nie stają ... William H. Hogan (2001)1) Od czasu kryzysów energetycznych z lat 70. XX wieku obserwowano coraz większą fascynację mechanizmami rynkowymi zarówno na poziomie państw narodowych, jak i ugrupowań integracyjnych, takich jak Wspólnoty Europejskie2). Rozwijające się i internacjonalizujące rynki miały stanowić swego rodzaju panaceum na polityczną zależność krajów importerów i krajów eksporterów. Wielu obserwatorów wieściło wówczas optymistycznie kres geopolitycznej logice relacji energetycznych3). To wolny rynek miał skutecznie chronić konsumentów przed nieuzasadnionym wzrostem cen surowców energetycznych. Presja konkurencyjna miała generować - jako skutek uboczny - rzeczywiste bezpieczeństwo energetyczne - zarówno w odniesieniu do ciągłości dostaw jak i cen energii. Sprawność światowego systemu handlu stanowić miała, zgodnie z taka logiką, warunek konieczny bezpieczeństwa energetycznego w stopniu co najmniej równym takim czynnikom, jak np. fizyczne bezpieczeństwo kanałów przesyłowych. Miało to również sprzyjać rozwojowi ponadnarodowych instytucji, które z kolei gwarantowałyby przestrzeganie zasad dobrego handlu (fair terms of trade) i zapobiegały nadużyciom i niepożądanym praktykom. Zgodnie z logiką instytucjonalizmu, intensyfikacja wymiany handlowej na rynku energetycznym miała nieść ze sobą funkcjonalną presję na rzecz współpracy międzynarodowej, czyli więcej koordynacji oraz regulacji i sprawniejsze ponadnarodowe instytucje. Współcześnie jednak coraz więcej autorów jest skłonnych przyznawać, że to jednak zasady geopolityki rządzą relacjami energetycznymi4). Wykorzystywanie potencjału militarnego w celu zapewnienia dostępu do źródeł surowcowych, wykorzystywanie argumentów energetycznych w celu budowania uzależniania politycznego i ekonomicznego -to uznane zasady rządzące światem relacji energetycznych5). Co więcej, mówi się o powrocie geopolityki w związku z brakiem sukcesu podejścia rynkowego w relacjach energetycznych. Nie udało się zastąpić naturalnej anarchii w stosunkach międzynarodowych strukturami rynkowymi, również inne formy regulacji (governance structure) okazały się nieskuteczne. Stało się tak między innymi dlatego, że logika rynkowa promowana była głównie przez świat zachodni, w tym w szczególności przez Unię Europejską-tymczasem pojawienie się zwiększonego popytu na energię w Chinach i Indiach uniezależniło producentów energii od popytowej zależności ze strony Zachodu. Taka perspektywa pozwala dostrzec nowy układ geopolityczny o strukturze quadri-polarnej6), w której obok tradycyjnego bieguna władzy globalnej, jakim były i są Stany Zjednoczone, pojawiają się również Unia Europejska oraz dwa bloki - Blisko-Wschodni oraz Azjatycki. Kryterium takiego wyodrębnienia wymienionych bloków dotyczy oczywiście energii - mamy do czynienia z krajami, regionami, strukturami integracyjnymi będącymi bądź istotnymi producentami energii, bądź istotnymi jej odbiorcami. Za odchodzeniem od logiki rynkowej przemawiają również argumenty natury ekonomicznej biorąc pod uwagę lokalizację zidentyfikowanych zasobów ropy naftowej i gazu oraz dynamikę ich eksploatacji, po 2010 roku będziemy obserwować stopniową koncentrację tych zasobów w rękach względnie małej (i malejącej) liczby podmiotów - Rosja, Katar, Turkmenistan i Iran dysponowały będą ponad potową zasobów - co nie sprzyja budowaniu rynku, a raczej struktury oligopolicznej czy może nawet monopolistycznej. Wreszcie należy zauważyć, że tak silnie promowane przez europejskie instytucje wspólnotowe podejście rynkowe znajduje również oponentów po stronie wydawałoby się najbardziej naturalnego sojusznika - Ameryki. Analiza strategiczna przygotowana przez Jamesa Bakera7), przygotowana na początku milenium w celu zidentyfikowania najważniejszych wyzwań stojących przed amerykańską polityką energetyczną nie pozostawia złudzeń, że tak strategiczne kwestie jak polityka energetyczna, a w szczególności ta jej część, która dotyczy bezpieczeństwa energetycznego, nie powinny być pozostawione prywatnym firmom, których zachowanie podporządkowane jest maksymalizacji zysku, co nie zawsze idzie w parze z długookresowymi celami strategicznymi państwa8). Oczywiście uproszczonym schematem analizy byłoby postrzeganie rzeczywistości energetycznej tylko i wyłącznie przez pryzmat bądź logiki rynkowej, bądź (geo)politycznej. W przypadku relacji energetycznych te dwa wymiary rzeczywistości przenikają się w naturalny sposób. Natomiast przenikanie się tych dwóch wymiarów przynosi czasami niespodziewane efekty i perturbacje. Polityka zazwyczaj krótkowzroczna, mierzona w krótkim horyzoncie czasowym nie współgra z naturą rynku ropy, na którym kosztochłonność inwestycji i ich długofalowy charakter generują daleko idącą niekompatybilność. Konsekwencje, jakie niesie ze sobą taka sytuacja mogą być zilustrowane przykładem następującego mechanizmu: w okresach wysokiej ceny ropy wszelkie kalkulacje opłacalności inwestycji wydają się być optymistyczne i dlatego częściej kończą się decyzjami inwestycyjnymi. W czasach (relatywnie) niższej ceny ropy, wnioski są dokładnie odwrotne. Jednocześnie zwrot z inwestycji transponowany jest pomiędzy okresami wysokiej i niskiej ceny ropy. Powoduje to sytuację, w której dynamiczny wzrost cen w latach 2002-2003 oraz 2007-2008 motywowany był niedoinwestowaniem w latach dziewięćdziesiątych XX wieku (oraz pochodnej mu niskiej podaży), kiedy to cena baryłki ropy była względnie niska (naturalnie w konsekwencji „przeinwestowania" w latach wcześniejszych) i nie uzasadniała podejmowania kosztownych inwestycji. Tymczasem rosnąca podaż w czasach prosperity gospodarczej nie może być zbilansowana przez popyt ze względów czysto technicznych - moce przerobowe infrastruktury wydobywczej nie pozwalają wyprodukować i przetransportować potrzebnych konsumentom ilości energii - co powoduje wzrost jej ceny. Potencjalnie polityka mogłaby stanowić remedium na problemy egzemplifikowane powyższym przykładem, o ile odpowiednie mechanizmy regulacyjne i instytucjonalne, jak również strategiczne decyzje podejmowane wprost, rozładowywałyby napięcia wyrosłe z cyklicznego charakteru rynku energetycznego. Tymczasem działania polityczne wielu podmiotów wydają się wręcz kontrproduktywne względem takiego pożądanego scenariusza. Kontrolowane przez ośrodki władzy publicznej - czy to w krajach demokratycznych (jak np. francuskie bądź niemieckie giganty energetyczne), czy nie-demokratycznych (rosyjski Ga-zprom) - podmioty podporządkowane są logice bieżącej polityki i angażują swój potencjał, jak również kalkulują swoje działania na podstawie okoliczności wynikłych z wewnętrznych bądź zewnętrznych uwarunkowań politycznych9). Rynek energii elektrycznej - ujęcie modelowe W związku z globalnymi procesami deterytorializacji i malejącego znaczenia gospodarczego granic państw państwowych, wysiłki na rzecz budowy rynków energetycznych podejmowane są nie tylko w przestrzeni ponad- i międzynarodowej, ale również w ramach gospodarek państw narodowych. Oczywiście poziomy te są ze sobą silnie skorelowane, podobnie jak zintegrowane są ze sobą poszczególne subrynki energetyczne (gazowy z rynkiem ropy, węglowy z rynkiem energii elektrycznej, itd.). W wewnątrzpaństwowych systemach gospodarczych poszczególne administracje z większą lub mniejszą dynamiką podejmują działania liberalizacyjne. Tutaj również dysponujemy różnymi doświadczeniami, z których można wyciągnąć wnioski przy budowie rynków energetycznych w innych państwach. Za przykład posłużyć może jeden z najistotniejszych rynków energetycznych, a mianowicie rynek energii elektrycznej. Wiele gospodarek europejskich dokonało reform rynkowych i służą dzisiaj jako modelowe wzorce do naśladowania. Zaliczyć do nich można niewątpliwie przykład Anglii, Walii, ale również krajów skandynawskich i np. Holandii - gdzie urynkowieniu uległ nie tylko rynek elektryczności, ale również rynek gazu. Struktura rynku energetycznego, w ujęciu modelowym przedstawiona została na rysunku 1. W tak przedstawionym schemacie, poszczególne role głównych podmiotów rynku energetycznego przedstawiają się następująco. Regulator odpowiedzialny jest za regulację rynku, kontrolę, monitoring monopoli i oligopoli, zwalczanie praktyk monopolistycznych, jak również dba o bezpieczeństwo dostaw energii oraz standardy środowiskowe. Odbywa się to w drodze decyzji administracyjnych, wydawania licencji i zezwoleń10). Regulacja rynku odbywa się w taki sposób, aby cena końcowa uwzględniała nie tylko koszty produkcji, transportu, obsługi kredytowania inwestycji i marżę, ale również koszty ochrony środowiska i bezpieczeństwa energetycznego11). Bliską pochodnych funkcji regulacyjnych sprawuje operator systemu, odpowiedzialny za funkcjonowanie systemu w czasie rzeczywistym, jego stabilność, bezpieczeństwo. Monitoruje wykonanie zobowiązań po stronie dostawców i odbiorców energii, jak również sprawność sieci (systemu transmisji i dystrybucji). Uważa się, że operator systemu powinien być całkowicie niezależny - pod względem prawnym, finansowym i każdym innym - od innych uczestników rynku, na przykład dostawców czy producentów energii. System handlu gwarantuje realizację podstawowych funkcji rynkowych - kupna i sprzedaży energii (najczęściej w dużych blokach), zapewniając jednocześnie równowagę pomiędzy popytem a podażą. Kupujący i sprzedający najczęściej sami fizycznie nie produkują ani nie konsumują energii, są przedstawicielami, brokerami mediującymi pomiędzy dwoma głównymi grupami podmiotów - producentami i odbiorcami energii. Kupujący i sprzedający zarabiają na ryzyku, które ponoszą kalkulując przyszłą podaż i popyt i związaną z nimi cenę energii. Giełda energii stanowi platformę, na której duże bloki energii (przyszłych mocy energetycznych) zmieniają właściciela. Oferty sprzedaży i kupna rejestrowane są przez system informatyczny i transakcje dokonywane są w sposób anonimowy. Giełda stanowi instrument pozwalający na ustalenie aktualnej i przyszłej ceny w sposób najbardziej zbliżony do optymalnego - z punktu widzenia rynkowego. Z kolei dostawca zakupuje hurtowe ilości energii bądź bezpośrednio u producenta (poprzez umowę dwustronną), bądź na giełdzie, a następnie sprzedaje ją końcowemu nabywcy (również poprzez giełdę albo poprzez układ bilateralny), uwzględniając koszty transmisji i dystrybucji. Ponosi ryzyko związane z fluktuacją zapotrzebowania na energię. Odbiorcy końcowi kategoryzowani są najczęściej jako: • przemysłowi (konsumujący duże ilości energii dla celów produkcji w skali przemysłowej), • komercyjni (inne przedsiębiorstwa - np. usługowe), • indywidualni (osoby fizyczne konsumujące energię na potrzeby ich gospodarstw domowych). System transmisji obejmuje sieci wysokiego napięcia włączające generatory energii do wspólnej infrastruktury przesyłowej. Ta część rynku energetycznego stanowi naturalny monopol, jej utrzymanie i rozbudowa są strategicznie istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego. System transmisji utrzymywany jest z opłat za jego użytkowanie ustalanych na podstawie przesyłanej mocy, jak również zakresu użytkowania sieci. Z kolei mianem systemu dystrybucji określa się tę część sieci, które łączą system wysokiego napięcia z użytkownikami końcowymi - również uważa się ją za naturalny monopol, system pobierania opłat zbliżony jest do znanego z systemu transmisji z uwzględnieniem większego udziału odbiorców obciążanych zarówno opłatą stałą abonamentem - jak również opłatą zmienną, pochodną ilości zużywanej energii. Producent energii to elektrownia generująca moc ze źródeł odnawialnych bądź nieodnawialnych, podłączona do systemu transmisji (na podstawie odpowiedniej opłaty) lub - rzadziej bezpośrednio do konsumenta (najczęściej przemysłowego). Interkonektor to infrastruktura przemysłowa (jak również często podmiot prawny), umożliwiający udział zewnętrznych podmiotów (producentów, konsumentów, jak również dostawców i innych) w danym rynku energii. Często poszczególne role uczestników rynku pozostają zintegrowane w rękach jednego podmiotu, np. niemieccy producenci energii, jak RWE czy EON, jak również włoski ENEL, pozostają jednocześnie właścicielami znacznej części samej sieci energetycznej, co budzi wiele sporów i konfliktów związanych z udostępnianiem sieci podmiotom trzecim12). Możemy również mówić o rynkach komplementarnych, np. rynek paliwowy może stanowić taki rynek, jako uzupełnienie rynku głównego zapewniające dostęp do surowców energetycznych - szczególnie tam, gdzie np. gaz stanowi ważną alternatywę w produkcji elektryczności13). Tak ukształtowany systemowo rynek energetyczny, jak każdy inny rynek, spełnia kilka istotnych funkcji: - ustala cenę energii, równoważy podaż i popyt, optymalizuje moce wytwórcze, racjonalizuje konsumpcję energii14). Energia - naturalny monopol? Jednak energia nie jest typowym dobrem, które podlega grze rynkowej. Cechy, które powodują, iż w przypadku energii mamy do czynienia z rynkiem nietypowym mogą zostać scharakteryzowane w sposób następujący: • energia nie może być (przy dzisiejszej dostępnej technologii) magazynowana na masową skalę w sposób ekonomicznie uzasadniony (z wyjątkiem hydrosiłowni, które mogą w pewnych warunkach i do pewnego stopnia regulować stan rezerwuarów wodnych i tym samym modyfikować swój potencjał energetyczny w pewnym określonym czasie); • bilans pomiędzy zapotrzebowaniem i produkcją energii jest równoważony przez operatora systemu w sensie technologicznym, a w sensie ekonomicznym poprzez kontrakty terminowe i giełdę energii Należy zauważyć, że sektor energetyczny zaliczany jest do tzw. naturalnych monopoli15). Teza ta znajduje swoje potwierdzenie w praktyce funkcjonowania rynków energetycznych w wielu krajach (m.in. we Francji, Grecji, Portugalii). Dzieje się tak dlatego, że dostarczanie energii elektrycznej jest usługą sieciową, wymagającą odpowiedniej infrastruktury. Duplikacja sieci przez konkurujących operatorów/dystrybutorów byłaby technologicznie i co najważniejsze - ekonomicznie niezasadna, poza tym - z punktu widzenia środowiska błędna. Poza tym permanentnie zmienne zapotrzebowania na produkt energetyczny stoi w rażącej sprzeczności z technologiczną koniecznością podtrzymywania napięcia w sieci i niemożliwością np. wyłączenia elektrowni na czas nocnego spadku zapotrzebowania na energię elektryczną16). Również z gospodarczego punktu widzenia - ekonomia skali wskazuje się, że konsolidacja w sektorze produkcji energii jest pożądana, ponieważ cena końcowa spada wraz ze wzrostem koncentracji produkcji17). W sektorze energetycznym argument ten jest szczególnie istotny ze względu na wysoką kapitałochłonność inwestycji i ich długoterminowy charakter18). Ograniczony charakter połączeń z innymi systemami energetycznymi19) (np. interkonektory) nie sprzyja powstawaniu presji konkurencyjnej ze strony podmiotów zagranicznych. Wreszcie ostatnia przesłanka, która w pewnym stopniu próbuje uzasadnić naturalność monopolu (i to sprawowanego przez podmiot publiczny - tak jak np. we Włoszech, Francji czy Irlandii) dotyczy specyfiku energii jako dobra publicznego. Energetyka nie jest jedną z dziedzin gospodarki - od czasów rewolucji przemysłowej jest to absolutny fundament gospodarowania, stanowi strategiczny element bezpieczeństwa, jak również nieodzowny komponent rozwoju społeczno-gospodarczego. W normatywnym rozumieniu niektóre usługi, takie jak np. edukacja czy opieka zdrowotna, powinny mieć charakter dobra publicznego, tzn. powinny być dostępne dla jak największej rzeszy ludności (optymalnie dla wszystkich), nieodpłatnie bądź po dostępnej cenie. Również energia należy do tej kategorii dóbr, ponieważ jej dostępność wpływa na dobrostan indywidualnych obywateli, rodziny -jako podstawowej komórki społecznej, całego społeczeństwa i gospodarki. Odnosi się w ten sposób do społecznego wymiaru produkcji i dystrybucji energii, skąd wynika imperatyw powszechnego dostępu do tej usługi - a w konsekwencji konieczność silnej regulacji tej dziedziny gwarantującej równość w dostępie do niej oraz uzasadnienie monopolu (państwowego). Dodatkowo argumenty natury politycznej związane z długookresowym planowaniem w zakresie polityki energetycznej, zawieraniem strategicznych sojuszy w zakresie zaopatrzenia w surowce energetyczne sprzyjają zwiększonej obecności państwa w tym sektorze. Dodatkowo w sytuacji wielu państw, w tym Polski, ważnym czynnikiem są uwarunkowania historyczne. Państwowa własność dominująca do 1989 roku została utrzymana w wielu dziedzinach sektora energetycznego (np. kopalnie węgla kamiennego). Aczkolwiek dominacja jednego lub kilku gigantów energetycznych bazujących na publicznej własności nie jest cechą charakterystyczną tylko i wyłącznie dla postkomunistycznych państw europejskich, wiele rynków z krajów starej piętnastki (EU15) również zdominowanych jest przez strukturę monopolistyczną lub oligopolistyczną. W przypadku rynków, gdzie mamy do czynienia z dobrem publicznym (zaopatrzenie w energię, zasoby naturalne czy czyste powietrze), gdzie cena rynkowa nie uwzględnia wszystkich kosztów (eksploatacji, zanieczyszczenia), a mechanizm rynkowy ma służyć zaspokojeniu potrzeb o charakterze społecznym (zdrowie, bezpieczeństwo energetyczne), konieczna jest silna interwencja regulatora publicznego. Dopóki jednak nie jest on jednocześnie uczestnikiem gry rynkowej (w sensie kapitałowym), a zaaplikowane regulacje służą alokacji zasobów na rzecz realizacji dobra publicznego, cały czas możemy mówić o regułach wolnorynkowych. Czasami wręcz konieczna jest silniejsza regulacja rynkowa, aby zagwarantować zachowanie tzw. dobrych praktyk (np. na rynku finansowym) i wyeliminować zachowania niepożądane (np. spekulacji walutowych). Przypisy: 1) William H. Hogan, Federal Energy Regulatory Commission Technical Conference on Interregional Coordination, Washington DC, 19.06.2001 (org.: Markets in power, more then most markets, are made, they don't just happen) 2) Patrz np. J. F. Belaud, Energy in Europe, Brussels 1995 3) Związane to było niewątpliwie z rosnącymi możliwościami technicznymi transportu skroplonego gazu (co nie wiązało już odbiorcę i producenta po dwóch stronach gazociągu), czy np. rozwijającymi się giełdami surowcowymi, na których powstawały coraz to nowe produkty i instrumenty finansowe oparte na bazie surowcowej. 4) Patrz np. E Wyciszkiewicz (red.), Geopolityka rurociągów. Współzależność energetyczna a stosunki międzypaństwowe na obszarze postsowieckim. PISM Warszawa 2008. 5) W zgodzie z paradygmatem realistycznym, państwo realizuje egoistyczny interes gwarantując bezpieczeństwo sobie, swoim obywatelom i podmiotom gospodarczym funkcjonującym w ramach jego jurysdykcji. Nawet swobodny przepływ kapitału służy przejęciom zdolności wytwórczych w krajach - producenkich, a więc jest instrumentem geopolityki. 6) M. Leonard, Divided World: The Struggle for Power in 2020, Center for European Reform, London 2006 7) Jednej z kluczowych postaci w administracji Ronalda Reagana. 8) James A. Baker III, Strategie Energy Policy Challenges for the 21 st Century. Raport of an Independent Task Force. Institute for Public Policy, Hustpn 2001, s. 29 9) Czasami oznacza to transter zysku/dywidendy (oil rent) do budżetu państwowego, czasami zaniechanie decyzji inwestycyjnej (np. w zakresie infrastruktury wydobywczej lub transportowej) z przyczyn politycznych. 10) Na poziomie ponadnarodowym może to być, obok KE, PE, ETS - the Council of European Energy Regulators. 11) D. Newbery, Refining market design w: Electricity Reform in Europe. Towards a Single Energy Market, (red.) J.-M. Glachant, F. Leveque. Chaltenham, Northampton 2009, s. 35 12) B. Murray, Power Markets and Economics. Energy Costs, Trading, Emissions. West Sussex 2009, s. 20-23 13) J.-M. Glachant, F. Leveque, The electricity internal market in the European Union: what to do next? w: Electricity Reform in Europe. Towards a Single Energy Market, (red.) J.-M. Glachant, F. Leveque. Chaltenham, Northampton 2009, s. 6-7 14) Porównaj z: C. von Hirschhausen, G. Zachman, Ensuring EU Enlargement to new Member States, w: Electricity Reform in Europę. Towards a Single Energy Market, (red.) J.-M. Glachant, F.Leveque. Chaltenham, Northampton 2009, s. 108 15) I. Bartle, Globalisation and EU policy-making. The noe-liberal transformation of telecommunications and electricity, Manchester - New York, 2005, s. 40-43 16) Jednocześnie należy zauważyć, że cały czas nie dysponujemy (technologicznie i ekonomicznie uzasadnionymi) możliwościami magazynowania energii elektrycznej w masowych (przemysłowych) ilościach. 17) Jednak po osiągnięciu technologicznej bariery w skali produkcji energii, rozwinięte zostały mniejsze jednostki, produkujące energię bliżej konsumenta, a więc opłacalne ze względu na niższe koszty transportu energii. 18) Np. podjęte w 2008 roku decyzje o budowie elektrowni atomowych mają przynieść efekt w postaci produkcji i konsumpcji energii z tego źródła w 2025 roku. 19) Ich mała liczba i niska wydajność. LITERATURA [1] Baker III J. A.: Strategie Energy Policy Challenges for the 21st Century. Report of an Independent Task Force. Institute for Public Policy, Huston 2001, s. 29 [2] Bartle I.: Globalisation and EU policy-making. The noe-liberal transformation of telecommunications and electricity, Manchester - New York, 2005, s. 40-43 [3] Belaud J. F.: Energy in Europę, Brussels 1995 [4] Hirschhausen C, Zachman G: Ensuring EU Enlargement to new Member States, w: Electricity Reform in Europe. Towards a Single Energy Market, (red.) J.-M. Glachant, F. Leveque. Chaltenham, Northampton 2009, s. 108 [5] Hogan W. H.: Federal Energy Regulatory Commission Technical Conference on Interregional Coordination, Washington DC, 19.06. [6] Glachant J.-M., Leveque F.: The electricity internal market in the European Union: what to do next? w: Electricity Reform in Europe. Towards a Single Energy Market, (red.) J.-M. Glachant, F. Leveque. Chaltenham, Northampton 2009, s. 6-7 [7] Leonard M.: Divided World: The Struggle for Power in 2020, Center for European Reform, London 2006 [8] Murray B.: Power Markets and Economics. Energy Costs, Trading, Emissions. West Sussex 2009, s. 20-23 [9] Newbery D.: Refining market design w: Electricity Reform in Europe. Towards a Single Energy Market, (red.) J.-M. Glachant, F. Leveque. Chaltenham, Northampton 2009, s. 35 [10] Wyciszkiewicz E. (red.): Geopolityka rurociągów. Współzależność energetyczna a stosunki międzypaństwowe na obszarze postsowieckim. Warszawa 2008