Wersja robocza z 9

MINISTERSTWO PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ
DEPARTAMENT RYNKU PRACY
Wytyczne
dla powiatowych urzędów pracy
w zakresie realizacji programów specjalnych
Warszawa, 2013 r.
Spis treści
Informacje ogólne ................................................................................................................................... 3
Sposób i źródła finansowania programów specjalnych .......................................................................... 7
Opracowanie programu specjalnego .................................................................................................... 12
Pomoc publiczna ................................................................................................................................... 19
Specyficzne elementy wspierające zatrudnienie .................................................................................. 19
Zmiany w programach specjalnych ....................................................................................................... 21
Strona 2 z 21
Informacje ogólne
Podstawa prawna
1.
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku
pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, z późn. zm.), zwana dalej ustawą.
2.
Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2009 r.
w sprawie programów specjalnych (Dz. U. Nr 50, poz. 401, z późn. zm.), zwane dalej
rozporządzeniem.
3.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2009 r. w sprawie algorytmu
ustalania kwot środków Funduszu Pracy na finansowanie zadań w województwie
(Dz. U. z 2009 r. Nr 123, poz. 1019).
4.
Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 października 2011 r.
w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Pracy (Dz. U. Nr
221, poz. 1317).
Definicja, cel
Instytucja programów specjalnych została wprowadzona ustawą z dnia 19 grudnia
2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz
o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33).
Zgodnie z ustawową definicją - program specjalny oznacza zespół działań, obejmujących
usługi i/lub instrumenty rynku pracy oraz specyficzne elementy wspierające
zatrudnienie, mających na celu dostosowanie posiadanych lub zdobycie nowych
kwalifikacji i umiejętności zawodowych oraz wsparcie zagrożonych likwidacją lub
istniejących i tworzonych miejsc pracy.
Działania te mogą być realizowane przez urzędy pracy samodzielnie lub we współpracy
z innymi podmiotami zajmującymi się problematyką rynku pracy lub pracodawcami.
Programy specjalne umożliwiają elastyczne podejście do procesu aktywizacji
zawodowej, dzięki wykorzystaniu specyficznych elementów wspierających
zatrudnienie1, które powinny być dostosowane do indywidualnych potrzeb osób
objętych programem. Zastosowanie specyficznych elementów w procesie aktywizacji
powinno służyć niwelowaniu barier zatrudnieniowych, a w konsekwencji pozwolić na
osiągnięcie zakładanego celu, jakim może być:
 dostosowanie posiadanych lub zdobycie nowych
kwalifikacji i umiejętności zawodowych,
 wsparcie zagrożonych likwidacją miejsc pracy lub
istniejących miejsc pracy lub tworzonych miejsc
pracy.
1
Szerzej o specyficznych elementach w dalszej części materiału.
Istotą programów specjalnych jest możliwość
łączenia
ustawowych
usług
i/lub
instrumentów rynku pracy ze specyficznymi
elementami wspierającymi zatrudnienie oraz
możliwość obejmowania każdego uczestnika
programu kilkoma formami aktywizacji
zawodowej, jeżeli sytuacja osoby wymaga
niestandardowych rozwiązań2.
Uczestnicy
Programy specjalne adresowane są do:
 bezrobotnych i
 osób, o których mowa w art. 43 ustawy, tj.:
 poszukujących pracy, którzy:
 są w okresie wypowiedzenia stosunku pracy lub stosunku
służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy,
 są zatrudnieni u pracodawcy, wobec którego ogłoszono upadłość
lub który jest w stanie likwidacji, z wyłączeniem likwidacji w celu
prywatyzacji,
 otrzymują świadczenie socjalne przysługujące
górniczym lub górniczy zasiłek socjalny,
na
urlopie
 uczestniczą w zajęciach w centrum integracji społecznej lub
indywidualnym programie integracji (dot. cudzoziemców),
 są żołnierzami rezerwy,
 pobierają rentę szkoleniową,
 pobierają
świadczenie
szkoleniowe,
przyznawane
przez
pracodawcę na wniosek pracownika objętego zwolnieniem
monitorowanym,
 podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie,
jako domownik lub małżonek rolnika, jeżeli zamierzają podjąć
zatrudnienie, inną pracę zarobkową lub działalność gospodarczą
poza rolnictwem.
 pracowników oraz osób wykonujących inną pracę zarobkową lub
działalność gospodarczą w wieku 45 lat i powyżej, zainteresowanych
pomocą w rozwoju zawodowym, po zarejestrowaniu się w urzędzie pracy.
Programy specjalne powinny być inicjowane w szczególności dla bezrobotnych
i osób poszukujących pracy, w stosunku do których stosowane usługi i/lub instrumenty
2
O zasadach organizacji i realizacji programów specjalnych w dalszej części materiału.
Strona 4 z 21
rynku pracy okazały się niewystarczające do powrotu na rynek pracy bądź utrzymania
miejsc pracy.
Grupy te powinny zostać wyłonione w oparciu o analizy i prognozy lokalnego rynku
pracy. Przy doborze osób do programu niezwykle istotne są informacje, którymi
dysponują pracownicy powiatowego urzędu pracy bezpośrednio zaangażowani
w pracę z klientem, mowa w szczególności o pośrednikach pracy, doradcach
zawodowych i specjalistach do spraw rozwoju zawodowego.
Informacje o predyspozycjach psychofizycznych osoby, jej kwalifikacjach,
umiejętnościach i doświadczeniu zawodowym, a także barierach, które utrudniają
podjęcie zatrudnienia lub jego późniejsze utrzymanie – powinny ułatwić osobom
opracowującym program specjalny wyłonienie grupy/grup o podobnych cechach/
problemach. Takie podejście zdecydowanie ułatwić może zaprojektowanie działań
i późniejszą realizację programu specjalnego.
Pytanie:
Jak interpretować przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej
z dnia 23 marca 2009 r. w sprawie programów specjalnych, dotyczące doboru
uczestników?
Zgodnie z §3 pkt 3 rozporządzenia, programem specjalnym powinny być objęte
w pierwszej kolejności osoby bezrobotne i poszukujące pracy, które korzystały
w przeszłości z usług i instrumentów rynku pracy, przy czym zastosowane działania nie
wystarczyły, aby osoba podjęła pracę, bądź po jej podjęciu mogła ją utrzymać.
Warto pamiętać, że na grupę, dla której opracowany powinien być program specjalny,
składają się jednostkowe przypadki, tj. osoby, których sytuacja zawodowa i osobista
została poddana wnikliwej analizie i uznano, że istnieje uzasadniona konieczność
zastosowania niestandardowych form wsparcia, aby osoba miała szansę powrotu na
rynek pracy. Biorąc pod uwagę brzmienie pkt 1 przywołanego paragrafu, należy
wskazać, że wyłonienie i dobór uczestników programu specjalnego poprzedzone
powinno być analizą sytuacji na rynku pracy oraz innych informacji zgromadzonych
w powiatowym urzędzie pracy. Tak więc o doborze grupy powinna decydować analiza
sytuacji konkretnego bezrobotnego, w odniesieniu do analizy sytuacji na rynku pracy.
Nie wyklucza się również możliwości opracowania programu specjalnego dla jednej
osoby, jeżeli uzasadnieniem takiego działania jest specyfika problemów i barier, które
utrudniają tej osobie podjęcie i utrzymanie zatrudnienia.
Można zatem dopuścić, że urząd pracy zidentyfikował problem dotykający osoby/grupy,
wobec której nie podejmowano dotychczas żadnych działań. W takiej sytuacji – również
wobec tych osób możliwe jest opracowanie programu specjalnego.
Z praktycznego punktu widzenia, korzystne jest opracowanie kryteriów3
umożliwiających wyselekcjonowanie grupy możliwie jednorodnej pod kątem
problemów bądź cech. Takie podejście nie tylko ułatwia projektowanie działań, którymi
te osoby mają być objęte, ale również późniejsze zarządzanie programem i dokonywanie
niezbędnych modyfikacji, w przypadku wystąpienia zagrożenia jego realizacji.
Kryteria doboru uczestników do programu specjalnego powinny wynikać z wniosków płynących
z przeprowadzonych przez urząd pracy analiz rynku pracy oraz analizy informacji na temat klientów.
3
Strona 5 z 21
Częstą praktyką urzędów pracy jest adresowanie programu specjalnego do
bezrobotnych będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy (art. 49 ustawy) –
takie działanie nie nosi znamion jakiejkolwiek selekcji uczestników, gdyż w strukturze
bezrobotnych ta grupa stanowi zdecydowaną większość.
Brak jest racjonalnego uzasadnienia, aby zdefiniowana dla programu specjalnego grupa
uczestników obejmowała jednocześnie wszystkie kategorie bezrobotnych, o których
mowa w art. 49 ustawy, jednocześnie nie ma przeszkód, aby tworzyć odrębne programy
dla każdej z tych grup oddzielnie, bądź dla wybranych grup o zbliżonych problemach na
rynku pracy, o ile wynika to z analiz służących sporządzeniu charakterystyki lokalnego
rynku pracy i zidentyfikowaniu jego głównych problemów, bądź dla jednego
bezrobotnego, u którego zidentyfikowano bariery w podjęciu zatrudnienia.
Strona 6 z 21
Sposób i źródła finansowania programów specjalnych
Limity określone w przepisach
 Łączna kwota wydatków poniesionych na realizację programów specjalnych nie
może przekroczyć 10% wysokości środków Funduszu Pracy, ustalonych
według algorytmu, przyznanych na finansowanie zadań w powiecie4.
W przypadku programów objętych dofinansowaniem z rezerwy Funduszu Pracy,
należy pamiętać o konieczności całkowitego wydatkowania środków własnych
(10% limit).
 Maksymalna wysokość środków Funduszu Pracy w ramach jednego programu
specjalnego na działania w przeliczeniu na jednego uczestnika wynosi
10-krotność przeciętnego wynagrodzenia obowiązującego w dniu rozpoczęcia
programu specjalnego.
 Łączna kwota wydatków poniesionych na specyficzne elementy wspierające
zatrudnienie, związane z realizacją programu specjalnego, nie może przekroczyć
20% wysokości środków Funduszu Pracy, przeznaczonych na realizację
programu specjalnego5.
Starosta określa wielkość limitu wydatków możliwych do poniesienia na realizację
programów specjalnych po otrzymaniu od Ministra Pracy i Polityki Społecznej
informacji o ustalonej dla powiatu wysokości środków FP, jakie mogą być wydatkowane
w roku budżetowym na finansowanie zadań realizowanych przez samorząd powiatu.
W założeniach projektu zmiany ustawy, zaproponowano wprowadzenie zmian porządkujących,
polegających na ustaleniu podstawy wyliczania dostępnego dla starosty limitu środków, które mogą być
przeznaczone w roku budżetowym na finansowanie programów specjalnych – poprzez odesłanie do
wysokości środków przyznanych w poprzednim roku (art. 66a ust. 4 ustawy) oraz określeniu, iż
możliwość ubiegania się o dodatkowe środki zachodzi w przypadku gdy, budżet programu specjalnego
przekracza dostępny dla starosty – 10% limit środków Funduszu Pracy a także doprecyzowaniu, że
dodatkowe środki, z rezerwy dysponenta Funduszu Pracy, nie wchodzą w limit środków algorytmicznych,
które starosta może przeznaczyć w roku budżetowym na finansowanie programów specjalnych (art. 66a
ust. 7 ustawy).
5
W założeniach projektu zmiany ustawy, zaproponowano wprowadzenie zmian porządkujących,
polegających na wskazaniu, że środki trwałe i wyposażenie zakupione przez urząd pracy dla uczestnika
programu specjalnego w ramach specyficznych elementów wspierających, o których mowa w art. 66a ust.
6 ustawy, po zakończeniu programu stają się własnością uczestnika programu (art. 109 ust. 12 ustawy)
oraz zaproponowano zmianę w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od
osób fizycznych, która ma na celu zwolnienie z opodatkowania podatkiem dochodowym świadczeń
otrzymywanych przez osoby uprawnione, jako specyficzne elementy wspierające zatrudnienie w ramach
realizowanego programu specjalnego.
4
Pytanie:
Co jest podstawą do wyliczenia kwoty stanowiącej 10% wartości realizowanego
programu?
Podstawą do wyliczenia 10% wartości środków Funduszu Pracy, o którym mowa
w art. 66a ust. 4 ustawy jest wynikająca z pisemnej informacji łączna kwota środków
przyznanych na finansowanie programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia
skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej oraz innych fakultatywnych zadań
w powiecie. Od decyzji Starosty zależy czy 10 % limit środków Funduszu Pracy stanowić
będzie źródło finansowania jednego czy też kilku programów specjalnych.
Należy również pamiętać, że limit, o którym mowa w art. 66a ust. 4 ustawy, dotyczy roku
budżetowego. W przypadku gdy planowana na realizację programów specjalnych
wysokość środków Funduszu Pracy przekracza wysokość tego limitu starosta
(prezydent miasta) może wystąpić do ministra właściwego do spraw pracy z wnioskiem
o przyznanie dodatkowych środków Funduszu Pracy z rezerwy będącej w jego
dyspozycji.
Jeżeli program specjalny realizowany będzie w okresie dłuższym niż rok budżetowy, to
wydatki ponoszone w kolejnym roku finansowane będą w ramach limitu
przypadającego na kolejny rok budżetowy.
Pytanie:
Czy poniesione wydatki na realizację programów specjalnych, które nie mogą
przekroczyć 10 % wysokości środków Funduszu Pracy wg algorytmu, uwzględniają
środki przyznane na „aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu” czy są
powiększone o „środki fakultatywne”?
Czy na realizację programów specjalnych, starosta przeznaczając kwotę co najmniej
10 % środków Funduszu Pracy ustalonej dla powiatu, angażuje wyłącznie środki
przeznaczone na wydatki aktywne, czy zachodzi konieczność zaangażowania
również środków zaplanowanych na wydatki fakultatywne, jeżeli działania
zaplanowane w ramach programu dotyczą wyłącznie aktywnych form wsparcia dla
osób bezrobotnych?
Limit, o którym mowa w art. 66a ust. 4 ustawy, obejmuje zgodnie z brzmieniem
przepisu, zarówno środki przeznaczone na finansowanie programów na rzecz promocji
zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej jak również
środki przeznaczone na finansowanie innych fakultatywnych zadań.
Wyliczanie limitu jest działaniem czysto matematycznym i odbywa się w oparciu
o pisemną informację, aktualną w dniu podjęcia prac nad opracowaniem programu
specjalnego6, jednakże samo finansowanie programów specjalnych w obrębie
limitowanej wielkości środków, możliwe jest wyłącznie ze środków przeznaczonych na
aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu.
6
Patrz projektowane zmiany porządkujące, o których mowa w przypisie 4.
Strona 8 z 21
Źródła finansowania
W pierwszej kolejności starosta finansuje programy specjalne w ramach środków
Funduszu Pracy ustalonych według algorytmu na finansowanie zadań w powiecie do
wysokości wynikającego z przepisów limitu.
W przypadku gdy budżet programu specjalnego przekracza dostępny dla starosty limit
środków Funduszu Pracy, starosta może wystąpić do Ministra Pracy i Polityki
Społecznej z wnioskiem, o przyznanie dodatkowych środków Funduszu Pracy
z rezerwy będącej w dyspozycji ministra. Występując o środki z rezerwy ministra,
starosta składa oświadczenie o pełnym przeznaczeniu środków Funduszu Pracy
w ramach dostępnego limitu na realizację programów specjalnych.
Programy specjalne mogą być finansowane ze środków Funduszu Pracy przeznaczonych
na realizację projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego
oraz mogą być wspierane innymi środkami.
Pytanie:
W jakich okolicznościach można ubiegać się o dodatkowe środki na finansowanie
programów specjalnych?
Podstawą finansowania programów specjalnych są środki Funduszu Pracy, ustalone
według algorytmu, przyznane na finansowanie zadań w powiecie. Łączna kwota
wydatków planowanych do poniesienia na realizację programów specjalnych nie może
przekroczyć dostępnego dla starosty limitu (10%).
W przypadku gdy zakładany budżet programu/programów specjalnych, przekracza
dostępny limit środków, starosta może ubiegać się o przyznanie dodatkowych środków
z rezerwy Funduszu Pracy będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw pracy
składając stosowny wniosek.
O dodatkowe środki starosta może ubiegać się w przypadku konieczności:
Finansowania kolejnego programu specjalnego.
Jest to sytuacja, gdy limit środków, o którym mowa w § 11 ust. 2 rozporządzenia
został w pełni przeznaczony na realizację programu specjalnego/programów
specjalnych które po uzyskaniu pozytywnej opinii powiatowej rady zatrudnienia,
są bądź będą wdrażane przez powiatowy urząd pracy.
W takim przypadku program specjalny finansowany będzie w całości ze środków
rezerwy Funduszu Pracy.
Współfinansowanie programu specjalnego.
Jest to sytuacja, gdy dostępny limit środków, o którym mowa w § 11 ust. 2
rozporządzenia został w pełni lub częściowo przeznaczony na realizację
programu specjalnego, którego całkowity budżet przekracza wysokość limitu.
W takim przypadku program specjalny finansowany będzie z dwóch źródeł tj.
limitu i środków rezerwy Funduszu Pracy.
Strona 9 z 21
Środki rezerwy przeznaczone na realizację programów specjalnych nie mogą być
przesuwane na inne zadania.
Zarówno w sytuacji gdy program specjalny jest finansowany lub
współfinansowany ze środków rezerwy Funduszu Pracy, w przypadku braku
możliwości wykorzystania przyznanych środków rezerwy, Starosta niezwłocznie,
nie później jednak niż do 31 października br. składa do Ministra Pracy i Polityki
Społecznej wniosek o zmniejszenie przyznanego limitu środków rezerwy.
Powyższe postępowanie ma zastosowanie również w przypadku, jeżeli na skutek
uzasadnionych okoliczności, realizacja programu specjalnego finansowanego
wyłącznie z kwoty środków Funduszu Pracy ustalonej dla powiatu, o którym
mowa w § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie programów specjalnych, nie
będzie możliwa.
Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia
7 października 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej
Funduszu Pracy (DZ.U. Nr 221, poz. 1317) środki Funduszu niewykorzystane
w roku budżetowym pozostające na wyodrębnionych rachunkach bankowych
samorządów powiatów, pozostają na tych rachunkach z przeznaczeniem
na wypłatę zasiłków dla bezrobotnych i innych obligatoryjnych świadczeń.
Należy uznać, że jeśli starosta nie złoży wniosku o zmniejszenie, to
niewykorzystane środki mogą zostać przeznaczone również na wypłatę zasiłków
dla bezrobotnych i innych obligatoryjnych świadczeń w danym roku.
Nieefektywne wykorzystanie środków przyznanych z rezerwy Funduszu Pracy
oraz nieosiągnięcie
zakładanych wskaźników efektywności
programu
specjalnego, może spowodować podjęcie przez dysponenta Funduszu Pracy
decyzji skutkującej ograniczeniem możliwości ubiegania się w przyszłości
o dodatkowe środki Funduszu Pracy przeznaczone na realizację działań
finansowanych z rezerwy Ministra Pracy i Polityki Społecznej.
Pytanie:
Czy środki przyznane na realizację projektów współfinansowanych z Europejskiego
Funduszu Społecznego wliczane są do limitu 10%?
Zgodnie z brzmieniem § 11 ust 8 rozporządzenia kwoty środków Funduszu Pracy
przeznaczone na realizację projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu
Społecznego nie wlicza się do 10% limitu przeznaczonego na realizację programu
specjalnego.
Pytanie:
Jak postępować gdy realizacja projektowanego programu specjalnego przekroczy
rok budżetowy?
Zgodnie z brzmieniem art. 66a ust.9 ustawy programy specjalne mogą obejmować okres
dłuższy niż bieżący rok budżetowy. Jeżeli realizowane są po dniu 31 grudnia danego
roku, to ich finansowane odbywa się ze środków, o których mowa w art. 109 ust. 10
ustawy, z zastrzeżeniem art. 66a ust 4., co oznacza, że powiatowy urząd pracy może
Strona 10 z 21
zawierać zobowiązania, przechodzące na rok następny do wysokości 30% kwoty
środków ustalonych dla powiatu na bieżący rok kalendarzowy, jednak na rzecz
realizowanego programu specjalnego nie więcej niż prognozowany przyszłoroczny 10%
limit. Jednocześnie należy pamiętać, iż zaciągnięte zobowiązania obciążają kwotę
środków Funduszu Pracy ustaloną na rok następny.
Pytanie:
Czy możliwe jest finansowanie realizacji programu specjalnego, rozpoczynającego
się w roku budżetowym, a przewidzianego do realizacji również w roku przyszłym
ze środków rezerwy Funduszu Pracy, otrzymanych na ten cel?
Środki z rezerwy Funduszu Pracy będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw
pracy stanowią źródło finansowania/dofinansowania działań realizowanych w ramach
programów specjalnych do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego. Mając na
uwadze powyższe, przystępując do tworzenia programu specjalnego, starosta powinien
racjonalnie oszacować koszty w podziale na kolejne lata jego realizacji.
W przypadku przeszacowania kosztów, przewidzianych w budżecie na kolejny rok,
starosta zmuszony będzie dokonać modyfikacji programu specjalnego i uzyskać
akceptację powiatowej rady zatrudnienia.
Strona 11 z 21
Opracowanie programu specjalnego
Czynności poprzedzające przygotowanie programu specjalnego7
Podjęcie decyzji o konieczności opracowania programu specjalnego poprzedzone
powinno być szczegółową diagnozą indywidualnego przypadku, obejmującą
w szczególności identyfikację barier utrudniających powrót osoby na rynek pracy.
Konieczne jest:
 poznanie przyczyn, dla których osoba zarejestrowała się jako bezrobotna. Czy ma
to związek np. z zakończeniem edukacji; utratą pracy (ważne jest, czy osoba
zwolniła się na własne życzenie, czy została zwolniona, ponieważ pracodawca
likwidował miejsca pracy, czy została zwolniona, choć pracodawca nie zmniejszał
zatrudnienia); przerwą w zatrudnieniu (w tym wypadku szczególnie ważne jest
wyjaśnienie ile trwała przerwa w aktywności zawodowej).
 ustalenie czy osoba poszukuje pracy; czy jej kwalifikacje odpowiadają popytowi
na pracę; jakie ma deficyty kwalifikacyjne i co jest przeszkodą w ich
uzupełnieniu; czy istnieją przeszkody utrudniające dotarcie do potencjalnych
miejsc pracy (dojazdy do pracy) itd.
 ustalenie przyczyn bierności zawodowej np. czy osoba bierna kształci się; czy
otrzymuje świadczenia; czy jej bierność wynika z niemożności pogodzenia opieki
nad dzieckiem/osobą zależną z pracą zawodową. Ważne jest ustalenie, czy
i w jakiej perspektywie bierni zawodowo zamierzają wejść na rynek pracy,
a także co mogłoby temu sprzyjać.
 ustalenie czasu pozostawania w bezrobociu. Długi czas trwania bezrobocia może
wskazywać na szczególne trudności w uzyskaniu pracy.
Część tego typu informacji pozyskują pośrednicy w bezpośrednich kontaktach
z zarejestrowanymi w powiatowych urzędach pracy. Jednak wiedza ta nie zastępuje
informacji wynikających z badania ankietowego, które umożliwią ustalenie czy
problemy dotyczące bezrobotnych mają charakter masowy i w jakiej skali występują.
W badaniu ankietowym, dzięki posiadaniu różnorodnych informacji o osobach
ankietowanych, można skojarzyć powody bezrobocia z cechami takich osób, co pozwala
lokalizować dane problemy w określonych grupach bezrobotnych.
Zebrane i usystematyzowane informacje oraz dostępne dane urząd poddaje analizie,
w wyniku której ustalone zostaną kierunki możliwych do zastosowania działań.
7
Przy opracowywaniu analizy urząd pracy może skorzystać z następujących opracowań: M. Góra,
U. Sztanderska, Wprowadzenie do analizy lokalnego rynku pracy. Przewodnik, MPiPS, Warszawa 2006 (do
pobrania na stronie www.analizy.mpips.gov.pl
w zakładce RAPORTY I PUBLIKACJE
OPRACOWANIA
TEMATYCZNE
Analiza sytuacji na wybranych powiatowych rynkach pracy), oraz Podręcznik
użytkownika metod, narzędzi i procedur diagnozowania zapotrzebowania na kwalifikacje i umiejętności
na regionalnym i lokalnym rynku pracy. Podręcznik dla urzędów pracy, pod red. Elżbiety Kryńskiej,
MPiPS, Warszawa 2010 (do pobrania na stronie www.crzl.gov.pl w zakładce PUBLIKACJE.
Jak wynika z dotychczasowych doświadczeń urzędy pracy popełniają w tym zakresie
różnego rodzaju błędy. Dowodem są analizy stanowiące załącznik do wniosków
o dofinansowanie programów specjalnych ze środków rezerwy funduszu Pracy, które:
 nie wskazują jednoznacznie na osoby/grupy wymagające objęcia
programem specjalnym;
 nie wskazują na bariery zatrudnieniowe jakie zostały zdiagnozowane
u osób/grup, które wskazuje się do objęcia programem
 prezentują jedynie zbiory danych statystycznych pozostawione bez
komentarza;
 zawierają syntetyczne informacje o sytuacji w regionie pozostawione bez
komentarza;
 przedstawiają informacje,
i zaprojektowanych działań.
które
nie
uzasadniają
wyboru
grupy
Wnioski końcowe przygotowanej analizy powinny wskazywać zarówno
na najistotniejsze problemy dotyczące klientów urzędów pracy jak również obszary
generujące miejsca pracy, zarówno u pracodawców, przy jednoczesnym zdiagnozowaniu
ich potrzeb i pożądanego profilu pracowników (zawody, specjalności), jak również
potencjalne nisze dla podejmowania działalności gospodarczej, ze wskazaniem na
pożądany rodzaj tej działalności.
Diagnozowanie rynku pracy wymaga integracji informacji płynących z różnych źródeł
i ich dopasowania w czasie.8 Przygotowując analizę lokalnego rynku pracy, należy
uwzględnić wszystkie dostępne informacje, które pozwolą trafnie dobrać grupę
docelową i zaprojektować działania.
W szczególności należy wziąć pod uwagę:
 wyniki ankiet przeprowadzonych wśród bezrobotnych, osób poszukujących pracy
oraz pracodawców, służące identyfikacji barier utrudniających podjęcie
zatrudnienia bądź utrzymanie miejsc pracy,
 strukturę bezrobocia oraz informacje
o bezrobotnych według zawodów
i specjalności,
 informacje o planowanych zwolnieniach
grupowych,
 wyniki monitoringu zawodów
deficytowych i nadwyżkowych,
 oferty pracy,
8
Patrz: Wprowadzenie do analizy lokalnego rynku pracy – Przewodnik. Ministerstwo Pracy i Polityki
Społecznej, Departament Analiz Ekonomicznych i Prognoz.
Strona 13 z 21
 informacje o planowanych inwestycjach tworzących nowe miejsca pracy,
 dostępne wyniki badań dotyczących rynku pracy.
Jeżeli urząd pracy dysponuje niezbędnymi informacjami na temat jednostkowych
przypadków lub grupy/grup osób wymagających szczególnych/elastycznych form
wsparcia powinien przystąpić do opracowania programu specjalnego.
Struktura programu specjalnego
Program specjalny powinien mieć wyraźnie zdefiniowany cel9, a także zawierać
uzasadnienie wskazujące na konieczność podjęcia działań w formule programu
specjalnego.
W programie specjalnym, zgodnie z § 5 ust 8 rozporządzenia, należy przedstawić:
 Charakterystykę uczestników programu specjalnego i kryteria ich doboru.
Przy doborze uczestników do programu specjalnego bardzo istotną kwestią jest
współpraca osób opracowujących program z pracownikami kluczowymi urzędu
pracy, w szczególności pośrednikami, doradcami zawodowymi i specjalistami do
spraw rozwoju zawodowego, którzy dysponują szczegółowymi informacjami na
temat klientów.
Informacje te dotyczyć powinny predyspozycji psychofizycznych, kwalifikacji,
doświadczenia zawodowego oraz umiejętności, jakie posiadają potencjalni
uczestnicy programu specjalnego, a także barier utrudniających zatrudnienie lub
utrzymanie miejsc pracy (patrz analiza lokalnego rynku pracy).
Informacje te są niezbędne dla efektywnego projektowania ścieżki aktywizacji
zawodowej, która w efekcie powinna wyposażyć osobę w wiedzę i umiejętności
dające szansę na skuteczne znalezienie pracy lub podjęcie działalności
gospodarczej.
Szczegółowe kryteria doboru uczestników programu specjalnego powinny
korelować z możliwościami i ofertą lokalnego rynku pracy.
Należy pamiętać, iż pierwszeństwo udziału w programie specjalnym mają
bezrobotni i osoby poszukujące pracy w stosunku, do których zastosowane
dotychczas usługi i instrumenty rynku pracy okazały się niewystarczające do
powrotu na rynek pracy czy też utrzymania miejsc pracy.
 Działania łączące usługi rynku pracy, instrumenty rynku pracy i opis
specyficznych elementów wspierających zatrudnienie10, z uzasadnieniem
potrzeby ich zastosowania i przewidywanych skutków dla zatrudnienia lub
utrzymania miejsc pracy.
9
Cel wyznacza główne kierunki działań w programie specjalnym.
Szerzej o specyficznych elementach w dalszej części materiału.
10
Strona 14 z 21
Program specjalny powinien oferować osobie szerokie spektrum działań
aktywizacyjnych, adekwatnych do jej potrzeb i możliwości, jednocześnie
dostosowanych do specyfiki lokalnego rynku pracy.
Specyfika programu specjalnego polega na tym, że oferowane klientom usługi
i/lub instrumenty rynku pracy muszą być wzmocnione specyficznymi
elementami wspierającymi zatrudnienie, których zadaniem jest przezwyciężenie
barier zatrudnieniowych.
Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom powiatowych urzędów pracy, które
wynikają z doświadczeń w realizacji programów specjalnych, dopuszcza się
możliwość modyfikacji dotychczasowego podejścia do konstruowania
programów specjalnych po to, aby jak najtrafniej i bardziej racjonalnie dobierać
działania służące niwelowaniu deficytów i barier utrudniających skuteczną
aktywizację i podjęcie przez osobę pracy.
W świetle powyższego urząd pracy może wykorzystywać dostępne usługi
i/lub instrumenty rynku pracy opcjonalnie, przy czym zawsze w połączeniu ze
specyficznymi elementami wspierającymi zatrudnienie. Oznacza to, że
w uzasadnionych przypadkach program specjalny może obejmować jedynie
niezbędne dla osoby:
 usługę/usługi rynku pracy i specyficzne elementy wspierające zatrudnienie
lub
 instrument/instrumenty rynku pracy i specyficzne elementy wspierające
zatrudnienie.
Dodatkowo należy mieć na względzie, że programy specjalne nie umożliwiają
osobom poszukującym pracy i osobom pracującym w wieku 45+ i powyżej
zainteresowanych pomocą w rozwoju zawodowym korzystania z instrumentów
rynku pracy z wyjątkiem tych, które są do tych grup adresowane.
 Wykaz podmiotów współpracujących przy realizacji programu specjalnego na
podstawie zawartego z nimi porozumienia oraz określenie ich zadań.
Konieczność sporządzenia wykazu podmiotów zajmującymi się problematyką
rynku pracy i pracodawców, do których kierowane będą osoby objęte
programem specjalnym, z którymi zawarte zostały porozumienia wynika z § 5
ust. 1 pkt 4) rozporządzenia.
Wykaz ten zawierać powinien usystematyzowane informacje o podmiotach
i pracodawcach. Służy on przede wszystkim urzędowi pracy i powinien być
wykorzystywany w bieżącej realizacji programu specjalnego.
Program specjalny może być realizowany przez więcej niż jeden powiatowy
urząd pracy11. Również w takim przypadku starostowie zawierają ze sobą
pisemne porozumienie dotyczące realizacji programu specjalnego.
W przypadku podjęcia współpracy na rzecz osób objętych programem
specjalnym starosta obligatoryjnie zawiera porozumienie, które określa
w szczególności:
11
Szerzej to zagadnienie zostało opisane w dalszej części materiału.
Strona 15 z 21
 zadania realizowane przez poszczególne podmioty lub pracodawców,
 wysokość środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oraz
 źródła ich finansowania.
Nie ma przeszkód, aby porozumienie obejmowało również inne kwestie np.:
harmonogram realizacji uzgodnionych zadań, zakres i sposób wymiany
informacji pomiędzy stronami porozumienia, postępowanie w przypadku
wystąpienia zagrożeń wpływających na realizację działań wynikających
z porozumienia, okres utrzymania osoby w zatrudnieniu, inne ważne dla stron
ustalenia.
 Kalkulację planowanych kosztów realizacji programu specjalnego oraz źródła
finansowania, w tym wydatki na specyficzne elementy wspierające zatrudnienie.
Powiatowy urząd pracy tworząc budżet programu specjalnego powinien wskazać
wszystkie źródła finansowania, z których będą pochodziły środki na realizację
poszczególnych działań przewidzianych w programie specjalnym.
W przypadku korzystania ze środków rezerwy dysponenta Funduszu Pracy
należy pamiętać, iż Starosta składając wniosek o środki z rezerwy dysponenta
Funduszu Pracy zobowiązany jest do wydatkowania środków limitu w całości.
Jednocześnie proponuje się, aby środki limitu były wydatkowane w pierwszej
kolejności.
Dodatkowo Starosta w trakcie realizacji programu specjalnego powinien
prowadzić monitoring finansowy realizowanego programu specjalnego co
pozwoli odpowiednio wcześniej reagować i podejmować działania skutkujące
zmianami i przesunięciami w budżecie.
Prawidłowe wyliczenie kosztów poszczególnych działań przewidzianych
w programie dla na poszczególnych uczestników pozwoli właściwie zbudować
cały budżet programu specjalnego i jednocześnie pozwoli uniknąć konieczności
dokonywania w nim zmian wynikających z nieprawidłowego oszacowania
zastosowanych wartości.
Dlatego też w celu prawidłowego skonstruowania budżetu programu specjalnego
należy dokonać kalkulacji wszystkich kosztów na poszczególne działania
przewidziane w programie w odniesieniu do jego uczestników.
Przy dokonywaniu jednostkowych wyliczeń należy brać pod uwagę aktualne
stawki12. Jednocześnie należy mieć na uwadze fakt, iż w trakcie realizacji
programu specjalnego stawki te mogą ulec zmianie.
 Harmonogram realizacji poszczególnych zadań oraz wydatkowania środków.
Harmonogram realizacji poszczególnych zadań zaplanowanych w programie
specjalnym powinien zostać przygotowany w sposób racjonalny. Musi on
12
Patrz „OBOWIĄZUJĄCE STAWKI, KWOTY, WSKAŹNIKI (stan prawny na …)” znajdujące się na stronie
Publicznych Służb Zatrudnienia (www.psz.praca.gov.pl)
Strona 16 z 21
uwzględniać zarówno czas trwania poszczególnych form, wynikający z przepisów
ustawy, ich powiązanie lub następstwo jak również ich finansowanie, w tym
konieczność poniesienia wydatków w roku budżetowym chyba, że program
został zaplanowany do realizacji w dłuższym okresie czasu13.
 Przewidywane efekty realizacji programu specjalnego, z podaniem mierników
i trybu dokonywania oceny.
Efektywność programów specjalnych, podobnie jak innych
programów rynku pracy, może być mierzona w dwojaki sposób.
aktywnych
Pierwszy to efektywność zatrudnieniowa – ustalona jako iloraz liczby
uczestników programu specjalnego, którzy po zakończeniu udziału w określonej
formie aktywizacji uzyskali w okresie do 3 miesięcy zatrudnienie, inną pracę
zarobkową lub podjęli działalność gospodarczą oraz liczby uczestników
programu specjalnego, którzy zakończyli udział w programie specjalnym.
Drugi to efektywność kosztowa – ustalona jako iloraz ogólnej kwoty programu
specjalnego oraz liczby uczestników programu specjalnego, którzy po
zakończeniu udziału w określonej formie aktywizacji uzyskali w okresie do
3 miesięcy zatrudnienie, inną pracę zarobkową lub podjęli działalność
gospodarczą.
Aby ocenić efektywność programu należy starannie dobrać mierniki tej oceny,
które powinny nawiązywać do celów danego programu. Ich zasadniczym
zadaniem jest umożliwienie oceny czy w związku z realizacją programu
poprawiła się sytuacja na rynku pracy osób, które skorzystały ze wsparcia.
 Opis prowadzenia kontroli programu specjalnego i zakres monitorowania jego
realizacji.
Istotą monitorowania i kontroli realizowanych w programie specjalnym działań
jest nadzorowanie ich skuteczności. Monitorowanie zagrożeń jest ważne, ze
względu na fakt, iż nie zawsze rozwiązania zaprojektowane na etapie tworzenia
programu sprawdzają się w praktyce. Dlatego też tak ważne jest prowadzenie
czynności kontrolnych, które dostarczą informacji niezbędnych do podejmowania
decyzji wyprzedzających pojawienie się kolejnych zagrożeń.
 Propozycje działań w przypadku wystąpienia zagrożenia realizacji programu
specjalnego.
Już na etapie planowania programu specjalnego powinna nastąpić identyfikacja
ryzyka i przedstawienie potencjalnych zagrożeń.
Część niebezpieczeństw z reguły nasuwa się automatycznie, mogą być one
związane np. z rekrutacją, z dotarciem do odpowiedniej grupy docelowej, czasem
13
Programy specjalne obejmujące okres dłuższy niż rok budżetowy, realizowane po dniu 31 grudnia
2013r., finansowane są ze środków, o których mowa w art. 109 ust 10 ustawy, z zastrzeżeniem art. 66a
ust 4 ustawy.
Strona 17 z 21
realizacji poszczególnych działań, kosztami kupowanych usług, rezygnacją
uczestników lub pracodawców. Warto więc stworzyć listę zagrożeń, aby żaden
z potencjalnych obszarów mogących generować problemy nie umknął uwadze.
Zidentyfikowane zagrożenia można opisać za pomocą dwóch wymiarów –
prawdopodobieństwa wystąpienia (jak duże jest ryzyko, że dana sytuacja będzie
miała miejsce) i stopnia ich wpływu na realizację programu (jak duży będzie
wpływ takiego zdarzenia na realizację zaplanowanych działań).
Po określeniu wagi poszczególnych zagrożeń należy zaplanować możliwe na nie
reakcje i warianty postępowania, w przypadku gdyby miały się sprawdzić.
Do każdego działania w programie proponuje się określić co najmniej jedno
zagrożenie,
czyli
przynajmniej
jedną
sytuację,
która
dużym
prawdopodobieństwem może zaistnieć i utrudnić osiągnięcie zaplanowanych
założeń.
Powiatowa Rada Zatrudnienia jako organ opiniodawczo-doradczy starosty
w sprawach polityki rynku pracy, została ustawowo upoważniona do
opiniowania zarówno celowości programów specjalnych jak i proponowanych
przez starostę zmiany w ich realizacji.
Strona 18 z 21
Pomoc publiczna
Pomoc publiczna
Pomoc w ramach programu specjalnego dla przedsiębiorstw stanowi pomoc de minimis.
Pomoc udzielona bezrobotnemu w ramach programu specjalnego nie jest pomocą
publiczną, jeżeli uczestnik programu specjalnego otrzymał wsparcie jako bezrobotny.
Jeżeli uczestnik programu specjalnego otrzymał środki na działalność gospodarczą
i uzyskał status przedsiębiorcy to otrzymane po tym fakcie wsparcie w postaci
elementu specyficznego wspierającego zatrudnienie stanowić będzie pomoc publiczną.
Ze względu na fakt że pomoc de minimis nie wiąże się z obowiązkiem utrzymania
w zatrudnieniu proponuje się aby przy zawieraniu umowy z pracodawcą zapisy
zabezpieczały obowiązek utrzymania osoby bezrobotnej w zatrudnieniu przez
określony w umowie okres czasu, którego długość powinna być uzależniona od zakresu
udzielanego pracodawcy wsparcia.
Pytanie
W którym momencie urząd pracy powinien wystawić pracodawcy zaświadczenie o
przyznaniu mu pomocy na zasadach pomocy de minimis?
Dniem wystawienia przedmiotowego zaświadczenia jest dzień nabycia przez
pracodawcę prawa do uzyskania pomocy na zasadach de minimis określonych w
porozumieniu zawartym ze Starostą na potrzeby realizacji programu specjalnego.
Specyficzne elementy wspierające zatrudnienie
Elementy specyficzne mogą obejmować w szczególności zakup środków trwałych,
materiałów i usług niezbędnych w procesie aktywizacji zawodowej lub utrzymaniu
miejsc pracy, co oznacza że katalog wydatków jest otwarty. Jednocześnie łączna kwota
wydatków poniesionych na specyficzne elementy wspierające zatrudnienie, związane
z realizacją programu specjalnego, nie może przekroczyć 20% wysokości środków
Funduszu Pracy, przeznaczonych na realizację programu specjalnego.
Otwarty katalog wydatków stwarza możliwość ostatecznego dopasowania formy
wsparcia inicjatorom programów specjalnych, jednakże ten element programu powinien
zostać opisany wraz z podaniem uzasadnienia potrzeby jego zastosowania, a także
z podaniem przewidywanych skutków dla zatrudnienia lub utrzymania miejsc pracy.
Planowane do zastosowania w programach specjalnych elementy specyficzne
wspierające zatrudnienie, z których skorzystają uczestnicy programu specjalnego, mają
przede wszystkim na celu zlikwidowanie barier zatrudnieniowych, a także powinny
umożliwić podjęcie czy też utrzymanie zatrudnienia po zakończeniu uczestnictwa
w zainicjowanym i zrealizowanym programie specjalnym. W żadnym zaś przypadku
zastosowane elementy specyficzne nie powinny stanowić jedynie elementów
motywujących uczestników programu specjalnego do działania.
Instrumenty rynku pracy lub usługi rynku pracy realizowane przez urzędy pracy
w ramach programu specjalnego, zgodnie z art. 66a ust. 8 ustawy o promocji (…), są
finansowane ze środków Funduszu Pracy jedynie w zakresie określonym w art. 108 ust.
1 ww. ustawy. Nie dopuszcza się zwiększania kwot czy też wydłużania okresów
realizacji instrumentów, które skatalogowane są w przywołanym przepisie i tym samym
uznawania ich za specyficzne elementy wspierające zatrudnienie.
Kwestie majątkowe
Powiatowy urzędu pracy, na etapie projektowania programu specjalnego powinien
podjąć decyzję, czy specyficzny element wspierający zatrudnienie, jeżeli jest to np.
zakupiony sprzęt, po zakończeniu realizacji programu specjalnego zostanie przekazany
uczestnikowi programu. Jeżeli takie założenie nie zostało przyjęte, to nie ma możliwości
zmiany tego założenia na późniejszym etapie realizacji programu specjalnego.
Należy wyraźnie podkreślić, iż przekazanie zakupionego elementu specyficznego
wspierającego zatrudnienie powinno mieć na celu likwidowanie bezrobotnemu barier
zatrudnieniowych oraz powinno umożliwić podjęcie lub utrzymanie zatrudnienia po
zakończeniu uczestnictwa w programie specjalnym, w żadnym przypadku nie powinno
stanowić jedynie elementu motywującego do działania.
Ponadto należy mieć na uwadze, iż w obecnym stanie prawnym jedynym przepisem
normującym kwestie własności środków trwałych, wyposażenia, sprzętu zakupionych
ze środków Funduszu Pracy jest przepis art. 109 ust. 12 ustawy o promocji (…), który
nie wymienia uczestników programów specjalnych wśród podmiotów wskazanych jako
właściciele ww. środków – do czasu zmiany cytowanej ustawy sprzęt, stanowiący
specyficzny element wspierający zatrudnienie może być przekazany uczestnikowi
programu specjalnego jedynie na podstawie umowy użyczenia na czas realizacji
programu specjalnego. Kwestie ewentualnego przekazania na własność uczestnikowi
programu specyficznych elementów wspierających zatrudnienie, którymi mogą być
środki trwałe, wyposażenie czy sprzęt zakupiony ze środków Funduszu Pracy, będący
własnością samorządu, regulowane są przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 Nr142, poz. 1592 z późn. zm.).
Strona 20 z 21
Zmiany w programach specjalnych
W przypadku konieczności dokonania zmian w programie specjalnym, niezbędnych dla
uzyskania zamierzonego celu, które zgodnie z § 9 ust.1 rozporządzenia dotyczyć mogą:
 zakresu;
 sposobu realizacji,
 harmonogramu realizacji oraz
 finansowania programu
- Starosta zobowiązany jest uzgodnić te zmiany z podmiotami realizującymi program.
Planowane zmiany, zgodnie z art. 22 ust. 6 ustawy, wymagają opinii powiatowej rady.
Nadmienić także warto, iż § 9 ust. 3 rozporządzenia przewiduje możliwość podjęcia
przez Starostę decyzji o wstrzymaniu realizacji programu specjalnego, jeżeli osiągnięcie
zakładanych w programie celów i efektów jest niemożliwe.
Nie wszystkie zmiany wprowadzane w trakcie realizacji programów specjalnych
wymagają opinii powiatowej rady zatrudnienia.
Wskazać należy, że opiniując projekt programu specjalnego rada odnosi się w swoim
stanowisku również do kwestii wynikających z § 5 ust.1 pkt. 9 rozporządzenia, które
dotyczą działań jakie powiatowy urząd pracy zamierza podjąć w przypadku wystąpienia
zagrożenia realizacji programu specjalnego.
Jeżeli zatem zamiany w realizacji programu specjalnego przewidziane zostały w pkt. 9,
nie ma potrzeby ich ponownego opiniowania przez powiatową radę zatrudnienia.
Opiniowaniu podlegają tylko te zmiany dotyczące zakresu, sposobu, harmonogramu
realizacji i finansowania programu, których konieczność wprowadzenia nie została
przez urząd przewidziana.
Dodatkowo w przypadku gdy Starosta posiada stosowne upoważnienie Powiatowej
Rady Zatrudnienia podpisane przez Przewodniczącego tejże Rady w zakresie
planowanych do przeprowadzenia zmian w programie specjalnym nie ma
przeciwwskazań aby Starosta tych zmian dokonał bez zwoływania posiedzenia
Powiatowej Rady Zatrudnienia, przy założeniu, iż wydanie w/w upoważnienia jest
możliwe w oparciu o przepisy samorządowe.