Stanowisko Zarządu z 7 października 2015 r. w/s możliwości

SLĄSKIZWIĄZEK GMIN I POWIATOW
40-048 Katowice, ul. Kościuszki 4315
3225-ll-021,25-t1-241 fax:
+48 3225-10-985
www.silesia.org.pl, email: zwiazek@ silesia.org.pl
MPl634-10-87-850, Konto ING Bank Śląski 03 105012141000 0007 o001 326l
tel.: +48
Stanowisko Zarządu
Śląskiego ZwiązkuGmin i Powiatów
z dnia7 października 2015 r.
w sprawe:
możliwoŚci świadczenia przez gminę usług pogrzebowych w kontekście
możliwych do wykonywania przez gminy usług
Zarząd' Śląskiego Związku Gmin i Powiatów zwTaca się do Prezesa Najwyższej Izby
Kontroli z wnioskiem, aby w prowadzonych ptzez NIK postępowaniach kontrolnych oruz
wnioskach z kontroli, których przedmiotem jest wykonywanie ptzez gminy usług
pogrzebowych uwzględniane były istniejące wykładnie prawa oTaz ugruntowane
otzecznictwo sądowe w tym zakresie.
Najwyzsza lzba Kontroli W trakcie prowadzonych kontroli dotyczących
funkcjonowania cmentarzy komunalnych w więlu miastach (tytułem pizykładu w Kielcach,
Częstochowie, Tychach) zakwestionowała prawidłowośóŚwiadczonych usług przezjednostki
prowadzące cmentatze, stwierdzając Że tego typu usługi pogrzebowe vrykraczają poza za7<res
uŻytecznościpublicznej. NIK sugeruje, bądź tlawet nakazuje, podjęcie działan w celu
zaprzestanta prowadzenia tej działalnościjako wykraczającej poza sforę uŻyteczności
publicznej i poza zadania własne gminy, a takŻe pozakatalog zadan określonych w ustawie
o finansach publicznych, które mogą być wykonywane ptzezjednostki gminy orazwzywa do
zaniechania stosowania regulacji i dziaŁań (praktyk) powodujących ograniczenie konkurencji
na lokalnym rynku usług pogrzebowych'
Jest to sygnał, Że zmlerza się do ograniczenia ręa|izowanych przez gminy usług
pogrzebowych, co stanowiłoby działanie nie tylko na niekorzyśćspołecznościlokalnej, ale
także uniemozliwiłoby prawidłowe wykorzystanie ptzęz gminy posiadanego majątku w jaki
wyposażone zostały cmentarze komunalne' Najwyzsza Izba Kontroli prezenfljąc powyższe
stanowisko nie respektuje otzecznictwa sądów w przedmiocie sprawy, przyjmuje postawę
jednostki kontrolnej funkcjonującej ponad prawem. W swoich wystąpieniach pokontrolnych,
w których znajduje się wykładnia prawa nie potwietdzona stosownymi rozsttzygnięciami
przez NSA' wymaga od jednostek kontrolowanych podjęcia działan, które szkodzió będą
finansom publicznym, spowodują utrudnieniai niezadowolenie mieszkańców oraz degradację
majątku, w jaki zostaŁy wyposazone cmettarze komunalne i prowadzone ptzez nie zakłady
pogrzebowe.
i
Kompleksowa działalnośćw zakresie świadczenia usług cmentarnych
pogrzebowych, realizowana przęz jednostki gminy, wychodzi bowiem naprzeciw
oczekiwaniom społecznościlokalnej i opiera się na zasadzię współzycia społecznego.
DziałalnośĆ,cmentarzy komunalnych prowadzona w miastach opiera się na stosownych
przepisach prawa oTaz wydanym w tym zakresie orzeczntctwie sądowym. Zgodnie
z dyspozycją art' 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U.
z200I r. Nr 142, poz.I59I zpoźn. zm.) do zakresu działania gminy naleŻąwszystkie sprawy
publiczne o znaczęniu lokalnym, niezastrzeŻonę ustawami naIzecz innych podmiotów.
Przepis powyŻszy ustanawia zatęm domniemanie właściwości
gminy We wszystkich
publicznych
sprawach
o charakterze lokalnym, ptzy czym ustawa nie precyzuje, co naleŻy
rozumieć pod pojęciem ,,publiczne sprawy lokalne''. W doktrynie przyjmuje się, iz Sprawa ma
publiczny charakter' jeŻeli dotyczy interesu powszechnego' korzyści społecznej, tj. korzyści
ogółu hlb znacznej częścimieszkańców gminy (A. Szewc, G. JyŻ, Z. Pławecki ,,Samorząd
gminny - komentar 2", D om Wydawnic zy ABC, 2005).
1
Ww interpretacj a znalazła swój oddŹwięk w wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2010 r. IV SA/GI 330/10, w którym
stwierdzono:'. ,,2 brzmienia art. 6 ust. I i 2 ustawy o samorzqdzie gminnym wynika
domniemanie kompetencji w zalcresie zaspokajania zbiorowych potrzeb społecznościlokalnej
po stronie gminy. Uzupełnieniem tego domniemania jest katalog Spraw należqcych do zadań
własnych gminy zamieszczony w art. 7 ust. ] ustawy o Samorzqdzie gminnym. Jednocześnie
katalog ten posiada charakter przyWadowy, co również nłiqzane jest z domniemąniem
kompetencji po stronie gminy".
Z treściart. 7 ust. 1 ww. ustawy wynika, Żę do zadań własnych gminy należy
zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Katalog zadan własnych gminy określaart. 7
ust. 1 tej ustawy. Redakcja powołanej nofiny prawnej wskazuje' że przedstawiony w niej
katalog zadan własnych gminy ma charakter przykładowy, jest to katalog otwarty,
na co wskazuje uŻyty zwtot ,,w szczegó1ności''. WŚród ww. zadan wymienia się m.in. Sprawy
cmentaruy gminnych (afi.7 ust. 1 pkt 13 ww. ustawy).
Interpretacja zakresu usług uŻ7lecznościpublicznej zaptezentowana została takŻe
w stanowisku Sądu Najwyższego, który w postanowieniu z dnia 18 maja2011 r. (sygn. akt III
CZPL2|II) stwierdził, że: ,,Katalog zadań przewidzianych w art. 9 ust. 4 ustawy
o samorzqdzie gminnym i art. I ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest otwarty
i zmienny, uwarunkowany cyklem zycia mieszkańców, warunknmi zewnętrznymi oraz ogólnq
sytuacjq społeczno-gospodarczq, co wymaga dostosowania świądczeniatych usług do tych
zmian".
Zaliczanie usług pogrzebowych do zakresu uŻyteczności publicznej wskazywane jest
w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyzszego z dnia 15 puŹdziernika 2014 r., III SK 61/13,
potwierdzającego w tym zakresie wyrok Sądu ochrony Konkurencji i Konsumentów
z I grudnia 2004 r. (XVII Ama 70103, Wokanda 2005, Nr 11, poz. 53)' Najpełniejsze
dookreślenie, jakie usługi mieszczą się w zakresie vŻytecznościpublicznej w odniesieniu do
zadania określanego w art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym popIzez zapis:
,,Zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoĘ należy do zadań własnych gminy.
W szczególności zadania własne obejmujq Sprawy (.,.) cmentarzy gminnych"' wyplacowane
zostało na gruncie orzecznictwa odnośniedo problematyki ustawy zdnia 16 lutego 2OO7 r.
o ochronie konkurencji i konsumentów, wymagającej określeniai ustalenia rynku właściwego
w ujęciu produktowym i geograftcznym. W odniesieniu do usług związanych z chowaniem
zmarłychusługi dztelą się wg kryterium przedmiotowego na:
a)
usługi cmentame (związarrc z utrzymaniem cmentarza komunalnego i zarządzania nim)
- są uregulowane w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r' o cmentarzach
i chowaniu zmarłych oraz aktow wykonawczych do ustawy. CzynnoŚci zaruądcy
cmentarza określone w ww. przepisach obejmują takie działania jak: utrzymanie
i wyposazenie cmentarza w utządzenia cmentarne, utrzymanie cmentarza jako terenu
zielonego, utrzymanie na nim ładu i porządku, urządzenie cmentatza wg planu
zagospodarowania, nadzor nad korzystaniem z cmentatza, w tym zakładaniem grobów,
pochówkiem i ekshumacją _ rynek usług cmentamych co do zasady nie jest rynkiem
konkurencyjnym;
b)
usługi pogrzebowe (zwiryarte z chowaniem zmarłych) - składają się na nie m.in.
przygotowanie zwłok do pochówku, przygotowanie miejsca pochówku' wykopania
grobu' transport i pochówek zwłok z asystą pogrzebową, uformowanie grobu,
ekshumacja zwłok i szczątków ludzkich, usługa spopielenia zwłok - rynek usług
pogrzebowych jest w pełni rynkiem konkurencyjnym.
Powyżej przedstawiony podział zostaŁ utrwalony w orzecznictwie Sądu
Antymonopolowego (wyrok z 14 czerwca 1995 r., sygn. akt: XVII Amr 11195, wyrok z 14
Iipca 1999 r., sygn. akt: XVII Ama 28199, wyrok z 28 lutego 2008 r., sygn. akt: VI ACa
772107, wyrok z 9 kwietnia 2008 r., Sygn. akt: VI Aca I327l07) oraz przywołany w decyzji
Prezesa Urzędu ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 17 czetwca 2Oll r., nr RWR
l0l20l1 i jest podstawą ustalania rynku właściwegodla potrzeb ustawy o ochronie
konkurencji i konsumentów'
Wiele orzeczen dotyczyło relacji komunalnych zaĘadow budzetolvych czy gmin
i lokalnych przedsiębiorców pogrzebowych, jednakże Żaden z sądów czy organów
orzekających nie kwestionował przynaleŻności usług pogrzebowych do sfory usług
uŻyt'eczności publicznej i legalnosci działania podmiotu komunalnego w sferze tych usług'
W świetlepowyższego, nie sposób zgodzic się z ptezentowanym stanowiskiem NIK
w kwestii zamkniętego katalogu zadan publicznych i usług pogrzebowych, które pozostaje
w oderwaniu od wypracowanej konstrukcji prawnej funkcjonującej w otzecznictwie Sądu
Najwyższego, sądownictwa administracyjnego, sądownictwa antymonopolowego i decyzjach
Prezesa Urzędu ochrony Konkurencji i Konsumentów.
o p r ac
ow anie pr oj e hu
s
tanow is ka : U M C zę s
to
chowy