BOLESŁAW WOLNY Szczecin Prawo geodezyjne i kartograficzne

BOLESŁAW WOLNY
Szczecin
Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawa o gospodarce
nieruchomościami nakładają na gminy obowiązek prowadzenia
postępowań administracyjnych z zakresu geodezji i kartografii. Tekst
artykułu polecam w szczególności uwadze władz gminnych oraz
pracowników urzędów gmin, wykonujących obowiązki służbowe z tego
zakresu.
GEODEZJA W GMINACH
Wizyty bez zaproszenia we wszystkich urzędach gminnych
Są takie wizyty. Zdarza się, że obie strony są z ich przebiegu
i wyniku niezadowolone. Ale mają służyć dobremu celowi. To kontrole.
W tym roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego
i Kartograficznego w Szczecinie rozpoczął cykl kontroli prowadzenia
przez urzędy gminne spraw z dziedziny geodezji i kartografii. Program
kontroli został rozesłany do wszystkich prezydentów miast, burmistrzów i
wójtów
z terenu województwa zachodniopomorskiego.
Reprezentatywna ilość badanych spraw z okresu co najmniej 6 miesięcy
powinna dawać szansę na ocenę działań urzędu gminy i wyciągnięcia
wniosków pokontrolnych.
Podstawą prawną prowadzenia kontroli są przepisy:
− art. 7b ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku
Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr
100 poz. 1086 z późn. zm.),
− rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 roku
w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców
w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii
(Dz. U. nr 101 poz. 1090), w zakresie merytorycznym określonym w §
3 ust. 1, a w szczególności w § 3 ust. 2 pkt 4d, 4e oraz § 5 ust. 4 pkt 1
tegoż rozporządzenia.
2
Program kontroli,
jak już wspomniałem, obejmuje zadania z zakresu geodezji i kartografii,
realizowane przez organy gminy. A więc:
1. Kontrola
prawidłowości
postępowań
administracyjnych
w sprawach rozgraniczeń nieruchomości obejmuje:
a) dokumentację wszczęcia postępowania (art. 30 ust. 1, 2 i 3 Prawa
geodezyjnego i kartograficznego),
b) dokonywanie oceny prawidłowości czynności ustalenia przebiegu
granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności
sporządzonych dokumentów z przepisami (art. 33 ust. 2 Prawa
geodezyjnego i kartograficznego),
c) wydane przez organ gminy decyzje o rozgraniczeniu nieruchomości
– ich ocenę formalną i merytoryczną (art. 33 ust. 1 Prawa
geodezyjnego i kartograficznego).
Ustalenia kontroli przedstawia się w wykazie zawierającym rubryki:
−
−
−
−
−
Pozycja wykazu (lp.).
Numer sprawy, lokalizacja obiektu.
Wnioskodawca, data wniosku.
Data wszczęcia postępowania.
Geodeta uprawniony (nazwisko i imię), data wyznaczenia
geodety do wykonywania czynności rozgraniczenia.
− Data oceny prawidłowości czynności rozgraniczenia.
W dodatkowym opisie do pozycji wykazu omawia się formę
i treść merytoryczną oceny.
− Data przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego
i kartograficznego.
− Data decyzji o rozgraniczeniu.
W dodatkowym opisie do pozycji wykazu ocenia się formę
i poprawność merytoryczną decyzji. Wynika to z obowiązku
określonego w art. 40 ust. 3a Prawa geodezyjnego
i kartograficznego, zapewnienia w trybie nadzoru właściwej jakości
dokumentów i danych, wpływających do państwowego zasobu
geodezyjnego i kartograficznego.
3
2. Kontrola prawidłowości postępowań administracyjnych
sprawach podziałów nieruchomości obejmuje:
w
a) dokumentację geodezyjną do wniosków o podział nieruchomości
(§ 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998 r. w sprawie
trybu dokonywania podziałów ... Dz. U. nr 25 poz. 130),
a następnie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.12.2004 r.
w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości –
Dz. U. nr 268 poz. 2663), oraz wydawanie opinii w tym przedmiocie
(art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 94 ustawy z dnia 21.08.1997 r.
o gospodarce nieruchomościami – tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr
46 poz. 543 z późn. zm.),
b) zatwierdzanie projektów podziałów nieruchomości (art. art. 96, 97,
98 i 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz §§ 7,8,9 i 10
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998 r., a następnie §§
od 9 do 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.12.2004 r.)
Ustalenia kontroli przedstawia się w wykazie zawierającym rubryki:
− Pozycja wykazu (lp.).
− Numer sprawy, lokalizacja obiektu.
− Wnioskodawca, data wniosku.
W dodatkowym opisie do pozycji wykazu ocenia się prawidłowość
sporządzenia wstępnego projektu podziału.
− Data opinii organu o projekcie.
− Geodeta uprawniony (nazwisko i imię) wykonujący dokumentację
podziałową.
− Data sporządzenia przez geodetę geodezyjnego projektu podziału.
W dodatkowym opisie do pozycji wykazu ocenia się treść
merytoryczną projektu, w tym odnośnie projektowanych dojazdów
lub służebności drogowych.
− Data przyjęcia operatu podziałowego do państwowego zasobu
geodezyjnego i kartograficznego.
− Data wydania decyzji o podziale.
W dodatkowym opisie do pozycji wykazu ocenia się formę
i poprawność merytoryczną decyzji, oraz umieszczenie na mapie
podziału klauzuli o jego zatwierdzeniu.
4
3. Kontrola
prawidłowości
prowadzenia
porządkowej nieruchomości obejmuje:
spraw
numeracji
a) prowadzenie i aktualizowanie ewidencji numeracji porządkowej
nieruchomości (art. 47a pkt 2 Prawa geodezyjnego
i kartograficznego),
b) ustalanie numerów porządkowych nieruchomości (art. 47a pkt 2
Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenie
Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.06.1968 r. w sprawie
numeracji nieruchomości – Dz. U. nr 23 poz. 151, a następnie
rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28.10.2004 r. w
sprawie numeracji porządkowej nieruchomości – Dz. U. nr 243
poz. 2432),
c) powiadamianie organu prowadzącego ewidencję
gruntów i
budynków o nadaniu lub zmianie numeru porządkowego (art. 23
Prawa geodezyjnego i kartograficznego).
4. Kontrola przestrzegania przez gminę, jako inwestora, obowiązków
wynikających z przepisów, przy realizacji inwestycji drogowych
i uzbrojenia terenu, a mianowicie:
a) uzgadnianie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu
(art. 27 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego),
b) zapewnienie wyznaczenia w terenie obiektów budowlanych
wymagających pozwolenia na budowę, a po zakończeniu budowy –
dokonanie geodezyjnych pomiarów powykonawczych i sporządzenie
związanej z tym dokumentacji (art. 27 ust. 2 pkt 2 Prawa
geodezyjnego i kartograficznego),
c) w razie niezgodności zrealizowanej sieci uzbrojenia terenu
z uzgodnionym projektem – przedkładanie mapy z wynikami
inwentaryzacji geodezyjnej właściwemu organowi administracji
architektoniczno-budowlanej (§ 16 rozporządzenia Ministra Rozwoju
Regionalnego i Budownictwa z dnia 2.04.2001 r. w sprawie
geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów
uzgadniania dokumentacji projektowej – Dz. U. nr 38 poz. 455),
d) zgłaszanie zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków
wraz z dostarczaniem dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do
wprowadzenia zmian do tej ewidencji (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa
geodezyjnego i kartograficznego).
5
Ustalenia kontroli przedstawia się w wykazie zawierającym rubryki:
− Pozycja (lp).
− Obiekt i jego lokalizacja.
− Firma projektowa, firma wykonująca
roboty budowlanomontażowe.
− Wykonawca robót geodezyjnych na obiekcie.
− Czy projekt sieci uzbrojenia uzgodniono z ZUDP, data i numer
opinii.
− Data wytyczenia obiektu przez geodetę wg dziennika budowy.
− Data geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, nr KERG.
− Zgodność lub niezgodność zrealizowanej sieci uzbrojenia
z projektem uzgodnionym przez ZUDP.
− Czy były dokonywane rozgraniczenia, podziały nieruchomości
lub wznowienia granic pasów drogowych.
− Zgłoszenie zmian danych objętych ewidencją gruntów
i budynków.
5. W toku kontroli należy ustalić osoby prowadzące sprawy opisane
w punktach od 1 do 4, ilość lat prowadzenia przez nie tych spraw,
posiadane przez nie wykształcenie, kwalifikacje i uprawnienia
zawodowe (art. 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 Prawa geodezyjnego
i kartograficznego oraz w przypadku powierzenia gminie zadań
z zakresu prowadzenia spraw należących do zadań i kompetencji
starosty - § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z dnia 10.05.1999 r. w sprawie określenia wymagań,
jakim powinni odpowiadać ... geodeci gminni – Dz. U. nr 49 poz. 492, a
następnie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 9.11.2004 r.
w sprawie jw. – Dz. U. nr 249 poz. 2498).
6. Do udziału w postępowaniach:
- o rozgraniczenie nieruchomości, bądź przy wznowieniu znaków
granicznych
w
trybie
przepisów
Prawa
geodezyjnego
i kartograficznego,
- ustalających linię brzegu wód będących jednocześnie granicami
nieruchomości w trybie przepisów Prawa wodnego,
- o przyjęciu granic nieruchomości dzielonej oraz utrwalenia na
gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych w trybie
przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami,
uczestniczący w nich przedstawiciele gminy winni posiadać
odpowiednie pełnomocnictwa.
W toku kontroli należy ustalić właściwość pełnomocnictw
udzielonych przez organy gminy, mając na uwadze fakt, iż
6
rozgraniczenie, jako czynność zmierzająca do ustalenia, jak daleko
sięga prawo własności, przekracza ramy zwykłego zarządu, a więc
udzielone pełnomocnictwo faktycznie dotyczy dysponowania mieniem
gminy (por. wyrok NSA w Warszawie z dn. 14.09.1983 sygn. I S.A.
516/83, ONSA 1983/2/71).
7. W toku kontroli należy uzyskać informację, w jaki sposób gmina,
jako właściciel nieruchomości, współdziała z właścicielami
sąsiadujących nieruchomości w celu utrzymywania stałych znaków
granicznych, zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego.
Wybrane problemy wynikające z ustaleń kontroli
Posłużę się dwoma przykładami. Pierwsza z gmin, pięknie położona,
z wieloma atrakcjami turystycznymi, to spore miasteczko i kilkadziesiąt
otaczających je wsi. Druga – to gmina wiejska, lecz położona
w sąsiedztwie dużego miasta, co skutkuje intensywnie rozwijającym się
budownictwem typu podmiejskiego.
W urzędach obu gmin akta spraw administracyjnych kompletowane
są wzorowo. Brak jest jednak w nich geodetów, a sprawy z zakresu
geodezji i kartografii prowadzone są przez osoby nieposiadające
kompetencji w tym zakresie. Czy więc cała odpowiedzialność za jakość
prawno-techniczną dokumentacji geodezyjnej, będącej przecież
przedmiotem decyzji administracyjnych organów gminy, ma spoczywać
w rękach geodetów uprawnionych, twórców tej dokumentacji ? Można się
o to spierać. Lecz przepisy prawa niedwuznacznie wskazują, iż za ocenę
dokumentów i podjętą decyzję administracyjną odpowiada organ, który ją
wydaje. I cóż się okazuje:
1. Zdarzały się przypadki niezrozumienia sytuacji, gdy gmina zamierzała
rozgraniczyć nieruchomość, stanowiącą jej własność. Zlecono
oczywiście
geodecie
uprawnionemu
wykonanie
czynności
rozgraniczenia. Lecz geodeta, pomimo braku pełnomocnictwa
właściciela, czyli gminy, występował do gminy z wnioskiem
o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego ! Nie dostrzegano, że
przy ustalaniu granic nieruchomości będących własnością gminy,
gmina ma prawo występować we własnej sprawie, a przepis art. 25
Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania.
2. Wzór protokółu granicznego, stanowiący załącznik do rozporządzenia
Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa
i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 roku w sprawie
rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. nr 45 poz. 453) generalnie
7
traktowany jest przez geodetów uprawnionych jako gotowy „formularz
do wypełnienia”. Pełno więc jest w tych protokółach niedokończonych
zdań, rozpoczętych drukiem wzoru ... a gdzieniegdzie okazuje się, że
„brak jest miejsca” na wpisanie odpowiedniego tekstu.
W szczególności „brak jest miejsca” na ocenę dokumentów wziętych
pod uwagę przy rozgraniczeniu, a więc takiej oceny po prostu nie
wpisuje się.
Niestety, protokóły graniczne sporządzane bywają z błędami
merytorycznymi, zawierają sprzeczne sformułowania i niedomówienia.
Nie będę ich tu omawiał. Wówczas więc organ orzeka o rozgraniczeniu
na podstawie dokumentacji, które łatwo mogą być zdyskwalifikowane
w ewentualnych późniejszych postępowaniach cywilnych przed sądami
powszechnymi.
3. Podobnie ma się rzecz z podziałami nieruchomości. Na dodatek
bywało, że do nieruchomości rolnych stosowano przepisy ustawy
o gospodarce nieruchomościami. Bywało też, że organy gminy
odmawiały zainteresowanym stronom zgody na podział, choć
z dokumentacji można domniemać, iż celem podziału był zamiar
powiększenia nieruchomości sąsiadującej, a więc okoliczność
dopuszczona wymienioną ustawą. Zabrakło chęci wyjaśnienia spraw,
jak tego wymagają przepisy art. 6 i 7 Kpa. A strony, jak widać,
pogodziły się ze swym losem, choć w jednym przypadku granica
przebiega przez budynek gospodarczy.
Osobliwym obyczajem, „dla przyspieszenia sprawy”, stało się
uzyskiwanie od stron oświadczeń, że nie będą odwoływać się od
decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a nawet zdarzyło się, iż
data takiego oświadczenia była wcześniejsza od daty decyzji.
Nie wzięto pod uwagę okoliczności, iż jest to sprzeczne z art. 111
Kodeksu postępowania administracyjnego. Klauzula ostateczności
decyzji może być bowiem umieszczona nie wcześniej, niż z dniem,
w którym decyzja staje się ostateczna. Nie należy mylić pojęcia
ostateczności decyzji z pojęciem jej wykonalności (art. 16, 108 i 130
Kpa). Tak więc oświadczenia stron o niekorzystaniu z prawa wniesienia
odwołania nie powodują skutków prawnych.
4. Miasteczko rozrasta się. Przybywa inwestorów lokujących swoje
zakłady przy drogach wyjazdowych, będących przedłużeniem ulic
miejskich. Nie zadbano jednak o zmianę granic administracyjnych
miasta. Tak więc drogi wyjazdowe położone już w obrębach wiejskich
uważane są za kontynuację ulic miejskich wraz z kontynuacją miejskiej
numeracji nieruchomości. Jest to w oczywistej sprzeczności
z przepisami prawa, dotyczącymi numeracji porządkowej
nieruchomości i kompetencji organów samorządowych.
8
Od wielu lat nie jest też aktualizowana mapa nazewnictwa ulic
i placów oraz numeracji porządkowej nieruchomości, sporządzona dla
miasta prawie 20 lat temu.
5. Brak jest prawnej regulacji własności dróg, niebędących drogami
krajowymi, wojewódzkimi i powiatowymi. Generalnie, tak zwane
„drogi gminne” nie były przedmiotem decyzji wojewody,
potwierdzającej własność gmin, jak tego wymaga ustawa o samorządzie
terytorialnym. Tak więc gminy faktycznie zarządzają wymienionymi
drogami, lecz w ewidencji gruntów i budynków nadal wykazywane są
one jako własność Skarbu Państwa. Jest to zgodne z prawem, jednakże
może rodzić fatalne skutki przy ustalaniu stron we wszelkich
postępowaniach administracyjnych i sądowych. Nie bez znaczenia jest,
iż fakt nieuregulowania tych spraw może być niekorzystny dla
społeczności gmin przy występowaniu o unijne środki finansowe na
realizację projektów gospodarczych.
6. Generalnie urzędy gmin nie zajmują się stanem znaków granicznych,
posadowionych na granicach nieruchomości stanowiących własność
gmin. Tym samym nie są w stanie dopilnować, czy ich stan posiadania
nie został naruszony, a w dalszej perspektywie – zasiedziany, tak jak to
określają przepisy art. 172 i 176 Kodeksu cywilnego. Zatem pożądanym
działaniem gmin byłoby zlecanie geodetom uprawnionym dokonywanie
okresowych przeglądów granic nieruchomości.
Natomiast w obu
gminach poprawnie rozwiązany jest problem
uczestnictwa jej przedstawicieli przy czynnościach związanych
z ustalaniem, wznawianiem i okazywaniem granic nieruchomości
będących własnością gminy. Ustaleni imiennie pracownicy, wyposażeni
są w odpowiednie pełnomocnictwa. Oby tylko uczestniczyli we
wszystkich postępowaniach w sprawach granicznych.
7. Gminy są inwestorami. Większość inwestycji, to przebudowa lub
budowa dróg i ulic. Przestrzegane są działania wymagane przepisami
Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ale projektując przebudowę
jednej z ulic nie dostrzeżono, że jej poszerzenie o zatoki parkingowe
znalazło się na gruntach nie będących własnością gminy. Nie ukryło się
to przed okiem kontrolującego.
Co dalej?
9
Nasuwają się dwie refleksje:
− Pierwsza, to konieczność zatrudnienia przez gminy, w niezbędnym
wymiarze czasu, mądrych geodetów/geodetek, z odpowiednimi
uprawnieniami zawodowymi, a także nie stronienie od konsultacji
z prawnikami przy prowadzeniu spraw z zakresu rozgraniczeń
i podziałów nieruchomości.
− Druga, to przykra refleksja związana z kwalifikacjami geodetów
wykonujących prace geodezyjne na terenie gminy. Konieczne są
seminaria doskonalące wiadomości i prezentujące prawidłowe
procedury prawno-geodezyjne. Zapewne działania takie mogły by być
domeną Stowarzyszenia Geodetów Polskich.
Koleżance Wioletcie Pawłowskiej
uprzejmie dziękuję za współpracę.
Bolesław Wolny