PL - consilium

RADA
UNII EUROPEJSKIEJ
Bruksela, 27 maja 2010 r. (03.06)
(OR. en)
9989/10
SOC 359
ECOFIN 289
PISMO PRZEWODNIE
Od:
Komitet Ochrony Socjalnej
Do:
Komitet Stałych Przedstawicieli (część I) / Rada (EPSCO)
Dotyczy:
Śródokresowe wspólne sprawozdanie Komitetu Polityki Gospodarczej i Komitetu
Ochrony Socjalnej na temat świadczeń emerytalnych
– Streszczenie
Delegacje otrzymują w załączeniu streszczenie śródokresowego wspólnego sprawozdania Komitetu
Polityki Gospodarczej i Komitetu Ochrony Socjalnej w wersji sfinalizowanej przez Komitet
Polityki Gospodarczej i Komitet Ochrony Socjalnej oraz przedstawionej z myślą o posiedzeniu
Rady (EPSCO) w dniach 7–8 czerwca 2010 r.
Pełny tekst sprawozdania znajduje się w addendum 1 do niniejszego dokumentu.
__________________
9989/10
nz/JW/lw
DG G 2B
1
PL
KOMISJA EUROPEJSKA
Sekretariat Komitetu Polityki Gospodarczej
Bruksela, dnia 10.05.2010 r.
Okresowe wspólne sprawozdanie
Komitetu Polityki Gospodarczej i Komitetu
Ochrony Socjalnej na temat emerytur
9989/10
2
DG G 2B
PL
Spis treści
Streszczenie ................................................................................................................... 4
A – Wyzwania i osiągnięcia........................................................................................... 4
B – Pozostałe rodzaje ryzyka pogorszone przez kryzys gospodarczy ......................... 7
C – Powiększenie wyzwań i pogorszenie perspektyw .................................................. 8
9989/10
3
DG G 2B
PL
Streszczenie
Priorytetem UE pozostaje prowadzenie takiej polityki publicznej, która zagwarantuje stabilne,
dostępne i odpowiednie dochody na emeryturze, zarówno w chwili obecnej, jak i w przyszłości.
Państwa członkowskie stykają się z podobnymi fundamentalnymi wyzwaniami, ale istotnie się różnią
pod względem rytmu demograficznego starzenia się społeczeństwa, projektów rozwiązań emerytalnych,
potencjału wzrostu oraz ograniczeń związanych z sytuacją budżetową i konkurencyjnością zewnętrzną.
Przewidywany wzrost wydatków publicznych związany ze starzeniem się populacji stanowi ważne
wyzwanie dla państw członkowskich UE. Decydujące jest działanie na rzecz poprawy długoterminowej
stabilności finansów publicznych, a przy tym zagwarantowanie adekwatności emerytur.
A – WYZWANIA I OSIĄGNIĘCIA
(1) Obecnie ludzie są zdrowsi i żyją dłużej niż kiedykolwiek wcześniej. Jednocześnie mają mniej
dzieci niż kiedyś.
Przez ostatnie kilkadziesiąt lat średnie trwanie życia stale się zwiększało, osiągając wzrost o nawet dwa
i pół roku na dekadę. Jeśli redukcja umieralności utrzyma się w tym tempie, większość ludzi w UE
będzie wiodło bardzo długie życie. To oznacza, że w ciągu następnych pięćdziesięciu lat średnie
trwanie życia w chwili urodzenia wzrośnie o 8,5 roku dla mężczyzn i o 6,9 roku dla kobiet.
Współczynnik dzietności spadł w prawie wszystkich państwach członkowskich, a w niektórych
utrzymuje się na bardzo niskim poziomie. Połączenie rosnącej długowieczności i niskiej dzietności
doprowadzi do gwałtownego pogorszenia się poziomu obciążenia demograficznego. Przewiduje się, że
populacja osób w wieku produkcyjnym będzie się kurczyć, a to ograniczy potencjalną podaż pracy
i wzrost gospodarczy. Będzie to miało dalekosiężne konsekwencje dla rozwoju sytuacji gospodarczej,
budżetowej i społecznej.
(2) W obliczu gwałtownego wzrostu poziomu obciążenia demograficznego w ciągu ostatnich
dziesięciu lat większość państw członkowskich zreformowała swoje systemy emerytalne, aby
zachować stabilność i adekwatność świadczeń, a także aby zagwarantować sprawiedliwość
międzypokoleniową i w ramach jednego pokolenia oraz między kobietami a mężczyznami. Reformy
umożliwiły osiągnięcie znaczącego postępu, przede wszystkim jeśli chodzi o stabilność publicznych
systemów emerytalnych, a do pewnego stopnia również w odniesieniu do niektórych aspektów
adekwatności i zapewniania dochodów minimalnych, zwłaszcza dla osób starszych.
9989/10
4
DG G 2B
PL
Ze sprawozdania na temat starzenia się społeczeństwa z 2009 r. wynika, że w perspektywie
długoterminowej przyjęte reformy istotnie ograniczają wzrost przewidywanych wydatków publicznych
na emerytury. Dlatego też mogą one bardzo poprawić zdolność systemów publicznych do dalszego
stabilnego zapewniania adekwatnych świadczeń emerytalnych. Niemniej przewiduje się, że do 2060 r.
wydatki publiczne na emerytury w UE wzrosną ogólnie o 2,5 punktu procentowego PKB, co jest
równoznaczne ze średnim wzrostem wydatków publicznych na emerytury o 23%; w niektórych
państwach członkowskich wzrost ten będzie jeszcze bardziej wyraźny.
Poprawa stabilności w dużej mierze wynika z zacieśnienia relacji między składkami a świadczeniami
przyszłych okresów, mechanizmami dostosowania aktuarialnego a zmianami zasad waloryzacji
i indeksacji, co – jak wynika ze sprawozdania podgrupy ds. wskaźników Komitetu Ochrony Socjalnej
(ISG-SPC) z grudnia 2009 r.1 – ma wpływ na redukcję zależnych od zarobków wskaźników
zastępowania pokoleń w przypadku ludzi odchodzących na emeryturę w takim samym wieku, co dziś.
Po wprowadzeniu wielu reform wyzwania związane z wypłacaniem emerytur ze środków publicznych
coraz bardziej dotyczą osiągnięcia adekwatnego poziomu zastępowania pokoleń przy jednoczesnym
zagwarantowaniu stabilności. Reformy systemów publicznych zwykle obejmują środki zwiększające
wskaźniki zastępowania pokoleń poprzez wydłużenie okresu aktywności zawodowej, a w kilku
państwach członkowskich nowe lub rozszerzone uzupełniające systemy emerytalne otworzyły wielu
osobom dodatkowe możliwości kompensowania redukcji świadczeń ze środków publicznych poprzez
zwiększenie oszczędności i gromadzenie dodatkowych uprawnień.
Wiele reform doprowadziło do poszerzenia zakresu (np. włączenie rolników, osób prowadzących
działalność na własny rachunek, kobiet o niskich uprawnieniach itd.) i lepszego dopasowania do ról
związanych z płcią (np. zaliczanie lat opieki) oraz do zmian na rynku pracy, ale niektóre problemy
wciąż czekają na rozwiązanie (np. nietypowy przebieg kariery zawodowej i kontrakty
krótkoterminowe). W wielu państwach członkowskich zmiana podstawy naliczania z najlepszych lat na
średnią z przebiegu kariery wzmocniła wewnątrzpokoleniową sprawiedliwość i stabilność systemów
emerytalnych zależnych od zarobków.
Przyjęte zmiany dotyczyły również obecnie wypłacanych emerytur. Kilka reform doprowadziło do
wzrostu emerytur minimalnych i dodatkowych świadczeń.
1
Więcej szczegółowych informacji, zob. sprawozdanie „Updates of current and prospective
theoretical pension replacement rates 2006–2046”
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=752&newsId=551&furtherNews=yes
9989/10
5
DG G 2B
PL
Wydłużenie okresów wysokiego popytu na rynku pracy i zmiany cech osób w wieku 55–59 lat –
wzmocnione przez ograniczenie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę i wzmocnienie zachęt do
pracy – doprowadziły do podwyższenia wskaźnika zatrudnienia starszych pracowników, a tym samym
do odwrócenia utrzymujących się od dawna tendencji do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę.
(3) Pomimo postępów, w niektórych państwach członkowskich UE przystosowanie systemów
emerytalnych do oczekiwanych zmian demograficznych wciąż jest jak najbardziej realnym
wyzwaniem. W kilku krajach potrzebne będą dodatkowe reformy polityki emerytalnej. Ponadto wiele
wskazuje na to, że trwające reformy mogą nieść za sobą istotne ryzyko zarówno pod względem
adekwatności, jak i stabilności. Zmiany w systemach emerytalnych będą wykazywały tendencję do
uzależniania świadczeń od rozwoju rynków pracy i rynków finansowych, poważne ryzyko wiąże się
więc z niewystarczającym wzrostem wskaźnika zatrudnienia lub niespełniającymi oczekiwań
wynikami rynków kapitałowych. Konsolidacja budżetowa, która po kryzysie gospodarczym stała się
bardziej pilna, jest niezbędna w celu redukcji długu publicznego i wsparcia finansowania przyszłego
wzrostu wydatków publicznych na emerytury.
W wyniku reform systemy emerytalne w wielu państwach członkowskich przekształciły się
z systemów w większości jednopoziomowych w prawdziwie wielopoziomowe. W większości państw
członkowskich znakomita część emerytur wypłacana jest w ramach publicznych systemów
repartycyjnych. Jako że wzrasta rola emerytur kapitałowych i składkowych, a publiczne emerytury
coraz częściej opierają się na składkach zależnych od zarobków z całego życia, adekwatność przyszłej
emerytury będzie coraz częściej zależeć od dobrych wyników gospodarczych, oferowanych przez
rynek pracy szans na dłuższe i bardziej ciągłe okresy opłacania składek w trakcie kariery zawodowej,
wzmocnienia relacji między składkami a świadczeniami z systemów emerytalnych oraz połączenia
bezpieczeństwa i odpowiedniego poziomu obrotów na rynkach finansowych.
Ponadto nadal utrzymują się pewne istotne rodzaje ryzyka. W niektórych państwach członkowskich
potrzebne będą dodatkowe reformy polityki emerytalnej, uwzględniające skalę przyszłych zmian
demograficznych. W kilku krajach, gdzie proces reformy emerytalnej nie został dostatecznie
rozwinięty, istnieje pilna potrzeba przeglądu „przyrzeczenia emerytury”, uwzględniającego wsparcie,
jakiego można oczekiwać od pozostałych gałęzi gospodarki. W innych krajach mogą być potrzebne
dodatkowe środki, aby zagwarantować trwały sukces reform już wdrożonych.
9989/10
6
DG G 2B
PL
B – POZOSTAŁE RODZAJE RYZYKA POGORSZONE PRZEZ KRYZYS GOSPODARCZY
(4) Kryzys pogorszył obawy co do stabilności i adekwatności systemów emerytalnych każdego
rodzaju. Niższe perspektywy wzrostu oraz wzrost deficytu i zadłużenia odbiły się na stabilności. Co do
adekwatności, dzisiejsi emeryci zostali ogólnie dobrze ochronieni przed kryzysem, ale okresy
bezrobocia, niższe składki i słabsze obroty na rynkach finansowych mogą się odbić na emeryturach.
Kryzys wpłynął na obecnie aktywną populację, a tym samym na nabywanie uprawnień emerytalnych,
zwłaszcza przez młodsze pokolenia.
Dzięki bezpiecznym dochodom z emerytur publicznych, którym pozwolono na odegranie roli
czynników automatycznie stabilizujących, obecni emeryci jak na razie należą do grupy populacji
najmniej odczuwającej skutki kryzysu. Z pewnymi wyjątkami świadczenia z systemów kapitałowych
nadal odgrywają jedynie marginalną rolę w obecnych emeryturach Europejczyków i tylko nieliczne
państwa członkowskie, borykające się z bardzo poważnymi problemami budżetu publicznego, musiały
dostosować płatności z tytułu emerytur publicznych. W kilku państwach członkowskich znaczenie
systemów kapitałowych dla wypłacania świadczeń wzrośnie w przyszłości.
Kryzys mocno zredukował wartość rynkową aktywów funduszy emerytalnych, a to pociągnęło za sobą
znaczne pogorszenie finansów publicznych, które w różnym stopniu oddziałuje na wydatki publiczne
związane z zapewnianiem emerytur. Po gwałtownym spadku cen na rynkach finansowych w 2008 r.
wiele funduszy emerytalnych zdołało w pewnym stopniu odbudować straty w 2009 r.2 i na początku
2010 r. Należy to rozpatrywać w kontekście skali pogorszenia sytuacji budżetowej w wyniku kryzysu,
która – wyrażona w kategoriach zadłużenia – reprezentuje prawie 20% PKB, znacznie ograniczając
możliwość zapewnienia emerytur publicznych. W połączeniu z wcześniejszymi słabościami
i nierównowagą oznacza to, że w przyszłości wystąpić może niespotykana dotąd konieczność
skoordynowanej konsolidacji budżetowej.
2
Zob. sprawozdanie OECD temat systemów emerytalnych „Pension Markets in Focus”, październik
2009 r., wyd. 6.
9989/10
7
DG G 2B
PL
(5) Kryzys uwypuklił potrzebę przeglądu stopnia narażenia rynku finansowego i sposobu dzielenia
ryzyka w emeryturach kapitałowych.
Obserwowane w niektórych państwach członkowskich tendencje do większego sprywatyzowania
sektora emerytur kapitałowych mogą pomóc w redukcji wyraźnych publicznych zobowiązań
finansowych, ale tworzą również nowe wyzwania i postacie ryzyka. Zróżnicowane możliwości
przetrwania obecnego kryzysu przez systemy kapitałowe wykazały, że różnice w planowaniu,
regulowaniu i strategii inwestycyjnej mają znaczenie. Zagwarantowanie osobom oszczędzającym na
emeryturę i podmiotom wypłacającym emerytury lepszej równowagi między ryzykiem,
bezpieczeństwem a dochodami będzie kluczem do wzmocnienia zaufania publicznego do emerytur
kapitałowych i zagwarantowania ich wkładu na rzecz adekwatności dochodów na emeryturze.
C – POWIĘKSZENIE WYZWAŃ I POGORSZENIE PERSPEKTYW
(6) Adekwatność i stabilność to dwie strony tego samego medalu. Ludzie muszą pracować więcej
i dłużej, aby zagwarantować obie powyższe cechy3. Nie ma rozwiązania kwestii emerytur, które
zadowalałoby wszystkich: każdy system ma swoje wady i zalety i wszystkie muszą się dostosować do
długoterminowych tendencji demograficznych i gospodarczych. Wyzwaniem dla decydentów jest
osiągnięcie odpowiedniej równowagi między stabilnością a adekwatnością. Będzie to trudniejsze
i pilniejsze ze względu na kryzys i potencjalne spowolnienie wzrostu gospodarczego. Dlatego też
konieczne jest pogłębienie wiedzy na temat dostępnych dróg pozyskiwania adekwatnego dochodu na
emeryturze. Przejrzystość i odpowiednie informowanie są konieczne, aby zdobyć zaufanie publiczne
i kierować zachowaniami. Do zapewnienia pełnej równowagi między adekwatnością a stabilnością
systemów emerytalnych potrzeba będzie poprawić koordynację pracy na poziomie UE w zakresie
pomiarów i danych.
Nadal obowiązują ogólne ramy uzgodnione na posiedzeniu Rady Europejskiej w Sztokholmie w celu
stawienia czoła wyzwaniom wynikającym ze starzenia się populacji, a więc strategia obejmująca trzy
filary:
(i) szybką redukcję zadłużenia; (ii) zwiększenie wskaźników zatrudnienia i wydajności; oraz (iii)
zreformowanie systemów emerytalnych, opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej; niezbędne jest
rozwijanie każdego z tych trzech filarów.
3
Osoby o złym stanie zdrowia mogą wymagać szczególnej uwagi.
9989/10
8
DG G 2B
PL
Niemniej w niektórych krajach kryzys zwiększył pilność zmodernizowania polityk emerytalnych przy
użyciu podejścia holistycznego. Konsolidacja budżetowa i osiągnięcie średnioterminowych celów
budżetowych jest konieczne do redukcji długu publicznego i wsparcia finansowania przyszłego
wzrostu wydatków publicznych na emerytury.
Kryzys odbije się na wszystkich rodzajach systemów emerytalnych. Ujawnił on słabości pewnych
aspektów zreformowanych systemów, którym trzeba będzie zaradzić, a zwłaszcza rolę systemów
kapitałowych i interakcję między filarem publicznym a prywatnym.
Kryzys uwypuklił również fakt, że wzrost gospodarczy, zatrudnienie i dobra regulacja solidarności
i sprawiedliwości między- i wewnątrzpokoleniowej na rynkach finansowych to wzajemnie powiązane
kluczowe elementy polityki emerytalnej. są potrzebne Do dobrej pracy systemów emerytalnych
konieczna jest stabilność makroekonomiczna i dobrze funkcjonujące rynki pracy i rynki finansowe.
Znaczne korzyści mogłaby też przynieść redukcja bezrobocia strukturalnego.
Bez dłuższej pracy trudno będzie osiągnąć równowagę między adekwatnością a stabilnością. W wielu
przypadkach reformy emerytalne same w sobie mogłyby redukować roczne wskaźniki zastępowania
pokoleń, chyba że ludzie będą pracować więcej i dłużej. Należy uświadomić im możliwości
podniesienia dochodów na emeryturze za pomocą gromadzenia dodatkowych świadczeń emerytalnych
i dodatkowych uprawnień, przy zachowaniu dostępu do odpowiednich informacji na temat różnych
powiązanych rodzajów ryzyka. Kryzys wzmógł potrzebę zapewnienia stabilności przez decydentów
poprzez zapewnianie przejrzystych informacji na temat polityki emerytalnej oraz obecnych
i przyszłych dróg dostępu do dochodów na emeryturze w przyszłości, a także potrzebę zapewnienia
doradztwa, aby umożliwić ludziom zmianę ich zachowania.
(7) Poprawa wskaźnika zatrudnienia w ciągu ostatnich dziesięciu lat może być zagrożona i nadal
istnieje istotne zapotrzebowanie na postęp. Perspektywy wzrostu, odpowiednie zachęty do pracy,
otwarty rynek pracy i wzrost faktycznego wieku emerytalnego są potrzebne, aby umożliwić większej
liczbie osób pracowanie więcej i dłużej.
9989/10
9
DG G 2B
PL
Jedynie około 40 % ludzi w wieku 60 lat nadal pracuje, a wskaźnik zatrudnienia kobiet jest wciąż
nieporównanie niższy od wskaźnika zatrudnienia mężczyzn. Stanowi to ogromny niewykorzystany
potencjał, dlatego zwiększenie ogólnego wskaźnika zatrudnienia dla wszystkich, a zwłaszcza starszych
pracowników i kobiet, a co za tym idzie, podwyższenie faktycznego wieku emerytalnego, będzie
kluczowym celem strategicznym dla państw członkowskich UE. W tym kontekście należy w pełni
wykorzystać pozytywne aspekty migracji.
W związku z ciągłym wydłużaniem się średniego trwania życia, osiągnięcie niezbędnego wydłużenia
okresu aktywności zawodowej będzie trudne, ponieważ dopasowania wymagać będą również
zarządzanie wiekiem w miejscach pracy i na rynkach pracy oraz oczekiwania i zachowania
pracowników.
System podatków/świadczeń i wynagrodzeń może zapewnić bodźce finansowe, zachęcające do
przedłużania aktywności zawodowej i budowania własnego kapitału ludzkiego. Konieczna jest także
polityka zwalczania dyskryminacji ze względu na wiek i promowania uczenia się przez całe życie,
elastyczne drogi przechodzenia na emeryturę i możliwości zdrowej pracy dla starszych pracowników.
Poza środkami dotyczącymi systemów emerytalnych władze muszą promować możliwości pracowania
więcej i dłużej oraz możliwości dalszego rozwoju dodatkowych źródeł dochodu. Dostęp do systemów
emerytalnych, które są zrozumiałe, tanie i dopasowane do współczesnych miejsc pracy, jest konieczny,
aby zaradzić zmianom związanym z wiekiem. Ważne będzie zaangażowanie wszystkich
zainteresowanych stron (np. partnerów społecznych) w dążenie do osiągnięcia tego celu.
9989/10
10
DG G 2B
PL