Zapis panelu Towarzystwa Ekonomistów Polskich „Czy nowa reguła
Transkrypt
Zapis panelu Towarzystwa Ekonomistów Polskich „Czy nowa reguła
Zapis panelu Towarzystwa Ekonomistów Polskich „Czy nowa reguła fiskalna uzdrowi finanse publiczne w Polsce” z dnia 26.06.2013 Celem panelu Towarzystwa Ekonomistów Polskich było udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące nowej reguły fiskalnej. Prelegenci zastanawiali się nad jej celem, a także ochroną, jaką jest w stanie zapewnid w czasie głębokiego spowolnienia gospodarczego. Uczestnicy rozmawiali również na temat wydatków sztywnych, które nie zostały uwzględnione w regule, mimo że 70-80% wydatków w Polsce określanych jest na podstawie ustaw. To sprawia, że trudno jest je zmienid. Ostatnim zagadnieniem podjętym przez zaproszonych gości był brak sankcji dla rządu oraz Sejmu w przypadku, gdy reguła nie będzie przestrzegana, a także stopieo skomplikowania nowej reguły. Przesłanki dla stworzenia nowej reguły fiskalnej Reguła wydatkowa została oficjalnie ogłoszona kilka tygodni temu, jednak prace nad nią trwały już od kilku lat. Reguły, którymi dysponowaliśmy w Polsce do tej pory okazały się niewystarczające. Dowodem na to jest fakt, że średni roczny deficyt z ostatnich 8-10 lat to 4%, co nie jest pożądanym stanem w finansach publicznych. Założeniem nowej reguły jest poprawienie tej sytuacji. Cel reguły i sposób działania Ludwik Kotecki stwierdził, że dotychczasowe wyniki pokazują, iż finanse publiczne nie są dostatecznie dobrze regulowane. Głównym problemem jest zbyt duża swoboda procykliczności. Reguła powinna przede wszystkim mied ważną cechę- powinna byd antycykliczna. Wytworzył się mały mit, ze ta reguła jest bardzo skomplikowana, jednak w rzeczywistości nie jest to zgodne z prawdą. Limit dynamiki wydatków w kolejnym roku zależy od średniorocznego PKB i prognozowanej dynamiki cen, co wynika z ogólnej postaci reguły. Poza tym działa ona w każdych warunkach, a nie jak do tej pory tylko w okresie trudności. Nie „wyłącza się”, kiedy nie przekraczamy ustalonego poziomu. Ma jednak pewne obowiązujące korekty. Są to kolejne progi: 50, 55%, podobnie jak przy regule długu publicznego. Nie burzy ona systemu dzisiejszych reguł oraz nie ingeruje w nie. Zamyka jedynie ramy instytucjonalne finansów publicznych. Powinna byd zgodna z Konstytucją (kwestia długu), ale jednocześnie zapewnid cele unijne (3% - procedura nadmiernego deficytu oraz średniookresowy cel budżetowy -1 deficytu strukturalnego). 1 Istnieją dwa warianty warunków włączenia korekty, aby osiągad wyżej wymienione cele : Wariant 1 Warunki zależą od paostwowego długu publicznego, procedury nadmiernego deficytu oraz skumulowanego odchylenia od MTO Wariant 2 Jest łatwiejszy i bezpośrednio bazuje na istniejących progach długu. Cechy reguły 1. Ma charakter wydatkowy, ponieważ wydatki można najłatwiej kontrolowad. 2. Jest wyposażona w mechanizm korekty uruchamiany w momencie przekroczenia przyjętego poziomu długu, deficytu, odchylenia MTO. 3. Jest zaprojektowana w ten sposób, aby zapewnid przestrzeo do prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej. 4. Jej przestrzeganie powinno zapewnid średnio- i długookresową stabilnośd finansów publicznych. 5. Cechuje się nieuznaniowością: istnieją ściśle określone warunki korekty i sankcje, a reguła oparta jest na zmiennych obserwowalnych. Zakres reguły Dzisiejsze reguły są umiejscowione w różnych miejscach i działają tylko na wybrane grupy jednostek sektora finansów publicznych. Założeniem nowej reguła jest działalnośd we wszystkich sektorach. Uwagi Ludwika Koteckiego dotyczące reguły 1. Reguła ma byd długookresowym narzędziem, dlatego też powinna byd oceniana z długookresowej perspektywy. 2. Reguła nie zastępuje przeglądu wydatków, ale funkcjonuje obok niego. Jej zadaniem jest sprzyjad, a także wymuszad odsztywnianie wydatków. 3. Gdybyśmy opierali się na dochodach, to działalibyśmy bardzo procyklicznie, dlatego też wybieramy wydatki. 4. Ministerstwo Finansów zadbało o to, żeby korzystad ze zmiennych obserwowalnych. Idealna reguła powinna zawierad deficyt strukturalny, jednak wtedy należałoby 2 zaimplementowad produkt potencjalny i lukę produktowa. Wybrane rozwiązanie jest możliwie najbardziej transparentne. 5. Ministerstwo zaproponowało 2 warianty włączania korekty do dyskusji. Ocena reguły ze względu na wymogi teoretyczne Według prof. Rosatiego reguła jest krokiem w dobrym kierunku. Zdaniem prelegenta powinniśmy byd zadowoleni, że Ministerstwo Finansów nareszcie wyszło z inicjatywą wprowadzenia reguły wolnej od wad istniejącego systemu: uznaniowości, wąskiego zakresu i procykliczności oraz mechanizmu ex post. Regułę można ocenid ze względu na 7 kryteriów: 1. Jasno określony cel Kryterium nie jest całkowicie spełnione, ponieważ nie zostało jasno sformułowane, czy chcemy osiągnąd cel w postaci średniookresowego tempa/ celu budżetowego w postaci salda strukturalnego na poziomie -1 czy stabilizowania długu publicznego na określonym poziomie. 2. Podstawa prawna Ekspert nie ma żadnych zastrzeżeo. Najmocniejszy byłby zapis konstytucyjny, jednak wystarczającą podstawą prawną będzie zapis ustawowy. Ważne jest, aby zapisad nie tylko regułę, ale również mechanizm kontrolowania. 3. Reguła długookresowa/ wielookresowa Jest konieczne, aby reguła była długookresowa, a nie krótkookresowa. 4. Wybór właściwego systemu rachunkowości, który umożliwiałby manipulację W Polsce stosuje się regułę kasową przy rejestracji operacji budżetowych, natomiast europejski system rachunków narodowych to metoda memoriałowa. Prof. Rosati zaproponował obydwa rozwiązania, to znaczy zapisywanie reguły w formie kasowej, natomiast raportowanie w jednej i drugiej. Wtedy otrzymujemy możliwośd spełnienia wymogów europejskich. 5. Kontrola przestrzegania Istotne jest, aby powoład niezależną instytucję, która zajęłaby się kontrolowaniem przestrzegania reguły. 3 6. Mechanizm korekcyjny Korekta powinna mied charakter automatyczny. W podanej regule automatyzm ten jest widoczny, ale nieznane są jego szczegóły. 7. Klauzule ucieczki Istnieje wiele różnych klauzul. Ostatecznie jest ich nawet za dużo. Reguła nie jest skomplikowana, ale uzależnia faktyczna korektę od 4 różnych parametrów: od wielkości wyniku budżetowego (czy więcej od 3 procent deficytu czy mniej), od wielkości zadłużenia (miedzy 50 a 55, powyżej 55 pełen automat), od skumulowanej sumy deficytów w ramach I kryterium, prognozy PKB (pozwala nie zastosowad reguły w sytuacji, gdy będziemy prognozowad silne osłabienie koniunktury). Profesor zastawiał się także, czy zastosowane rozwiązanie jest na tyle przejrzyste, że nie pozostawi przestrzeni dla żadnych manipulacji. Podstawową cechą reguły powinna byd wiarygodnośd. Niestety z wiarygodnością wiąże się także sztywnośd, która z kolei pociąga za sobą procyklicznośd. Wtedy stajemy przed dylematem. Jeśli chcemy mied regułę elastyczną, to musimy dopuszczad, że będzie zawieszana w czasach słabej koniunktury, ale jednocześnie im więcej takich wyjątków, tym bardziej ta reguła będzie traciła na wiarygodności w oczach opinii publicznej. Tutaj trzeba wyważyd potrzebę antycykliczności i elastyczności. Propozycje zmian Dr Bohdan Wyżnikiewicz jest przekonany, że nie byłoby mowy o regule wydatkowej, gdyby w przeszłości nie popełniano rożnych błędów. Zdaniem prelegenta najważniejszą regułą jest reguła zdrowego rozsądku i instynktu samozachowawczego, które niestety w polityce jak można zauważyd nie miały zastosowania. Tymczasem przyszły trudne czasy i pojawił się problem. Ekspert wyraził swoje zaniepokojenie treścią dokumentu „Strategie zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2013 - 2016”, co roku publikowanym przez Ministerstwo Finansów. Według dr Wyżnikiewicza nie jest poprawnym założenie, że nasz dług nominalny rośnie cały czas. W rzeczywistości przyrasta on w ciągu 5 lat o 180 mld złotych. W najnowszym wariancie zanotujemy wzrost z 815 mld zł w 2011 r. do 991 w 2016 r. Ważne jest także, aby sprecyzowad definicję „dobrych i złych czasów”. Już dobrym pomysłem było to, że zostanie wymuszone zmienianie wydatków sztywnych. Od kilku lat prelegent propaguje pomysł uporządkowania i zaktualizowania systemu waloryzacji wydatków sztywnych w Polsce. Obecnie system ten jest chaotyczny i niekonsekwentny. Do każdej ustawy tworzony jest kolejny. Zdaniem eksperta należy zidentyfikowad wydatki, które są waloryzowane bez potrzeby. Można na tym zaoszczędzid wysokie kwoty. 4 Dr Wyżnikiewicz podkreśla także, że nie zostały do tej pory udzielone informacje na temat przejrzystości i prostoty systemu. Nadal nie wiadomo, kiedy przygotowane korekty będą działały. Warto zwrócid uwagę na fakt, że informacje o inflacji, wzroście gospodarczym, itp. pojawiają się z opóźnieniem. W tym momencie pojawia się pytanie, czy to będzie ruch wykonany w trakcie realizacji budżetu w ciągu roku czy w roku kolejnym. Porównanie nowej reguły fiskalnej z już obowiązującymi Aleksander Łaszek dokonał porównania reguły fiskalnej pod względem 4 kryteriów: antycykliczności – jest to jedna z najlepszych reguł w tym zakresie; wpływu na dług publiczny – reguła także ma dobre notowania; rozmiaru sektora publicznego – reguła zapobiega wzrostowi a nawet sprzyja spadkowi – także jest dobrze oceniana; transparentnośd – jest dużo trudniej ją zakomunikowad opinii publicznej niż np. regułę długu 60 %. Według eksperta reguła stanowi dobre uzupełnienie naszych ram fiskalnych. Problematyczny jest jednak moment jej wprowadzania. Doświadczenia innych krajów pokazują, że reguły fiskalne były wprowadzane po zakooczeniu konsolidacji fiskalnej, żeby zapobiec powstaniu kolejnych deficytów. W Polsce natomiast mamy nadal wysoki deficyt, a mimo to już wprowadzamy nową regułę. Moment ten jest też o tyle niefortunny, że jest to połączone ze zmniejszeniem sankcji za przekroczenie 50-procentowego progu z ustawy o finansach publicznych, co może sprawiad wrażenie koniunkturalności i może trochę podważad siłę tych reguł, ponieważ z jednej strony wprowadzamy jedną regułę, a z drugiej wycofujemy poprzednią, która w tym roku już nam przeszkadza. Od strony technicznej reguła jest dobrze skonstruowana, tylko nie uwzględnia spowalniającego tempa wzrostu polskiej gospodarki. Bierzemy pod uwagę średnią z 6 poprzednich lat, bieżące szacunki i prognozy na przyszły rok. Ze względów demograficznych, a także wyczerpywania się powoli konwergencji w stosunku do unii europejskiej, będzie z roku na rok coraz słabsze. Przez to, że liczymy średnią z lat poprzednich limit wzrostu wydatków publicznych będzie większy niż wzrost PKB w przyszłym roku. Przez najbliższe 10 lat zgodnie z tą regułą limit tych wydatków mógłby rosnąd o około 0,6 punktu procentowego szybciej niż PKB. Czas wprowadzenia reguły Konsultacje dotyczące reguły potrwają jeszcze miesiąc. Ludwik Kotecki stwierdził, że idealnym wprowadzenia reguły byłby moment, kiedy osiągamy średniookresowy cel budżetowy, bo jesteśmy tam, gdzie powinniśmy byd. Z drugiej strony obowiązuje nas 5 dyrektywa dla wszystkich paostw członkowskich, które są zobligowane do 31.12.2013 wprowadzid numeryczna regułę wydatkową. Mamy ten obowiązek i dlatego próbujemy go realizowad. Sankcje Minister Finansów nie może łamad prawa. Na etapie planowania, jeżeli wprowadzimy regułę, to za jej złamanie grozi odpowiedzialnośd przed Trybunałem Stanu. Na etapie wykonania istnieje ustawa obowiązująca dysponentów budżetowych. Rachunkowośd Z jednej strony obowiązują w Polsce wymagania unijne, a z drugiej strony nie można zarządzad finansami publicznymi operacyjnie i memoriałowo. Kontrola Zgodnie z zapowiedzią Ludwika Koteckiego, Ministerstwo Finansów nie będzie kontrolowad nowej reguły. W Polsce działa Najwyższa Izba Kontroli i to ona będzie odpowiedzialna za nadzór, dlatego też nie potrzebujemy oddzielnej instytucji. Pytania z widowni: 1. Reguła jest prosta widząc po wzorze. We wzorze jest zmienna zwana korektą. Gdybyśmy chcieli napisad wzór na korektę zajęłoby to bardzo dużo miejsca i nie wiadomo do kooca, jak ten wzór napisad. Więc to chyba nie jest takie proste. Zależnośd od przeszłości byłaby dobra, gdyby w przeszłości tę regułę stosowano, ale w przeszłości wydawaliśmy nie troszcząc się o przyszłośd i ze w związku z tym ta zależnośd od przeszłości powinna wyglądad inaczej. 2. Kwestia kontroli. NIK nie prognozuje, w związku z czym nie będzie mógł spełniad funkcji ocen ex ante, a to jest potrzebne przy tak skomplikowanym mechanizmie korekty, wiec nie jest to dobra instytucja. Ex post - tak, ex ante - nie. Wykres, na którym Minister pokazał, jak będzie wyglądało najbliższe 30-50 lat. W jaki sposób samorządy zostały uwzględnione w kalkulacji wyników? W jaki sposób będziecie kontrolowad wydatki samorządów? Jakie ta reguła ma odniesienie do obecnie projektowanych reguł samorządowych? Cyklicznośd. Jak wiemy na ostatnie zachowanie PKB w ostatnich 5 latach wpływ miała ilośd transferów. Ta częśd będzie miała wpływ na wydatki samorządowe. Jak ta reguła wpisuje się w istniejące reguły i jak to wygląda jeżeli chodzi o prognozy? 3. Finanse publiczne to nie tylko ekonomia, ale przede wszystkim polityka. Gdybym był politykiem to bym pomyślał tak: rząd przez 6 lat poszalał, powiększył dług o 100 6 kilkadziesiąt miliardów, a teraz chce nałożyd kaftan bezpieczeostwa na następny rząd i to wydaje mi się sprawa kluczowa. To ma byd reguła wieloletnia, w jakiś sposób przyjęta ponadpartyjnie. W wielu krajach, gdzie funkcjonują reguły fiskalne to były przyjmowane na zasadzie porozumienia ponadpartyjnego i nie jako ustawy, ale jako zapis porozumienia między partiami, które w kolejnych wyborach wymieniają się w ławach. Najprawdopodobniej reguła zostanie obalona. Zwłaszcza po zmianach w OFE, gdzie pozostaje jakieś 10 punktów procentowych do progu ostrożnościowego, więc kolejny rząd pomyśli, że można poszaled. Nie rozumiem, dlaczego rząd boi się powołania instytucji typu Rada Fiskalna, która mogłaby byd pomocna przy osiągnięciu porozumienia ponadpartyjnego. 4. Przedmiot dyskusji jest bezcelowy. Jesteśmy w Europie i Polsce w sytuacji, ze mamy las. W lesie wybucha pożar, strażacy biegają, żeby ugasid ten pożar. Czasami miedzy tymi pożarami spotykają się, żeby zastanowid się, jak efektywnie te pożary gasid, zamiast porozmawiad o tym, skąd te pożary się biorą. U podstawy leży brak odpowiedzialności. Żaden rząd nie poniósł konsekwencji (Grecja, Hiszpania, Portugalia). U nas też nikt przed Trybunałem Stanu nie stanął. Tutaj leży źródło problemu, a nie wymyślanie kolejnych reguł i wychodzenie z założenia, że każdy kolejny rząd jest niefrasobliwy. Odpowiedzi: Aleksander Łaszek stwierdził, że reguła jest odpowiednia i stanowi dobre uzupełnienie ram fiskalnych. Jedynym problemem jest korekta na spowalniające tempo wzrostu i nie ma potrzeby wznoszenia sankcji 50-procentowgo progu. Łączenie tych dwóch ruchów podważa jedynie wiarygodnośd ram fiskalnych. Dr Wyżnikiewicz jest zdania, że tego typu reguła powinna obowiązywad, ponieważ stanowi zabezpieczenie przed niefrasobliwością polityków. Nie zgodził się z prof. Rosati, że nie mielibyśmy ograniczyd relacji długu do 15 - 20%. Kraje, które mają niski poziom długu są znacznie lepiej postrzegane. Prof. Rosati uznał natomiast, że istnieje sens w zadłużaniu się. W warunkach rozwijającej się gospodarki zaciąganie długu wygładza konsumpcję w perspektywie międzypokoleniowej. Według prelegenta opłaca nam się pożyczad od przyszłych pokoleo, bo zakładamy, że będą one zamożniejsze. Uwzględniając malejącą kraocową użytecznośd dochodu opłaca się pożyczad pieniądze. Tyle, że istnieją granice (30-40), ponieważ przy nich istnieje prawdopodobnie najsilniejszy prorozwojowy wpływ tych pożyczek. Zadłużenie na wyższym poziomie powoduje także wzrost ryzyka i koszty obsługi długu są duże. Poniżej natomiast nie wykorzystujemy możliwości korzystania z oszczędności przyszłych pokoleo. Profesor odniósł się do wypowiedzi jednego z dyskutantów, który powiedział, że ta dyskusja nie ma sensu, 7 ponieważ patrząc na przypadki Grecji i Hiszpanii widad, że politycy nie ponoszą żadnej odpowiedzialności. Na tym właśnie polega sens tej zmiany. Jeżeli chodzi o Grecję, tamtejszy rząd zadłużał się w sposób bezkarny, ponieważ nie istniały reguły krajowe a jedynie europejskie, za którymi nie stały sankcje. Złamanie własnej ustawy to jest zupełnie inna sytuacja. Polski Minister Finansów bardzo stara się, żeby nie przekroczyd owego progu 55 %, a ministrowie Włoch czy Grecji lekceważyli reguły europejskie. To są zupełnie nieporównywalne sytuacje. Mechanizm jest bardzo użyteczny. Oczywiście dobrze by było, gdyby istniało porozumienie polityczne. Jednak, żeby w celu osiągnięcia porozumienia nie trzeba było zmieniad ustaw warto by było stworzyd pakt. Zawsze trzeba próbowad, chociaż szanse takiego porozumienia są niewielkie. Ludwik Kotecki podkreślał, że jednostki takie jak uczelnie publiczne, PAN, agencje wykonawcze, paostwowe lub samorządowe osoby prawne powinniśmy wyłączyd z limitu wydatkowego, ponieważ nie mają zdolności do tworzenia deficytów, a poza tym są to bardzo małe jednostki. Wydatki samorządów i NFZ odejmowane są od limitów. Są to jednostki niezależne, dlatego nie możemy narzucad tempa ich wydatków, natomiast musimy brad je pod uwagę. Wyróżniamy także jednostki, które podlegają sublimitowi. Są to m.in. : budżet paostwa, FP, fundusze w BGK. Celem reguły jest osiągniecie stabilności finansów publicznych, a nie naprawianie struktury. Nie można jednym instrumentem osiągnąd tych dwóch celów. Generalnie wzór na korektę jest skomplikowany, ale możemy zauważyd, że pojawi się tam jedna z czterech liczb. Dwa czyli korekta po 2 punkty tego limitu, półtora, podpółtora, jeden albo zero. Korekta może wynosid zero, jeżeli nie ma potrzeb korygowania. Będzie ona używana do kontroli. 8