Opinia prawna Prof. dr Jerzego H. Jakubczaka

1
Warszawa, dnia 22 września 2006 r.
Prof. dr Jerzy H. Jakubczak
Wyższa Szkoła Informatyki
Zarządzania i Administracji
ul. Meksykańska 6
03 -948 WARSZAWA
OPINIA PRA WN A
w sprawie możliwości przenoszenia swoich kompetencji przez organ samorządu
zawodowego na podstawie doktryny prawa i judykatury dotyczącej organów władzy
publicznej
W polskim porządku ustawodawczym prawne podstawy działania organów władzy
publicznej określone zostały przede wszystkim w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z
dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późno zm.), gdzie w art. 7
wskazano, że organy władzy publicznej mogą wykonywać swoje kompetencje oraz zadania w
granicach zakreślonych przez normy prawne, które to normy prawne ustalają również tryb
postępowania tych organów, wyznaczając równocześnie granice ich aktywności. Organy
władzy publicznej mogą więc działać tylko w tych granicach i tylko tam, gdzie prawo je do
tego upoważnia1. Zakres obowiązków organu administracji publicznej określony przez art. 7
Konstytucji wymaga od organów działania według prawa przedmiotowego obiektywnego
wobec tych organów, a przepisy o właściwości mają charakter postanowień iuris cogentis2.
Art. 7 Konstytucji potwierdza ogólną zasadę właściwości, której konsekwencją jest
domniemanie zakazu przenoszenia kompetencji między organami administracyjnymi, chyba
że przepis szczególny stanowi inaczej. Organ nie posiada kompetencji do wyzbywania się
swoich uprawnień na rzecz innego organu, inny zaś organ nie może mu odebrać kompetencji
wynikających z ustawy3. Ściśle zharmonizowana ze wskazanym przepisem art. 7 Konstytucji
jest regulacja określona wart. 166 ust. 2 Konstytucji, która przewiduje ponadto, że jeżeli
wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu
terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych4.
Z powyższego wynika, że zakreślona ogólna zasada nieprzenoszenia kompetencji
doznaje istotnych modyfikacji, które znajdują swój wyraz ustawach, czego wyrazem jest m.in.
art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr
142, poz. 1591 z późno zm.), zgodnie z którym: "ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek
wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji
przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów", a także art. 8 ust. 2
ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego: "zadania z zakresu administracji
rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej
administracji". Wskazany przepis, regulujący kwestię charakteru prawnego właściwości
organu administracyjnego, stanowi, że w przypadku nałożenia obowiązku wykonywania
zadań zleconych przez ustawę, przepis tejże ustawy może ustanowić kompetencję
1
W. Skrzydło, Komentarz do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV.
2
W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Wydaw. Prawnicze LexisNexis, 2003.
3
W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego ... , Por. też M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne,
Wydawnictwo C. H. Beck, 1996.
4
Zob. art. 166 ust. 2 Konstytucji: "Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom
samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób
wykonywania zadań zleconych "
1
2
konkretnego organu do realizacji zadania zleconego, i to nawet na zasadzie
wyłączności5. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych.
Wynika z tego, że realizując zadania zlecone organy samorządu terytorialnego nie mają
podstawy prawnej do derogowania treści regulacji ustawowych, a jakiekolwiek odstępstwo
od ogólnych rozwiązań normatywnych i wprowadzanie trybów szczególnych, wymagałoby
szczegółowego upoważnienia ustawowego. W tym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd
Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 28 marca 2001 L, sygn. II SA/Wr
576/990SS 2001/3/87:
"Przyznanie wojewodzie kompetencji do sprawowania nadzoru oznacza, że nie może on
powierzyć jej innym organom lub pracownikom urzędu. Jest to kompetencja przysługująca
wyłącznie wojewodzie".
W przepisach konstytucyjnych ściśle związane z ogólną zasadą nieprzenoszenia
kompetencji są również regulacje art. 16 oraz art. 165 Konstytucji6, stanowiące, że jednostki
samorządu terytorialnego wykonują zadania własne w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność, na zasadach określonych przez ustawy, korzystając z samodzielności
chronionej na drodze sądowej. Wynika z tego, że w stosunku do organów władzy publicznej
obowiązuje zasada domniemania zakresu odpowiedzialności publicznoprawnej i kompetencji,
a stanowisko to przedstawił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 7
grudnia 2005 r., sygn. Kp 3/05, gdzie na przykładzie gminy stwierdził, że ustawodawca
może wyłączyć z zakresu jej działania sprawy publiczne o zakresie lokalnym tylko na rzecz
innych podmiotów publicznoprawnych. Ponadto granice samodzielności organów władzy
publicznej, na przykładzie organów samorządu terytorialnego wyznaczył Trybunał
Konstytucyjny w uzasadnieniu do orzeczenia z dnia 23 października 1996 t., sygn. K 1/96
(OTK ZU nr 5/1996, poz. 38), w którym stwierdził, że jednostki samorządu terytorialnego,
wykonując zadania publiczne, uczestniczą, w zakresie określonym przez ustawodawcę, w
sprawowaniu władzy w granicach przyznanej im przez prawo i prawem chronionej
samodzielności oraz podzielił pogląd doktryny, że koncentracja przekazanych samorządowi
uprawnień powinna odbywać się na tym szczeblu zasadniczego podziału terytorialnego
państwa, na którym zostanie zapewniona "zdolność wykonywania zadań publicznych". Ta
właśnie zdolność stanowi istotną wartość konstytucyjną, bez której decentralizacja władzy
publicznej traci swoje znaczenie jako zasadnicza podstawa ustroju demokratycznego i zaczyna
temu ustrojowi zagrażać. Decentralizacja nie wyklucza więc takich rozwiązań ustrojowych w
dziedzinie samorządu terytorialnego, które polegają na wyłączeniu pewnych spraw z
kompetencji organów lokalnych i przekazaniu ich innym organom władzy, co wyraził
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do orzeczenia z 18 lutego 2003 r., sygn. K 24/02,
jednakże wskazane wyłączenie, jak stwierdził Trybunał, powinno być dokonane "w zakresie
określonym prawem", a zatem w zgodzie z Konstytucją, w drodze ustawy, przy poszanowaniu
wymagań racjonalności.
Jak wykazano powyżej, jakiekolwiek modyfikacje w zakresie zmiany właściwości
organu administracji w zakresie zarówno wykonywanych przez niego zadań własnych, jak też
realizowanych zadań zleconych, muszą mieć podstawę w ustawie, a nałożenie na ten organ
zadań szczególnych nie może zostać przeprowadzone w żadnej innej formie, jak tylko w
drodze ustawowej. Nawet wydawane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie nie
stanowi tutaj wystarczającej podstawy prawnej7. Takie stanowisko zaprezentował Trybunał
Konstytucyjny, który w wyroku dotyczącym wprawdzie organów województwa, ale dającym
się analogicznie odnieść także do innych organów władzy publicznej, stwierdził, że:
5
S.. Prutis, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 maja 1994 r., SAlKa 2377/93, [w:] Samorząd Terytorialny 1995/7-8/131.
Zob. art. 16 Konstytucji: "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu wladzy publicznej. Przysługującą mu w
ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykomije w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność" oraz
art. 165 Konstytucji: ,,1.Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przyslugują im prawo własności i
inne prmva majątkowe. 2. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. "
6
7
7 A. Szewc, Komentarz do art. 8, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, cop. 2000.
2
3
„Przepisy § 4 ust. 4 pkt 2 oraz przepis § 4 ust. 5 (w zakresie, w jakim nakłada na zarząd
wojewódz,twa zadanie prowadzenia rejestru nadanych numerów dróg) rozporządzenia
Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji
ewidencji dróg oraz obiektów mostowych (Dz. U Nr 32, poz. 393 z późn.zm.) są niezgodne z
art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U 2000 r. Nr 71,
poz. 838) oraz z art. 166 ust. 2 Konstytucji przez to, że z przekroczeniem upoważnienia
ustawowego nakładają na zarząd województwa nowe zadania publiczne, wkraczając
jednocześnie w materię zarezerwowaną do wyłączności ustawy.”8
Organy władzy publicznej mogą powierzone im zadania, w przewidzianej prawem
formie przekazywać innym podmiotom. Jedną z takich form jest przekazywanie zadań na
drodze umownej. Jednakże, istniejące regulacje prawne (np. ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r.
o zakładach opieki zdrowotnej9, ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej10, które
dają taka prawną możliwość podmiotom wyróżnionym wart. 9 ust. l ustawy o samorządzie
gminnym, stanowią wystarczający dowód na to, iż sam art. 9 ust. l powołanej ustawy nie
stanowi dostatecznej podstawy skutecznego zawierania przez gminę umów w sprawie
powierzenia wykonywania zadań innym podmiotom. Wskazane regulacje prawne wprost
pozwalają organom gminy na zawieranie umów z podmiotami zewnętrznymi w sprawie
powierzenia im wykonywania zadań i stanowią odrębną podstawę prawną powierzania zadań.
Celem przepisu art. 9 ust. l przedmiotowej ustawy było natomiast przyznanie gminie
kompetencji do powierzania innym podmiotom wykonywania zadań publicznych. Artykuł ten
ma znaczenie ustrojowe, dopuszcza on zawieranie umów tylko wówczas, gdy przepisy
prawa materialnego przewidują taką możliwość. W dodatku wskazane wykonywanie
zadań, do którego musi istnieć odrębna podstawa ustawowa, dotyczy jedynie podejmowania
czynności o charakterze niewładczym. Zadania te zostały w drodze ustaw nałożone na
gminy11. Zasadniczo przedmiotem takich umów zawieranych przez organy administracji
rządowej i samorządowej z organizacjami pozarządowymi jest powierzenie wykonania w
formach niewładczych zadania publicznego.
Swoistą modyfikacją zasady kompetencyjności jest również uregulowane wart. 10
wskazanej ustawy wykonywanie zadań publicznych poprzez współdziałanie· wyróżnionych
w nim podmiotów. Powyższy przepis dopuszcza możliwość współdziałania pod warunkiem,
że współdziałanie takie jest możliwe przy wykonywaniu danego zadania lub też nie zakazuje
go przepis szczególny. W przedstawionej formie współdziałania również podejmuje się
czynności stosownie do właściwej podstawy prawnej współdziałania. Zdaniem znacznej
części doktryny przeniesienie odpowiedzialności na inny podmiot, związek komunalny, który
może być zawierany przez gminy jako związek międzygminny lub też przez powiaty i miasta
na prawach powiatu, jest jedyną konstrukcją, za pośrednictwem której, możliwe jest
wykonywanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego na płaszczyźnie
publicznoprawnej12. Jednakże zadania publiczne wykonywane przez związki
międzykomunalne maja się mieścić w zakresie przedmiotowym ustalonym w konkretnym
przepisie ustawy13, co potwierdza regułę możliwości wykonywania zadań publicznych tylko
na podstawie stosownego umocowania ustawy.
Odstępstwem od ogólnej zasady nieprzenoszenia kompetencji jest tzw. upoważnienie
do działania w imieniu i na rzecz upoważniającego. W doktrynie podnoszona jest teza, iż
8
Wyrok TK z dnia 26 czerwca 2001 L, U 6/2000, OTK 2001, nr 5, poz. 122.
Dz. U. Nr 91, poz. 408, z późno zm.
10
Dz. U. Nr 64, poz. 593z z późno zm.
11
A. Szewc, Komentarz do art. 9, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym ....
12
Zob. C. C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa
2002, S. 41. Por. też B. Jaworska-Dębska, Współdziałanie i "ruch zadań" w systemie samorządu terytorialnego, [w:] Prawo
administracyjne. Pojęcia. Instytucje. Zasady, S. 313.
13
Z. Leoński, Formy współdziałania w samorządzie terytorialnym. Samorząd Terytorialny 1995/4/55
9
3
4
organ administracji publicznej, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do organów administracji
rządowej w województwie, może jedynie upoważniać inne organy do wykonywania swoich
kompetencji, natomiast "ogólne" zezwolenie dla tych „innych” organów na wykonywanie zadań z
zakresu administracji rządowej znajduje się w ustawach ogólnych14. Przepisy kompetencyjne
zawarte są z reguły w ustawach zaliczanych do prawa materialnego i wskazują, w jakiej formie
prawnej ten "inny" organ może działać w powierzonej mu sprawie. Przeniesienie kompetencji
wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie prawa do rozstrzygania danego
problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Przeniesienie
kompetencji jest wyjątkiem od wspomnianej wyżej zasady generalnej nieprzenoszalności
kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy
szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. W przypadku ww.
upoważnienia do wykonywania swoich kompetencji organ, któremu powierzono wykonanie
kompetencji, nie przejmuje tych kompetencji, a tylko wykonuje je w imieniu i na rachunek
organu, do którego one należą. Organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia.
Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego i wzorowana jest na
pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że oczywiście dotyczy sfery prawa publicznego. Od
przeniesienia kompetencji upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a
podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu
organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje
prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego15. Jednakże
podstawą działania organu upoważniającego musi być również norma kompetencyjna stanowiąca
podstawę do zawarcia porozumienia16, co również potwierdza przeważające zdanie doktryny, iż
podstawą przeniesienia kompetencji do wykonywania zadań publicznych, musi być odpowiedni
przepis prawa.
Analizując zaprezentowane wyżej opinie judykatury i doktryny, stwierdzić należy, że w
odniesieniu do organów władzy publicznej, zarówno jeśli chodzi o wykonywanie przez nich
zadań wyznaczonych ogólną zasadą kompetencyjności czy tez zadań wykonywanych w
dozwolonych formach 'modyfikujących tą zasadę, podstawą ich 'realizacji jest zawsze
szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego organu.
Przenosząc powyższe zasady prawa na organy samorządu zawodowego, którego
działalność podlega nadzorowi w trybie administracyjnym można postawić tezę, że kolegialny
organ samorządu nie może bez wyraźnej delegacji ustawowej przekazywać swoich ustawowych
kompetencji innym podmiotom.
Przykładem takiego, niezgodnego z powyższą judykaturą i doktryną prawa, przekazania
kompetencji praz organ samorządu zawodowego jest dyspozycja § 12 Statutu Krajowej Izby
Biegłych Rewidentów ( czyli przepisu prawa wewnątrzkorpracyjnego), iż zadania i uprawnienia
Krajowej Komisji Nadzoru ( dalej: Komisji ) w zakresie przeprowadzania kontroli podmiotów
uprawnionych do badania sprawozdań finansowych są powierzane wizytatorom nie będącym
członkami Komisji. Ten zapis statutu i ustalona na jego podstawie procedura wydają się być
sprzeczne z postanowieniami art. 28a ustawy z dnia 13 października 1994r. o biegłych
rewidentach i ich samorządzie (j.t. Dz. U. z 2001, Nr 31, poz. 359 ze zm. ). Przepis ustawy nie
daje uprawnienia Komisji ( organu kolegialnego) do przekazania jej kompetencji osobom trzecim.
Stosując przywołaną wyżej doktrynę prawa należy uznać, że aby Komisja mogła przenieść swoje
kompetencje na inny podmiot niezbędne jest do tego szczegółowe upoważnienie ustawowe. Jak
pokazano wyżej takie upoważnienia ustawowe są uwzględniane w miarę potrzeb w wielu
przepisach ale rangi
ustawy. W przypadku samorządu zawodowego podobne rozwiązanie zastosowano np. wart.
14
J. Maćkowiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 31 maja 1994 r., IV SA 925/93. Państwo i Prawo 1996/8-9/181. Por. też
W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego ....
15
Wyrok NSA z 30 września 2002 r. II SA 1856/01. Także: Wyrok NSA z 25 czerwca 2002 r. II SAlKr 608/02
OSS 2002/4/103.
16
J. M. Klimaszewski, Porozumienie administracyjne, Kwartalnik Prawa Publicznego 2001/3/155.
4
5
22 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 L o radcach prawnych ( Dz. U. tekst jedno z
2002 L, nr 123, poz. 1059 ze. zm. ). Przepis ten określa uprawnienie dla rady okręgowej izby
do przekazania swoich uprawnień kontrolnych dla wyznaczanych prze tę radę wizytatorów.
Na tej podstawie staje się uprawnionym twierdzenie, że § 12 Statutu Krajowej Izby
Biegłych Rewidentów, w którym zadania Krajowej Komisji Nadzoru w zakresie
przeprowadzania kontroli mogą być powierzane osobom trzecim oraz uchwała nr 1/25/2004
Krajowej Komisji Nadzoru z dnia 12 maja 2004 L W sprawie Regulaminu działania Krajowej
Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w części dotyczącej czynności
kontrolnych dokonywanych przez wizytatorów, zostały wydane bez upoważnienia
ustawowego. Tym samym czynności wizytatorów wyznaczanych przez Komisję, a w
szczególności ocena badanej dokumentacji rewizyjnej, nie mają mocy prawnej.
Należy zwrócić także uwagę na zagrożenia dla biegłego rewidenta jakie powoduje
takie umocowanie wizytatorów przez przepisy wewnątrzkorporacyjne. Jednym z nich jest
konieczność dopuszczenia wizytatora do informacji objętych tajemnicą zawodową. Zgodnie
bowiem z art. 4a ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, rewidenci mogą
udostępniać informacje i dokumentację z badania sprawozdań finansowych tylko w związku z
toczącymi się postępowaniami przed organami Krajowej Izy Biegłych Rewidentów. W
związku, z tym, że czynności wizytatorów nie mają umocowania ustawowego i trudno je
określić jako element postępowania przed organami Izby, przekazywanie im w trakcie kontroli
informacji objętych tajemnica zawodową będzie naruszeniem przez biegłego rewidenta
dyspozycji art. 4a ustawy i może dla niego skutkować nawet odpowiedzialnością karną.
5