UCHWAŁA Nr 0102-29/16 KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY

UCHWAŁA Nr 0102-29/16
KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ
w Olsztynie
z dnia 18 stycznia 2016 roku
w sprawie badania zgodności z prawem uchwały Nr XV/96/2015 Rady Miejskiej w Biskupcu z
dnia 17 grudnia 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków udzielania zwolnień z podatku
od nieruchomości, stanowiących regionalną pomoc inwestycyjną dla przedsiębiorców
prowadzących działalność gospodarczą na terenie Gminy Biskupiec.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie
na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 07 października 1992 r. o
regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1
i 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515)
uchwala, co następuje:
stwierdza się nieważność § 2, 3, 4, 5, 6,7, 8, 9, 10 i 11 uchwały Nr XV/96/2015 Rady Miejskiej w
Biskupcu z dnia 17 grudnia 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków udzielania zwolnień
z podatku od nieruchomości, stanowiących regionalną pomoc inwestycyjną dla przedsiębiorców
prowadzących działalność gospodarczą na terenie Gminy Biskupiec.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Biskupcu w dniu 17 grudnia 2015 r. podjęła uchwałę Nr XV/96/2015 w
sprawie szczegółowych warunków udzielania zwolnień z podatku od nieruchomości,
stanowiących regionalną pomoc inwestycyjną dla przedsiębiorców prowadzących działalność
gospodarczą na terenie Gminy Biskupiec.
W dniu 23 grudnia 2015 r. uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Olsztynie, celem zbadania jej postanowień pod względem zgodności z prawem.
Pismem z dnia 8 stycznia 2016 r. zawiadomiono Gminę Biskupiec, iż uchwała ta będzie
rozpatrywana na posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie w dniu
18 stycznia 2016 r.
Zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w posiedzeniu
kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel jednostki, której sprawa jest
rozpatrywana. Przedstawiciele Gminy Biskupiec- adwokat Pan Sebastian Bentkowski i Skarbnik
2
Gminy – Pani Elżbieta Kaczmarczyk wzięli udział w posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Olsztynie (dalej; Kolegium Izby).
Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych,
orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, w sprawach wymienionych w art. 11 ust. 1 w/w
ustawy, zastrzeżono dla kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 5
ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych stanowi, że właściwość rzeczowa regionalnych
izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek
samorządu terytorialnego w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają
zastosowanie przepisy ustawy Ordynacja podatkowa.
Kolegium Izby badając przedmiotową uchwałę stwierdziło, co następuje:
Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych
(tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.) rada gminy, w drodze uchwały, może
wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1 tego przepisu oraz w art. 10
ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach
ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm.) . Stosownie do art. 20b ust.
1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w przypadkach, o których mowa m. in. w art. 7 ust. 3,
jeżeli uchwała rady gminy przewiduje udzielenie pomocy publicznej, to powinna być podjęta z
uwzględnieniem przepisów dotyczących pomocy publicznej. Art. 20d ustawy o podatkach i
opłatach lokalnych stanowi, iż Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, warunki
udzielania zwolnień stanowiących pomoc publiczną, o których mowa w art. 7 ust. 3 i art. 12 ust.
4, mając na uwadze zapewnienie zgodności udzielania pomocy z warunkami dopuszczalności tej
pomocy określonymi w przepisach Unii Europejskiej.
Zasady udzielania pomocy publicznej, w tym pomocy dla przedsiębiorców uregulowane
zostały między innymi w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 roku o postępowaniu w sprawach
dotyczących pomocy publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 59 poz.404 ze zm.),
rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 2015 r. w sprawie warunków udzielania
zwolnień z podatku od nieruchomości oraz od środków transportowych, stanowiących
regionalną pomoc inwestycyjną, pomoc na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego,
pomoc na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną oraz pomoc na
infrastrukturę lokalną ( Dz. U. z 2015 r., poz. 174).
Rada Miejska w Biskupcu w § 2, 3 i 5 badanej uchwały ustaliła warunki, jakie
przedsiębiorca musi spełnić by uzyskać zwolnienie z podatku od nieruchomości. W § 4 uchwały
wprowadzony został obowiązek zawiadamiania Burmistrza Biskupca o rozpoczęciu realizacji
inwestycji, o stanie realizacji inwestycji i o poniesionych kosztach. W § 6 i § 7 badanej uchwały
Rada Miejska w Biskupcu nałożyła na przedsiębiorców obowiązki związane z rozliczeniem
3
inwestycji. Z kolei w § 8, 9, i 10 uchwały uregulowano sprawy utraty prawa do zwolnienia w
podatku od nieruchomości. W § 11 uchwały Rada Miejska w Biskupcu wprowadziła zapisy
dotyczące kontroli przez organ podatkowy przestrzegania przez beneficjenta warunków
zwolnienia w podatku od nieruchomości.
Przedstawiciele Gminy Biskupiec wyjaśnili, iż rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie
warunków udzielania zwolnień z podatku od nieruchomości oraz od środków transportowych,
stanowiących regionalną pomoc inwestycyjną, pomoc na kulturę i zachowanie dziedzictwa
kulturowego, pomoc na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną
oraz pomoc na infrastrukturę lokalną ma charakter ogólny i określa tylko ramy udzielenia
zwolnienia w podatku od nieruchomości. Dlatego też Rada Gminy Biskupiec ma prawo
uszczegółowić warunki udzielenia takiego zwolnienia. Uszczegółowienie warunków ma istotne
znaczenie dla realizacji zadań Gminy, gdyż to Gmina decyduje o udzieleniu zwolnienia w
podatku, a tym samym o ograniczeniu swoich dochodów z tytułu należnego podatku od
nieruchomości.
W ocenie Kolegium Izby zwolnienie podatkowe, to wyłączenie z zakresu podmiotowego
danego podatku pewnej kategorii podmiotów (zwolnienie podmiotowe) lub zwolnienie z
przedmiotu danego podatku pewnej kategorii sytuacji faktycznych lub prawnych (zwolnienie
przedmiotowe). W myśl art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rada gminy może,
w drodze uchwały, wprowadzić jedynie inne zwolnienia przedmiotowe, które dotyczą wyłącznie
przedmiotu opodatkowania, a więc nieruchomości wykorzystywanych do różnego rodzaju
działalności. Cechy przedmiotu zwolnienia powinny zostać w uchwale tak określone, żeby
dotyczyły nieoznaczonego indywidualnie podatnika i by nie była możliwa identyfikacja
konkretnego podatnika.
Rada Ministrów w, wydanym na podstawie art. 20d ustawy o podatkach i opłatach
lokalnych, rozporządzeniu w sprawie warunków udzielania zwolnień z podatku od
nieruchomości oraz od środków transportowych, stanowiących regionalną pomoc inwestycyjną,
pomoc na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego, pomoc na infrastrukturę sportową i
wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną oraz pomoc na infrastrukturę lokalną, określiła
warunki udzielania zwolnień stanowiących pomoc publiczną, w tym zwolnień z podatku od
nieruchomości. Brak jest natomiast przepisu kompetencyjnego, który przyznawałby radzie
gminy uprawnienia do uszczegóławiania, w drodze uchwały, tych warunków. Również
powołane w podstawie prawnej badanej uchwały przepisy art. 7 ust. 3 i art. 20b ustawy o
podatkach i opłatach lokalnych, nie przyznają organowi stanowiącemu gminy kompetencji do
stanowienia w zakresie szczegółowych warunków uzyskania zwolnienia w podatku od
nieruchomości, czy też do określania rodzaju dokumentów, jakie powinny być przedkładane,
4
celem uzyskania zwolnienia, jak również do stanowienia o utracie prawa do zwolnienia. Radzie
gminy nie przyznano także uprawnień do wprowadzania, w drodze uchwały, przepisów
dotyczących kontroli stopnia realizacji inwestycji, w związku z udzielanym zwolnieniem.
Kwestie te dotyczą, bowiem działalności organu podatkowego (wójta, burmistrza, prezydenta
miasta), nie zaś organu stanowiącego gminy.
Zdaniem
Kolegium
Izby
niedopuszczalne
jest
domniemanie
kompetencji
uchwałodawczej rady gminy, czy też stosowanie wykładni celowościowej by uzupełnić przepisy
powszechnie obowiązujące. Stanowione przez radę gminy przepisy prawa miejscowego
powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Stanowisko takie
znajduje
odzwierciedlenie
w
orzecznictwie
sądów
administracyjnych.
Naczelny
Sąd
Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 15 stycznia 1997 r. (sygn. akt. III SA 534/96)
stwierdził, że do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań
publicznoprawnych nie stosuje się zasady, „co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz regułę
"dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, a normy kompetencyjne powinny być
interpretowane w sposób ścisły. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r.
(K25/99, OTK2000/5/141) stwierdził, iż zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej
przepisów kompetencyjnych.
Wobec powyższego Kolegium Izby uznało, że Rada Miejska w Biskupcu posiada jedynie
kompetencję do wprowadzania zwolnień przedmiotowych w podatku od nieruchomości, zaś
warunki uzyskania zwolnienia uregulowane zostały w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady
Ministrów w sprawie warunków udzielania zwolnień z podatku od nieruchomości oraz od
środków transportowych, stanowiących regionalną pomoc inwestycyjną, pomoc na kulturę i
zachowanie dziedzictwa kulturowego, pomoc na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną
infrastrukturę rekreacyjną oraz pomoc na infrastrukturę lokalną. Rozporządzenie to nie zawiera
delegacji dla rady gminy do uszczegóławiania tych warunków w drodze uchwały. Kontrolę przez
organ podatkowy prawidłowości uiszczania podatku od nieruchomości regulują natomiast
przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze
zm.), która ma zastosowanie do podatków i opłat lokalnych i brak jest podstaw prawnych do
regulowania tych zagadnień uchwałą rady gminy.
Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych,
do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek
samorządu terytorialnego (lub jej części) zaliczyć należy naruszenie: przepisów wyznaczających
kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów
prawa ustrojowego, przepisów, prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz
5
przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r.
sygn. II SA/Wr 1459/97), Kolegium Izby postanowiło jak na wstępie.
Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym
Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
Na niniejszą uchwałę Kolegium RIO w Olsztynie przysługuje prawo wniesienia skargi do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w terminie 30 dni od daty jej otrzymania, za
pośrednictwem tutejszej Izby.