Uchwała nr VI/978/2010 - Uchwały Kolegium Regionalnej Izby

Uchwała nr VI/978/2010 - Uchwały Kolegium Regionalnej Izby

UCHWAŁA NR VI/978/2010
KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ W RZESZOWIE
z dnia 9 marca 2010 r.
w sprawie stwierdzenia nieważności w całości uchwały Nr XLVII/294/2010 Rady
Gminy Leżajsk z dnia 27 stycznia 2010 roku w sprawie ustalenia zasad wspomagania
realizacji zadań służących ochronie środowiska w zakresie budowy przyłączy
kanalizacyjnych i przyłączenia budynków mieszkalnych do sieci kanalizacyjnej na terenie gminy Leżajsk
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie po zbadaniu uchwały Nr
XLVII/294/2010 Rady Gminy Leżajsk z dnia 27 stycznia 2010 r. w sprawie ustalenia zasad
wspomagania realizacji zadań służących ochronie środowiska w zakresie budowy przyłączy
kanalizacyjnych i przyłączenia budynków mieszkalnych do sieci kanalizacyjnej na terenie
gminy Leżajsk - przy udziale przedstawicieli Gminy Leżajsk - działając na podstawie : • art. 11
ust. 1 pkt 4 oraz art. 18„a” ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach
obrachunkowych (DzU z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.), • art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca
1990 roku o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdza nieważnoś ć badanej uchwały z powodu istotnego naruszenie art. 7 i 94
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (DzU 1997 nr 78, poz. 483
ze zm.) i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia
8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 277
ust. 4 i art. 400a oraz art. 403 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony
środowiska (j.t. DzU z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27
sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (DzU nr 157, poz. 1240).
Uzasadnienie
W dniu 10 lutego 2010 roku wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie
uchwała Nr XLVII/294/2010 Rady Gminy Leżajsk z dnia 27 stycznia 2010 roku w sprawie
ustalenia zasad wspomagania realizacji zadań służących ochronie środowiska w zakresie
budowy przyłączy kanalizacyjnych i przyłączenia budynków mieszkalnych do sieci
kanalizacyjnej na terenie gminy Leżajsk.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie badając przedmiotową uchwalę
w trybie nadzoru wszczęło uchwałą Nr V/791/2010 z dnia 23 lutego 2010 roku postępowanie
nadzorcze.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej ustaliło, co następuje:
Przedmiotową uchwał ą Rada Gminy Leżajsk ustaliła obowiązujące na terenie gminy
Leżajsk zasady wspomagające realizację zadań służących ochronie środowiska poprzez
dofinansowanie nakładów koniecznych na wykonanie przyłącza kanalizacyjnego i włączenie
do sieci kanalizacyjnej i nadała tej uchwale rangę aktu prawa miejscowego.
Zgodnie postanowieniami Rady dofinansowanie może obejmować nakłady konieczne na:
wykonanie dokumentacji projektowej przyłącza, wykonanie robót budowlanych polegających
na budowie przyłącza i włączeniu się do sieci kanalizacji sanitarnej, poniesienie kosztów
opłaty odbiorowej na rzecz zarządcy sieci kanalizacji sanitarnej, wykonanie inwentaryzacji
Leżajsk zasady wspomagające realizację zadań służących ochronie środowiska poprzez
dofinansowanie nakładów koniecznych na wykonanie przyłącza kanalizacyjnego i włączenie
do sieci kanalizacyjnej i nadała tej uchwale rangę aktu prawa miejscowego.
Zgodnie postanowieniami Rady dofinansowanie może obejmować nakłady konieczne na:
wykonanie dokumentacji projektowej przyłącza, wykonanie robót budowlanych polegających
na budowie przyłącza i włączeniu się do sieci kanalizacji sanitarnej, poniesienie kosztów
opłaty odbiorowej na rzecz zarządcy sieci kanalizacji sanitarnej, wykonanie inwentaryzacji
powykonawczej. Może b yć ono przyznane osobie fizycznej, która posiada prawo do
dysponowania przyłączoną nieruchomością na cele budowlane w zakresie obejmującym co
najmniej wykonanie przyłącza kanalizacyjnego. Dofinansowanie może być przyznane do
jednego przyłącza do jednego budynku. Wypłacane jest ono na wniosek, którego wymogi
określone zostały w § 3 ust. 2 uchwały, po pozytywnym jego rozpatrzeniu na podstawie
zawartej z gminą umowy o dofinansowanie. Przekazanie dofinansowania następuje po
złożeniu wniosku o płatność i jego pozytywnej weryfikacji (jego wymogi określone zostały w §
6 uchwały). W § 2 uchwały Rada określiła sposób wyliczenia wysokości dofinansowania.
Wysokość środków przeznaczonych na wspomaganie realizacji zadań służących ochronie
środowiska w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych i przyłączenia budynków
mieszkalnych do sieci kanalizacyjnej na terenie gminy Leżajsk ustalana jest corocznie
w budże c i e g m i n y , a dofinansowanie jest przyznawane do wysokośc i środków
przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy. Powyższa uchwała ma zastosowanie do
przyłączy wykonanych po 1 stycznia 2010 roku. Jako podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały Rada Gminy Leżajsk wskazała
art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym i art. 400a ust. 1 i 403 ust.
2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie zważyło co następuje:
Zgodnie z art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym
(j.t. DzU z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy
stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Odpowiednio do art. 40 ust.1 cytowanej ustawy gminie przysługuje na podstawie upoważnień
ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze
gminy.
Zgodnie z art. 277 ust. 4 i 400a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony
środowiska (j.t. DzU z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) wpływy z tytułu opłat i kar za korzystanie
ze środowiska stanowią dochody budżetów gmin, które odpowiednio do art. 400a tejże
ustawy przeznacza się na wydatki związane z finansowaniem ochrony środowiska
i gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 403 ust. 2 przedmiotowej ustawy do zadań własnych gmin
należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art.
400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż
kwota wpływów z tytułu opłat i kar, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona
o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. W myśl art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku (DzU Nr 157, poz. 1240)
o finansach publicznych, wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone
na realizację zadań określonych odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne
samorządu terytorialnego.
W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, wskazane wyżej przepisy nie
stanowią podstawy prawnej do uregulowania przez organ stanowiący gminy w drodze aktu
prawa miejscowego zasad wspomagających realizację zadań służących ochronie środowiska
o finansach publicznych, wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone
na realizację zadań określonych odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne
samorządu terytorialnego.
W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, wskazane wyżej przepisy nie
stanowią podstawy prawnej do uregulowania przez organ stanowiący gminy w drodze aktu
prawa miejscowego zasad wspomagających realizację zadań służących ochronie środowiska
w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych i przyłączenia budynków mieszkalnych do sieci
kanalizacyjnej na terenie gminy Leżajsk.
Zgodnie z art. 94 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (DzU
1997 nr 78, poz. 483 ze zm.), akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy
samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach
upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa
miejscowego.
Przepis Konstytucji zawiera jednoznacznie brzmiącą dyspozycję, która będąc podstawą
prawną dla stanowienia aktów prawa miejscowego, wskazuje upoważnienie zamieszczone
w ustawie. Akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe muszą być wydawane nie
w oparciu o domniemanie lub wykładnię celowościową, lecz wyłącznie w oparciu o wyraźne
upoważnienie ustawowe i to tylko w jego granicach. Nadto ustawowe upoważnienie do
wydania aktu prawa miejscowego nie może się opierać na domniemaniu, że akt ten może
obejmować swym zakresem materię, która w tymże upoważnieniu nie jest wymieniona.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje na podstawie
upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na
obszarze gminy. Zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu organy gminy mogą wydawać akty
prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,
3) zasad zarządu mieniem gminy,
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Natomiast z ust. 3 cytowanego przepisu wynika, iż w zakresie nieuregulowanym
w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może
wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia
obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Oznacza to,
że podstawą aktu normatywnego wywołującego skutki wobec osób trzecich musi być wyraźne
upoważnienie ustawowe, poza zakresem określonym w art. 40 ust. 1, wynikające z ustawy
szczególnej. Powołany w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy Leżajsk przepis art. 18 ust. 2 pkt 15
ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy
stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, nie może
stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej regulacji dotyczącej
wspomagania zadań służących ochronie środowiska w zakresie budowy przyłączy
kanalizacyjnych i przyłączenia budynków mieszkalnych do sieci kanalizacyjnej, gdyż jest on
jedynie normą kompetencyjną.
Zasadą jest więc, iż art. 18 ustawy o samorządzie gminnym nie może być samodzielną
podstawą do podjęcia uchwały będącej przepisem prawa miejscowego, gdyż ma wyłącznie
charakter przepisu kompetencyjnego i przesądza o tym, że jeżeli ustawy szczególne, przekażą
wspomagania zadań służących ochronie środowiska w zakresie budowy przyłączy
kanalizacyjnych i przyłączenia budynków mieszkalnych do sieci kanalizacyjnej, gdyż jest on
jedynie normą kompetencyjną.
Zasadą jest więc, iż art. 18 ustawy o samorządzie gminnym nie może być samodzielną
podstawą do podjęcia uchwały będącej przepisem prawa miejscowego, gdyż ma wyłącznie
charakter przepisu kompetencyjnego i przesądza o tym, że jeżeli ustawy szczególne, przekażą
gminie zadania, to właśnie rada gminy w związku z jego dyspozycją będzie właściwa do
uchwalenia tychże z a s a d . P o w yższe stanowisko wielokrotnie znalazło swój wyraz
w orzecznictwie sądów administracyjnych np. w wyroku z dnia 16 maja 2001 roku Naczelny
Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt III SA 2622/00), w którym Sąd odniósł się
między innymi do art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzając, że norma ta ma
charakter kompetencyjny oraz, że gmina wyłącznie na jego podstawie nie może wydawać
aktów prawa miejscowego. Uchwały wydane na tej podstawie są, w ocenie sądu, niezgodne
z prawem - co wynika jednoznacznie z art. 94 Konstytucji RP. Uprawnienie do stanowienia
aktu prawa miejscowego musi wynikać z przepisu szczególnego. Potwierdzeniem przytoczonego stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych
może być: wyrok z dnia 30 września 2005 roku WSA w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa
1354/05), czy też wyrok z dnia 23 marca 2000 roku NSA w Katowicach, (sygn. akt II SA/Ka
2407/99), oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 października 2007 r.,(sygn. akt I OSK
1288/07).
Zdaniem Kolegium, ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ustawy
o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do podjęcia przez Radę Gminy Leżajsk
uchwały dotyczącej wspomagania zadań służących ochronie środowiska w zakresie budowy
przyłączy kanalizacyjnych i przyłączenia budynków mieszkalnych do sieci kanalizacyjnej na
terenie gminy Leżajsk, a podstawy prawnej do podjęcia takiej uchwały nie da się wskazać
w żadnym innym przepisie rangi ustawowej.
Podstawy do podjęcie zakwestionowanej uchwały nie daje również art. 216 ust. 2 pkt
1 ustawy o finansach publicznych, mający charakter normy ogólnej z zakresu zasad
gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego i nie może być on uznany za „lex
specjalis”, stanowiący odrębną podstawę prawną do ustalenia zasad uregulowanych
w zakwestionowanej uchwale. Również powołane w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy Leżajsk przepisy art. 277
ust. 4 i art. 400a oraz art. 403 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie zawierają
delegacji dla organu stanowiącego do ustalenia zasad wspomagających realizację zadań
służących ochronie środowiska w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych i przyłączenia
budynków mieszkalnych do sieci kanalizacyjnej na terenie gminy Leżajsk w drodze uchwały
oraz nadania im rangi przepisu prawa miejscowego. Brak upoważnienia ustawowego do
stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji
w tej formie prawnej, przy czym bez znaczenia pozostaje czy dotyczyłoby ono uprawnień czy
nakładania obowiązków, stanowisko takie znalazło potwierdzenie w wyroku WSA w Gorzowie
Wielkopolskim z dnia 22 kwietnia 2009 roku sygn. akt: II SA/Go 88/09). Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż uchwałę Nr XLVII/294/2010 Rady Gminy
Leżajsk z dnia 27 stycznia 2010 roku w sprawie ustalenia zasad wspomagania realizacji
zadań służących ochronie środowiska w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych
i przyłączenia budynków mieszkalnych do sieci kanalizacyjnej na terenie gminy Leżajsk,
podjęto bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP zezwalającemu
organom władzy publicznej na działanie jedynie na podstawie i w granicach prawa. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż uchwałę Nr XLVII/294/2010 Rady Gminy
Leżajsk z dnia 27 stycznia 2010 roku w sprawie ustalenia zasad wspomagania realizacji
zadań służących ochronie środowiska w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych
i przyłączenia budynków mieszkalnych do sieci kanalizacyjnej na terenie gminy Leżajsk,
podjęto bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP zezwalającemu
organom władzy publicznej na działanie jedynie na podstawie i w granicach prawa. Mając powyższe na uwadze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie
orzekło jak w sentencji. Na powyższą uchwalę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie
przysługuje Gminie prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Rzeszowie. Skargę wnosi się z a p ośrednictwem Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Rzeszowie w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia niniejszej uchwały.