Sankcje wobec krajów członkowskich za

Sankcje wobec krajów członkowskich za nieprawidłowe wdrażanie prawa UE
Materiał na Kolegium resortu środowiska w dniu 24 marca 2004 r.
I. WSTĘP
Terminowe i prawidłowe wdrażanie acquis, jak również stosowanie w praktyce prawa
ochrony środowiska Wspólnoty nie jest łatwym zadaniem, co potwierdza dotychczasowe
doświadczenie państw członkowskich Unii Europejskiej. Odnotowuje się znaczną ilość skarg
składanych każdego roku do Komisji Europejskiej, w konsekwencji czego wszczynane są
przez Komisję Europejską sprawy o naruszenie prawa ochrony środowiska. Statystyki
wykazują, że ilość skarg systematycznie rośnie. Ponad jedna trzecia wszystkich spraw
o naruszenie prawa, rozpatrywanych przez Komisję dotyczy sektora ochrony środowiska.
W 2002 r. Komisja wytoczyła 65 spraw przeciwko państwom członkowskim przed
Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości i wydała 137 uzasadnionych opinii na podstawie
artykułu 226 Traktatu Wspólnot Europejskich.
II. PODSTAWY
PRAWNE
DLA
MONITOROWANIA
ZGODNOŚCI
Z EUROPEJSKIM PRAWEM OCHRONY ŚRODOWISKA ORAZ SANKCJI ZA
NIEPRZESTRZEGANIE PRAWA
Działania w zakresie monitorowania zgodności z acquis oraz sankcji wobec państw
członkowskich za nieprzestrzeganie prawa ochrony środowiska prowadzone są na podstawie
następujących zapisów zawartych w Traktacie Wspólnot Europejskich:
Art.10 – obowiązki państw członkowskich
Państwa członkowskie muszą podejmować wszelkie niezbędne działania, aby wypełnić
zobowiązania wynikające z Traktatu lub zadania będące skutkiem przedsięwzięć
realizowanych przez instytucje Wspólnoty. Państwa członkowskie muszą podejmować
działania w celu zapewnienia realizacji przez Wspólnotę określonych zadań. Państwa
członkowskie nie powinny podejmować działań, które mogą zagrozić realizacji celów
zawartych w Traktacie
Art.211 – rola Komisji Europejskiej (strażnik Traktatu)
W celu zapewnienia właściwego funkcjonowania i rozwoju wspólnego rynku [common
market], Komisja Europejska powinna zapewnić, że zasady zawarte w Traktacie oraz
działania instytucji w tym zakresie są stosowane (...)
Art.226 – procedury dotyczące nieprzestrzeganie prawa
Jeśli Komisja Europejska uzna, że państwo członkowskie nie wypełnia obowiązków
określonych w Traktacie, jest zobowiązana do przedstawienia uzasadnionej opinii [reasoned
opinion] w odniesieniu do danej sprawy, po uprzednim umożliwieniu przedstawienia
wyjaśnień przez państwo członkowski. Jeśli państwo członkowskie nie dostosuje się do
zaleceń zawartych w opinii Komisji Europejskiej w określonym czasie, Komisja ma prawo
złożyć w ostateczności sprawę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
Art.228 – orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz kary pieniężne
1. Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości zostanie poinformowany, że państwo członkowskie nie
wypełniło zobowiązań wynikających z Traktatu, państwo to będzie zobowiązane do
powzięcia niezbędnych środków w celu zastosowania się do orzeczenia Trybunału.
2. Jeżeli Komisja Europejska stwierdzi, że państwo, o którym jest mowa, nie powzięło takich
środków, to wyda ona, po uprzednim umożliwieniu zgłoszenia uwag przez państwo
członkowskie, uzasadnioną opinię określającą obszary, w których to państwo nie spełniło
wymagań orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości. Jeżeli państwo członkowskie nie
poweźmie niezbędnych środków w celu zastosowania się do orzeczenia Trybunału
Sprawiedliwości w czasie określonym przez Komisję Europejską, to Komisja może wnieść
sprawę do Trybunału. Komisja określa wówczas wysokość jednorazowej opłaty albo
2
grzywny [penalty payment], która ma być zapłacona przez państwo członkowskie, jaką
Komisja uważa za stosowną w danych okolicznościach. Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości
zostanie poinformowany, że państwo członkowskie nie zastosowało się do jego orzeczenia,
to może z tego powodu wprowadzić jednorazową grzywnę lub karę pieniężną
egzekwowaną każdego dnia w określonym czasie.
III. ZASADNICZE ZOBOWIĄZANIA W ZAKRESIE ZGODNOŚCI Z EUROPEJSKIM
PRAWEM OCHRONY ŚRODOWISKA
Kraje członkowskie są zobowiązane do następujących działań i przedsięwzięć celem
zapewnienia zgodności z acquis:
-
terminowa transpozycja dyrektyw UE
-
zapewnienie zgodności prawa krajowego z wymaganiami określonymi w dyrektywach UE
-
dostosowanie do wymogów wtórnych [secondary obligations], tj. przygotowanie planów,
programów, wyznaczanie obszarów, inwentaryzacja itp.
-
właściwe stosowanie prawa w praktyce
Komisja Europejska jest zobowiązana do podejmowania działań celem zapewnienia, że kraje
członkowskie postępują zgodnie z prawem europejskim (Art. 211 Traktatu -j.w.).
Wyróżnia się następujące przypadki naruszenia postanowień1:
-
Brak notyfikacji [non-communication cases] – państwo członkowskie nie wywiązuje się
z obowiązku podjęcia działań (wprowadzenia przepisów prawa krajowego, regulacji i
przepisów administracyjnych) w celu transpozycji dyrektyw oraz z obowiązku
powiadomienia o nich Komisji w ustalonych terminach.
-
Niezgodność prawa krajowego z prawem UE [non-conformity cases] – działania w celu
transpozycji podjęte przez państwo członkowskie są niezgodne z dyrektywą.
-
Niewłaściwe stosowanie prawa [non-conformity cases] – państwo członkowskie nie
1
Na podstawie dokumentu Komisji Europejskiej: Czwarty Roczny przegląd wdrażania i przestrzegania
wspólnotowego prawa ochrony środowiska, 2002 (7.7.2003 SEC (2003/804))
3
wdraża określonych zobowiązań zawartych w aktach prawnych UE, takich jak
ustanawianie
planów,
klasyfikowanie
obiektów
lub
wskazywanie
obszarów,
przyjmowanie programów, przedkładanie danych z monitoringu, składanie sprawozdań,
itp.
Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że państwa członkowskie regularnie spóźniają
się z powiadamianiem o podjętych przez nich działaniach w zakresie transpozycji dyrektyw
Wspólnoty dotyczących ochrony środowiska (notyfikacja). Zjawisko to jest bardziej
powszechne w sytuacji, kiedy wprowadzana jest duża ilość nowych aktów UE.
Problemy dotyczące niezgodności koncentrują się w trzech obszarach: ochrona przyrody,
oceny oddziaływania na środowisko i gospodarka odpadami. W sektorze ochrony przyrody
problemy niezgodności dotyczą głównie okresów i technik polowań niezgodnych
z przepisami Dyrektywy Ptasiej, jak również niedostatecznego, według Dyrektywy
Siedliskowej, statusu ochronnego gatunków. W sektorze ocen oddziaływania na środowisko
problemy ze zgodnością dotyczą często prawa krajowego, które nie gwarantuje, że wszystkie
przedsięwzięcia, dla których obowiązkowa jest ocena oddziaływania, są poddawane
procedurze oceny zgodnej z dyrektywą, obejmującej również konsultacje społeczne.
W sektorze odpadów problemy niezgodności związane są głownie z nieprawidłową
transpozycją Ramowej Dyrektywy o Odpadach (np. prawo krajowe stosuje definicję odpadu
inną niż jest przyjęta przez dyrektywę, wymagania dotyczące pozwoleń są mniej
rygorystyczne niż te wskazane w dyrektywie), Dyrektywy o olejach odpadowych (np. prawo
krajowe nie wymaga stosowania priorytetu dla regeneracji olejów odpadowych), Dyrektywy o
odpadach niebezpiecznych i Dyrektywy o odpadach z opakowań.
Problemy w państwach członkowskich z niewłaściwym stosowaniem prawa koncentrują
się w trzech sektorach. W sektorze ochrony wód obserwuje się szereg przypadków naruszenia
zasad przez państwa, które nie wyznaczyły stref wrażliwych na azotany, jak również terenów
wrażliwych na ścieki komunalne. W sektorze ochrony przyrody państwa członkowskie mają
problemy z przedłożeniem właściwych list proponowanych terenów mających znaczenie dla
Wspólnoty oraz terenów szczególnej ochrony (obszary sieci Natura 2000). W sektorze
odpadów jednym z najbardziej powszechnych problemów jest brak planów zagospodarowania
odpadów, które stanowią istotne narzędzie gospodarki odpadami. Wypełnienie takich
zobowiązań jest warunkiem koniecznym dla pełnego wdrożenia i skutecznego stosowania
określonych dyrektyw.
4
IV. PROCEDURA SANKCJI ZA NIEPRZESTRZEGANIE PRAWA
Istnieją dwa zasadnicze etapy w procedurze przestrzegania prawa:
Etap wstępny [pre-infringement]
Etap wstępny obejmuje skargi oraz sprawy podejmowane z inicjatywy Komisji Europejskiej.
W obu przypadkach istnieje zobowiązanie do rejestracji skargi lub sprawy, konieczność
przekazania wyjaśnień przez kraj członkowski (w przypadku skargi – do skarżącego),
uruchomienie pomocy technicznej i prawnej celem wyeliminowania problemu oraz podjęcie
decyzji o zamknięciu sprawy lub otwarciu procedury sankcji za nieprzestrzeganie prawa.
Ponadto, Parlament Europejski może wystosowywać zapytania w zakresie problematyki
przestrzegania prawa.
Procedura sankcji [infringement procedure]
W procedurze sankcji wyróżnia się następujące etapy postępowania:
-
przekazanie przez Komisję Europejską do państwa członkowskiego powiadomienia
o nieprzestrzeganiu prawa [letter of formal notice], zgodnie z Art. 226 Traktatu, które
zawiera opis sprawy oraz zachęca państwo członkowskie do wyeliminowania problemu
oraz nadrobienia opóźnień we właściwym stosowaniu acquis (państwo członkowskie ma
2 miesiące na podjęcie stosownych działań oraz wykazanie postępu w pracach, a tym
samym przekazanie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie);
-
przedłożenie przez Komisję Europejską uzasadnionej opinii [reasoned opinion] w
sprawie nieprzestrzegania prawa przez dane państwo członkowskie, zgodnie z Art.226
Traktatu, która oznacza decyzję o wniesieniu sprawy do Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości,
jeśli
państwo
nie
podejmie
działań
naprawczych
(państwo
członkowskie ma 2 miesiące na ostateczne wyeliminowanie problemu i wykonanie
obowiązków, nie oczekuje się natomiast na wyjaśnienia w tej sprawie);
-
wniesienie sprawy do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który może
podejmować decyzję w ciągu 2 lat;
Procedura zawarta w artykule 228 Traktatu, która pozwala na nałożenie sankcji
pieniężnych, służy jako ostateczny środek do zmuszenia państw członkowskich do
zastosowania się do orzeczeń wydanych przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości.
5
W konstruowaniu kary pieniężnej (wysokość stawki dziennej kary) brane są pod uwagę m.in.
następujące elementy: waga wykroczenia, czas trwania wykroczenia oraz współczynnik
krajowy (odzwierciedla zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego oraz liczbę
głosów w Radzie). Wysokość kary pieniężnej jest zatem dla każdego przewinienia i każdego
państwa członkowskiego różna.
V. DZIAŁANIA ZAPOBIEGAWCZE – ROLA KOMISJI EUROPEJSKIEJ
Działania na rzecz poprawy stanu wdrażania prawa poprzez stawianie w ostateczności
państw członkowskich przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości nie jest zasadniczym,
ani najbardziej skutecznym sposobem rozwiązywania aktualnych problemów. Rzeczywista
poprawa wymaga od Komisji wypracowania nowych metod współpracy z państwami
członkowskimi na wszystkich etapach cyklu wdrażania, a w szczególności w sytuacjach
zanim jakiekolwiek procedury zostaną uruchomione.
Zgodnie z Komunikatem Komisji Europejskiej w sprawie lepszego monitorowania
stosowania wspólnotowego prawa ochrony środowiska2, Komisja podejmuje następujące
działania celem wsparcia państw członkowskich we wdrażaniu prawa ochrony środowiska
Wspólnot Europejskich:
1. Definiowanie
podczas
prac
nad
wspólnotowym
prawem
ochrony
środowiska
potencjalnych problemów, które mogą wystąpić w trakcie wdrażania (prawo musi być
projektowane w sposób „przyjazny dla przestrzegania”, jak również wykorzystuje się
wytyczne i wyjaśnienia uzgodnione przez Komisję i państwa członkowskie, pomocne w
trakcie przyjmowania aktów prawnych, np. publikowane przez Komisję dokumenty
referencyjne dla najlepszych dostępnych technik zgodnie z Dyrektywą Rady 96/61
dotyczącą zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli);
2. Spotkania Komisji i państw członkowskich w celu zwiększenia sprawności i wzmocnienia
skuteczności wdrażania prawa ochrony środowiska (np. spotkania „pakietowe” z udziałem
przedstawicieli administracji centralnej, spotkania robocze o specjalistycznej tematyce
itp);
2
COM(2002)725 ostateczny, 13.12.2002 r.
6
3. Wymiana
informacji
pomiędzy
instytucjami
wdrażającymi
(podstawę
stanowi
Nieformalna struktura Unii Europejskiej dla Wdrażania Prawa Ochrony Środowiska –
IMPEL - w której skład wchodzi Komisja i państwa członkowskie);
Ponadto, stosowane są m.in. następujące dodatkowe środki motywujące państwa
członkowskie do lepszego wdrażania prawa ochrony środowiska:
-
Programy i projekty mogą być finansowane ze środków UE jedynie wówczas, gdy są
zgodne ze wspólnotowymi politykami i przepisami, włączając w to ochronę środowiska
i zrównoważony rozwój (Fundusze Strukturalne i Fundusz Spójności są czynnikiem
motywującym do wdrażania prawa ochrony środowiska);
-
Upowszechnianie informacji o szczegółowych wynikach wdrażania prawa w państwach
członkowskich;
-
Zapewnienie sprawnej sprawozdawczości państw członkowskich z wdrażania prawa
ochrony środowiska jako podstawy dla monitorowania procesu wdrażania;
-
Przygotowanie mechanizmów umożliwiających tworzenia mniej kosztownego i bardziej
skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości na poziomie państw członkowskich
zgodnie z Konwencją z Århus, jak i ustanowienia wiarygodnych krajowych / regionalnych
mechanizmów składania skarg i arbitrażu w celu rozwiązania problemów praktycznego
ich stosowania na miejscu.
VI. DOŚWIADCZENIA PAŃSTW CZŁONKOWSKICH – DANE STATYSTYCZNE
I PRZYKŁADY
Według danych na dzień 11 lutego 2004 r.3, w ogólnej liczbie 4219 spraw
rozpoczętych do tej pory (skargi i sprawy o naruszenie prawa), aż 35% czyli 1479 spraw
dotyczy obszaru ochrony środowiska (kompetencje Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska
Komisji Europejskiej), z czego ponad połowa to sprawy w wyniku złożonych skarg
(obywatele lub ekologiczne organizacje pozarządowe). W odniesieniu do spraw toczących się
w 2004 r., spośród 2000 skarg rozpatrywanych przez Komisję Europejską, 800 dotyczy
sektora ochrony środowiska i jest rozpatrywanych przez Dyrekcję Generalną ds. Środowiska.
3
Dane Komisji Europejskiej prezentowane podczas Seminarium na temat wdrażania prawa europejskiego w
dziedzinie ochrony środowiska oraz sankcji wobec państw członkowskich za nieprzestrzeganie prawa, Warszawa
12 marca 2004 r.
7
Spośród 228 spraw wszczętych z własnej inicjatywy Komisji Europejskiej i przez nią
rozpatrywanych, 113 spraw dotyczy obszaru ochrony środowiska. W 2003 r. odnotowano
2019 wszczętych procedur sankcji za nieprzestrzeganie prawa, z czego 533 dotyczyło
ochrony środowiska. W odniesieniu do skarg należy stwierdzić, że najwięcej dotyczy sektora
ochrony przyrody (441 skarg na łączną liczbę 833 w odniesieniu do toczących się spraw),
następnie ocen oddziaływania na środowisko (163 skargi), odpadów (102 skargi) oraz
ochrony wód (58 skarg). Najwięcej spraw w obszarze ochrony środowiska dotyczy
niewłaściwego stosowania prawa, najmniej – spraw związanych z brakiem notyfikacji.
Według danych na luty 2004 r., aż 255 skarg zostało złożonych na Hiszpanię, 120 skarg na
Niemcy oraz odpowiednio: 94 – Irlandia, 98 – Włochy, 70 – Francja. Należy podkreślić, że
ok. 90 % spraw wszczynanych w związku z podejrzeniem nieprzestrzegania prawa udaje się
zakończyć pozytywnym rezultatem (podjęcie niezbędnych działań naprawczych przez
państwo członkowskie oraz wyeliminowanie problemu) i nie dochodzi do wniesienia sprawy
do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
Jeśli zostały nałożone na państwo członkowskie kary pieniężne, są to przeważnie kary
dzienne (bardziej dotkliwe odczucie kary). Przykładowo, Grecja została ukarana za
niewłaściwe
wdrażanie
dyrektywy
ws.
odpadów
oraz
dyrektywy
ws.
odpadów
niebezpiecznych (nielegalne wysypiska śmieci) – kara pieniężna wynosiła kwotę 20 000 Euro
dziennie (łącznie kwota 5,4 mln Euro płatna w okresie lipiec 2000 r. – luty 2001 r.).
W przypadku Hiszpanii została nałożona kara pieniężna ze względu na niewłaściwe
wdrożenie dyrektywy ws. jakości wód w kąpieliskach (34 000 Euro dziennie).
VII. PODSUMOWANIE I WNIOSKI
•
Sankcje wobec państw członkowskich za nieprzestrzeganie prawa ochrony środowiska, w
tym kary pieniężne, są stosowane w ostateczności, w przypadku niepowodzenia na
wszystkich etapach działań zapobiegawczych oraz nieskuteczności postępowania
wyjaśniającego pomiędzy Komisją Europejską a państwem członkowskim;
•
Należy maksymalnie wykorzystywać możliwości oferowane przez Komisję Europejską w
zakresie działań zapobiegawczych (bieżąca współpraca pomiędzy Ministerstwem
Środowiska i Dyrekcją Generalną ds. Środowiska, kontakty bezpośrednie pomiędzy
ekspertami, przekazywanie informacji do Komisji Europejskiej na temat stanu
transpozycji
i
wdrożenia
acquis,
udział
w
tzw.
„spotkaniach
pakietowych”
8
organizowanych przez Komisję Europejską, upowszechnianie w kraju informacji na temat
obowiązków wynikających z acquis);
•
W sytuacji podejrzenia przez Komisję Europejską niezgodności z prawem oraz
wystosowania powiadomienia w tej sprawie, konieczne jest podjęcie natychmiastowych
działań mających na celu sprawdzenie czy doszło faktycznie do naruszenia prawa oraz
wyeliminowanie ewentualnych problemów, przy czym istotne jest przekazanie stosownej
informacji Komisji Europejskiej w tej sprawie;
•
We współpracy z Komisją Europejską ważne jest podejmowanie szybkiej reakcji na
wszelkie zapytania i kierowane prośby w sprawie informacji na temat transpozycji
i wdrażania acquis, dzięki czemu Komisja Europejska może odnotować nie tylko
faktyczny stan spraw, ale również może być zapewniona, że prowadzone są działania
w kierunku zapewnienia przestrzegania prawa.
9