Łukasz Pisarczyk Uniwersytet Warszawski Prawo pracy w
Transkrypt
Łukasz Pisarczyk Uniwersytet Warszawski Prawo pracy w
Łukasz Pisarczyk Uniwersytet Warszawski Prawo pracy w samorządzie terytorialnym Uwagi wstępne. Jednym z elementów rządowego programu kontynuacji przebudowy struktur administracji publicznej było uchwalenie 21 listopada 2008 r. ustawy o pracownikach samorządowych, której celem jest zapewnienie zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny (art. 1 ustawy). Przyjęte rozwiązania mają przyczyniać się do poprawy jakości pracy jednostek samorządowych, zwiększając ich samodzielność oraz efektywność w kształtowaniu struktury zatrudnienia1. Obok nowej ustawy status prawny pracowników samorządowych kształtować będą jak dotychczas akty ustrojowe oraz odpowiednio stosowane przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy powszechnego prawa pracy2. Zakres stosowania ustawy. Ustawa o pracownikach samorządowych, powtarzając rozwiązania dotychczasowej pragmatyki, pozostała aktem o szerokim zakresie podmiotowym, znajdującym zastosowanie do wszystkich pracowników jednostek samorządowych wskazanych w art. 2 ustawy bez względu na charakter stanowiska oraz rodzaj wykonywanej pracy3. Status pracownika samorządowego zachowały w ten sposób nie tylko osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych, lecz równieŜ na stanowiskach doradców i asystentów, a takŜe na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Wykaz stanowisk z uwzględnieniem tego podziału określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Przepisów ustawy nie stosuje się natomiast do pracowników 1 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), dalej jako „ustawa”, z dniem 1 stycznia 2009 r. zastąpiła ustawę z dnia 22 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593, z późn. zm.). Dotychczasowa pragmatyka uchwalona u progu przemian ustrojowych zarówno od strony rozwiązań merytorycznych, jak teŜ techniki legislacyjnej, budziła zasadnicze wątpliwości, utrudniając prawidłowe funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. W myśl uzasadnienia rządowego projektu ustawy (druk nr 752) nowa ustawa miała uregulować prawa i obowiązki pracowników samorządowych, zwłaszcza zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w sposób spójny i bardziej nowoczesny. Oczekuje się, Ŝe ustawa ta będzie „sprzyjać ukształtowaniu sprawnej, słuŜącej społeczeństwu lokalnemu administracji, a praca w niej ma być nie mniej atrakcyjna od pracy w sferze pozabudŜetowej.” Nowa regulacja ma równieŜ umoŜliwić dostosowanie słuŜby publicznej w Polsce do standardów sformułowanych w rekomendacji Komitetu Rady Europy nr R/2000/6 przyjętej 24 lutego 2000 r. Planowane działania zbliŜają teŜ prawo polskie do koncepcji statusu pracowników samorządowych sformułowanej w art. 6 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607). 2 Tak pomimo literalnego brzmienia ustawy (obecnie jej art. 43 ust. 1) m.in. Z. Góral, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 27-28. 3 Kryterium wyodrębnienia kategorii pracowników samorządowych pozostało miejsce pracy (placówka zatrudnienia). Zob. m.in. szersze rozwaŜania H. Szewczyk: Zakres pojęcia "pracownik samorządowy po wejściu w Ŝycie reformy administracji publicznej, PiZS 1999, nr 12, s. 18-19 oraz krytyczną ocenę takiego rozwiązania Z. Górala, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 37-39. 1 zatrudnionych w jednostkach samorządowych, jeŜeli ich status prawny określają odrębne przepisy. Wobec tak jednoznacznego sformułowania przyjąć naleŜy, Ŝe wobec tych pracowników ustawa znajdzie zastosowanie jedynie w razie wyraźnego odesłania sformułowanego w odrębnych przepisach4. MoŜna Ŝałować, Ŝe ustawodawca nie skorzystał z okazji, aby kwestię tę w nowej ustawie jednoznacznie rozstrzygnąć5. Pracodawcy samorządowi. Ustawa bezpośrednio potwierdza, Ŝe przymiot pracodawcy przysługuje jednostkom organizacyjnym, w ramach których pracownicy samorządowi są zatrudnieni. Dotyczy to równieŜ osób pełniących funkcje organów oraz wchodzących w skład organów kolegialnych (np. pracodawcą marszałka, wicemarszałka oraz członków zarządu województwa jest urząd marszałkowski). Utrzymano zasadę, Ŝe w odniesieniu do pracowników poszczególnych urzędów oraz samorządowych jednostek organizacyjnych czynności z zakresu prawa pracy dokonują wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa oraz kierownicy innych jednostek samorządowych. DąŜąc do wyeliminowania pojawiających się wątpliwości oraz starając się zapobiegać potencjalnym naduŜyciom ustawodawca zmodyfikował w pewnym zakresie zasady reprezentacji pracodawcy wobec osób kierujących jednostkami samorządowymi6. Do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy moŜna wyznaczyć, na zasadach ogólnych, inną osobę (art. 31 K.p.), w tym osobę zatrudnioną na stanowisku sekretarza, które powinno zostać utworzone we wszystkich urzędach gmin, starostwach powiatowych oraz urzędach marszałkowskich7. Ustawa wyraźnie przewiduje, Ŝe sekretarza moŜna upowaŜnić do 4 Odmiennie m.in. T. Szewc, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, LEX/el., 2003, komentarz do art. 1a. Wykładnia ta wydaje się o tyle uzasadniona, Ŝe pragmatyka samorządowa jest bliŜsza specyfice zatrudnienia tych grup pracowników niŜ przepisy powszechnego prawa pracy. 5 Na ten temat zob. m.in. M. Taniewska-Peszko, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w: Prawo pracy, pod. red. Z. Salwy, Warszawa 2005, II/B/285-286. 6 Wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa czynności z zakresu prawa pracy związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wykonują odpowiednio: przewodniczący rady gminy, przewodniczący rady powiatu albo przewodniczący sejmiku województwa. Pozostałe czynności wykonują wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę albo marszałka województwa osoba zastępująca lub sekretarz. Wynagrodzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa ustala w drodze uchwały rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa. Wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych w imieniu pracodawcy działać będzie wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast w stosunku do kierowników innych samorządowych jednostek organizacyjnych odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Wobec członków zarządu związku jednostek samorządu terytorialnego w imieniu pracodawcy występować będzie przewodniczący zgromadzenia tego związku. W stosunku do sekretarza czynności z zakresu prawa pracy dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa. 7 Na stanowisku sekretarza moŜe być zatrudniona jedynie osoba posiadająca co najmniej czteroletni staŜ pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach samorządowych, w tym co najmniej dwuletni staŜ pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych jednostkach lub osoba posiadająca co najmniej czteroletni staŜ pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach samorządowych oraz co 2 wykonywania zadań w imieniu kierownika jednostki (któremu sekretarz bezpośrednio podlega), w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Sekretarz jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę, stając się najwyŜszym apolitycznym stanowiskiem w urzędzie (sekretarz nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynaleŜności do nich). Co istotne, nowa ustawa rozszerza stopień samodzielności jednostek samorządowych w kształtowaniu struktury zatrudnienia. Wraz z ograniczeniem zakresu przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie wymogów kwalifikacyjnych dla pracowników samorządowych, zasad ich wynagradzania czy wreszcie przebiegu zatrudnienia, zwiększy się rola aktów wewnętrznych (regulaminów) samorządowych jednostek organizacyjnych. Wzrośnie teŜ znaczenie kierowników jednostek samorządowych, którzy poza większą swobodą w zatrudnianiu pracowników, będą określać w drodze zarządzenia takie kwestie, jak organizacja słuŜby przygotowawczej czy zasady oceny okresowej. Podstawy zatrudnienia pracowników samorządowych. Kluczową zmianą w strukturze zatrudnienia w administracji samorządowej jest rezygnacja z mianowania jako podstawy nawiązania stosunków pracy z pracownikami samorządowymi. Stosunki pracy osób zatrudnionych na podstawie mianowania na zasadach określonych w ustawie o pracownikach samorządowych z 1990 r. przekształcą się z dniem 1 stycznia 2012 r. w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Do pracowników samorządowych mianowanych znajdzie zastosowanie nowa ustawa, z tym Ŝe do dnia 31 grudnia 2011 r. stosuje się do nich dotychczasowe przepisy dotyczące wynagrodzeń oraz przepisy przejściowe odnoszące się do ustania stosunku pracy (art. 55 oraz art. 59 ust. 2 ustawy). Nowa ustawa ograniczyła takŜe zakres podmiotowy stosunków pracy z powołania, które nawiązuje się obecnie na stanowiskach zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnika gminy, skarbnika powiatu, skarbnika województwa8. Z dniem wejścia w Ŝycie ustawy stosunki pracy z powołania na stanowiskach, na których nowa ustawa powołania nie przewiduje, przekształcają się w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, najmniej dwuletni staŜ pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w innych jednostkach sektora finansów publicznych (art. 5 ust. 2 ustawy). Na dotychczasowych stanowiskach mogą pozostać sekretarze zatrudnieni w dniu wejścia w Ŝycie ustawy, którzy nie posiadają wymaganego staŜu pracy. 8 Na podstawie powołania nie będą zatrudniani sekretarze, co wobec potrzeby większej stabilizacji zatrudnienia tej grupy pracowników samorządowych naleŜy ocenić pozytywnie: B.M. Ćwiertniak, Podstawy zatrudniania pracowników samorządowych (uwagi de lege ferenda) w: Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 112. 3 chyba Ŝe nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania przewidują odrębne przepisy. Nie ulega natomiast zmianie krąg pracowników, z którymi nawiązuje się lub moŜna nawiązać stosunek pracy na podstawie wyboru. Katalog pozaumownych podstaw zatrudnienia pracowników samorządowych zachowuje zamknięty charakter, co oznacza, Ŝe zatrudnienie na innej podstawie niŜ umowa o pracę jest moŜliwe tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę9. Na szczególną uwagę zasługuje prawna regulacja umów o pracę, które na gruncie nowej ustawy stały się bezsprzecznie podstawową formą zatrudnienia pracowników samorządowych. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy stosunek pracy pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę nawiązuje się na czas nieokreślony lub na czas określony (chodzi w tym przypadku o umowę na czas określony zawieraną na zasadach ogólnych). Ustawodawca dopuścił takŜe wyraźnie moŜliwość zawierania umów na czas zastępstwa nieobecnego pracownika. Wprowadzone zostały równieŜ dwie szczególne umowy o pracę na czas określony, które są zawierane obligatoryjnie: na okres nie dłuŜszy niŜ 6 miesięcy z osobami, które po raz pierwszy podejmują pracę na stanowiskach urzędniczych w jednostkach samorządowych oraz na czas pełnienia funkcji przez organ administracji – wójta (burmistrz, prezydenta miasta), starostę albo marszałka województwa z osobami na stanowiskach doradców i asystentów10. Nawiązanie stosunku pracy w samorządzie terytorialnym. Charakter zatrudnienia pracowników samorządowych, w tym zwłaszcza udział w realizacji zadań publicznych powoduje, Ŝe ustawodawca posługuje się konstrukcją rygorów selekcyjnych (dodatkowych wymagań formalnych stawianych kandydatom na pracowników samorządowych), a takŜe stara się w odpowiedni sposób kształtować procedurę naboru. Nowa ustawa wprowadziła pewne zmiany do katalogu rygorów selekcyjnych. Wszyscy pracownicy samorządowi muszą spełniać wymóg posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystać z pełni praw publicznych, a takŜe posiadać kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Nowością jest złagodzenie wymogów dotyczących 9 Zob. m.in. wyroki Sądu NajwyŜszego z dnia 9 kwietnia 1997 r., I PKN 68/97, OSNP 1998, nr 3, poz. 77 oraz z dnia 28 kwietnia 1997 r., I PKN 113/97, OSNP 1998, nr 4, poz. 123. 10 Liczba tych pracowników nie moŜe przekroczyć: 3 - w gminach do 20.000 mieszkańców, 5 - w gminach do 100.000 mieszkańców oraz powiatach i 7 - w pozostałych gminach oraz województwach. 4 obywatelstwa polskiego (art. 11 ust. 3 ustawy), umoŜliwiające zatrudnienie osobom niespełniającym wymogu obywatelstwa na stanowiskach, na których wykonywana praca nie polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa, a osoby te posiadają znajomość języka polskiego potwierdzoną dokumentem określonym w przepisach o słuŜbie cywilnej. Dodatkowe rygory selekcyjne dotyczą pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru lub powołania oraz na stanowiskach urzędniczych. Zatrudnienie w tych przypadkach jest moŜliwe, jeŜeli kandydat nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarŜenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Pracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie wyboru albo powołania, wobec których wymóg niekaralności nie był dotychczas formułowany, i którzy nie spełniają tego warunku, nie tracą swoich stanowisk. Kandydaci na stanowiska urzędnicze powinni dodatkowo cieszyć się nieposzlakowaną opinią oraz posiadać odpowiednie wykształcenie - co najmniej średnie, a na kierowniczych stanowiskach urzędniczych wyŜsze (pierwszego lub drugiego stopnia). Istotnej zmianie uległy wymagania dotyczące staŜu pracy kandydatów na kierownicze stanowiska urzędnicze. W miejsce staŜu w urzędach administracji publicznej lub władzy państwowej pojawił się wymóg co najmniej trzyletniego staŜu pracy (bez zastrzeŜenia, Ŝe chodzi o administrację publiczną) lub wykonywania przez co najmniej 3 lata działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku. Ma to ułatwić napływ do jednostek samorządowych fachowców i menedŜerów którzy dotychczas prowadzili własną działalność gospodarczą. Do wymaganego staŜu nie wlicza się okresów wykonywania pracy na podstawie umów prawa cywilnego, nieobjętych działalnością gospodarczą11. Istnienie rygorów selekcyjnych jest uzasadnione w przypadku pracowników samorządowych zaangaŜowanych w realizację zadań o charakterze publicznym (zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych). Budzi natomiast wątpliwości w przypadku pracowników pomocniczych i obsługi, których zatrudnienie nie wykazuje zasadniczych odmienności w porównaniu z powszechnymi stosunkami pracy. W rezultacie naleŜy rozwaŜyć, czy wobec braku jednoznacznego uzasadnienia charakterem wykonywanej pracy utrzymanie 11 W przepisach przejściowych wyłączono warunek posiadania co najmniej trzyletniego staŜu pracy lub wykonywania przez co najmniej 3 lata działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku w odniesieniu pracowników zatrudnionych na kierowniczym stanowisku urzędniczym przed dniem wejścia w Ŝycie ustawy. Podobnie pracownicy, którzy w dniu wejścia w Ŝycie ustawy nie spełniają warunku posiadania wykształcenia wyŜszego pierwszego lub drugiego stopnia w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyŜszym mogą być nadal zatrudnieni na dotychczasowych stanowiskach. 5 rygorów selekcyjnych wobec tej grupy pracowników nie ogranicza nadmiernie dostępu do zatrudnienia i nie narusza konstytucyjnej zasady wolności pracy12. Stosunki pracy nawiązane z naruszeniem rygorów selekcyjnych są waŜne, powinny jednak zostać rozwiązane na zasadach ogólnych13. Procedura naboru, która ma zapewnić równy dostęp do słuŜby publicznej i przejrzystość rekrutacji14, jest ograniczona do stanowisk urzędniczych. W nowej ustawie nabór staje się instrumentem bardziej elastycznym. Ustawodawca rezygnuje z konieczności przeprowadzania naboru w kaŜdym przypadku obsadzania stanowiska samorządowego, stwarzając moŜliwość kształtowania struktury zatrudnienia z uwzględnieniem pracowników zatrudnionych juŜ w samorządzie terytorialnym. Nowa ustawa precyzuje, Ŝe wolnym stanowiskiem urzędniczym jest stanowisko, na które, zgodnie z przepisami ustawy albo w drodze porozumienia, nie został przeniesiony pracownik samorządowy danej jednostki lub na które nie został przeniesiony inny pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, posiadający kwalifikacje wymagane na danym stanowisku lub nie został przeprowadzony na to stanowisko nabór albo na którym mimo przeprowadzonego naboru nie został zatrudniony pracownik. W rezultacie obsadzenie stanowiska w jednostce samorządowej moŜe nastąpić bez przeprowadzania naboru w drodze przesunięć wewnętrznych (w tym tzw. awansu poziomego oraz właściwego awansu wewnętrznego) lub przeniesienia pracownika na podstawie porozumienia pracodawców. Kwestię awansu wewnętrznego reguluje art. 20 ustawy, stanowiąc, Ŝe pracownik samorządowy, który wykazuje inicjatywę w pracy i sumiennie wykonuje swoje obowiązki, moŜe zostać przeniesiony na wyŜsze stanowisko. W związku z tym, Ŝe ustawodawca nie zastrzegł, Ŝe chodzi o przeniesienie pracowników zatrudnionych uprzednio na stanowiskach urzędniczych, powstała wątpliwość, czy moŜliwe jest przenoszenie na stanowiska urzędnicze równieŜ osób zatrudnionych dotychczas na stanowiskach doradców lub asystentów, a nawet na stanowiskach pomocniczych lub obsługi. Wydaje się, Ŝe pomimo literalnego brzmienia przepisów, w tym art. 12 ust. 1 ustawy, problem ten naleŜy oceniać w 12 Z. Góral, Zakres i cel odmiennej regulacji samorządowych stosunków pracy w relacji do kodeksu pracy w: Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 70-71. 13 Tak m.in. K. W. Baran, Status prawny pracowników samorządu terytorialnego, Nowe Prawo 1991, nr 1, s. 89. 14 Por. m.in. D.E. Lach, S. Samol, Nabór do pracy w samorządzie terytorialnym a zasada równego traktowania w zatrudnieniu w: Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 128-129 oraz powołaną tam literaturę i orzecznictwo. 6 szerszej perspektywie, przyjmując, Ŝe w załoŜeniu ustawodawcy przesunięcia wewnętrzne mogą dotyczyć jedynie poszczególnych kategorii pracowników samorządowych, w tym przypadku pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Dlatego naleŜy przyjąć, Ŝe porozumienie stron lub awans wewnętrzny prowadzący do powierzenia stanowiska urzędniczego pracownikowi zatrudnionemu dotychczas w ramach innej grupy stanowisk bez przeprowadzenia naboru są niedopuszczalne. Podobne wątpliwości nie powstają w przypadku przeniesienia między róŜnymi jednostkami samorządowymi, gdyŜ art. 22 ustawy precyzuje, Ŝe do pracy w innej jednostce samorządowej w tej samej lub innej miejscowości moŜna przenieść pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym (na jego wniosek lub za jego zgodą). Przeniesienie moŜe nastąpić w kaŜdym czasie, jeŜeli nie narusza to waŜnego interesu jednostki, która dotychczas zatrudniała pracownika samorządowego, oraz przemawiają za tym waŜne potrzeby po stronie jednostki przejmującej. Inne zmiany w procedurze naboru to: 1) skrócenie z 14 do 10 dni terminu do składania dokumentów, 2) zniesienie wymogu publikowania listy kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne określone w ogłoszeniu o naborze, 3) wprowadzenie nowych elementów do protokołu naboru (w tym zwłaszcza określenie składu komisji przeprowadzającej nabór), 4) wprowadzenie wymogu niezwłocznego upowszechnienia informacji o wyniku naboru. Przewidziany w ustawie tryb obsadzania stanowisk jest obligatoryjny. Ustawodawca nie zdecydował się niestety na wprowadzenie rozwiązań, które chroniłyby kandydatów przed nieuczciwymi działaniami pracodawców samorządowych, organizujących fikcyjne konkursy jedynie w celu spełnienia wymogów formalnych, nie mając jednak rzeczywistego zamiaru zatrudnienia. Nadal brakuje przepisów obligujących jednostki samorządowe do nawiązania stosunku pracy z najlepszym kandydatem spełniającym sformułowane wymagania, a takŜe regulacji określających tryb odwoławczy15 oraz konsekwencje wadliwości naboru. Ustawodawca nie przesądził, czy jest moŜliwe zbiorcze organizowanie naboru na kilka stanowisk. Biorąc pod uwagę względy racjonalności i gospodarności rozwiązania takiego nie naleŜy z góry wykluczać, oczywiście pod 15 Na temat wątpliwości i postulatów de lege ferenda zob. szerzej H. Szewczyk, Propozycja samorządowej słuŜby cywilnej w: Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 150 oraz R. Skwarło, Funkcjonowanie trybu naboru na stanowiska w administracji samorządowej – podsumowanie pierwszych doświadczeń w: Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 40-43. 7 warunkiem, Ŝe wspólny nabór dotyczyłby stanowisk tego samego rodzaju, na których formułowane są takie same wymagania. Do postępowań dotyczących naboru wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończonych do dnia wejścia w Ŝycie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 57 ust. 1 ustawy). Przeprowadzenia naboru nie wymaga zatrudnienie osoby na zastępstwo w związku z usprawiedliwioną nieobecnością pracownika samorządowego. W przypadku takiego pracownika niemoŜliwy jest jednak dalszy awans wewnętrzny, gdyŜ stosunek pracy jest wówczas związany ściśle ze stanowiskiem pracy, na którym wystąpiła potrzeba zastępstwa (oznacza to konieczność późniejszego udziału w naborze). Przed przystąpieniem do wykonywania obowiązków słuŜbowych na stanowiskach urzędniczych pracownicy samorządowi składają ślubowanie w obecności kierownika urzędu lub sekretarza (art. 18 ustawy). Wątpliwości budzi, czy ślubowanie składa się jedynie podejmując po raz pierwszy pracę w jednostkach samorządowych, czy równieŜ w razie zmiany pracodawcy samorządowego, a nawet zmiany stanowiska („przed przystąpieniem do wykonywania obowiązków słuŜbowych”). Osoby podejmujące po raz pierwszy pracę na stanowiskach urzędniczych. Kolejną istotną zmianą wprowadzoną przez nową pragmatykę są wymogi dotyczące podstaw zatrudnienia oraz obowiązku odbycia słuŜby przygotowawczej przez osoby podejmujących po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym (równieŜ na kierowniczym stanowisku urzędniczym). Osobą podejmującą po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym jest osoba, która nie była wcześniej zatrudniona w jednostkach samorządowych na czas nieokreślony albo na czas określony, dłuŜszy niŜ 6 miesięcy, i nie odbyła słuŜby przygotowawczej zakończonej zdaniem egzaminu z wynikiem pozytywnym. Z osobami tymi zawiera się umowy o pracę na czas określony, nie dłuŜszy niŜ 6 miesięcy. W czasie trwania takiej umowy organizuje się słuŜbę przygotowawczą, której celem jest teoretyczne i praktyczne przygotowanie pracownika do naleŜytego wykonywania obowiązków słuŜbowych (obowiązkowi odbycia słuŜby przygotowawczej nie podlegają natomiast pracownicy zatrudnieni na czas zastępstwa). Decyzję w sprawie skierowania do słuŜby przygotowawczej i jej zakresu podejmuje kierownik jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, biorąc pod uwagę poziom przygotowania pracownika do wykonywania obowiązków wynikających z opisu stanowiska oraz na podstawie opinii osoby kierującej komórką organizacyjną, w której pracownik jest zatrudniony. Na umotywowany wniosek osoby 8 kierującej komórką organizacyjną, w której pracownik jest zatrudniony, kierownik jednostki moŜe zwolnić z obowiązku odbywania słuŜby przygotowawczej pracownika, którego wiedza lub umiejętności umoŜliwiają naleŜyte wykonywanie obowiązków słuŜbowych. Zwolnienie z obowiązku odbycia słuŜby przygotowawczej nie wyłącza konieczności uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu kończącego tę słuŜbę. SłuŜba przygotowawcza trwa nie dłuŜej niŜ 3 miesiące i kończy się egzaminem. Szczegółowy sposób przeprowadzania słuŜby przygotowawczej i organizowania egzaminu określa kierownik jednostki samorządowej w drodze zarządzenia. Pozytywny wynik egzaminu kończącego słuŜbę przygotowawczą jest warunkiem dalszego zatrudnienia pracownika. Pracownik ten moŜe zostać zatrudniony na podstawie umowy na czas określony (na zasadach ogólnych) albo na podstawie umowy na czas nieokreślony. Po uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu, a przed zawarciem nowej umowy o pracę, pracownik składa ślubowanie. Ustanie stosunku pracy. Rozwiązanie oraz trwała zmiana treści stosunków pracy pracowników samorządowych następują w sposób właściwy dla poszczególnych podstaw zatrudnienia. Ustawa wprowadza jedynie pewne wyjątki uzasadnione szczególnym charakterem wykonywanej pracy. W sposób wyraźny zostały uregulowane zasady rozwiązywania umów na czas określony zawieranych na okres do 6 miesięcy z pracownikami, którzy po raz pierwszy podejmują pracę na stanowiskach urzędniczych oraz umów z osobami zatrudnionymi na stanowiskach doradców i asystentów. Umowy te w kaŜdym czasie mogą zostać rozwiązane z zachowaniem 2-tygodniowego okresu wypowiedzenia, nawet jeśli strony nie przewidziały takiej moŜliwości w umowie. Przedmiotem wyraźnej regulacji jest równieŜ rozwiązanie stosunku pracy w razie negatywnej oceny sposobu wykonywania pracy przez pracownika. W przypadku otrzymania przez pracownika ponownej negatywnej oceny okresowej umowa o pracę rozwiązuje się z zachowaniem okresów wypowiedzenia (art. 27 ust. 9 ustawy). UŜycie przez ustawodawcę sformułowania „skutkuje rozwiązaniem umowy o pracę” moŜe wskazywać, Ŝe rozwiązanie następuje z mocy prawa bez potrzeby składania przez pracodawcę oświadczenia woli. Natomiast jeŜeli pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, narusza zakaz podejmowania zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków słuŜbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy, 9 niezwłocznie rozwiązuje się z nim, bez wypowiedzenia, stosunek pracy w trybie art. 52 § 2 i 3 K.p. lub odwołuje się go ze stanowiska (art. 30 ust. 2 ustawy). Rozwiązanie stosunku pracy ma w tym przypadku charakter obligatoryjny. W nowej ustawie nie znalazł się przepis umoŜliwiający zwolnienie pracownika samorządowego z obowiązku świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia. Wobec rezygnacji z mianowania jako podstawy nawiązania stosunku pracy oraz zarzucenia koncepcji tzw. słuŜbowej umowy o pracę niepokoi brak stabilizacji zatrudnienia, który zagraŜa niezaleŜności pracowników samorządowych16. Obowiązki pracownika samorządowego. Ustawodawca kształtuje treść stosunków pracy w sposób uwzględniający charakter zatrudnienia poszczególnych grup pracowników samorządowych, w tym zwłaszcza udział w realizacji zadań publicznych w przypadku pracowników na stanowiskach urzędniczych. Katalog podstawowych obowiązków pracownika samorządowego (art. 24 ustawy) nie uległ zasadniczym zmianom. Zwraca uwagę obowiązek stałego podnoszenia umiejętności i kwalifikacji zawodowych, który ma zapewnić odpowiedni poziom merytoryczny pracowników samorządowych. Ustawodawca stara się równieŜ stworzyć materialne gwarancje realizacji tego obowiązku, stanowiąc, Ŝe pracownicy samorządowi uczestniczą w róŜnych formach podnoszenia wiedzy i kwalifikacji zawodowych (nie jest to jednak program rozwoju zawodowego na wzór rozwiązań przyjętych w słuŜbie cywilnej), a w planach finansowych jednostek samorządowych powinny być przewidziane środki na podnoszenie kwalifikacji zawodowych (art. 29 ustawy)17. Ustawodawca zmodyfikował nieco konstrukcję obowiązku wykonywania poleceń słuŜbowych. JeŜeli pracownik samorządowy jest przekonany, Ŝe polecenie jest niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki (co stanowi nowy element), jest on obowiązany poinformować o tym na piśmie swojego bezpośredniego przełoŜonego. W przypadku pisemnego potwierdzenia polecenia pracownik ma obowiązek je wykonać, zawiadamiając jednocześnie kierownika jednostki, w której jest zatrudniony. Pracownik samorządowy nie wykonuje polecenia, jeŜeli 16 W literaturze zwraca się uwagę, Ŝe na stanowiskach ściśle merytorycznych, które w sposób szczególny powinny wiązać się ze stabilizacją zatrudnienia, naturalną podstawą nawiązania stosunku pracy wydaje się mianowanie. Por. m.in. A. Dubowik, Stosunki pracy pracowników administracji rządowej i samorządowej a reforma administracji publicznej, PiZS 1999, nr 2, s. 20 i nast. W nowej ustawie z mianowania jednak zrezygnowano, wybierając bardziej elastyczne formy zatrudnienia. 17 Poza tym pojawiły się pewne korekty uwzględniające szeroki zakres podmiotowy ustawy oraz zmiany wprowadzone w innych aktach prawnych. I tak ustawodawca nie posługuje się obecnie pojęciem urzędu, co na gruncie dotychczasowej ustawy mogło sugerować ograniczenie kręgu adresatów niektórych obowiązków (np. sumiennego, sprawnego i bezstronnego wykonywania zadań) do pracowników jedynie niektórych jednostek samorządowych. 10 jest przekonany, Ŝe prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa, wykroczenia (dotąd nie było wymienione w pragmatyce) lub groziłoby niepowetowanymi stratami, o czym niezwłocznie informuje kierownika jednostki, w której jest zatrudniony. W nowej ustawie utrzymane zostały adresowane do pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych zakazy wykonywania zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonują w ramach obowiązków słuŜbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy, a takŜe obowiązki składania oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz (na Ŝądanie bezpośredniego przełoŜonego) o stanie majątkowym18. W przypadku niezłoŜenia w terminie oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej na pracownika samorządowego nakłada się karę upomnienia albo nagany (przepisy art. 109 § 2 i art. 110-113 K.p. stosuje się odpowiednio). Przepisy dotyczące składania oświadczeń stosuje się równieŜ do doradców i asystentów. Nie stosuje się ich natomiast, ze względu na istnienie odrębnych regulacji, do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i powołania oraz do sekretarzy (art. 33 oraz art. 34 ustawy). W tym zakresie istotną rolę odgrywają przepisy ustrojowe, rozszerzając zakres obowiązków pracowników samorządowych. Przedmiotem dość istotnych zmian stała się prawna regulacja czasu pracy pracowników samorządowych. Przede wszystkim ustawodawca odszedł od konstrukcji sztywnych norm czasu pracy, otwierając drogę do stosowania bardziej elastycznych systemów czasu pracy, w tym systemu równowaŜnego czasu. Biorąc pod uwagę przedmiot działalności jednostek samorządowych, ustawodawca stara się, przynajmniej w niezbędnym zakresie, narzucić określoną organizację procesu pracy. W rezultacie regulamin pracy jednostki samorządowej powinien określać porządek wewnętrzny i rozkład czasu pracy w sposób zapewniający obywatelom załatwianie spraw w dogodnym dla nich czasie (art. 42 ust. 1 ustawy), np. przez przedłuŜenie godzin pracy jednostki co najmniej jednego dnia tygodnia. Dzięki dopuszczeniu elastycznych systemów czasu pracy pozwalających przedłuŜyć dobowy wymiar czasu pracy w niektórych dniach tygodnia bez potrzeby modyfikacji pory rozpoczęcia pracy moŜliwe jest uniknięcie kolizji z konstrukcją doby pracowniczej wynikającą z art. 128 § 3 pkt 1 K.p. Analizowany 18 Obowiązek składania oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz o stanie majątkowym dotyczy takŜe doradców i asystentów. 11 przepis naleŜy traktować równieŜ jako regulację szczególną wobec art. 104 § 1 K.p. Obowiązek wydania regulaminu pracy, obejmującego co najmniej kwestie wskazane w art. 42 ust. 1 ustawy, mają wszyscy pracodawcy samorządowi, niezaleŜnie od poziomu zatrudnienia19. Przy wydawaniu regulaminu zastosowanie znajdą odpowiednie przepisy Kodeksu pracy. Przedmiotem odrębnej regulacji pozostaje praca nadliczbowa pracowników samorządowych. JeŜeli wymagają tego potrzeby jednostki (ustawodawca nie zastrzega, Ŝe chodzi o potrzeby szczególne), w której pracownik samorządowy jest zatrudniony, na polecenie przełoŜonego wykonuje on pracę w godzinach nadliczbowych, w tym w wyjątkowych przypadkach takŜe w porze nocnej oraz w niedziele i święta. Obowiązku pracy nadliczbowej nie stosuje się do kobiet w ciąŜy oraz, bez ich zgody, do pracowników samorządowych sprawujących pieczę nad osobami wymagającymi stałej opieki lub opiekujących się dziećmi w wieku do ośmiu lat. Pracownikowi samorządowemu za pracę wykonywaną na polecenie przełoŜonego w godzinach nadliczbowych przysługuje, według jego wyboru, wynagrodzenie albo czas wolny w tym samym wymiarze, z tym Ŝe wolny czas, na wniosek pracownika, moŜe być udzielony w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu. Pracownikowi samorządowemu nie przysługuje natomiast dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych, co (obok liberalnie sformułowanej przesłanki powierzenia pracy nadliczbowej) podkreśla podporządkowanie interesu jednostki interesowi publicznemu. Eliminując mianowanie jako podstawę nawiązania stosunku pracy, ustawodawca zasadniczo zrezygnował z instytucji przeniesienia słuŜbowego, w istotny sposób redukując element dyspozycyjności. Pragmatyka przewiduje czasowe powierzenie pracownikowi innej pracy, jeŜeli wymagają tego potrzeby jednostki samorządowej (art. 21 ustawy), przeniesienie do pracy w innej jednostce na wniosek lub za zgodą urzędnika samorządowego (art. 22 ustawy) oraz przeniesienie urzędnika samorządowego na inne stanowisko w razie reorganizacji jednostki, jeŜeli ze względu na likwidację zajmowanego przez niego stanowiska nie jest moŜliwe dalsze jego zatrudnienie na tym stanowisku (art. 23 ustawy). W tym ostatnim przypadku przeniesienie następuje co prawda w interesie pracownika, ale na podstawie jednostronnej decyzji pracodawcy, a zgoda samego zainteresowanego nie 19 M. Taniewska-Peszko, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w: Prawo pracy, pod. red. Z. Salwy, Warszawa 2005, II/B/325-326. 12 jest wymagana. Przeniesiony pracownik zachowuje prawo do dotychczasowego wynagrodzenia, jeŜeli jest ono wyŜsze od wynagrodzenia przysługującego na nowym stanowisku przez okres 6 miesięcy następujących po miesiącu, w którym przeniesienie nastąpiło. Jedną z gwarancji prawidłowego wykonywania obowiązków przez pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych jest system ocen okresowych, które są dokonywane przez bezpośrednich przełoŜonych w zakresie wywiązywania się z ogólnych obowiązków pracownika samorządowego oraz z obowiązków wynikających z zakresu czynności na zajmowanym stanowisku. Nowa ustawa zwiększa autonomię jednostek samorządowych, przewidując, Ŝe to kierownik jednostki w drodze zarządzenia, a nie jak dotychczas Rada Ministrów, określi sposób dokonywania ocen, okresy, za które jest sporządzana ocena, kryteria, na podstawie których jest sporządzana ocena, oraz skalę ocen, biorąc pod uwagę potrzebę prawidłowego dokonywania tych ocen oraz specyfikę funkcjonowania poszczególnych jednostek samorządowych (art. 28 ustawy). Nowa formuła sprzyja indywidualizacji ocen, co w rezultacie moŜe równieŜ zwiększać ich efektywność, pozwalając dostosować kryteria i przebieg oceny do specyfiki poszczególnych jednostek samorządowych20. Nowa ustawa określiła rytm dokonywania ocen, które mają być przeprowadzane nie częściej niŜ raz na 6 miesięcy. Przewidziano takŜe, Ŝe ewentualne odwołanie pracownika od oceny okresowej powinno być rozpatrzone w terminie 14 dni od dnia wniesienia. W przypadku uwzględnienia odwołania ocenę zmienia się albo dokonuje się oceny po raz drugi. Zwraca uwagę fakt, Ŝe ustawodawca nie przewidział wyraźnie trybu odwołania do sądu pracy w razie nieuwzględnienia sprzeciwu, jak ma to miejsce choćby w słuŜbie cywilnej. Rozwiązanie to naleŜy jednak oceniać w kontekście prawa do sądu przewidzianego w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W przypadku otrzymania przez pracownika samorządowego negatywnej oceny, ponownej jego oceny dokonuje się nie wcześniej niŜ po upływie 3 miesięcy od dnia zakończenia poprzedniej oceny. Do ocen okresowych urzędników samorządowych niezakończonych do dnia wejścia w Ŝycie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 57 ust. 2 ustawy). Przepisów dotyczących oceny okresowej nie stosuje się do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i powołania (art. 34 ust. 1 ustawy). 20 Na temat wątpliwości odnoszących się do dotychczasowej regulacji zob. A. Piskorz-Ryń, Oceny pracowników samorządowych w: Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 22-24. 13 W nowej ustawie rozszerzono zakres podmiotowy regulacji dotyczącej zawieszenia stosunku pracy z mocy prawa w przypadku tymczasowego aresztowania pracownika samorządowego, obejmując nią wszystkich pracowników samorządowych. W związku ze zniesieniem mianowania ustawodawca nie przewiduje obecnie odpowiedzialności dyscyplinarnej pracowników samorządowych. Za naruszenie swoich obowiązków będą oni ponosić odpowiedzialność na zasadach określonych w Kodeksie pracy (odpowiedzialność porządkowa). Do postępowań dyscyplinarnych wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończonych do dnia wejścia w Ŝycie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 57 ust. 3 ustawy). Wynagrodzenie pracowników samorządowych. W nowej pragmatyce ustawodawca inaczej rozkłada akcenty w zakresie kształtowania wynagrodzeń pracowników samorządowych, ograniczając rolę aktów powszechnie obowiązujących i rozszerzając autonomię pracodawców samorządowych. Pozwoli to zwiększyć racjonalność i efektywność kształtowania wynagrodzeń w poszczególnych jednostkach, być moŜe przyczyniając się równieŜ do wzrostu poziomu płac oraz zachęcając fachowców i menedŜerów do podjęcia pracy w samorządzie terytorialnym. Wobec potrzeby wprowadzenia minimalnych gwarancji poziomu wynagrodzeń w administracji publicznej oraz ograniczeń zakresu podmiotowego autonomicznych źródeł prawa pracy (art. 239 § 3 K.p. w zw. z art. 772 § 5 K.p.) rozporządzenie Rady Ministrów nadal określa warunki i sposób wynagradzania pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę i wyboru, minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach dla pracowników umownych, maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników zatrudnionych na podstawie powołania, maksymalny poziom dodatku funkcyjnego, wysokość dodatku specjalnego dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) starosty oraz marszałka województwa, warunki przyznawania i wypłacania dodatku za wieloletnią pracę, a takŜe warunki ustalania prawa do nagrody jubileuszowej oraz jednorazowej odprawy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz warunki wypłacania tych świadczeń. Sama ustawa ograniczyła wysokość wynagrodzenia pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru. Wynagrodzenie to w okresie miesiąca nie moŜe przekroczyć siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budŜetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe osób zajmujących kierownicze stanowiska 14 państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budŜetowej oraz o zmianie niektórych ustaw21 (art. 37 ust. 3 ustawy). W nowej ustawie bezpośrednio uregulowano dodatek za wieloletnią pracę, nagrodę jubileuszową oraz odprawę w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy (art. 38 ustawy). Dotychczas świadczenia te przysługiwały z mocy odesłania do innych aktów prawnych. JeŜeli chodzi o odprawę z tytułu rozwiązania stosunku pracy w związku z upływem kadencji, uprawnienie to przysługuje wójtom (burmistrzom, prezydentom miasta), staroście, wicestaroście, członkom zarządu powiatu oraz marszałkom, wicemarszałkom i członkom zarządu województwa, jeŜeli osoby te nie zostały ponownie zatrudnione w najbliŜszej kadencji na podstawie stosunku pracy z wyboru w tym samym urzędzie. Nabycie odprawy przewidzianej w art. 40 ust. 1 ustawy wyłącza prawo do odprawy z art. 75 k.p.. Poza wspomnianymi rozwiązaniami pracodawcy samorządowi uzyskają większą niŜ dotychczas swobodę w kształtowaniu struktury wynagradzania. Odpowiednie postanowienia powinny się znaleźć w regulaminach wynagradzania, które mają zostać wydane u wszystkich pracodawców samorządowych niezaleŜnie od poziomu zatrudnienia (art. 39 ust. 1 ustawy). Minimalną treść regulaminu wynagradzania stanowi określenie wymagań kwalifikacyjnych oraz szczegółowych warunków wynagradzania, w tym, co decyduje o znaczeniu autonomicznych aktów płacowych, maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. W regulaminie wynagradzania moŜna równieŜ określić: 1) warunki przyznawania oraz warunki i sposób wypłacania premii i nagród innych niŜ nagroda jubileuszowa; 2) warunki i sposób przyznawania dodatku funkcyjnego i dodatku specjalnego (z zastrzeŜeniem zasad wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów) oraz innych dodatków. Regulamin wynagradzania nie powinien natomiast modyfikować, np. rozszerzać, katalogu stanowisk określonych w przepisach wykonawczych do ustawy. UŜycie w art. 37 pkt 1 ustawy zwrotu „wykaz stanowisk” sugeruje, Ŝe katalog ustalony w rozporządzeniu Rady Ministrów ma charakter zamknięty. W zarządzeniu wydanym odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka zostaną natomiast określone maksymalne miesięczne wynagrodzenie kierowników i zastępców kierowników jednostek budŜetowych, gospodarstw pomocniczych tych 21 Dz. U. Nr 110, poz. 1255, z późn. zm. 15 jednostek oraz zakładów budŜetowych jednostek samorządu terytorialnego. Pośrednio, w związku ze zniesieniem mianowania i ograniczeniem zakresu podmiotowego powołania, została zwiększona równieŜ rola układów zbiorowych pracy, którymi mogą być objęci pracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie umowy o pracę22. Model zatrudnienia pracowników samorządowych. Zasady zatrudnienia poszczególnych grup pracowników samorządowych są dość zróŜnicowane. Specyfikę związaną z charakterem podstaw zatrudnienia zachowują stosunki pracy z wyboru (stanowiska polityczne w samorządzie terytorialnym, w przypadku których czas trwania stosunku pracy odpowiada czasowi trwania mandatu) oraz powołania (nawiązywane na pewnych kluczowych stanowiskach w urzędach samorządowych, umoŜliwiające pracodawcy ich elastyczną obsadę). DuŜa elastyczność cechuje równieŜ zatrudnienie na stanowiskach asystentów i doradców będących najbliŜszymi współpracownikami osób pełniących funkcje organów administracji (często są to stanowiska quasi-polityczne). Inaczej wygląda sytuacja pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na stanowiskach urzędniczych, w przypadku których ustawodawca uwzględnia fakt merytorycznego udziału w realizacji zadań o charakterze publicznym. Nie zdecydowano się co prawda na budowę korpusu urzędniczego opartego na mianowaniu, i charakteryzującego się dyspozycyjnością oraz stabilizacją zatrudnienia, zostały jednak przyjęte rozwiązania uwzględniające szczególny charakter wykonywanej pracy, typowe dla prawa urzędniczego i moŜliwe do zastosowania w umownych stosunkach pracy (odpowiednia procedura naboru, szczególne obowiązki i ograniczenia, system ocen okresowych). Z kolei w przypadku stanowisk pomocniczych i obsługi charakter zatrudnienia nie róŜni się w istotny sposób od charakteru zatrudnienia poza sferą publiczną. W rezultacie zakres rozwiązań szczególnych dotyczących tej grupy pracowników jest stosunkowo niewielki. W przyszłości naleŜy rozwaŜyć, czy objęcie tej kategorii pracowników przepisami pragmatyki jest w ogóle uzasadnione23. Uwagi końcowe. Nowa ustawa stanowi niewątpliwie krok w dobrym kierunku. Przede wszystkim spełnia rolę porządkującą, kształtując w sposób spójny i bezpośredni zasady zatrudniania 22 Zgodnie z art. 239 § 3 K.p. układów zbiorowych pracy nie zawiera się m.in. dla pracowników samorządowych zatrudnionych w określonych jednostkach samorządowych na podstawie wyboru, mianowania i powołania. 23 W sprawie krytyki przyjętego rozwiązania zob. m.in. Z. Góral, Zakres i cel odmiennej regulacji samorządowych stosunków pracy w relacji do kodeksu pracy w: Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 69-70. 16 poszczególnych grup pracowników samorządowych, podczas gdy dotychczasowa pragmatyka stanowiła w ostatnim czasie zbiór niejednolitych rozwiązań wzorowanych na róŜnych aktach prawnych, niejednokrotnie posługując się konstrukcją odesłań do innych ustaw24. DuŜą zaletą nowej regulacji jest takŜe poszerzenie autonomii pracodawców samorządowych, co moŜe pozytywnie wpłynąć na efektywność ich funkcjonowania oraz stworzyć szansę na dopływ do samorządu terytorialnego fachowców i menedŜerów, którzy dotychczas nie byli związani ze strukturami administracji publicznej (istotną przeszkodą pozostaje jednak nadal ogólny poziom wynagrodzeń). Gdy chodzi o słabe punkty nowej regulacji, to, abstrahując od sygnalizowanych wątpliwości interpretacyjnych, naleŜy przede wszystkim Ŝałować, Ŝe w ustawie zabrakło opartej na wyraźnych podstawach aksjologicznych kompleksowej wizji kształtowania statusu prawnego pracowników (a zwłaszcza urzędników) samorządowych. Ustawodawca zdecydował się na „słabszą” wersję reformy25, jedynie odsuwając w czasie nieuniknioną z perspektywy ogólnych załoŜeń ustrojowych dyskusję na temat budowy korpusu urzędniczego w samorządzie terytorialnym26, który pomimo braku wyraźnej dyrektywy konstytucyjnej pozostaje chyba rozwiązaniem docelowym. NaleŜy równieŜ zwrócić uwagę, Ŝe ustawa wprowadza konstrukcje tworzone z myślą raczej o mniejszych jednostkach organizacyjnych, co moŜe utrudniać jej stosowanie w duŜych urzędach, np. w urzędach marszałkowskich. 24 Na temat krytycznej oceny dotychczasowej ustawy zob. m.in. M. Taniewska-Peszko, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w: Prawo pracy, pod. red. Z. Salwy, Warszawa 2005, II/B/284 i powołaną tam literaturę. 25 Taki wynik reformy trafnie przewidział B.M. Ćwiertniak, Podstawy zatrudniania pracowników samorządowych (uwagi de lege ferenda) w: Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 121 i nast. 26 Argumenty przemawiające za takim rozwiązaniem oraz koncepcję budowy samorządowej słuŜby cywilnej przedstawia H. Szewczyk, Propozycja samorządowej słuŜby cywilnej w: Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 141 i nast. 17