LOKALNY WYMIAR ELEKTRONICZNEJ DEMOKRACJI

LESZEK POR BSKI
LOKALNY WYMIAR
ELEKTRONICZNEJ
DEMOKRACJI
Kraków 2012
Por bski_Lokalny wymiar_09.02.indd 3
2012-04-04 01:20:01
SPIS TRE!CI
Wprowadzenie ...................................................................................................................
7
Rozdzia! 1
Nowe technologie a przemiany "ycia spo!ecznego .......................................................... 13
1.1. Nowy, cyfrowy #wiat .......................................................................................... 13
1.2. Na drodze ku spo!ecze$stwu informacyjnemu ................................................... 20
Rozdzia! 2
Nowe technologie w sferze polityki .................................................................................
2.1. Poj cie „elektroniczna demokracja” i jego istota ................................................
2.2. G!ówne aspekty elektronicznej demokracji ........................................................
2.3. Elektroniczna administracja ................................................................................
31
31
40
51
Rozdzia! 3
Nowe technologie w funkcjonowaniu instytucji publicznych .......................................... 59
3.1. G!ówne funkcje, formy i etapy rozwojowe elektronicznej administracji ........... 59
3.2. Koncepcje oceny wykorzystania nowych technologii przez instytucje
publiczne ............................................................................................................. 70
Rozdzia! 4
Zaawansowanie rozwoju elektronicznej administracji w badaniach empirycznych ........ 81
4.1. G!ówne rodzaje bada$ ......................................................................................... 81
4.2. Badania UNDESA ............................................................................................... 84
4.3. Badania Capgemini dla Komisji Europejskiej .................................................... 88
4.4. Badania Uniwersytetu Brown ............................................................................. 92
4.5. Badania najwi kszych metropolii ....................................................................... 97
4.6. Polska w badaniach poziomu zaawansowania elektronicznej administracji ...... 102
Rozdzia! 5
Polski system samorz%du terytorialnego ........................................................................... 109
5.1. Przemiany systemu samorz%du terytorialnego w III RP ..................................... 109
5.2. Pozycja powiatu w systemie samorz%du terytorialnego ...................................... 113
Rozdzia! 6
Wykorzystanie nowych technologii przez polskie instytucje samorz%dowe
jako przedmiot bada$ ........................................................................................................ 119
6.1. Metodologia i wyniki dotychczasowych bada$ rozwoju elektronicznej
administracji w polskich instytucjach samorz%dowych ...................................... 119
6.2. Analiza witryn powiatów ziemskich. Cel, zakres i metoda bada$ ...................... 125
Por bski_Lokalny wymiar_09.02.indd 5
2012-04-04 01:20:02
Rozdzia! 7
Powiaty w Internecie. Dost pno#& g!ównych typów informacji i serwisów .................... 133
7.1. Zawarto#& witryn powiatowych. Wyniki sumaryczne ........................................ 133
7.2. Funkcja informacyjna .......................................................................................... 141
7.3. Funkcja promocyjna ............................................................................................ 150
7.4. Funkcja konsultacyjna ......................................................................................... 156
7.5. Funkcja us!ugowa ................................................................................................ 163
7.6. Multimedialno#& i dost pno#& witryn dla niepe!nosprawnych ........................... 167
7.7. Witryny powiatowe a Biuletyny Informacji Publicznej. Porównawcza analiza
zawarto#ci ............................................................................................................ 171
Rozdzia! 8
Powiaty w Internecie. Ró"nice terytorialne i ich determinanty ........................................ 177
8.1. Ocena zawarto#ci witryn samorz%dowych a wybrane czynniki spo!eczne
i ekonomiczne ..................................................................................................... 178
8.2. Zaawansowanie rozwoju elektronicznej administracji w powiatowych
instytucjach samorz%dowych. Ró"nice terytorialne ............................................ 182
8.3. Zwyci zcy i przegrani. Ranking zaawansowania sieciowej oferty
samorz%dów ........................................................................................................ 187
8.4. Indeks Zaawansowania Elektronicznej Administracji ........................................ 200
8.5. Najlepsze witryny powiatowe w Polsce .............................................................. 206
Summary. Local Dimension of E-Democracy .................................................................. 211
Aneks ................................................................................................................................ 215
Spis tabel ........................................................................................................................... 231
Spis wykresów .................................................................................................................. 233
Wykaz literatury cytowanej w tek#cie .............................................................................. 235
Indeks osobowy ................................................................................................................ 249
Por bski_Lokalny wymiar_09.02.indd 6
2012-04-04 01:20:02
WPROWADZENIE
Gwa!towny rozwój Internetu i innych technologii informacyjnych i komunikacyjnych (Information and Communication Technologies – ICT), jaki nast%pi! w ostatnich dekadach, zmieni! nie tylko "ycie codzienne, ale tak"e oblicze humanistyki
i nauk spo!ecznych. Problematyka wzajemnych relacji ICT i ró"nych aspektów "ycia
spo!ecznego sta!a si bowiem wyj%tkowo intensywnie eksplorowanym przedmiotem
analiz. Pojawi!a si wi c niezliczona ilo#& publikacji na temat roli Internetu w procesie nauczania, wp!ywu nowych technologii na zachowania konsumenckie, nowych
form przedsi biorczo#ci czy konsekwencji korzystania z ICT dla rynku mediów.
Sfera polityki w oczywisty sposób tak"e musia!a si sta& przedmiotem zbli"onych studiów, st%d we wspó!czesnej politologii na dobre zadomowi!y si badania
nad znaczeniem rozwoju nowych technologii informacyjnych i komunikacyjnych
dla "ycia publicznego. Nie inaczej jest w przypadku polskiej nauki o polityce. Coraz
wi ksza liczba badaczy zajmuje si szeroko rozumian% problematyk% spo!ecze$stwa
informacyjnego, cyfrowego wykluczenia czy wykorzystania ICT w komunikacji
politycznej. W tym nurcie analizy znacz%ce miejsce zajmuje te" kwestia roli, jak%
nowe technologie odgrywaj% w dzia!alno#ci instytucji publicznych. Problem ten ma
zreszt% charakter interdyscyplinarny, bywa wi c przedmiotem docieka$ z punktu widzenia teorii organizacji, zarz%dzania czy z perspektywy prawno-administracyjnej.
Wykorzystanie ICT przez instytucje publiczne nie pozostaje jednak tak"e bez
wp!ywu na kszta!t wspó!czesnej demokracji. Nowe technologie informacyjne i komunikacyjne mog% pe!ni& rol czynnika zwi kszaj%cego podmiotowo#& obywateli
w relacjach ze strukturami pa$stwa. ICT s% te" w stanie stymulowa& aktywno#& obywatelsk%, stwarza& warunki dla wzbogacania publicznej debaty czy zmniejsza& sfery
spo!ecznego i politycznego wykluczenia. W ka"dym z wymienionych przypadków
mowa jednak wy!%cznie o potencjalnym wp!ywie i szansie na przekszta!cenie procesów i procedur demokratycznych. Ostateczny bilans obecno#ci nowych technologii
w sferze polityki zale"y mi dzy innymi od strategii ich wykorzystania realizowanej
przez konkretne instytucje publiczne.
Rola odgrywana przez ICT w funkcjonowaniu polskich instytucji samorz%dowych jest g!ównym tematem tej ksi%"ki. Jej idea zrodzi!a si w po!owie pierwszej
dekady obecnego stulecia, w salach wyk!adowych Wydzia!u Nauk Spo!ecznych
Por bski_Lokalny wymiar_09.02.indd 7
2012-04-04 01:20:02
8
Wprowadzenie
Stosowanych (obecnie – Wydzia! Humanistyczny) Akademii Górniczo-Hutniczej
w Krakowie. Wtedy to, w ramach kursu „Spo!eczne konsekwencje rewolucji informacyjnej” podj to wst pn% analiz bada$ po#wi conych ocenie stron internetowych
polskich instytucji publicznych. Okaza!o si , "e liczba dost pnych bada$ empirycznych tego typu jest minimalna, co wi cej maj% one g!ównie charakter cz%stkowy
i by!y przeprowadzane na stosunkowo ma!ych próbach. W konsekwencji rozpocz to
przygotowanie obszernego, wieloletniego projektu badawczego, który cho&by cz #ciowo zape!ni!by t luk . Przedmiotem owego projektu sta!a si analiza zawarto#ci
witryn polskich instytucji samorz%dowych, a konkretnie w!adz powiatów ziemskich.
Realizacja projektu rozpocz !a si w roku 2005 i trwa!a przez pi & kolejnych lat.
Prezentacja obszernych danych empirycznych, które w czasie trwania bada$ uda!o
si zebra&, jest podstawowym celem tej ksi%"ki – i stanowi jej istotn% cz #&.
Mimo niewielkiej liczby bada$ zrealizowanych do tej pory w Polsce, ocena zawarto#ci witryn internetowych instytucji publicznych ma ju" dosy& d!ug% tradycj
w krajach Europy Zachodniej oraz w Stanach Zjednoczonych. W zwi%zku z tym
dost pnych jest sporo publikacji po#wi conych zarówno metodologii prowadzenia
tego typu analiz, jak i prezentacji rezultatów konkretnych programów badawczych.
Przybli"enie polskiemu czytelnikowi tego aspektu studiów nad wykorzystaniem
ICT w "yciu publicznym by!o drugim wa"nym celem towarzysz%cym autorowi
w trakcie pracy nad t% ksi%"k%.
Praca sk!ada si z o#miu rozdzia!ów, a z punktu widzenia podejmowanej problematyki w jej strukturze mo"na wyodr bni& dwie cz #ci. Pierwsza z nich, obejmuj%ca
cztery pocz%tkowe rozdzia!y, zawiera tylko bardzo niewielkie odniesienia do Polski
i jest po#wi cona g!ównie kwestiom teoretycznym, a tak"e prezentacji wyników bada$ analizuj%cych obecno#& nowych technologii w instytucjach publicznych. Kolejne cztery rozdzia!y pracy dotycz% bezpo#rednio realiów polskich i prezentuj% ró"ne
aspekty zrealizowanego pod kierunkiem autora niniejszej pracy programu oceny zawarto#ci witryn polskich samorz%dów.
W rozdziale pierwszym przedstawiony jest najbardziej ogólny, spo!eczny kontekst funkcjonowania nowych technologii informacyjnych i komunikacyjnych.
Omówione zosta!y wybrane stanowiska teoretyczne, w ramach których próbowano
odpowiedzie& na pytanie, jak rozwój technologiczny zmienia rzeczywisto#& spo!eczn%. Zaprezentowano tak"e krótko ide spo!ecze$stwa informacyjnego, która jest niew%tpliwie najpopularniejszym teoretycznym uj ciem konsekwencji oddzia!ywania
ICT na "ycie spo!eczne. W tej cz #ci tekstu znale'& mo"na tak"e analiz problemu
wska'ników pomiaru zaawansowania budowy spo!ecze$stwa informacyjnego.
Rozdzia! drugi jest po#wi cony roli, jak% odgrywaj% nowe technologie w sferze
polityki. Szczegó!owo omówione zosta!o podstawowe w tym kontek#cie, cho& ci%gle budz%ce wiele kontrowersji, poj cie „elektroniczna demokracja”. Zaprezentowano wybrane deÞnicje e-demokracji oraz jej podstawowe aspekty. Szczególna uwaga
zosta!a po#wi cona temu elementowi elektronicznej demokracji, który ma kluczowe
znacznie z punktu widzenia analizy zawarto#ci witryn internetowych instytucji publicznych. Jest nim elektroniczna administracja.
Por bski_Lokalny wymiar_09.02.indd 8
2012-04-04 01:20:02
Nowe technologie w funkcjonowaniu instytucji publicznych
79
Kolejne trudno#ci maj% ju" bezpo#redni zwi%zek ze specyÞk% sfery elektronicznej administracji (Alshawi, Alalwany 2009). Analizuj%c adekwatno#& oferty instytucji publicznych skierowanej do obywateli, musimy bra& pod uwag ich oczekiwania
i realne potrzeby. „Obywatele” to jednak w tym przypadku konstrukt tyle" zrozumia!y, co abstrakcyjny. Czego innego oczekuj% od procedur e-administracji osoby
d!ugotrwale bezrobotne, czego innego zaczynaj%cy dzia!alno#& gospodarcz% m!odzi
absolwenci studiów, a jeszcze inaczej widz% rol ICT w kontaktach z urz dem m!odzi rodzice ubiegaj%cy si o miejsce dla swego dziecka w przedszkolu. Podobnie
trudne jest uj cie w jednym modelu ró"nych typów korzy#ci p!yn%cych z ró"nych
aspektów zastosowania nowych technologii (a tak"e ponoszonych kosztów).
Wprowadzenie wspomnianego, sprawnego elektronicznego systemu rekrutacji
do przedszkoli przynosi przede wszystkim pozytywne konsekwencje spo!eczne,
a tak"e polityczne („Prezydent miasta wreszcie pomy#la! o m!odych rodzicach”).
Nie maj% one jednak charakteru wymiernego i niekoniecznie daj% si przeliczy&
na konkretne oszcz dno#ci w pracy administracji. Zupe!nie inaczej wygl%da z tego
punktu widzenia udost pnienie w sieci zbiorów miejskiego archiwum i zatrudnienie dwóch informatyków zamiast dziesi ciu osób wcze#niej przemieszczaj%cych si
mi dzy pó!kami. Oszcz dno#ci bud"etowe wynosz% w tym przypadku „x” i kumuluj% si w kolejnych latach28.
Przyk!ady tego typu mo"na by mno"y&, a wszystkie one dowodz% rzeczy oczywistej. Z!o"on%, wielowymiarow% rzeczywisto#& spo!eczn% i zwi%zan% z ni% aktywno#& struktur pa$stwa bardzo trudno jest uj%& w jeden model, adekwatnie odzwierciedlaj%cy wszystkie niuanse i skomplikowane zale"no#ci. (wiadomo#& zwi%zanych
z tym k!opotów jest udzia!em ka"dego, kto próbuje stworzy& narz dzie oceniaj%ce
poziom rozwoju elektronicznej administracji. Jak uj%! to, nieco sarkastycznie, George
Sciadas: „G!ównym problemem jest kwestia wska'ników, których dobór bardziej
przypomina uprawianie sztuki ni" dzia!alno#& naukow%” (2004, s. 30).
Ka"dy zestaw miar, maj%cych odzwierciedla& zakres i skuteczno#& wykorzystywania nowych technologii do dystrybucji us!ug publicznych, ma zawsze charakter
do pewnego stopnia arbitralny. Nie oznacza to, "e wybór dokonywany przez konkretnego badacza nie podlega ocenie. Nale"y jednak pami ta&, "e istniej% lepsze
i gorsze koncepcje oceny elektronicznej administracji – nie istnieje natomiast model
idealny.
Na zako$czenie warto jeszcze wspomnie& o kwestii maj%cej w istocie charakter
psychologiczny. Problem ten wi%"e si przede wszystkim z tymi koncepcjami, które
stosuj% wy!%cznie metody ilo#ciowe, a ich integraln% cz #ci% i ko$cowym rezultatem
s% rankingi zaawansowania w budowie e-administracji. Szeregowanie krajów w kategoriach „lepszy – gorszy” lub „bardziej” i „mniej” rozwini ty u!atwia opis sytuacji,
ale oddzia!uje tak"e na poczucie w!asnej warto#ci odpowiedzialnych za konkretny
28
Na jeszcze inny problem zwraca uwag F r a n k B a n n i s t e r (2007). Te same us!ugi s%
w jednych krajach realizowane przez administracj publiczn%, a w innych przez sektor prywatny. Nawet je#li formu!a ich dystrybucji jest taka sama – elektroniczna – to mechaniczne porównywanie funkcjonowania instytucji komercyjnych i publicznych wydaje si dyskusyjne.
Por bski_Lokalny wymiar_09.02.indd 79
2012-04-04 01:20:05
152
Rozdzia! 7
Wykres 7.6. Dost pno#& elementów promocji gospodarczej na witrynach
powiatowych (%)
)ród!o: Opracowanie w!asne.
Nieco lepiej wygl%da sytuacja w odniesieniu do obecno#ci na stronach samorz%dowych oferty dla inwestorów komercyjnych. Oko!o po!owy witryn umieszcza tego
typu informacje, cho& charakterystyczne jest, "e mamy w tym zakresie do czynienia
z powolnym, ale systematycznym spadkiem. W roku 2005 oferta inwestycyjna by!a
dost pna na 54,8% analizowanych witryn i by! to odsetek najwy"szy w czasie realizacji ca!ego projektu badawczego. W kolejnych trzech latach warto#& ta by!a nieco
mniejsza, lecz stabilna, by w roku 2009 spa#& do poziomu 42,4% witryn. Oznacza
to, "e w ci%gu pi ciu lat liczba witryn, na których by!o mo"liwe znalezienie informacji dla inwestorów, spad!a o prawie jedn% czwart%.
Trudno znale'& jednoznaczn% odpowied' na pytanie o przyczyny tego typu
tendencji. Najprostsze wyt!umaczenie to wyczerpywanie si wolnych terenów pod
inwestycje i ubo"sze z ka"dym rokiem zasoby pozostaj%ce w dyspozycji w!adz powiatowych. Sytuacja taka jest jednak ma!o prawdopodobna, je#li wzi%& pod uwag ,
"e badanie witryn powiatowych obejmowa!o wszystkie jednostki tego poziomu samorz%du w ca!ej Polsce. W wielu regionach poziom inwestycji pozostaje ci%gle na
bardzo niskim pu!apie, a konkretne tereny nie mog% cz sto doczeka& si wykorzystania w ci%gu wielu kolejnych lat. Z punktu widzenia rynku pracy ró"nice pomi dzy
regionami o relatywnie wysokim poziomie aktywno#ci zawodowej a tymi o tradycyjnie wysokim poziomie bezrobocia wydaj% si w ostatnim okresie raczej utrwala&.
Nie ma wi c przes!anek, by uzna&, "e w skali ca!ego kraju, w ci%gu kilku ubieg!ych
lat nast%pi!o wyczerpanie mo"liwo#ci inwestycyjnych – przynajmniej tych, które
pozostaj% w gestii powiatów.
Innym mo"liwym wyt!umaczeniem spadku liczby ofert dla inwestorów na witrynach powiatowych mo"e by& utworzenie w wielu powiatach specjalnych komórek,
maj%cych koordynowa& dzia!ania skierowane na pobudzenie poziomu inwestycji.
Konsekwencj% by!oby uruchomienie specjalnych witryn po#wi conych wy!%cznie
tym w!a#nie kwestiom. Prawdziwo#& tej tezy by!aby dowodem na dojrza!o#& w!adz
powiatowych. Badanie przy pomocy KOZWIS nie daje jednak w tym zakresie mo"liwo#ci precyzyjnej weryÞkacji.
Por bski_Lokalny wymiar_09.02.indd 152
2012-04-04 01:20:09
Powiaty w Internecie. Ró"nice terytorialne i ich determinanty
209
w#ród liderów powiat siemiatycki le"y na terenie województwa podlaskiego. Region
ten w zbiorczym rankingu województw za lata 2005-2009 (bior%cym pod uwag
uzyskany wynik jako odsetek wszystkich punktów mo"liwych do zdobycia) zaj%!
miejsce trzecie od ko$ca, czyli czternaste (zob. podrozdzia! 8.3.).
Przyk!ad samorz%du siemiatyckiego dowodzi, "e w sferze wykorzystania ICT
przez instytucje publiczne od obiektywnych czynników infrastrukturalnych i ekonomicznych istotniejsza jest indywidualna inicjatywa i skuteczno#& podejmowanych
dzia!a$. Tak"e na terenie, który nie nale"y do najbardziej rozwini tych gospodarczo
i otoczony jest samorz%dami niezbyt energicznie rozwijaj%cymi sieciow% ofert dla
mieszka$ców, mo"na tworzy& witryn pozytywnie wyró"niaj%c% si zawarto#ci% na
tle ca!ego kraju. Jest to konkluzja tyle" banalna, co warta przypominania, bo ci%gle
jeszcze zewn trzne okoliczno#ci zbyt cz sto bywaj% traktowane jako wystarczaj%ce
alibi dla w!asnej niemocy lub bierno#ci.
Z punktu widzenia u"ytkowników Internetu kwesti% nie mniej istotn% od bogactwa tre#ci dost pnych na witrynie w konkretnym momencie jest umiej tno#&
utrzymania szerokiej oferty sieciowej w d!u"szym okresie. Strona, z której znikaj%
okre#lone serwisy czy rodzaje informacji, przestaje budzi& zaufanie osób z niej korzystaj%cych. St%d, w kontek#cie prowadzonej analizy, wa"na jest #rednia wyników
uzyskanych przez poszczególne powiaty w kolejnych latach realizacji bada$. Jest
to najprostszy spo#ród wska'ników pozwalaj%cych oceni&, na ile poszczególnym
samorz%dom udaje si utrzymywa& atrakcyjno#& swych witryn. Wykres 8.6. prezentuje wyniki uzyskane przez trzy strony powiatowe, które zosta!y najwy"ej ocenione
w okresie 2005-2009. Mo"na je wi c uzna& za najlepsze w Polsce witryny powiatów
ziemskich.
Wykres 8.6. Najlepsze witryny powiatów ziemskich (#rednia liczba punktów
za okres 2005-2009)
)ród!o: Opracowanie w!asne.
Zwyci zc% w tym rankingu okaza!a si wspominana ju" strona powiatu ostro! ckiego, która za okres pi cioletni uzyska!a #redni wynik prawie dwudziestu o#miu
punktów (27,8). Na drugim miejscu z bardzo niewielk% strat% usytuowa!a si witryna powiatu siemiatyckiego (27,2), a na trzecim zwyci zca z roku 2009 – powiat
Por bski_Lokalny wymiar_09.02.indd 209
2012-04-04 01:20:14