Nadzór a niezależność. Czy adwokatom potrzebna jest

Anisa Gnacikowska
Nadzór a niezależność. Czy adwokatom
potrzebna jest trzecia instancja?
W ostatnim czasie na tle rozbieżności występujących w orzecznictwie wojewódzkich
sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta została przez
NSA ważna uchwała dotycząca niezależności samorządów zawodowych zrzeszających
osoby wykonujące zawód zaufania publicznego. Warto zatem zwrócić na nią uwagę
i poświęcić jej kilka słów komentarza. Teza uchwały brzmi: „Rozpoznając odwołania,
o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze
(Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.
o radcach prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) Minister Sprawiedliwości
nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do
istoty sprawy”.
Zasadnicza kwestia została zawarta w pytaniu, czy Minister Sprawiedliwości, rozpoznając odwołanie, o którym mowa w art. 68 ust. 6a Poa oraz art. 31 ust. 2a ustawy
o radcach prawnych, może orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. wpisać
odwołującego się na listę adwokatów, radców prawnych lub aplikantów. Z uchwały tej
wynika jednoznacznie, że Minister Sprawiedliwości nie może dokonać takiego wpisu,
czyli wydać decyzji merytorycznej. Wypada jedynie żałować, że ta ważna uchwała nie
znalazła jeszcze szerszego publicznego naświetlenia.
Tymczasem uchwała ta jest wielkim sukcesem samorządów zawodowych, określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, umacnia bowiem pozycję i niezależność organów
samorządowych. Stosowana przez Ministra Sprawiedliwości praktyka zawężająca kompetencje organów samorządów zawodowych w tym zakresie doprowadziła do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżności te wynikały z odmiennej
interpretacji brzmienia przepisu art. 68 ust. 6a ustawy Prawo o adwokaturze z dnia
26 maja 1982 r. (Dz.U. nr 16, poz. 124 z późn. zm). Przepis ten przewiduje wyjątek od
reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji
przepisu art. 68 ust. 6a Poa od uchwały Prezydium NRA zainteresowanemu służy od Uchwała składu 7 sędziów NSA z 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13.
51
Anisa Gnacikowska
PALESTRA
wołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Dopiero od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości zainteresowanemu
oraz Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej służy skarga do sądu administracyjnego
w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 68 ust. 6b Poa). Dzięki powyższemu
sprawa rozpatrywana może być przez organ pierwszej, drugiej i „trzeciej” instancji,
zanim trafi do sądu. Niejednokrotnie zdarzało się, że Minister Sprawiedliwości na podstawie przepisu art. 68 ust. 6a Poa wydawał decyzje uchylające decyzje Prezydium NRA
oraz poprzedzające je decyzje ORA o odmowie wpisu na listę adwokatów oraz wpisywał
konkretne osoby na listę adwokatów. Z powyższym nie zgadzało się Prezydium NRA
– kompetencja do wpisywania na listę adwokatów pozostaje bowiem w wyłącznej gestii
organów adwokatury. Część składów sądowych rozpatrujących skargi Prezydium NRA
od decyzji Ministra Sprawiedliwości uważała, że Minister Sprawiedliwości, uchylając
uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej oraz poprzedzającą ją uchwałę ORA
o odmowie wpisania danej osoby na listę adwokatów (bo o takie w istocie decyzje chodziło), może dokonać wpisu osoby na listę adwokatów – działa bowiem jako organ
administracji na podstawie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Część składów podnosiła, że Minister
Sprawiedliwości nie może orzec co do istoty sprawy, jako że działa wyłącznie jako organ
nadzoru, a możliwość dokonania wpisu na listę adwokatów pozostaje w wyłącznej gestii
organów adwokatury.
Skład siedmiu sędziów NSA we wskazanej wyżej uchwale opowiedział się za drugą z ww. wykładni, podkreślając, że każda ingerencja organu w sprawy samorządu
zawodowego wymaga szczególnego przepisu prawnego. Tymczasem przepis art. 68
ust. 6a Poa precyzuje jedynie tryb odwołania od uchwał Prezydium Naczelnej Rady
Adwokackiej, a nie tryb procedowania Ministra Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu
odwołania, gdyż regulacje szczególne ustawy Prawo o adwokaturze nie dają ministrowi
w tym zakresie prawa wydania orzeczenia reformatoryjnego – na podstawie art. 138
§ 1 pkt 2 k.p.a. NSA podkreślił stanowczo, że „(...) nie przemawia na rzecz stosowania
art. 138 § 1 pkt 2 KPA, brak wyraźnego wyłączenia stosowania tego przepisu w ustawie
o adwokaturze”. Przepisy nie precyzują natomiast trybów procedowania ministra przy
rozpatrzeniu odwołania stanowiącego w istocie trzecią instancję. Jak zaś podkreślono
w uzasadnieniu uchwały SN z dnia 30 lipca 1987 r., sygn. akt III PZP 15/87 (OSNC 1989,
nr 2, poz. 25) oraz w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2006 r., sygn.
akt II GSK 182/06, „prawo nie pozwala na domniemanie uprawnień Ministra Sprawiedliwości do wkraczania w działalność samorządu adwokackiego, jeżeli konkretny przepis
takiego uprawnienia nie przewiduje”. Wskazano także, że „Minister Sprawiedliwości
nie ma ogólnej kompetencji do sprawowania zwierzchniego nadzoru nad samorządem
adwokackim, a istota tego samorządu polega m.in. na tym, że organizacja samorządowa
sama zarządza swoimi sprawami i sama decyduje o swoim składzie osobowym”. Jak
podkreślił Sąd, przy wykładni przepisów dotyczących nadzoru wszelkie wątpliwości
powinny być rozstrzygane na rzecz samodzielności korporacji samorządowych, stąd
też Minister Sprawiedliwości powinien móc podejmować tylko takie decyzje, które nie
przeczą idei samorządności i pozwalają na zachowanie pieczy samorządu nad wykonywaniem zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się przy tym do wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 2009 r., sygn. akt K 4/08 (OTK-A 2009, nr 11,
poz. 62), w którym Trybunał podkreślił, że konstytucyjne zobowiązanie m.in. samo-
52
11–12/2013
Nadzór a niezależność...
rządu adwokackiego do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu
w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony da się pogodzić z przyznaniem
organom państwowym kompetencji nadzorczych nad działalnością tego samorządu,
z zasadniczym jednak zastrzeżeniem, że „(…) nadzór nad działalnością samorządu
zawodowego nie może polegać na przejęciu przez organ państwowy konstytucyjnie
określonych zadań tego samorządu, tj. reprezentowania jego członków na zewnątrz
oraz sprawowania pieczy nad wykonywaniem przez nich zawodu”.
Powyższa wykładnia spornego przepisu pozwala organom samorządu ustrzec się
przed coraz dalej sięgającymi próbami wpływania na niezależność adwokatury. Orzeczenie to nakłada jednak na organy samorządu obowiązek szczególnie starannego wykonywania konstytucyjnie nałożonych zadań. Zwłaszcza że warto się zastanowić, czy
w świetle wyżej wydanego orzeczenia zasadne jest nadal utrzymanie dyspozycji art. 68
ust. 6b Poa.
W ocenie piszącej przedmiotowa regulacja wydłuża jedynie drogę administracyjną
i nie jest zasadne jej utrzymanie w świetle innych uregulowań, znacznie skuteczniej
umożliwiających Ministrowi Sprawiedliwości wykonywanie funkcji nadzorczej wobec
samorządu adwokackiego. Co więcej, za jej uchyleniem przemawia w szczególności
fakt uchylenia art. 46 ust 2 Poa, w związku z którym art. 68 ust. 6b Poa został do ustawy
Prawo o adwokaturze w ogóle wprowadzony.
Przepis art. 68 ust. 6a Poa oraz art. 46 ust. 2 Poa, zgodnie z którym od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej służyło zainteresowanemu odwołanie do Ministra
Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, został wprowadzony do ustawy Prawo o adwokaturze ustawą o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw z dnia 29 marca 2007 r. (Dz.U. nr 80, poz. 540), która
weszła w życie 9 czerwca 2007 r.
Jak wskazano w uzasadnieniu do rządowego projektu ww. nowelizacji, wprowadzenie przepisu art. 68 ust. 6a Poa związane było z wprowadzeniem do art. 46 Poa ustępu 2,
a wraz z nim „(...) ogólnej zasady, zgodnie z którą od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych, służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, a od uchwały Prezydium
Naczelnej Rady Adwokackiej – do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego”. Powyższe miało zagwarantować nadzór Ministra Sprawiedliwości nad wszystkimi uchwałami podejmowanymi w sprawach indywidualnych,
a nie tylko w sprawach dotyczących wpisu na listę aplikantów bądź adwokatów.
Ustęp 2 art. 46 Poa został uchylony ustawą o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze,
ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie z dnia 20 lutego 2009 r.
(Dz.U. nr 37, poz. 286), która weszła w życie w dniu 25 marca 2009 r. Wprowadzenie
ww. nowelizacji związane było z szeregiem wyroków Trybunału Konstytucyjnego,
w których Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją niektórych przepisów ustaw
Prawo o adwokaturze, o radcach prawnych i Prawo o notariacie.
Inicjatywa uchylenia przepisu art. 46 ust. 2 Poa pojawiła się jednak nie w samym
projekcie nowelizacji, ale dopiero w toku prac Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka – w czasie pierwszego czytania rządowego projektu zmiany ustawy. Z sejmowego
druku prac komisji po pierwszym czytaniu nie wynika, jakie przesłanki stały za uchyleniem ww. przepisu, niemniej domniemywać można, że powyższe wiązać się mogło
53
Anisa Gnacikowska
PALESTRA
z postulatem przyspieszenia postępowania. W projekcie ustawy skrócono bowiem m.in.
przepisy dotyczące terminów dla podjęcia przez okręgowe rady adwokackie poszczególnych czynności związanych z wpisem na listę aplikantów adwokackich, co miało
znacznie usprawnić procedurę wpisu na poszczególne listy aplikantów. Razem z ww.
zmianą uchylono również i ust. 2 art. 46.
Wobec powyższego – w ocenie piszącej – skoro uchylony został przepis art. 46 ust. 2
Poa, uchylony powinien zostać również art. 68 ust. 6a, którego wprowadzenie bezpośrednio powiązane było z wprowadzeniem pierwszego zapisu.
Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, że pozostawienie możliwości odwołania
się od uchwały Prezydium NRA do Ministra Sprawiedliwości znacznie wydłuża postępowanie. Zainteresowanemu (lub Prezydium NRA) służy skarga do sądu administracyjnego dopiero od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości. Co więcej, skarga ta
służy de facto od decyzji nie zawsze rozstrzygającej konkretnie o uprawnieniu – skoro
Minister Sprawiedliwości może jedynie albo uchylić decyzję (ale tylko gdy zawiera ona
poważne braki dowodowe – zgodnie z k.p.a.), albo utrzymać ją w mocy.
Skoro zatem dokonywanie wpisów konkretnych osób na listę jest wyłączną kompetencją organów adwokatury, nie wydaje się zasadne utrzymywanie trzeciej, niepełnej
instancji, będącej niejako „wydmuszką” nadzoru, prowadzącą do wydłużenia postępowania.
Dodatkowo podkreślić należy również, że Minister Sprawiedliwości ma w obecnym
stanie prawnym inne, znacznie skuteczniejsze narzędzia nadzoru, które umożliwiając
mu efektywne sprawowanie funkcji, nie wpływają negatywnie na długość postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 69a ust. 1 Poa wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie podpisze sprzeciwu
od wpisu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi
kandydata. Decyzja ta może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego zarówno
przez zainteresowanego, jak i organ adwokatury. Minister Sprawiedliwości może zatem
nadzorować działania adwokatury, wyrażając sprzeciw wobec każdego dokonanego
przez organ wpisu na listę adwokatów.
Co więcej – choć powyższe nie jest kontrolą na drodze postępowania administracyjnego – Minister Sprawiedliwości może również nadzorować legalność każdej uchwały
organów adwokatury na drodze postępowania sądowego.
Stosownie do art. 13a Poa organy adwokatury oraz organy izb adwokackich przesyłają Ministrowi Sprawiedliwości odpis każdej uchwały w terminie 21 dni od daty jej
podjęcia.
Dzięki powyższemu obowiązkowi Minister Sprawiedliwości ma wgląd we wszystkie
sprawy dotyczące adwokatury i może zwrócić się do Sądu Najwyższego o uchylenie
sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izb adwokackich (zgodnie z art. 14 ust. 1 Poa może to zrobić w terminie 3 miesięcy od dnia ich doręczenia bądź
jeżeli zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo – w terminie 6 miesięcy). Sąd Najwyższy może utrzymać zaskarżoną uchwałę w mocy lub uchylić uchwałę i przekazać
sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu organowi adwokatury albo organowi
izby adwokackiej, ustalając wytyczne co do sposobu jej załatwienia.
Jak podkreślił w ww. wyroku z 1 grudnia 2009 r., sygn. K 4/08, Trybunał Konstytucyj-
54
11–12/2013
Nadzór a niezależność...
ny, dyspozycja art. 14 ust. 1 Poa nie wprowadza żadnego ograniczenia przedmiotowego
w odniesieniu do uchwał samorządowych, których legalność może być w ramach tej
procedury kwestionowana. Wobec powyższego Minister Sprawiedliwości ma możliwość
zaskarżenia każdej uchwały – również dotyczącej odmowy wpisu na listę adwokatów,
jeśli narusza ona prawo.
Wobec tak szeroko ukształtowanych uprawnień Ministra Sprawiedliwości niezrozumiałe jest pozostawienie możliwości odwoływania się od decyzji Prezydium NRA do
Ministra Sprawiedliwości.
De lege ferenda należy rozważyć zmianę przepisu albo poprzez jego zupełne uchylenie
(do czego przychyla się autorka niniejszego artykułu), albo poprzez zmianę i umożliwienie Ministrowi Sprawiedliwości wniesienia skargi na uchwałę Prezydium NRA do
sądu administracyjnego – co pozwoli na kontrolę uchwały pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, również z inicjatywy Ministra
Sprawiedliwości.
55