Wystąpienie -

LKA – 4112-006-02/2014
S/14/016
TEKST UJEDNOLICONY
WYSTĄPIENIE
POKONTROLNE
I. Dane identyfikacyjne kontroli
Numer i tytuł kontroli
Jednostka
przeprowadzająca
kontrolę
Kontrolerzy
S/14/016 – Świadczenie usług przez zakład budżetowy Cmentarz Komunalny
w Częstochowie.
Najwyższa Izba Kontroli
Delegatura w Katowicach
Andrzej Pakuła, gł. specjalista k.p., upoważnienie do kontroli nr 92436 z dnia
18 grudnia 2014 r.
[Dowód: akta kontroli str. 1-2]
Jednostka
kontrolowana
Kierownik jednostki
kontrolowanej
Zakład budżetowy Cmentarz Komunalny w Częstochowie1, ul. Radomska nr 117,
42-210 Częstochowa, nr IDS 152128357.
Jarosław Wydmuch – Dyrektor Zakładu.
[Dowód: akta kontroli str. 3-5]
II. Ocena kontrolowanej działalności
Ocena ogólna
Uzasadnienie
oceny ogólnej
Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie2 działalność kontrolowanej jednostki
w zbadanym zakresie.
Negatywną ocenę uzasadnia:
- świadczenie przez CKC, będący zakładem budżetowym Gminy Częstochowa
usług nienależących do zadań własnych gminy i niemających charakteru zadań
użyteczności publicznej oraz niemieszczących się w katalogu zadań, które
mogą być wykonywane przez samorządowy zakład budżetowy, określonych
w art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym3,
art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej4 i art. 14
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych5,
- wykonywanie przez Zakład usług poza terenem cmentarza komunalnego
w Częstochowie przy ul. Radomskiej 117, co było niezgodne z § 3 uchwały Rady
Miasta nr 126/XV/2003 z 16 czerwca 2003 r. w sprawie założenia cmentarza
komunalnego i utworzenia zakładu budżetowego do prowadzenia cmentarza6,
1
Zwany dalej „Zakładem” lub „CKC”.
Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych
nieprawidłowości, negatywna. Jeżeli sformułowanie oceny ogólnej według proponowanej skali byłoby nadmiernie
utrudnione, albo taka ocena nie dawałaby prawdziwego obrazu funkcjonowania kontrolowanej jednostki w
zakresie objętym kontrolą, stosuje się ocenę opisową, bądź uzupełnia ocenę ogólną o dodatkowe objaśnienie
3 Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., zwanej dalej: „ustawą o samorządzie gminnym”.
4 Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236, zwanej dalej „ustawą o gospodarce komunalnej”.
5 Dz. U. z 2013 r. Nr 885 ze zm., zwanej dalej: „ustawą o finansach publicznych”.
6 Zwanej dalej „uchwałą w sprawie założenia cmentarza”.
2
2
- ustalenie i wprowadzenie przez Dyrektora Zakładu bez podstawy prawnej
przepisów porządkowych korzystania z cmentarza komunalnego przy
ul. Radomskiej 117 (i jego obiektów) adresowanych do lokalnej społeczności
i przedsiębiorców, gdyż zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie
gminnym, akty prawa miejscowego dotyczące zasad i trybu korzystania
z gminnych obiektów użyteczności publicznej, wydawać mogą jedynie organy
gminy,
- stosowanie w działalności Zakładu uregulowań i rozwiązań organizacyjnych
wpływających na ograniczenie konkurencji na lokalnym rynku usług
pogrzebowych, a także działań wskazujących na dopuszczenie się nieuczciwej
konkurencji w sferze reklamy.
III. Opis ustalonego stanu faktycznego
1. Zadania realizowane przez Zakład
Opis stanu
faktycznego
Rada Miasta Częstochowy zakładając w 2003 r. cmentarz komunalny przy
ul. Radomskiej 117, uchwaliła również utworzenie zakładu budżetowego, do zadań
którego należało utrzymywanie cmentarza i zarządzanie nim, wraz z obiektami
znajdującymi się na jego terenie, świadczenie usług grabarskich i innych
związanych z prowadzeniem tego cmentarza.
Nadane przez Prezydenta Miasta statuty7 stanowiły natomiast, że CKC jest
zakładem budżetowym działającym na terenie Gminy Miasta Częstochowa, który
wykonuje zadania własne gminy w zakresie utrzymania cmentarza komunalnego
i zarządzania nim (wraz z obiektami znajdującymi się na jego terenie), a także
prowadzi kostnicę miejską, świadczy usługi grabarskie, pogrzebowe, kremacyjne
i serwisowe8 oraz inne cmentarne wynikające z przepisów. Obowiązujący od
14 marca 2012 r. statut, ustalał ponadto, że Zakład usługi grabarskie, pogrzebowe
i kremacyjne prowadzi pod marką miejskiego zakładu pogrzebowego.
[Dowód: akta kontroli – str. 6-32]
W latach 2012 - 2015 (do lutego) Zakład zarządzał cmentarzem komunalnym przy
ul. Radomskiej 117 i dwoma innymi nieruchomościami zabudowanymi znajdującymi
się poza ww. terenem, a także świadczył usługi: grabarskie9, kremacyjne;
przechowywania zwłok (w chłodni) i urn; transportu zwłok i urn z prochami;
pogrzebowe10; utrzymania grobów11; agencyjne i pośrednictwa12. Wynajmował także
posiadane składniki majątkowe innym podmiotom, m.in. od 2008 r. użyczał
Miejskiemu Szpitalowi Zespolonemu w Częstochowie część pomieszczeń budynku
7 Do 14 marca 2012 r. obowiązywał statut zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Miasta Nr 23/06 z 15 grudnia
2006 r. (zmieniony zarządzeniem Nr 1242/08 z 8 sierpnia 2008 r.). Od 14 marca 2012 r. obowiązywał statut
zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Miasta Nr 709/12 z 14 marca 2012 r.
8 W zakresie instalacji, urządzeń i sprzętu pogrzebowo-cmentarnego.
9 Obejmujące wykopanie i zasypanie grobu, usypanie mogiły, montaż prefabrykowanych umocnień grobu,
umieszczenie trumny lub urny w grobie, ekshumacje, otwarcie i zamknięcie grobów.
10 Przygotowanie zwłok do pogrzebu i przeprowadzenie pogrzebu m.in. organizacja pożegnania (w tym w domu
zmarłego), kondukt pogrzebowy, oprawa muzyczna, dystrybucja nekrologów na mieście, przygotowanie
karnetów żałobnych i tabliczek pogrzebowych.
11 Opisanie urn i płyt do kolumbarium oraz ściany pamięci, wykonanie krzyża nagrobnego, opieka nad grobem.
12 Sprzedaży: trumien (tradycyjnych i kremacyjnych), urn, kwiatów, a także wynajmu autokarów i załatwianie
spraw uzyskania zasiłku pogrzebowego ZUS.
3
ceremonii pogrzebowych przy ul. Radomskiej 117 na prowadzenie kostnicy
szpitalnej.
[Dowód: akta kontroli – str. 33-35, 152-159]
Przepisy, w tym porządkowe, dotyczące funkcjonowania cmentarza komunalnego
(i znajdujących się na jego terenie obiektów) określał regulamin cmentarza
wprowadzony zarządzeniem Dyrektora Zakładu nr 13/SZJ/2011 z 12 października
2011 r.
[Dowód: akta kontroli – str. 36-41 i 270-273]
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie
stwierdzono następujące nieprawidłowości:
1. Zakład powołany do realizacji zadań własnych Gminy Częstochowa, w latach
2012-2015 (do lutego) wykonywał usługi nienależące do ww. zadań i niemające
charakteru zadań użyteczności publicznej. Stanowiło to naruszenie art. 7 ust. 1
pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej
i art. 14 ustawy o finansach publicznych.
Zakład w latach 2012–2014, poza zadaniami określonymi w uchwale Rady Miasta
w sprawie jego założenia13, wykonywał bowiem odpłatnie działalność dotyczącą:
przechowywania zwłok i urn z prochami; kremacji zwłok; transportu zwłok i urn;
świadczenia usług pogrzebowych; agencyjnej sprzedaży: trumien, urn, wieńców
i innych akcesoriów pogrzebowych; przygotowywania dokumentacji i pośrednictwa
w uzyskiwaniu przez osoby zainteresowane zasiłków pogrzebowych ZUS. Część
usług (usługi transportowe i pogrzebowe nb. wykraczające poza zakres
użyteczności publicznej) wykonywał poza terenem gminy Częstochowa. Działalność
tą prowadził także w nieruchomościach w Częstochowie przy ul. Cmentarnej
i ul. Krakowskiej.
Powyższa działalność Zakładu, mająca miejsce w warunkach funkcjonowania na
lokalnym rynku ww. usług, zwłaszcza pogrzebowych, szeregu przedsiębiorców
zaspokajających istniejące potrzeby, nie miała charakteru zadań użyteczności
publicznej nie mieściła się w zamkniętym katalogu zadań jednostki samorządu
terytorialnego, wyszczególnionym w art. 14 ustawy o finansach publicznych, które
mogły być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe po 1 stycznia
2010 r.14 Realizacji takiej działalności przez Zakład nie przewidywała również
uchwała w sprawie założenia cmentarza .
Natomiast ich realizację mimo, że nie miały one charakteru zadań użyteczności
publicznej, przewidywały postanowienia zatwierdzonych przez Prezydenta Miasta
statutów Zakładu.
Dyrektor Zakładu wyjaśniał, że CKC realizuje zadania określone w jego statucie,
oraz że wykonywane usługi są zadaniami pokrewnymi do prowadzenia cmentarza
13
Dotyczącymi utrzymania i zarządzaniem cmentarzem przy ul. Radomskiej 117 oraz świadczeniem na tym
cmentarzu usług grabarskich i innych.
14 Art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach
publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.).
4
i spełniają wymogi definicji zadań użyteczności publicznej, gdyż zaspokajają
potrzeby o charakterze zbiorowym, z wykorzystaniem majątku publicznego.
Z-ca Prezydenta, działając z upoważnienia Prezydenta wyjaśniała, że zadania
realizowane przez CKC służą zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty
w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a wymieniony w tym
przepisie katalog zadań własnych, nie ma charakteru zamkniętego i stanowi jedynie
przykładowe wyliczenie zadań.
[Dowód: akta kontroli – str. 6-35, 268 i 275-276 ]
NIK nie podziela ww. stanowisk. Zakres świadczonych bowiem przez Zakład
usług pogrzebowych, kremacyjnych, przechowywania i transportu zwłok oraz
agencyjnych, nie jest bowiem tożsamy z „usługami cmentarnymi” wymienionymi
w art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i art. 14 ustawy o finansach
publicznych, gdyż w sposób oczywisty usługi te różnią się przedmiotowo. Ponadto
usługi cmentarne, jako objęte monopolem administracyjnym i prawnym, świadczone
są przez gminę na rzecz lokalnej społeczności, w celu umożliwienia jej członkom
korzystania z cmentarza i jego urządzeń w związku z pochówkiem zmarłych
i stanowią, zgodnie m.in. z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zadania
o charakterze użyteczności publicznej.
Natomiast usługi pogrzebowe mieszczą się w takich zadaniach tylko wtedy,
gdy są świadczone przez gminę w ramach udzielanej pomocy społecznej, tj. we
wskazanym expressis verbis przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy
z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej15 obowiązkowym zadaniu własnym
gminy dotyczącym sprawienia pogrzebu, w tym osobom bezdomnym.
Usług takich jednak CKC w latach 2012-2014 nie wykonywał w imieniu Miasta
Częstochowy, gdyż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie16 ich
realizację zlecał innym przedsiębiorstwom pogrzebowym.
Tym bardziej wykonywaniem zadań użyteczności publicznej nie są pozostałe
świadczone przez Zakład usługi, w tym agencyjna sprzedaż trumien, urn, wieńców,
kwiatów i innych akcesoriów pogrzebowych oraz pośrednictwo w składaniu
dokumentacji do ZUS.
[Dowód: akta kontroli – str. 6-35, 250, 268 i 275-276 ]
2. Dyrektor Zakładu zarządzeniem Nr 13/SZJ/2011 z 12 października 2011 r.,
wprowadził, nie mając do tego kompetencji, regulamin Cmentarza Komunalnego
przy ul. Radomskiej 11717, zawierający przepisy porządkowe dotyczące korzystania
z cmentarza i jego obiektów, obowiązujące lokalną społeczność i podmioty
gospodarcze. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie
gminnym, akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych
obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, wydawać mogą jedynie organy gminy
(Rada Miasta w formie uchwały, a w przypadkach niecierpiących zwłoki Prezydent
Miasta w formie zarządzenia).
Dyrektor Zakładu wyjaśnił, że wprowadzony regulamin cmentarza służy właściwemu
utrzymaniu substancji materialnej nekropolii i wspiera inne podejmowane działania
15
Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.
Zwany dalej „MOPS”.
17 Zarządzeniem Nr 13/SZJ/2011 z 12.10.2011 r.
16
5
zarządcze administracji cmentarza. Stwierdził, że regulamin wydany został na
podstawie upoważnienia zawartego w statucie Zakładu i udzielonego przez
Prezydenta Miasta pełnomocnictwa do zarządzania majątkiem komunalnym
nekropolii. Wyjaśniał, że art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, daje
organom gminy możliwość, lecz nie zobowiązuje ich do stanowienia aktów prawa
miejscowego.
NIK nie podziela stanowiska Dyrektora Zakładu mając na uwadze, że wprowadzony
regulamin cmentarza zawierał przepisy porządkowe korzystania z gminnego obiektu
użyteczności publicznej, do których uchwalenia zgodnie z ustawą o samorządzie
gminnym uprawniona była jedynie Rada Miejska. Przedmiotowy regulamin określał
bowiem m. in.:
− adresowane do społeczności lokalnej przepisy określające dni i godziny:
dostępności cmentarza, krematorium, kostnicy miejskiej, odbywania pogrzebów
oraz wykonywania robót kamieniarskich i grabarskich, a także stosowania się do
wytycznych Dyrektora Cmentarza w zakresie wymiarów nagrobków,
− adresowane do osób przebywających na cmentarzu, m.in. nakazy zachowania
ciszy, powagi i szacunku oraz utrzymania czystości i porządku, pielęgnacji
grobów i stosowania się do wytycznych Dyrektora Zakładu w zakresie wymiarów
nagrobków, a także zakazy np. palenia tytoniu, wstępu osób nietrzeźwych, jazdy
na rowerze, wprowadzania zwierząt, sadzenia lub usuwania drzew i krzewów,
− adresowane do przedsiębiorców regulacje dotyczące np. prowadzenia robót
kamieniarskich i grabarskich oraz wjazdu na teren cmentarza pojazdów
mechanicznych. Nakładały one ponadto na przedsiębiorców m.in. nakazy
dokumentowania administracji cmentarza posiadania uprawnień do
prowadzenia robót18 i ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej;
w przypadku budowy nagrobków obowiązek składania wniosków o ich
postawienie19; prowadzenia prac przy użyciu sprzętu dostosowanego do
parametrów użytkowych cmentarza (mini pojazdów); zgłaszania administracji
zakończenia prac. Regulacje te określały ponadto odpowiedzialność
przedsiębiorców (w tym materialną) np. za szkody w mieniu oraz uprawnienie
pracowników Cmentarza do przerywania prowadzonych przez robót.
NIK podnosi ponadto, że postanowienia § 9 statutu CKC, na podstawie których
regulamin cmentarza został wprowadzony, uprawniały Dyrektora Zakładu tylko do
wydawania zarządzeń w sprawie obiegu dokumentów, zakładowego planu kont,
inwentaryzacji i innych spraw, regulujących działalność podległego zakładu
(administracji cmentarnej). Postanowienia § 9 nie uprawniały natomiast Dyrektora
Zakładu do formułowania przepisów porządkowych obowiązujących lokalną
społeczność. Uprawnień takich nie dawały również postanowienia udzielonego
Dyrektorowi Zakładu przez Prezydenta Miasta pełnomocnictwa z 11 czerwca
2013 r.20
18
Aktualnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i krajowego rejestru sądowego.
Alternatywnie wniosek mógł złożyć dysponent grobu.
20 Prezydent upoważnił Dyrektora Zakładu do prowadzenia i zarzadzania w jego imieniu majątkiem zakładu
i reprezentowania go na zewnątrz, doboru kadr i prowadzenia spraw w tym zakresie oraz dokonywania
czynności prawnych do kwoty równoważnej 14 000 EURO (w przypadku rozporządzania prawem o wartości
powyżej 14 000 EURO wymagane było współdziałanie drugiego pełnomocnika upoważnionego przez Dyrektora,
ustanowionego za zgodą Prezydenta Miasta).
19
6
[Dowód: akta kontroli – str. 8-12, 19-21, 36-41 i 270-273]
Uwagi dotyczące
badanej działalności
Ocena cząstkowa
NIK zwraca uwagę, że wskutek wprowadzenia regulaminu cmentarza
zarządzeniem wewnętrznym Dyrektora Zakładu - a nie uchwałą Rady Miasta - nie
został on poddany postępowaniu nadzorczemu przez organ nadzoru (o którym
stanowią art. 90 – 92 ustawy o samorządzie gminnym), w zakresie zgodności
z przepisami powszechnie obowiązującymi m.in. z ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r.
o cmentarzach i chowaniu zmarłych21 i przepisami wykonawczymi do tej ustawy.
Miało to miejsce w sytuacji, w której postanowienia ww. regulaminu odnosiły się
np. do określonych przepisami powszechnie obowiązującymi obowiązków Szpitala
użytkującego kostnicę miejską22, zasad dysponowania prawem do miejsca
grzebalnego przez dysponentów, czy też ekshumacji zwłok.
Podkreślić należy, że akt prawny regulujący prawa i obowiązki użytkowników
cmentarza, jest aktem prawa miejscowego i powinien być uchwalony przez Radę
Miasta, poddany weryfikacji pod kątem legalności, o czym mowa wyżej, a następnie
w należyty sposób opublikowany.
[Dowód: akta kontroli – str. 36-41]
Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie działalność kontrolowanej jednostki
w zbadanym zakresie.
2. Ustalanie opłat i cen za usługi oraz osiągane wyniki działalności
Opis stanu
faktycznego
Obowiązujące w latach 2012-2014 opłaty cmentarne zostały uchwalone przez Radę
Miasta 30 czerwca 2011 r.23 Ponadto od 1 lipca 2013 r. obowiązywały uchwalone
przez ww. organ24 opłaty prolongacyjne dotyczące dochowania do grobów, miejsc
w kolumbariach i ścianach pamięci.
[Dowód: akta kontroli – str. 226-228]
Ceny pozostałych świadczonych przez Zakład usług (pogrzebowych,
transportowych - tj. wykraczających poza zakres użyteczności publicznej) określały
cenniki zatwierdzane przez Prezydenta Miasta25, za wyjątkiem cen usług
reklamowych ustalanych przez Dyrektora Zakładu. Stosowane w okresie objętym
kontrolą ceny obowiązywały od 1 stycznia 2010 r.26, ze zmianami dotyczącymi m.in.:
− zwiększenia od 1 stycznia 2013 r. cen za czynności formalnoprawne i terenowe
wytyczenia miejsca na grób (ze 100 zł do 150 zł dla grobów ziemnych, murowanych,
tzw. amerykańskich i urnowych) oraz za wynajęcie sal do przygotowania zwłok
na Cmentarzu komunalnym (z 60 zł do 150 zł za 1 godzinę) i w Domu
21
Dz. U z 2011 r. Nr 118 poz. 687 ze zm., zwana dalej „ustawą o cmentarzach”.
Np. w zakresie oznakowania zwłok, przygotowania zwłok do wydania i przechowywania zwłok.
23 Uchwała Nr 121/X/2011 z 30 czerwca 2011 r.
24 Uchwala Nr 683/XXXVIII/2013 z 27 czerwca 2013 r.
25 Zarządzeniami: Nr 2291/10 z 4 stycznia 2010 r. (ceny do końca 2012 r.), Nr 1243/12 z 20 grudnia 2013 r.
(ceny obowiązujące w styczniu 2013 r.), Nr 1286/13 z 23 stycznia 2013 r. (ceny obowiązujące od 1 lutego
2013 r.) i Nr 1356/13 z 21 lutego 2013 r. (ceny za usługi kremacji zwłok obowiązujące od 1 marca 2013 r.
26 Nie uległy zmianie ceny za usługi: grabarskie, pogrzebowe, transport zwłok lub urny na terenie miasta i poza
terenem miasta, przygotowania zwłok do pogrzebu, konduktu pogrzebowego, oprawy muzycznej pogrzebu,
organizacji pożegnania w domu zmarłego, dystrybucji nekrologów na terenie miasta, wykonania karnetów
żałobnych, przygotowanie i złożenie dokumentacji do ZUS, opisania płyt do kolumbarium i ściany pamięci oraz
urn, montażu płyt do kolumbarium i ściany pamięci, wykonanie krzyża nagrobnego.
22
7
Przedpogrzebowym przy ul. Cmentarnej (z 60 do 100 zł za godzinę). Wspomniane
ceny wynajęcia sal od 1 lutego 2013 r. zostały z kolei zmniejszone do 80 zł.
− zmniejszenia od 1 stycznia 2013 r. cen kremacji zwłok dzieci do 6 lat (z 400 zł
do 350 zł) i osób powyżej 6 lat (z 600 zł do 580 zł) oraz wprowadzenia od 1 marca
2013 r. ceny promocyjnej za co piętnastą usługę kremacyjną (zleconą przez dany
podmiot lub osobę) w wysokości 1 zł,
− wprowadzonych nowych usług dotyczących porządkowania grobu po pogrzebie,
jednorazowej obsługi grobu i zapalenia znicza (odpowiednio 60 zł, 100 zł i 20 zł).
Zastępca Dyrektora Zakładu stwierdził, że zmiany cen wynikały z obserwacji
poziomu zainteresowania usługami (dotyczyło usługi wynajmu sal do przygotowania
zwłok), dostosowywania cen do warunków rynkowych (usługi kremacji)
i wprowadzenia nowych rodzajów usług.
[Dowód: akta kontroli – str. 229-235, 244 i 262-264]
W rozliczeniach z kontrahentami uwzględniano również ustalane przez Dyrektora
Zakładu (działającego na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta) marże
w wys. 100 % na odzież dla zmarłych, trumny kremacyjne, urny i akcesoria
pogrzebowe27. Natomiast w przypadku prefabrykowanych umocnień grobów,
od 1 kwietnia 2014 r. naliczano 40% marży, a od 1 grudnia 2014 r. 90%28.
Wprowadzona w grudniu 2014 r. zmiana marży zwiększyła zysk Zakładu na
sprzedaży ww. elementów o 68% oraz spowodowała wzrost ceny brutto ich
sprzedaży kontrahentom o 1,8 %29.
Dyrektor Zakładu wyjaśnił, że ustalenie marży za stosowane na cmentarzu elementy
prefabrykowane grobów wynikało z przyjętej polityki cenowej, mającej zapewnić
pokrycie kosztów działalności CKC z wpływów za świadczone usługi. Natomiast jej
zwiększenie w 2014 r. z 40% do 90% wyjaśnił uzyskaniem w trakcie
przeprowadzonego przez Zakład przetargu na dostawę ww. elementów, istotnej
obniżki ich cen zakupu.
[Dowód: akta kontroli – str. 119-124, 225-243]
Ustalone przez Radę Miasta i Prezydenta Miasta opłaty i ceny za usługi stosowane
były w sposób „sztywny”, bez możliwości ich negocjacji i zmian. Potwierdziły to m.in.
badania 1991 faktur na łączną kwotę 1 927,0 tys. zł30 wystawionych przez Zakład za
wykonane usługi (osobom fizycznym i przedsiębiorcom pogrzebowym) w II kwartale
2012 r., w III kwartale 2013 r. i w I kwartale 2014 r.
[Dowód: akta kontroli – str. 242, 249 i 251-261]
W Zakładzie nie sporządzano kalkulacji opłat i cen dla wykonywanych usług,
co Dyrektor Zakładu wyjaśnił brakiem takiego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji gdy
27
Zarządzenie Dyrektora Zakładu Nr 3/SZJ/11 z 2 lutego 2011 r.
Zarządzenia Nr 5/SZJ/14 z 24 marca 2014 r. i Nr 22/SZJ/14 z 26 listopada 2014 r.
29 Ceny zakupu brutto nadbudowy i umocnienia grobu wynoszące 196,80 zł i 467,40 zł zmalały po przetargu do
147,60 zł i 350,55 zł, a ceny brutto ich sprzedaży przez Zakład wynoszące 241,92 zł i 574,56 zł wzrosły do
246,24 zł i 584,82 zł. W okresie od 24 października 2011 r. do 31 marca 2014 r. ceny ww. elementów wynosiły
odpowiednio 196,80 zł i 467,40 zł.
30 616 faktur z II kwartału 2012 r., 698 z III kw. 2013 r. i 677 z I kw. 2014 r.
28
8
zakład budżetowy nie korzysta z dotacji przedmiotowych. Stwierdzał, że proponując
wysokość opłat i cen Zakład kieruje się rynkowymi prawami podaży i popytu.
[Dowód: akta kontroli – str. 90, 242-243]
W latach 2012-2014 plany finansowe zakładu sporządzano według klasyfikacji
budżetowej31. Prowadzona w układzie rodzajowym ewidencja kosztów32, w tym
według paragrafów ewidencja analityczna, nie pozwalały na ustalenie ponoszonych
kosztów w rozbiciu na poszczególne rodzaje prowadzonej przez Zakład działalności.
[Dowód: akta kontroli – str. 90, 242-243, 279-300]
Zakład na prowadzonej działalności w 2012 r. i w 2014 r. osiągnął zysk,
odpowiednio 47,7 tys. zł i 52,0 tys. zł, a w 2013 r. stratę 12,0 tys. zł. W 2012 r.
i w 2013 r. ww. wyniki zapewniły korzystne przychody operacyjne (wynoszące
298,9 tys. zł i 575,4 tys. zł) i finansowe (12,4 tys. zł i 7,9 tys. zł), równoważące straty
poniesione na działalności podstawowej w wysokościach odpowiednio 258,6 tys. zł
i 494,6 tys. zł.
[Dowód: akta kontroli – str. 85-90]
Na wielkość sprzedaży CKC, wynoszącej 2 316,6 tys. zł w 2012 r. 2 542,7 tys. zł
w 2013 r. i 2 582,0 tys. zł w 2014 r., wpływały:
− sprzedaż usług pogrzebowych i cmentarnych (mająca 56,5%, 55,5% i 53,6%
udziału) oraz usług krematorium ( 23,7%, 27,0% i 29,2% udziału w sprzedaży);
− prowizja ze sprzedaży np. trumien, urn, wieńców, usług autokarów33 (7,8%, 7,0%
i 6,8% udziału) oraz z wynajmu pomieszczeń ( 4,7%, 3,7% i 3,5% udziału);
− sprzedaż usług transportowych (3,2%, 3,0% i 3,3% udziału) i usług związanych z
kostnicą (2,5%, 2,4% i 2,3% udziału).
[Dowód: akta kontroli – str. 47, 85-90 i 240-243]
W latach 2012-2014, o wysokości kosztów Zakładu decydowały: wynagrodzenia
i ich pochodne (odpowiednio 55,8%, 44,9% i 44,7% udziału), wydatki na działalność
bieżącą (34,2%, 32,1% i 28,2% udziału) i amortyzacja majątku (10,0%, 19,6%
i 16,7% udziału).
[Dowód: akta kontroli – str. 90]
Zatrudnienie w CKC wynoszące na koniec 2012 r. 23 osoby na pełny etat, na koniec
2014 zmalało do 22 osób. W okresie tym średnie miesięczne wynagrodzenie
brutto34 wzrosło z 4155,24 zł do 4511,07 zł. Występujący w 2014 r. (w stosunku do
2013 r.) wzrost wydatków na wynagrodzenia o 8,8 % uzasadniano wypłatą odprawy
emerytalnej i trzech nagród jubileuszowych oraz zatrudnieniem dodatkowych
zleceniobiorców do wykonywania usług pogrzebowych.
[Dowód: akta kontroli – str. 47, 85-89, 240-243, 280-298]
31
Planowane w dziale 710, rozdziale 71035.
Na kontach zespołu 4 koszty wg rodzajów i ich rozliczenie.
33 Według umów prowizja ta wynosiła od 20-50%.
34 Na jednego zatrudnionego z dodatkowym wynagrodzeniem rocznym.
32
9
Przyczyną natomiast wzrostu kosztów z tytułu amortyzacji było głównie zwiększenie
wartości środków trwałych z 882,0 tys. zł na początek 2012 r. do 20 270,8 tys. zł
na koniec 2014 r., w związku z przejęciem od Gminy Częstochowa35 trzech
nieruchomości. Oprócz nieruchomości cmentarza przy ul. Radomskiej 117
o wartości 18 883,6 tys. zł36, Zakład przejął również nieruchomości przy
ul. Krakowskiej 16 o wartości 630,0 tys. zł37 i przy ul. Cmentarnej38 o wartości
942,0 tys. zł. Wcześniej użytkował je na podstawie umowy o bezpłatne użyczenie39.
Stwierdzono, że część pomieszczeń budynku przedpogrzebowego na przejętej
w zarząd nieruchomości przy ul. Cmentarnej (przy cmentarzu „Kule”) była
wykorzystywana w małym stopniu, co tłumaczono m.in. przestarzałą technologią
urządzeń (chłodni i sali do przygotowywania zwłok) i słabym oświetleniem (sala
pożegnań). W budynku funkcjonowało również biuro obsługi klienta Zakładu.
Natomiast w kamienicy przy ul. Krakowskiej, oprócz prywatnej kwiaciarni
(funkcjonującej w wynajętym od Zakładu lokalu) znajdowało się biuro obsługi klienta
i pomieszczenia ekspozycji trumien i urn, sprzedawanych przez Zakład w ramach
działalności agencyjnej.
[Dowód: akta kontroli – str. 47-84, 157-190]
W związku z przejęciem ww. trzech nieruchomości, Zakład uiszczał na rzecz Gminy
Częstochowa 61,4 tys. zł opłat rocznych. Ponadto do budżetu Gminy odprowadzał
nadwyżkę środków obrotowych w wysokości 53,8 tys. zł za 2012 r., 30,8 tys. zł
za 2013 r. i 56,7 tys. zł za 2014 r.
Zakład w 2014 r. wykorzystał 322,7 tys. zł otrzymanej od Gminy Częstochowa
dotacji na przebudowę systemu grzewczego w budynku ceremonii pogrzebowych40.
[Dowód: akta kontroli – str. 42-43, 47-84]
Do lutego 2015 r. Zakład nadto nieodpłatnie użytkował należące do Miasta
składniki majątkowe o wartości 2 540,4 tys. zł41 stanowiące wyposażenie obiektów
cmentarza przy ul. Radomskiej 117, ponosząc koszty ich eksploatacji, utrzymania
i ubezpieczenia.
[Dowód: akta kontroli – str. 47-84]
Równocześnie od 2008 r. Zakład użyczał bezpłatnie42 Miejskiemu Szpitalowi
Zespolonemu w Częstochowie część pomieszczeń budynku ceremonii
pogrzebowych o pow. 155 m2 na prowadzenie kostnicy szpitalnej. Z ww. tytułu
obciążał Szpital zryczałtowanymi kosztami eksploatacji pomieszczeń (w 2014 r.
35Decyzje
Prezydenta Miasta o ustanowieniu trwałego zarządu znak: MN-IV.6844.5.10.2012 z 29 czerwca
2012 r. (zmieniona decyzją MN-IV.68844.5.10.2012 z 1 sierpnia 2012 r.), MN-IV.6844.5.11.2012 z 29 czerwca
2012 r. i MN-IV.6844. 5.12.2012 z 29 czerwca 2012 r., zmieniona decyzją MN-IV.68844.5.12.2012 z 1 sierpnia
2012 r.
36 10 działek o pow. 10,77 ha wraz z budynkami i budowlami: ceremonii pogrzebowych, administracyjnym
i toalet, ogrodzenia, drogi dojazdowe, parkingi, aleje i place.
37 Działka o pow. 0,11 ha wraz z budynkiem zabytkowej kamienicy o pow. użytkowej 320,6 m2 i ogrodzeniem.
38 Działka 0,56 ha, budynek przedpogrzebowy o pow. 432,2 m2 oraz plac częściowo ogrodzony i utwardzony.
39 Umowa Nr MN-IV.6850.1.16.2011 z dnia 30 grudnia 2011 r.
40 Umowa o udzielenie dotacji Nr Km.3054.2.2014 z 15 maja 2014 r.
41 M.in. piec kremacyjny, koparka, samochód wraz z osprzętem i przyczepą, wózki do transportu zwłok i trumien,
komory chłodnicze, meble, wyposażenie i sprzęt komputerowy z oprogramowaniem.
42 Na podstawie umów: CK 2501.5.2011 z 30 grudnia 2011 r., CK 2501.5.2012 z 2 lipca 2012 r., CK 201.1.2013
z 19 czerwca 2013 r. i CK 201.1.2014 z 4 czerwca 2014 r.
10
710,67 zł brutto/m-c) obejmującymi odpłatność za energię, wodę, ścieki
i nieczystości.
[Dowód: akta kontroli – str. 152-159 i 169-170, 206]
Ustalone
nieprawidłowości
Poza nieprawidłowością, polegającą na prowadzeniu działalności wykraczającej
poza zakres użyteczności publicznej (co opisano szczegółowo wyżej w pkt 1)
w skontrolowanym zakresie stwierdzono nieprawidłowość polegającą na
nierzetelnym ustalaniu cen przy wykorzystaniu uprzywilejowanej pozycji Zakładu na
rynku.
Zakład realizując bowiem szeroki zakres działalności, której jedynie część mieściła
się w katalogu zadań własnych gminy i zadań użyteczności publicznej, nie
dokonywał kalkulacji opłat i cen świadczonych usług, a także nie dokonywał
rozliczeń uzyskiwanych przychodów i ponoszonych kosztów na poszczególne
rodzaje świadczonych usług. W ocenie NIK, przejawem nieadekwatności cen do
wartości ekonomicznej świadczonych usług było zwiększenie przez Zakład w
grudniu 2014 r. z 40% do 90 % marży na stosowane na cmentarzu przy ul.
Radomskiej 117 prefabrykowane elementy grobów, w sytuacji istotnego spadku
ceny ich zakupu przez Zakład od dostawcy (ceny zakupu nadbudowy i umocnienia
grobu z 196,80 zł i 467,40 zł zmalały po przetargu do 147,60 zł i 350,55 zł). W
konsekwencji administracyjne działanie Dyrektora Zakładu polegające na ponad
dwukrotnym zwiększeniu marży umożliwiło zwiększenie zysku Zakładu na
sprzedaży ww. elementów o 68% i spowodowało wzrost ceny ich sprzedaży
kontrahentom o 1,8 %.
Dyrektor Zakładu wyjaśnił, że nie ocenia wyników składowych świadczonych usług,
gdyż wyniki działalności Zakładu są oceniane całościowo według zasad
sprawozdawczości budżetowej i rachunkowości, oraz że Zakład nie ma obowiązku
kalkulowania opłat i cen. Stwierdzał, że zgłaszając organom gminy propozycje
wysokości opłat i cen za świadczone przez Zakład usługi, kierował się rynkowymi
prawami podaży i popytu oraz polityką cenową zakładającą zapewnienie pokrycia
kosztów działalności z wpływów za usługi.
[Dowód: akta kontroli – str. 90, 119-124, 225-243]
NIK nie podziela powyższej argumentacji. Zauważyć bowiem należy, że poza
kryterium legalności działalności Zakładu (z uwzględnieniem którego działalność
Zakładu oceniono negatywnie w wystąpieniu) działalność jednostki oceniono także
z uwzględnieniem kryterium rzetelności, która w tym przypadku powinna polegać na
zapewnieniu adekwatności cen na usługi ustalanych przez Zakład, a także
powstrzymania się od wykorzystywania wyjątkowej pozycji podmiotu na rynku.
Ocena cząstkowa
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie z nieprawidłowościami działalność
jednostki w badanym obszarze.
11
3. Konkurencja na lokalnym rynku usług świadczonych przez
Zakład.
Opis stanu
faktycznego
Na cmentarzu przy ul. Radomskiej w latach 2012-2014 przeprowadzonych zostało
ogółem 1 217 pochówków (odpowiednio 383, 436 i 398).
Zgodnie z § 3 pkt 8 regulaminu cmentarza podmioty gospodarcze wykonujące
roboty grabarskie nie uiszczały, żadnych opłat na rzecz Zakładu, przy czym
obowiązane były spełnić szereg ustalonych w tym regulaminie warunków
prowadzenia takich robót43.
Zakład w 2012 r. wykonał ogółem 336 pochówków, w 2013 r. 344, a w 2014 r. 354,
w tym na zarządzanym cmentarzu przy ul. Radomskiej 117, odpowiednio: 136,
143 i 145. Pozostałe pochówki wykonywał na innych cmentarzach w Gminie
Częstochowa (odpowiednio 172, 163 i 179) oraz na cmentarzach poza granicami
gminy (odpowiednio 28, 38 i 30).
[Dowód: akta kontroli – str. 36-40, 45-46 i 210-224, 249]
Według sprawozdań Zakładu44 w latach 2012-2014 jego udział w lokalnym rynku
pochówków wynosił odpowiednio 16,04%, 17,88% i 15,99 %, a udział w lokalnym
rynku pogrzebów 14,6%, 14,7 % i 14,77 %. Zakład w tych latach wykazał
w sprawozdaniach, że przeprowadził odpowiednio 974, 1290 i 1422 kremacji.
[Dowód: akta kontroli – str. 279-300]
W prowadzonym rejestrze nie odnotowano żadnych skarg i wniosków na działalność
Zakładu, przy czym Dyrektor poinformował, że w 2012 r. do organu założycielskiego
wpłynęła skarga przedsiębiorstw pogrzebowych na trudną współpracę z Zakładem,
w związku z czym 9 maja 2012 r. miało miejsce spotkanie w Urzędzie Miasta
Częstochowa w sprawie poprawy współpracy i powrotu przedsiębiorców do
dokonywania kremacji zwłok w obiekcie przy ul. Radomskiej 117. Dyrektor Zakładu
informując Wydział Komunalny Urzędu w piśmie z dnia 6 lipca 2012 r. m.in.
o realizacji ustaleń stwierdził, że w działalności Cmentarza Komunalnego nie
występują żadne utrudnienia dla przedsiębiorców pogrzebowych w zakresie
korzystania z usług kremacji i cmentarnych. Stwierdził również, że mimo braku
konstruktywnych wniosków ze strony przedsiębiorców pogrzebowych Zakład podjął
pewne działania informacyjne, m.in. dotyczące dodatkowego oznakowania kostnicy.
Na spotkaniu 9 maja 2012 r. przedsiębiorcy pogrzebowi wnosili m.in. o likwidację
banneru Miejskiego Zakładu Pogrzebowego na budynku ceremonii pogrzebowych
(w którym funkcjonowały m.in. kostnica i krematorium). Do 11 lutego 2015 r.
wspomniany baner znajdował się na ww. obiekcie.
Dyrektor Zakładu w złożonym Urzędowi Miejskiemu sprawozdaniu za 2012 r.
tłumacząc powody nieosiągnięcia planowanych przychodów z usług pogrzebowych
wskazywał, że wpływ na powyższe miało m.in. obniżenie zasiłku pogrzebowego
43
Okazać administracji cmentarza dokumenty rejestrowe, polisę OC, zlecenie od dysponenta grobu. Prowadzić
roboty w godzinach wyznaczonych przez pracownika cmentarza, stosować odpowiedni sprzęt (np. mini pojazdy
i mini koparki), bieżąco wywozić urobek poza cmentarz, przestrzegać obowiązujących na cmentarzu regulacji
porządkowych, zgłosić zakończenie robót.
44 Za 2012 r. sprawozdanie znak CK.010.3.2013 z 28 stycznia 2013 r., za 2013 r. – znak CK.010.1.2014
z 4 lutego 2014 r. i za 2014 r. – znak CK.010.1.2015 z 28 stycznia 2015 r.
12
oraz podejmowanie przez konkurencję działań w celu dokonywania kremacji
w innych ośrodkach i nakłanianie klientów do wykonywania pochówków na innych
cmentarzach.
[Dowód: akta kontroli – str. 44, 198-202, 279-300, 326-333]
Spośród pięciu przedsiębiorców pogrzebowych45, którzy w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2
lit. f ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli46 o NIK udzielili
informacji na temat ewentualnych utrudnień we współpracy z Zakładem, dwóch
stwierdziło, że wobec ich firm nie miały miejsca takie przypadki. Trzech pozostałych
wskazywało na występujące w tej współpracy zakłócenia47. Wskazywali,
że w związku z monopolizacją lokalnego rynku usług pogrzebowych przez Zakład,
w formie protestu, wraz z innymi firmami dokonywali kremacji zwłok poza
Częstochową. Spowodowało to wykreślenie ich z prowadzonego przez Zakład
rankingu zakładów pogrzebowych.
[Dowód: akta kontroli – str. 316-326]
Przeprowadzona analiza 572 faktur wystawionych dla zakładów pogrzebowych nie
wykazała stosowania przez Zakład preferencji wobec przedsiębiorców. Stwierdzono,
że 93,9% faktur było płatne gotówką, a jedynie 35 (na kwotę 22,9 tys. zł) przelewami
z terminem płatności od 1 do 21 dni, w tym 28 faktur (na kwotę 20,1 tys. zł)
dotyczących jednego przedsiębiorcy. Dyrektor Zakładu wyjaśnił, że przedsiębiorca
ten realizuje płatności korzystając z bankowości internetowej, a dla Zakładu nie ma
znaczenia, czy wpłaty za usługi dokonywane są gotówką czy też przelewem
bankowym.
[Dowód: akta kontroli – str. 251-261]
W latach objętych kontrolą Zakład przeprowadzał przetargi na najem/dzierżawę
pomieszczeń i powierzchni w zarządzanych obiektach. Analiza ustalonych przez
Dyrektora Zakładu48 regulaminów przetargów, dokumentacji trzech przetargów na
najem/dzierżawę siedmiu lokali i działki gruntu49 oraz sześciu obowiązujących umów
najmu50 wykazała, że zawierały one zapisy uniemożliwiające prowadzenie przez
ewentualnych najemców/dzierżawców usług pogrzebowych.
[Dowód: akta kontroli – str. 125-151]
Dyrektor Zakładu zarządzeniem51 ustalił ceny za umieszczenie i ekspozycję reklam
w obiektach CKC oraz na stronie internetowej, zastrzegając równocześnie, że treść
umieszczanych reklam nie może dotyczyć usług pogrzebowych.
45
O udzielenie informacji wystąpiono do 14 przedsiębiorców pogrzebowych, będących sygnatariuszami
skierowanej do NIK skargi.
46 Dz. U. z 2012 r. poz. 82 ze zm., zwanej dalej „ustawą o NIK”.
47 W informacjach wskazywali m.in. na: uprzywilejowany dostęp pracowników cmentarza do klientów z uwagi na
istnienie na jego terenie kostnicy miejskiej, prowadzenie marketingu na terenie kostnicy i podbieranie klientów,
warunkowanie reklamy przedsiębiorstwa przez Zakład od zlecania mu usługi kremacji zwłok. Prowadzenie przez
Zakład działalności wykraczającej poza zadania gminy.
48 Zarządzeniami Nr 10/SZJ/11 z 4 sierpnia 2011 r. i Nr 6/SZJ/13 z 3 września 2013 r.
49 Postępowania: CK.2501.5.2012, CK.201.6.2013 i CK.201.3.2014.
50 Umowy nr: CK.2501.5.2012 z 4 grudnia 2012 r., CK.2501.2./10 z 15 grudnia 2010 r., CK.201.10.2013
z 29 listopada 2013 r., CK.201.4.2014 z 21 lipca 2014 r., CK.2501-5/10 z 31 grudnia 2010 r. i CK 2501.4.2011
z 26 sierpnia 2011 r.
51 Zarządzeniem Nr 3/SZJ/12 z 31 stycznia 2012 r.
13
[Dowód: akta kontroli – str. 207-209]
Na stronie internetowej zakładu budżetowego Cmentarz Komunalny, prowadzonej
jako strona internetowa Miejskiego Zakładu Pogrzebowego w Częstochowie52,
przedstawiany był wykaz pn. „Ranking częstochowskich zakładów pogrzebowych –
partnerów cmentarza komunalnego”, w którym na 9 stycznia 2015 r. wykazywano
11 przedsiębiorstw z podaniem ich telefonów kontaktowych. Taki sam
ranking umieszczony był w budynku ceremonii pogrzebowych, przy wejściu
dla klientów przywożących ciała zmarłych do kostnicy lub krematorium. W obydwu
ww. rankingach na pierwszym miejscu wymieniany był Miejski Zakład Pogrzebowy
w Częstochowie.
Ponadto, informacje o Miejskim Zakładzie Pogrzebowym (w tym duże napisy
z jego nazwą) umieszczone były: na frontowej ścianie budynku ceremonii
pogrzebowych53, przy wejściach na cmentarz przy ul. Radomskiej 117 i na budynku
przedpogrzebowym przy cmentarzu „Kule”. Nadto reklama Miejskiego Zakładu
Pogrzebowego umieszczona była na tablicy informacyjnej cmentarza przy
ul. Radomskiej 117, przy wejściu do biura obsługi klienta.
[Dowód: akta kontroli – str. 117-118, 157-159 i 171-172]
W latach 2012-2014 w Zakładzie przeprowadzono łącznie 21 kontroli, w tym
18 przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Częstochowie54
oraz przez Urząd Dozoru Technicznego w Warszawie55; Zakład Ubezpieczeń
Społecznych Oddział w Częstochowie56 i Urząd Miasta57. Kontrola Urzędu Miasta
(w 2013 r.) zakwestionowała zawarcie przez Dyrektora Zakładu w latach 2010-2011
czterech umów najmu na czas nieokreślony bez uzyskania zgody organu
nadzorującego, tj. z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie
gminnym. W związku z zaleceniami58 Dyrektor Zakładu uzyskał zgodę Prezydenta
Miasta na kontynuację trzech umów na czas nieokreślony, a czwarta umowa została
wcześniej rozwiązania na zasadzie porozumienia stron.
[Dowód: akta kontroli – str. 91-116]
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie
stwierdzono następujące nieprawidłowości:
−
Wprowadzenie przez Dyrektora Zakładu wewnętrznych uregulowań
i podejmowanie działań, wpływających na ograniczenie konkurencji na lokalnym
rynku usług pogrzebowych, gdyż:
• Ogłaszając przetargi na najem/dzierżawę lokali i działek gruntów
znajdujących się na zarządzanych przez Zakład nieruchomościach
52
http://www.ck-czestochowa.pl/pl;
W którym znajdowała się Kostnica Miejska i Krematorium.
54 Kontrole spełniania norm sanitarnych obiektów i pojazdów (13 kontroli) oraz ekshumacji (5 kontroli).
Nie zostały wydane zalecenia, uwagi i wnioski.
55 Audyt spełniania normy PN-EN ISO 9001:2009 w zakresie usług cmentarnych, pogrzebowych i kremacyjnych,
w wyniku którego zakład otrzymał certyfikat ważny do 27 września 2015 r.
56Ustalanie, naliczanie i odprowadzanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników. Ustalono przypis
składek o 234,22 zł.
57 Kontrola: prowadzenia ksiąg grobów i osób pochowanych na cmentarzu, spisu osób pochowanych na
cmentarzu, prowadzenia rachunkowości, gospodarki środkami pieniężnymi, ewidencji i wykorzystania majątku
oraz zrealizowanych dochodów Zakładu, a także funkcjonowania kontroli zarządczej
58Pismo Zastępcy Prezydenta Miasta Częstochowy znak BK.1711.1.18.2013 z 5 listopada 2013 r.
53
14
wprowadzano zakazy prowadzenia w tych miejscach usług pogrzebowych.
Podobne zakazy ujmowano w zawieranych umowach najmu/dzierżawy lokali
i gruntów (w czterech z sześciu zbadanych). Formułowanie ww. zakazów
miało miejsce, w sytuacji gdy równocześnie na terenie Cmentarza
Komunalnego przy ul. Radomskiej 11759, stanowiącego ogólnodostępny
obiekt użyteczności publicznej, pracownicy cmentarza oferowali klientom
usługi pogrzebowe, realizowane przez Zakład pod marką Miejskiego Zakładu
Pogrzebowego. W ocenie NIK, praktyka ta stanowiła narzędzie ograniczania
konkurencji na rynku usług pogrzebowych, które Zakład świadczył bez
podstawy prawnej.
• W obiektach i na stronie internetowej Cmentarza Komunalnego, obowiązywał
zakaz zamieszczania reklam dotyczących świadczenia usług pogrzebowych.
Równocześnie w obiektach (i na obiektach) tego cmentarza oraz na
jego stronie internetowej, prezentowano reklamy i informacje, w których
wykazywano Miejski Zakład Pogrzebowy jako najlepszego partnera Zakładu
świadczącego usługi pogrzebowe.
Dyrektor Zakładu wyjaśniał, że ujmowanie klauzul o zakazie prowadzenia
usług pogrzebowych, miało na celu ograniczenie kolizji działalności najemców
ze statutową działalnością Zakładu i było wynikiem dbałości o jego dochody.
• W obiektach cmentarza przy ul. Radomskiej 117 (i na jego stronie
internetowej) podawano do publicznej wiadomości ranking partnerów
Cmentarza Komunalnego (11 przedsiębiorców pogrzebowych). Dyrektor
Zakładu wyjaśniał, że ranking ten nie jest reklamą, tylko narzędziem
związania lojalnościowego zakładów pogrzebowych z Zakładem w zakresie
świadczonych usług kremacyjnych. W ocenie NIK stosowanie ww. „narzędzia
lojalnościowego”, uzależniającego ujęcie informacji o przedsiębiorcy
pogrzebowym (zawierającej również jego dane kontaktowe) w podawanym do
publicznej wiadomości rankingu, od ilości zleconych usług kremacyjnych60
nosiło znamiona czynu nieuczciwej konkurencji, określonego w art. 16
ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej
konkurencji61, ponieważ pod pozorem neutralnej informacji zachęcało do
nabywania usług u wskazanych w niej przedsiębiorców. Przedsiębiorcy
pogrzebowi, którzy udzielili NIK informacji na temat utrudnień notowanych we
współpracy z Zakładem w latach 2012-2014 stwierdzali m.in., że protestując
przeciw monopolistycznym działaniom Zakładu62, prowadzali kremacje zwłok
poza Częstochową, co spowodowało wykreślenie ich z prowadzonego przez
Zakład rankingu przedsiębiorców pogrzebowych.
[Dowód: akta kontroli – str. 117-118, 125-151, 172, 208-209 i 265-266 ]
59
Oraz na terenie zarządzanych nieruchomości przy ul. Cmentarnej i Krakowskiej.
Miejsce przedsiębiorcy w rankingu zależne było od ilości zleconych kremacji w okresie minionego kwartału.
61 Dz. U. z 2003. Nr 153 poz.1503 ze zm.
62 W 2005 r. zawarto umowy na czas nieokreślony na wykonywanie usług kremacji za cenę obniżoną,
zawierające wymóg wykonywania wszystkich kremacji w Częstochowie przy ul. Radomskiej. Za niedotrzymanie
ww. wymogu usługobiorca miał być obciążany kara umowna w wys. 200 zł za kremację.
60
15
Uwagi dotyczące
badanej działalności
Ocena cząstkowa
Miejski Zakład Pogrzebowy, pod marką którego zakład budżetowy Cmentarz
Komunalny w Częstochowie świadczył część usług (m.in. pogrzebowe), nie był
oddzielnym bytem - podmiotem gospodarczym. W ocenie NIK wykazywanie
w związku z tym w informacjach publicznych, kierowanych do lokalnej społeczności,
Miejskiego Zakładu Pogrzebowego jako „partnera” zakładu budżetowego, było
działaniem nierzetelnym mogącym wprowadzać w błąd potencjalnych klientów.
[Dowód: akta kontroli – str. 117-118, 157-159, i 265-266]
Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie działalność jednostki w badanym
obszarze.
IV. Uwagi i wnioski
Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę na konieczność, wynikającą
z obowiązujących przepisów, zaprzestania prowadzenia przez Zakład działalności
wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej i poza zadania własne gminy
w tym poza terenem Gminy Częstochowa.
Wnioski pokontrolne
Przedstawiając powyższe oceny i uwagę wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa
Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy o NIK, wnosi o:
1. Wyeliminowanie z obrotu prawnego, wprowadzonego zarządzeniem
Dyrektora Zakładu, regulaminu Cmentarza Komunalnego w Częstochowie
przy ul. Radomskiej 117 oraz podjęcie działań w celu uregulowania zasad
i trybu korzystania z tego obiektu użyteczności publicznej stosownie do
postanowień art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
2. Zaniechanie stosowania regulacji i działań (praktyk) powodujących
ograniczenie konkurencji na lokalnym rynku usług pogrzebowych.
V. Pozostałe informacje i pouczenia
Prawo zgłoszenia
zastrzeżeń
Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla
kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli.
Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje
prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia
pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się
do Dyrektora Delegatury NIK w Katowicach.
Obowiązek
poinformowania
NIK o sposobie
wykorzystania uwag
i wykonania wniosków
Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli,
w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie
wykorzystania uwagi i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych
działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań.
16
W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin
przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu
zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego.
Katowice, dnia 12 czerwca 2015 r.
Najwyższa Izba Kontroli
Delegatura w Katowicach
17