Europejski biznes przed konferencją klimatyczną ONZ

EUROPEJSKIE FORUM NOWYCH IDEI 2013
26 września 2013, godz. 17:30 – 19:00
Centrum Konferencyjne Sheraton
Panel dyskusyjny
Europejski biznes przed konferencją klimatyczną ONZ

Na jakich warunkach biznes byłby skłonny finansować politykę klimatyczną?

Zielona księga. Ramy polityki w zakresie klimatu i energii do roku 2030 ideały i realia

Rola subsydiów i preferencji w kształtowaniu europejskiej polityki
energetycznej
Wprowadzenie
Dwadzieścia jeden lat temu, na Szczycie Ziemi w Rio de Janeiro, kraje członkowskie
ONZ podpisały Ramową Konwencję ds. Zmian Klimatu, po to, aby wspólnie
decydować o sposobach przeciwdziałania wzrostowi temperatury. Zgodnie z opinią
blisko tysiąca ekspertów Panelu Klimatycznego ONZ, dowodzących, że wzrost
temperatury Ziemi powyżej 2oC w stosunku do stanu sprzed epoki przemysłowej
doprowadzi do zmian klimatycznych katastrofalnych dla stabilności gospodarczej
i politycznej na Ziemi, w 1995 roku uznano, że potrzebne są szybsze i konkretnie
zdefiniowane zadania. Doprowadziło to do podpisania w 1997 roku Protokołu
z Kioto. Zobowiązuje on w sposób formalny kraje uprzemysłowione do zmniejszenia
emisji gazów cieplarnianych o uzgodnione dla pierwszego okresu rozliczeniowego
wielkości. Pierwszy okres Protokołu obejmował lata 2008 – 2012, a drugi 2013 –
2020.
1
Ramową Konwencję Klimatyczną podpisały 192 strony1. Dużo mniej, bo 141 stron,
odpowiedzialnych za 66% światowej emisji, ratyfikowało Protokół z Kioto. Nie
przyjęły go Stany Zjednoczone, a w 2011 roku wycofała się z niego Kanada. Protokół
był
jednak
ważnym,
pierwszym
krokiem
społeczności
międzynarodowej
formalizującym działania na rzecz ochrony klimatu.
Jego zasadniczym walorem było uświadomienie rządom
i społeczeństwom wagi problemu i skali zagrożeń wynikających ze zmian
klimatu. Sukcesem można też uznać samą kontynuację negocjacji. Niska
jest natomiast praktyczna skuteczność Protokołu wymuszania redukcji
emisji.
Po pierwsze dlatego, że zobowiązania redukcji emisji (o 5-8%) nałożono wyłącznie
na kraje rozwinięte, uznając je za moralnie odpowiedzialne za skutki środowiskowe
rozwoju przemysłowego. Objęły one kraje, z których pochodziło w 2008 roku jedynie
20% światowej emisji gazów cieplarnianych, z czego 70% - z UE (27). Sześć krajów
emitujących w sumie 8,5% gazów cieplarnianych zobowiązało się utrzymać poziom
emisji lub zwiększać ją nie więcej niż o 10%.
Po drugie, zobowiązania dotyczyły jedynie pierwszego okresu Protokołu (20082012). Pomimo starań podczas spotkań Kopenhadze i w Cancun nie udało się
wynegocjować powszechnych zobowiązań na okres drugi (2013 -2020). Przyjęła je
praktycznie tylko Unia Europejska, deklarując obniżenie emisji o 20%, w złudnym
przekonaniu, że zachęci tym inne kraje.
1
191 krajów (wszyscy członkowie ONZ poza Andorą, Kanadą, Południowym Sudanem i St.
Zjednoczonymi) oraz Unia Europejska.
2
Po trzecie, zobowiązań nie podjęły Stany Zjednoczone (18.27% globalnej emisji)
i Chiny – kraj o największej (23,5%) oraz rosnącej emisji.
Po czwarte, nie
przewidziano poważniejszych sankcji ekonomicznych i instytucji,
które mogłyby skutecznie egzekwować wypełnienie zobowiązań.
W efekcie, pomimo lat negocjacji, corocznych konferencji klimatycznych, dziesiątków
spotkań, deklaracji i przeróżnych narzędzi mających stymulować efektywną
kosztowo redukcję emisji, w rzeczywistości światowa emisja rośnie (wraz z rozwojem
krajów słabiej uprzemysłowionych) a zarazem słabnie nadzieja na ograniczenie
wzrostu temperatury do akceptowalnego poziomu + 2oC.
Protokół z Kioto wygasa w 2020 roku. Co dalej?
Nowa umowa post-Kioto musi zostać uzgodniona na 21 Konferencji Stron Konwencji
w Paryżu w 2015 roku. Tegoroczna Konferencja Stron w Warszawie (COP-19) jest
ważnym
etapem
przygotowawczym.
Jeśli
umowa
post-Kioto
nie
zostanie
wypracowana w Paryżu, to będzie bardzo trudno ją osiągnąć przed 2020 rokiem
z prozaicznego powodu kolizji kalendarzy wyborczych: w 2016 (i 2020) roku
są wybory prezydenckie w Stanach Zjednoczonych, a w 2019 – wybory
do Parlamentu UE.
Czy jest zatem wola podpisania nowej umowy post-Kioto?
Stanowisko biznesu europejskiego jest jasne: UE nie może być, jak dotąd
jednostronnym obrońcą klimatu, gdyż jest to nieskuteczne klimatycznie
(emisja UE-28 stanowi tylko 11% emisji światowej), a jednocześnie
zabójcze
gospodarczo.
Realizacja
europejskiego
pakietu
20-20-20
zmniejszy światową emisję jedynie o ok. 1%.
UE powinna dążyć do porozumienia klimatycznego przewidującego wkład
wszystkich wiodących gospodarek oraz sektorów w ograniczenie emisji
3
i adaptację do zmian klimatu. W przypadku braku takiego porozumienia
UE powinna radykalnie zrewidować swoją strategię klimatyczną po 2020
roku.
Nowe porozumienie powinno wziąć pod uwagę zmiany, które zaszły na gospodarczej
mapie świata. Wciąż 57% ludności Aryki nie ma dostępu do elektryczności2,
ale jednocześnie 7 krajów3, zaliczonych w Protokole z Kioto do rozwijających, czyli
tych które powinny otrzymywać pomoc od krajów uprzemysłowionych na mitygację
i adaptację do zmian klimatu, ma wyższy dochód narodowy per capita niż przeciętny
w UE-28. Aż 32 kraje zaliczane w protokole Kioto do rozwijających się mają dochód
narodowy per capita wyższy niż Rumunia.
Ponadto gospodarka światowa jest coraz bardziej powiązana: coraz łatwiej dochodzi
do przepływu kapitału i pracowników. Nierównomierne obciążenia prowadzą
nieuchronnie do odpływu inwestycji tam, gdzie standardy klimatyczne i/lub ceny
energii są niższe. W dłuższej perspektywie ochrona przemysłu europejskiego
np. poprzez częściowo bezpłatne uprawnienia do emisji CO2 jest nieskuteczna.
Szokiem dla Niemiec było przeniesienie części produkcji BASF do Stanów
Zjednoczonych w 2013 roku. Proces eksportu CO2 i jego importu do Europy
w dobrach konsumpcyjnych trwa nieustannie: tak liczony ślad węglowy UE wzrósł
o 47% od 1990 do 2006 roku.
Nieudana próba narzucenia światowym przewoźnikom lotniczym stosowanego
w UE systemu opłat za emisję CO2, dowodzi, że potrzebna jest zupełnie inna
strategia negocjacyjna.
Błędem Komisji Europejskiej (KE) było zignorowanie
argumentów europejskiego biznesu.
2
85% ludności w Demokratycznej Republice Kongo
3
Katar, Singapur, Kuwejt, Brunei Darussalam, Zj. Emiraty Arabskie, Gwinea Równikowa,
Wyspy Bahamskie
4
W marcu br. KE słusznie rozpoczęła konsultacje w sprawie polityki klimatycznoenergetycznej UE po 2030 roku i kształtu globalnego porozumienia po 2020 roku.
Zielona księga. Ramy polityki w zakresie klimatu i energii do roku 2030 –
ideały i realia
W 2007 roku, przed Konferencją klimatyczną w Poznaniu, UE przyjęła pakiet
klimatyczno –energetyczny tzw. 3*20, określający ramy polityki unijnej w latach
2008 – 2020. Zgodzono się na dwa obligatoryjne cele - ograniczenia emisji o 20%
i zwiększenia udziału energii odnawialnej w produkcji energii do 20% oraz cel
kierunkowy poprawy efektywności energetycznej o 20% w stosunku do scenariusza
BAU. Zgodnie z oceną KE, UE jest na dobrej drodze osiągnięcia celów
obligatoryjnych.
Nie znaczy to niestety, że ramy polityki 2020 zostały przygotowane i wprowadzone
w pozbawiony błędów sposób. Doświadczenia, dobre i złe, powinny zostać
wykorzystane w przy opracowywaniu polityki UE na 2030 r. oraz strategii
w globalnych negocjacjach klimatycznych.
Ramy polityki 2020 zostały przygotowane przy założeniu jednego scenariusza
rozwoju
gospodarczo-politycznego.
Wedle
przyjętej
hipotezy
inne
wiodące
gospodarki świata miały przyjąć równie ambitne cele klimatyczne, na obszarze UE
miał panować nieprzerwany wzrost gospodarczy, skutkujący wzrostem popytu
na energię, ale równocześnie stwarzający możliwość finansowania rozwoju OZE
i innych technologii niskoemisyjnych. Rzeczywistość okazała się odmienna,
pozostawiając Europę bez planu B i umiejętności szybkiej reakcji na sytuację
wywołaną przez kryzys gospodarczy i amerykańską rewolucję łupkową. Dlatego
niezbędne jest, aby wszystkie kolejne propozycje polityki energetyczno-klimatycznej
były poprzedzone modelowaniem scenariuszowym oraz wszechstronną analizą
skutków regulacji, także tych niezamierzonych. Dobre wskazówki znalazły się
5
w przygotowanym dla KE raporcie niezależnych ekspertów n/t Energetycznej Mapy
Drogowej 2050.
Polityka klimatyczno-energetyczna UE deklaratywnie oparta jest na trzech filarach:
bezpieczeństwa
energetycznego,
zrównoważonego rozwoju. Przyjęcie
konkurencyjności
obligatoryjnych
gospodarki
celów oraz
oraz
stosownych
instrumentów tylko dla ostatniego z tych członów okazało się błędem i doprowadziło
do
sytuacji,
gdy
polityka
klimatyczna
stała
się
nadrzędna
wobec
przemysłowej i może być realizowana kosztem wzrostu gospodarczego. Sytuację
pogarsza niedostateczna współpraca pomiędzy dyrekcjami KE ds. przemysłu, energii
i klimatu. Błędem było zapewne wydzielenie odrębnej Komisji ds. klimatu, której
credem jest polityka wysokich cen energii.
W efekcie, europejski przemysł jest konfrontowany z globalnymi konkurentami,
którzy korzystają z dużo tańszej niż w Europie energii. Stany Zjednoczone, pomimo
braku narodowej polityki klimatycznej, zmniejszyły emisje z energetyki o połowę
dzięki przejściu z paliwa węglowego na gazowe, wzmocniły niezależność surowcową
i odbudowują przemysł dzięki taniejącej energii. Paradoksalnie, są zdecydowanie
bardziej skuteczne w swej polityce przemysłowo-klimatycznej niż UE. Chiny
konkurują niskimi kosztami pracy i energii, USA niskimi kosztami energii, a Europa
próbuje utrzymać konkurencyjność przy wysokich kosztach pracy i energii.
Przywrócenie równowagi pomiędzy polityką przemysłową, energetyczną
i klimatyczną jest zadaniem pierwszoplanowym przy tworzeniu ram
strategii 2030. Celne postulaty w tym względzie zawarte są w dokumencie the
Industrial Policy Communication Update z października 2012 roku.
Biznes
rekomenduje
przyjęcie
pragmatycznej
europejskiej
polityki
energetycznej. Europa potrzebuje polityki, która umożliwi krajom członkowskim
wykorzystanie w bezpieczny sposób własnych zasobów naturalnych, w tym węgla i
6
gazu łupkowego. Budowa wewnętrznego rynku energii powinna być priorytetem,
a u jego fundamentów leży finansowanie i zwiększenie liczby połączeń granicznych.
To, co cechuje aktualny stan systemu energetycznego UE to niepewność
regulacyjna i to pomimo wymienionych w Zielonej księdze 21 instrumentów
prawnych realizujących główne cele pakietu klimatyczno-energetycznego oraz
10 dokumentów referencyjnych, które miały gwarantować stabilne warunki
działania. W obszarze środowiska i bezpieczeństwa, liczba regulacji przyjętych przez
UE wzrosła z 307 (1990) do więcej niż 2.000 obecnie. Dopiero we wrześniu 2013
roku,
KE
poinformowała
w
jakiej
ilości
zostaną
przyznanie
instalacjom
przemysłowym bezpłatne uprawnienia do emisji na 2013 rok i kolejne lata trzeciego
okresu ETS, zapowiadając jednocześnie, że mogą one ulec obniżeniu. Ewentualna
ochrona przemysłu europejskiego przed konkurencją spoza systemu UE ETS jest
uzależniona od decyzji politycznych poszczególnych krajów członkowskich.
Wszystko to, w połączeniu z drogą energią oraz planami utworzenia w ciągu dwóch
lat strefy wolnego handlu pomiędzy UE i USA blokuje, a nie ułatwia podejmowanie
długofalowych decyzji rozwojowych przez przemysł i energetykę, co w konsekwencji
prowadzi do zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego i osłabia konkurencyjność
Europy.
Zielona księga zauważa, że biznes europejski jest na dobrej drodze do zrealizowania
obligatoryjnych celów klimatycznych. Jednak wbrew zapewnieniom Raportu, politycy
mogą napotkać trudności na drodze do osiągnięcia globalnego porozumienia
klimatycznego. Z tego powodu należy bezwzględnie utrzymać warunkowość
europejskich celów klimatycznych i zrewidować politykę unijną w przypadku
braku lub słabego porozumienia post-Kioto.
Dla określenia celów na rok 2030 należy rozpatrzyć dwa scenariusze: scenariusz A braku oraz scenariusz B - osiągnięcia globalnego porozumienia klimatycznego.
7
W przypadku scenariusza A, braku silnego globalnego porozumienia klimatycznego,
UE powinna odstąpić od obligatoryjnych celów klimatycznych. W przypadku
scenariusza B, silnego porozumienia klimatycznego, Europa powinna kontynuować
politykę klimatyczną, ale ograniczyć ją do jednego celu na poziomie UE,
tj. redukcji gazów cieplarnianych. Równolegle należy zdefiniować stosowne miary
realizacji celów bezpieczeństwa energetycznego
i konkurencyjności.
Rola subsydiów i preferencji w kształtowaniu europejskiej polityki
energetycznej
Sektor energetyczny należy, obok finansowego i telekomunikacyjnego, do najsilniej
regulowanych, co wynika z jego fundamentalnego znaczenia dla gospodarki oraz
z tego, że
zapewnienie bezpieczeństwa fizycznego, ekonomicznego oraz
środowiskowego produkcji i dostaw energii spoczywa na państwie. Ponadto, energia
jest bardzo specyficznym towarem: nie można go magazynować, a musi być
dostępny w każdej sekundzie na życzenie odbiorców.
Przez wiele lat, państwa wywiązywały się z obowiązku dostarczenia na czas żądanej
ilości energii poprzez utrzymywanie monopolu właścicielskiego, autarkizm
i sterowanie „ręczne”. Decyzje o głównych inwestycjach i poziomie cen energii
podejmowane były na poziome centralnym, a konkurencja i instrumenty rynkowe
działały w sposób bardzo ograniczony.
Polityka energetyczna UE odwraca te zależności: celem jest stworzenie jednolitego
europejskiego rynku energii, demonopolizacja oraz liberalizacja krajowych rynków
energii. Niestety, ambitna
polityka klimatyczna wymaga działań niejako wbrew
rynkowi. Po to, aby przyspieszyć lub wymusić pożądane zmiany równolegle
z liberalizacją rynku, wprowadzono
subsydia i różnego rodzaju preferencje pro-
klimatyczne, co w praktyce oznacza powrót sterowania centralnego.
8
Subsydia nie są niestety instrumentem prostym: łatwo przy ich opracowaniu
i implementacji popełnić błędy, które prowadzą do niezamierzonych efektów,
nadmiernych kosztów i marnotrawstwa środków publicznych.
Co do zasady, środki publiczne powinny jedynie wspierać kapitał prywatny
po to, aby zmniejszyć ryzyko działania.
Jedynie w przypadku przedsięwzięć obarczonych bardzo wysokim ryzykiem, takie jak
pionierskie badania naukowe, uzasadnione jest 100% wykorzystanie środków
publicznych, w przeciwnym przypadku nie byłyby one prowadzone. I tak rząd
Stanów Zjednoczonych sfinansował badania nad technologią szczelinowania
w wydobyciu gazu ziemnego, co 20 lat później zaowocowało „rewolucją łupkową”,
przy czym adaptacji technologii do wydobycia gazu łupkowego dokonały (i to nie
największe) firmy prywatne. UE nie udał się natomiast zamiar opracowania
technologii CCS w drodze współfinansowania ze środków UE oraz firm prywatnych:
projekt okazał się zbyt kosztowny i ryzykowny dla firm energetycznych. Prace nad
CCS prowadzone są natomiast w Chinach, ale tam są w pełni finansowane przez
rząd.
Jeszcze trudniej jest prawidłowo wspierać implementację nowych technologii,
co widać doskonale na przykładzie subsydiów stymulujących rozwój energetyki
odnawialnej. I tak
Holandia wprowadziła system aukcyjny po to, aby ograniczyć
koszty dopłat do inwestycji OZE: system tani, ale tak mało zachęcający dla
inwestorów, że rząd holenderski przyznał, iż Holandia nie zrealizuje celu OZE na
2020 rok i będzie musiała „importować statystycznie” zieloną energię. Kilka innych
krajów osiągnęło cel wprowadzając bardzo skuteczny system gwarantowanych taryf,
tyle, że dopłaty były tak hojne, że np. Hiszpania i Czechy musiały się z nich wycofać
poprzez działające wstecz regulacje. Inne kraje jak Niemcy, Włochy, Francja
utrzymały poziom wsparcia dla starych, ale radykalnie ograniczyły dla nowych
projektów.
9
Polska biedzi się kolejny rok nad swoją ustawą OZE i planuje zmienić na aukcyjny
system zielonych certyfikatów, który załamał się na przełomie 2012 i 2013 roku.
W istocie obserwujemy „tęczową masakrę”, bo nie działa też system czerwonych
i żółtych certyfikatów, które miały wspierać kogenerację, nie jest też jasne,
czy działa system białych certyfikatów, który ma wspierać poprawę efektywności
energetycznej w przemyśle. Z całą pewnością poprawiony system wsparcia OZE
musi jasno definiować koszty systemu, tryb wygasania subsydiów oraz wpisywać się
w ogólną strategię energetyczną Polski, a nie tylko gwarantować realizację celu UE.
Inne istotne wyzwania, które stoją przed Polską, to mądre wykorzystanie środków
unijnych z nowej perspektywy finansowej, z której 7 mld Euro ma zostać
przeznaczone
na
działania
pro-klimatyczne,
a
także
sposób
realizacji
zapowiedzianego przez Premiera planu oparcia polskiej energetyki na węglu. Jeśli
ma to być polski węgiel, to należy zadać pytanie, ile on będzie kosztował, czy będzie
konkurencyjny w stosunku do węgla importowanego oraz w jaki sposób sfinansować
budowę nowych kopalni. Jeśli dotując
środkami publicznymi, to na jakich
warunkach i jak do nich przekonać Komisję Europejską. W takim przypadku
na pewno warto prześledzić rozwiązania brytyjskie przewidujące miks instrumentów
tworzących zachęcające warunki inwestycyjne i operacyjne dla brytyjskiego
niskoemisyjnego projektu jądrowego.
Na jakich
warunkach
biznes
byłby
skłonny
finansować
politykę
klimatyczną?
Polska energetyka wydaje się krajem wymarzonym dla inwestorów: potrzebne są
inwestycje różnej skali, na poziomie centralnym i lokalnym, rozwojowe
i modernizacyjne, są też duże rezerwy poprawy efektywności. Taka ocena
rzyciągnęła zresztą do Polski inwestorów i kapitał prywatny: zarówno firmy z branży
energetycznej, czy wydobycia gazu, jak i instytucjonalne, w tym fundusze
emerytalne. Także rząd przewidział środki na dobre projekty energetyczne
z Funduszu Inwestycji Rozwojowych. Niektórzy inwestorzy opuścili już jednak Polskę
10
zniecierpliwieni kilkuletnim oczekiwaniem na jasne ramy regulacyjne, określające
długoterminowe warunki działania. Brak strategii energetycznej i podstawowych
aktów prawnych dotyczących elektroenergetyki, gazu i OZE spowodował, że
inwestycje w energetyce zostały
wstrzymane, a prace poszukiwawcze gazu
łupkowego wyraźnie
Trudno się dziwić, że banki mając 10 mld
spowolnione.
złotych w kredytach udzielonych na inwestycje w farmy wiatrowe, które mogą być
zagrożone w przypadku braku systemu wsparcia, odmawiają rozpatrywania nowych
projektów. Dodatkowo, rynek w energetyce działa w sposób szczególny: pomimo
tego, że Polsce grozi blackout wywołany brakiem mocy, to cena hurtowa energii
spada i nie daje impulsu inwestycyjnego. Na marginesie, jeszcze bardziej
paradoksalną sytuację obserwujemy w Niemczech – tam z kolei energia jest
jednocześnie zbyt droga dla odbiorców i zbyt tania dla producentów, więc
elektrownie są zamykane. Generalnie jest nadmiar mocy, a jednocześnie zdarzają się
okresy, gdy energii brakuje.
Niepewność działania inwestorów wynikającą z zaniechań polskich regulatorów
i legislatorów pogłębia niepewność rozwoju sytuacji w UE, a także globalnych
negocjacji klimatycznych.
Aby finansować politykę klimatyczną, biznes europejski oczekuje równorzędnych
warunków działania na poziomie rynku wewnętrznego UE oraz w relacji do głównych
światowych partnerów. Zapewne pomocne byłoby połączenie instrumentu handlu
Mobilizacja prywatnego finansowania będzie możliwa jedynie w przypadku zaufania
w trwałość reguł działania i polityki klimatycznej. Na poziomie inwestycji w krajach
rozwijających pożądane są dodatkowe wspierające instrumenty finansowe,
jak
gwarancje, ubezpieczenia kredytów, czy dedykowane „zielone” kredyty, czy
obligacje emitowane przez wyspecjalizowane „zielone” banki inwestycyjne.
Międzynarodowe offsety muszą być kontynuowane aby pozostać wiarygodnym
środkiem na ograniczenie globalnych emisji poprzez wykorzystanie szans
na obniżanie kosztów. Mechanizm Czystego Rozwoju (CDM) powinien pozostać
11
utrzymany, usprawniony i poszerzony. Należy rozważyć
ponowne uruchomienie
mechanizmu łączącego po 2012. Nowe mechanizmy powinny zostać szybko
opracowane i dostępne dla dobrowolnego wprowadzenia przez rządy w zależności
od ich poszczególnych potrzeb. Mechanizmy sektorowe muszą zostać stworzone
i zaprojektowane w taki sposób aby uniknąć ewentualnych zachwiań
w konkurencyjności pomiędzy regionami w odniesieniu do dóbr w obrocie
międzynarodowym. Ponadto, dla mechanizmów rynkowych, integralność kredytów
emisji (np. w UE ETS) musi być zapewniona a zjawisko podwójnego zliczania
uniknione.
Kluczowe pytania:
Jakiej polityki klimatycznej ma spodziewać się biznes po wygaśnięciu Protokołu z
Kioto?
Dlaczego
Unia
Europejska
przedkłada
politykę
klimatyczną
nad
politykę
przemysłową?
Jak wyglądałaby pragmatyczna polityka klimatyczna?
Jaka jest rola subsydiów, a jakie jest ich właściwe działanie?
Autor: Konfederacja Lewiatan
12