Kompletny wykład prof. Szwajdlera - Wydział Prawa i Administracji

Transkrypt

1. WYKŁAD Z DNIA 10.10.2004............................................................................................. 4
1. 1981.06.11 wyrok NSA SA 820/81 ONSA 1981/1/57 .............................................. 5
2. glosa: Łętowski J. OSP 1982/1-2/22 .......................................................................... 6
1. Zakres stosowania kpa ....................................................................................................... 7
3. 1997.04.29 uchwała SN III ZP 13/96 OSNP 1997/24/482 ........................................ 8
2. Znaczenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ............................................ 9
3. Zasada praworządności w postępowaniu administracyjnym ........................................... 10
4. 1993.10.19 wyrok NSA V SA 250/93 ONSA 1994/2/84 ........................................ 11
4. Zasada równości............................................................................................................... 11
5. 1990.11.28 wyrok SN III ARN 28/90 OSP 1992/7/150 .......................................... 11
6. 1991.09.25 uchwała TK W 1/91 OTK 1991/1/19.................................................... 11
5. Zasada uwzględniania z urzędu interesu państwowego i społecznego oraz słusznego
interesu obywateli. ............................................................................................................... 12
7. 1995.02.06 wyrok NSA II SA 1835/93 ONSA 1996/1/36....................................... 12
8. 1995.01.18 wyrok NSA SA/Wr 1386/94 POP 1996/6/181...................................... 12
6.Zasada trwałości decyzji ostatecznych.............................................................................. 13
2 WYKŁAD Z DNIA 7.11.2004 r. .......................................................................................... 14
7. Pojęcie strony w post. adm............................................................................................... 14
8. Subiektywna teoria strony................................................................................................ 14
9. Obiektywna – materialna teoria strony ............................................................................ 15
Pojęcie strony w orzecznictwie NSA ................................................................................... 15
Szczególna regulacja prawna legitymacji strony w post. adm. z zakresu prawa
budowlanego. ....................................................................................................................... 16
Legitymacja strony w post. adm. dotyczących wydania pozwolenia na budowę w stanie
prawnym obowiązującym do 11. 07.03 oraz w stanie prawnym obowiązującym po
11.07.03................................................................................................................................ 17
Kodyfikacja pojęcia strony w stosunku do art. 28 kpa w wybranych działach materialnego
pr. adm.................................................................................................................................. 19
3. WYKŁAD Z DNIA 14.11.2004 r. ....................................................................................... 20
Czy pełnomocnik Rady Izby Notarialnej jest stroną, czy nie, w trybie art. 28 kpa ............. 20
1996.02.06
uchwała SN III AZP 26/95 OSNP 1996/12/164 ..................................... 20
Wszczęcie postępowania administracyjnego ....................................................................... 20
Znaczenie ustalenia daty wszczęcia postępowania adm. dla ochrony interesów stron w
rozumieniu art. 28 kpa.......................................................................................................... 21
1990.06.11
wyrok NSA I SA 367/90 ONSA 1990/2-3/47.......................................... 21
Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa........................................ 22
Wymienić dwa przypadki, kiedy postępowanie adm. nie kończy się wydaniem decyzji.... 22
Wzajemne relacje pomiędzy jurysdykcyjnym postęp. adm. a postęp. w sprawach skarg i
wniosków unormowanych w dziale VIII kpa ...................................................................... 23
Cechy szczególne wszczęcia postęp. adm. z urzędu ............................................................ 24
Możliwość połączenia postęp. admin. w trybie art. 62 kpa ................................................. 24
Stosowanie unormowania zawartego w art. 62 kpa na poszczególnych etapach
postępowania administracyjnego. ........................................................................................ 25
Rozstrzyganie sporów o właściwość pomiędzy organami administracyjnymi a sądami..... 25
Protokół w postępowaniu administracyjnym ....................................................................... 26
Różnice miedzy protokółem a adnotacją w postępowaniu administracyjnym. ................... 27
Jawność postępowania administracyjnego oraz udostępnianie akt stronom........................ 27
Ograniczenie jawności postępowania administracyjnego.................................................... 27
Rozprawa administracyjna ................................................................................................... 28
Przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej ..................................................... 29
Skompilowany przez: Joanna Trawińska
1
Wątpliwości w literaturze prawniczej oraz orzecznictwie w kwestii interpretacji art.
89§2kpa. ............................................................................................................................... 30
Postępowanie dowodowe ..................................................................................................... 31
Pojęcie dowodu w rozumieniu art. 75 kpa. .......................................................................... 31
Uprawdopodobnienie w postępowaniu administracyjnym. ................................................. 31
Domniemanie w postępowaniu dowodowym w kpa............................................................ 32
Dowód z dokumentu ............................................................................................................ 33
Problematyka ciężaru dowodowego..................................................................................... 34
4. WYKŁAD Z DNIA 28.11.2004 r. ....................................................................................... 35
Zasada reformationis in peius w post. adm. ......................................................................... 35
Rodzaje decyzji organu odwoławczego? ............................................................................. 36
Problematyka stosowania zasady reformationis in peius w odniesieniu do decyzji
kasacyjnych w orzecznictwie NSA oraz w poglądach doktryny ......................................... 37
Orzecznictwo NSA dotyczące zasady reformationis in peius.............................................. 37
Odstępstwa od zakazu reformationis in peius unormowane w art. 139 kpa in fine. ............ 38
Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 kpa w orzecznictwie NSA jako
podstawa odstępstwa od zasady reformationis in peius. ...................................................... 39
Naruszenie interesu społecznego jako podstawa do wydania dec. na niekorzyść strony
odwołującej się na podstawie art. 139 in fine kpa................................................................ 40
Współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji – art. 106 kpa Cel regulacji
unormowanej w art. 106 kpa ................................................................................................ 40
Różne formy współdziałania innych podmiotów w trybie art. 106 kpa przy wydawaniu
indywidualnej decyzji adm. w rozumieniu art. 104 kpa. ..................................................... 42
Podsumowanie rozważań dotyczących art. 106 kpa (art. 28,106,139 trudne) ..................... 44
Czy organ, który zajmował w danej sprawie stanowisko w trybie art. 106 kpa może w tej
samej sprawie być stroną w rozumieniu art. 28 kpa a w szczególności na późniejszym
etapie post. wnosić na tą decyzję skargę do sądu adm......................................................... 44
Niejednoznaczność pojęcia zajęcia stanowiska w rozumieniu art. 106 kpa (opinia, zgoda
uzgodnienie) ......................................................................................................................... 45
Pojęcie kompetencji i normy kompetencyjnej ..................................................................... 45
Wznowienie postępowania administracyjnego .................................................................... 46
Udział prokuratora w postępowaniu adm............................................................................. 47
Wyjątki od możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 145 kpa ................... 48
5. WYKŁAD Z DNIA 23.01.2005 r. ....................................................................................... 48
Historia zasady sądowej kontroli administracji. .................................................................. 48
Podstawowe założenia ustawy z 31 stycznia 1980 r. o NSA i zmianie ust. kpa.................. 49
Zakres sądowej kontroli decyzji adm. w ujęciu art. 196 ustawy o NSA i zmianie ust. kpa 49
Podstawowe założenia ustawy z 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. ....... 50
Skarga kasacyjna od wyroków NSA po 1 stycznia 2004 r. ................................................. 50
Zażalenie do NSA od postanowień WSA po 1 stycznia 2004 r........................................... 50
Wojewódzki Sąd Administracyjny jako sąd pierwszej instancji w stanie prawnym
obowiązującym po 1 stycznia 2004 r. .................................................................................. 50
Zasada dwuinstancyjności sądownictwa adm. w Polsce po 1 stycznia 2004 r. ................... 51
Zasada niezwiązania granicami skargi przez sąd administracyjny ...................................... 51
Zasady udzielania pomocy prawnej stronom w post. przed WSA....................................... 51
Zasada jawności. .................................................................................................................. 52
Zasada orzekania przez sąd administracyjny wg stanu prawnego obowiązującego w dacie
zaskarżonej do sądu adm. decyzji, postanowienia obowiązku lub uprawnienia.................. 52
Skarga do WSA na bezczynność organu adm...................................................................... 52
Ostateczność a prawomocność decyzji adm. ....................................................................... 53
2
Oddalenie a odrzucenie skargi przez sąd adm. .................................................................... 53
Wyczerpanie toku instancji jako warunek wniesienia skargi do sądu admin. w przypadku
decyzji wydanych w I inst przez naczelny organ adm. państwowej (ministra) ................... 53
Termin składania skargi do WSA ........................................................................................ 53
Wszczęcie z urzędu post. adm.............................................................................................. 54
Merytoryczne badanie skargi przez sąd administracyjny. ................................................... 54
Cofnięcie skargi przed WSA................................................................................................ 55
Możliwość uchylenia przez Sąd Administracyjny innych rozstrzygnięć nie zaskarżonych w
skardze do sądu administracyjnego...................................................................................... 56
Egzamin................................................................................................................................ 56
3
1. WYKŁAD Z DNIA 10.10.2004
Ja wybacze jeżeli ktoś z jakiejś dziedziny prawa materialnego administracyjnego
jakiegoś szczegułu nie wiedział. Po pierwsze ponieważ jest to ogromna gałąź prawa. W nim
zawiera się prawo zagospodarowania przestrzennego, prawo budowlane wywłaszczeniowe,
gospodarka nieruchomościami. Natomiast nie wybacze jeśli ktoś nie będzie znał zasad
postępowania adminisracyjnego i postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Dlaczego: bo z pewnym zagadnieniem w praktyce prawniczej spotykacie się państwo częściej
lub rzadzej, poza tym materialne prawo adm. charakteryzuje się częstymi zmianami.
Większość aktów które reguluje materialne prawo administracyjne są aktami rangi
podustawowej, a więc wydanych na podstawie delegacji ustawowej, rozporządzeń Rady
Ministrów czy Ministra i nie jest możliwe opanowanie wszystkich dziedzin. Natomiast z
przepisami proceduralnymi kodeksem postępowania administracyjnego, z postępowaniem
sprawach podatkowych, celnych i dewizowych z przepisami ordynacji podatkowej w każdej
sprawie będziecie się państwo spotykali. Podobnie z problematyką regulującą postępowanie
przed sądami administracyjnymi. Ta wiedza z zakresu postępowania administracyjnego
będzie często używana, bo w każdego rodzaju sprawach przepisy materialno prawne są inne,
a przepisy proceduralne są w każdej sprawie takie same. Warto się nauczyć przepisów
postępowania bo w każdej sprawie się te same przepisy stosuje. Po drugie przepisy
proceduralne ulegają o wiele rzadszym zmianom. Kodeks postępowania administracyjnego
obowiązuje 44 lata. Porzedni do dnia wejścia w życie ustawy z dn. 14 czerwca 1960 r.
Kodeks postępowania administracyjengo, obowiązywał rozporządzenie prezydenta RP z 1928
r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.28.36.341) Obecnie tego aktu rozporządzenia
prezydenta w systemie źródeł prawa nie ma. Także dlatego przepisy proceduralne
administracyjego są takie ważne, bo przepisy są identyczne we wszsytkich rodzajach spraw,
po drugie zmian w stanie prawym nie ma i są to przepisy rangi ustawowej. Tylko wśród
przepisów w sprawie skargi i wniosków w dzialen IV kpa jest delegacja ustawowa dla Rady
Ministrów która ustanowi szczegółowe zasady rozpatrywania w trybie działu IV kpa, ale jest
to wąski zakres przedmiotowy spraw i nie ma większego znaczenia.
Drugą przyczyną zapoznania się z tą problematyką to to, że od czasu wejścia w życie
sądowej kontroli decyzji administracyjnej czyli od 31 stycznia 1980 r o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz.U.80.4.8) mamy do czynienia z sądową kontrolą decyzji administracyjnych. Ona nie
istniała po 1945 r., istniała w okresie międzywojennym, w okresie międzywojennym
funkcjonował Trybunał Administracyjny. Reaktywowano sądownictwo administracyjne
dopiero w 1980. I od tego momentu decyzje administracyjne zostały poddane sądowej
kontroli to rzeczywiście przepisów kodeksu postępowania administracyjnego trzeba
przestrzegać bo w pierwszym okresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego po
powrocie do polskiego systemu prawnego o sądowej kontroli decyzji administracyjnej,
główną uwagę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił na przestrzeganie przez organy
administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dotychczas jeżeli nie było
sądowej kontroli decyzji administracyjnej to właściwie nie było takich środków, oczywiście
nie istniała przed 1980 r instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich i inne instytucje stojące na
straży praworządności, trudno mówić o Trybunale Konstytucyjnym. NSA jako pierwszy
przyczynił się do przestrzegania praworządności zwłaszcza do przestrzegania w praktyce
poprzez to, ze uchylał decyzje organów administracji naruszające przepisy kodeksu
postępowania administracyjnego, do tego że, przepisy kpa przestały być tylko formalnie
obowiązujące. Organy administracji po1980 r. można zmusić aby przepisy kpa przestrzegały.
Szczególne znaczenie rola NSA. Ustawa z 31 stycznia 1980 r. weszła w życie 1 września
1980 r. bardzo duże znaczenie nadano zasadom ogólnym postepowania administracyjnego.
4
Dotychczas dla organów stosujących w praktyce przepisy kpa przy rozstrzyganiu
indywidualnych spraw z zakresu administracji państwowej stanowiły zbiór pobożnych
życzeń, była to poprawka dekoracyjna, w praktyce nie stosowana. Już w pierwszych
wyrokach pojawiły się tezy, że przepisy kpa są powszechnie obowiązującymi normami
prawnymi, nie są to postulaty jakies bardzo ogólne i teoretyczne i ich naruszenie powoduje
uchylenie tych decyzji. O tym jak po reaktywowaniu sądowej kontroli decyzji
administracyjnych wzrosła rola postępowania admnistracyjnego może świadczyć
wyrok NSA z 11 czerwcza 1981 r. w sprawie o sygn. SA/820/80
1.
1981.06.11
wyrok NSA
SA 820/81
ONSA 1981/1/57
W którym NSA stanął na stanowisku, że opierając się na art. 7 kpa czyli zasadzie
uwzględniania interesu indywidualnego, że norma art 7 kpa, która zawarta jest w ustawie o
charkterze proceduralnym w istocie ma charakter materialno prawny i sformułował tezy,
które miały wręcz znaczenie prawotwórcze dla interpretacji przepisów kpa. Dla
przypomnienia, treść tego wyroku:
Był rok 1980. Mieszkaniec Szczecina sprowadził z ówczesnego Berlina samochód. W
prawie celnym, prawo celne jest częścią materialnego prawa administracyjnego, wówczas
obowiązującej ustawie z 1975 r. ”Prawo celne”, był przepis, który zawierał upoważnienie dla
organów administracji celnych, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach może zwolnić
od cła. W tamtych czasach cło było prohobicyjne, często przewyższało wartość samochodu.
Ten mieszkaniec sprowadził samochód i wystąpił do dyrektora urzędu celnego w Szczecinie o
zwolnienie od cła. Dyrektor urzędu celnego w Szczecinie odmówił. Te organy administracji
niechętnie zwalniają od cła nawet jeżeli istnieje ustawowa możliwość takiego zwolnienia.
Zainteresowany obywatel odwołał się od decyzji Dyrektora do Głównego Urzędu Ceł, który
utrzymał decyzję w mocy.
Przepis w prawie celnym z 1975 r. był tej treści: „W szczególnie uzasadnionych
przypadkach organ administracji celnej może zwolnić od cła”. Po tej decyzji negatywnej
tenże zainteresowany wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepisy
wprowadzające ustawę z 31 stycznia 1980 r. o NSA był tak skonstruowany, ustawa wchodzi
w życie z dniem 1 września 1981 r., ale Warunkiem sine qua non do rozpatrzenia skargi było
to, żeby postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed organami administracji po 1
września 1980 roku. Także pierwsze rozprawy przed NSA odbyły się dopiero w Warszawie w
grudniu 1980 r.
Dyrektor urzędu celnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie a nie
oddalenie.
Różnica między odrzuceniem a oddaleniem. Odrzucenie jest wtedy jeżeli w ogóle
niedopuszczalna jest sądowa kontrola. Oddalenie jest po merytorycznym zbadaniu danej
sprawy stwierdza że nie istnieją przesłanki do merytorycznego do uwzględnienia skargi przed
NSA.
Uzasadniając to tym że użycie zwrotu „może zwolnić” stanowi klasyczny przykład
uznania administracyjnego. Po pierwsze w odpowiedzi na skargę do naczelnego Sądu
Administracyjnego Prezes Głównego Urzędu Ceł stwierdził: Ponieważ w okresie
międzywojennym wyraźny przepis ustawy o Najwyższym Trybunale Administracyjnym
wykluczał możliwość kontroli sądowo administracyjnej decyzji opartych na uznaniu
administracyjnym, także NSA ma prawa ich kontrolować. Tutaj były wątpliwości: Ustawa z
31 stycznia 1980 r. na ten temat nic nie mówiła. W literaturze wypowiadano różne poglądy,
powoływano się na wykładnię prawa historyczno-prawiczą, prawno-porównawczą, uważano,
że także w zakresie kontroli NSA nie będzie mieściły się decyzje oparte na uznaniu
administracyjnym.
NSA po pierwsze przyjął sprawę do rozpoznania, czyli nie odrzucił skargi i to pierwsze
uzasadnił tym, że ustawa z 31 stycznia 1980 r. w przeciwieństwie do ustawy z okresu
5
międzywojennego Ustawa o Najwyższym Trybunale Administracyjnym ekspressis verbis,
pownieważ nie wyłącza sądowej kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym to
możliwa także jest kontrola.
Takie cztery podstawowe tezy sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w tym
wyroku. Dla postępowania administracyjnego oprócz tej tezy o włączeniu do systemu
sądowej kontroli decyzji administracyjnych również decyzji opartych na uznaniu
administracyjnym, sformułował tezę dotyczącą art 7 kpa. Była ona bardzo korzystna dla
ochrony interesu indywidualnego obywateli. NSA stwierdził że art. 7 kpa znajduje się w
ustawie o charakterze proceduralnej to w istocie ma charakter materialno-prawny i powinien
znaleźć zastosowanie przy rozpatrywaniu każdej sprawy z dziedziny materialnego prawa
adm. Następne tezy miały również duże znaczenie dla ochrony interesu indywidualnego.
Mianowicie NSA stwierdził, że w każdym przypadku, jeżeli przepis prawa (materialnego pr.
adm., prawo celne z 1980r.) przewiduje możliwość korzystnego załatwienia sprawy dla
obywatela, to organ administracji ( w tym przypadku organ administracji celnej), powinien
załatwić tą sprawę w sposób korzystny dla obywatela, chyba że wyraźni przepis wyklucza
taką możliwość i jeszcze przepis szczególny, lub chyba że to jest sprzeczne z interesem
społecznym, który „będącym w państwie socjalistycznym wartością nadrzędną”. Na
podstawie art. 7 obywatele mogli się domagać korzystnego załatwienia sprawy pod dwoma
warunkami: po pierwsze że żaden przepis szczególny tego nie zabraniał, a po drugie jeżeli nie
było by to sprzeczne z tym interesem społecznym.
Ten wyrok stwarzał, po pierwsze domniemanie obowiązku korzystnego załatwienia
sprawy dla obywatela i został on wyprowadzony właśnie z przepisów proceduralnych, z art. 7
kpa, a nie z jakiś poszczególnych gałęzi prawa materialnego. Ukazała się glosa:
2.
glosa: Łętowski J. OSP 1982/1-2/22
Była ona w pełni aprobująca i przede wszystkim zwróciła uwagę na znaczenie
przepisów kpa przy stosowaniu norm prawa materialnego i wskazywała że w istocie NSA
stworzył jakby taką zasadę domniemania obowiązku po stronie organu wydającego decyzję,
korzystnego załatwienia sprawy dla obywatela. Wprowadziła ona zasady praworządności w
procesie stosowania przepisów prawa adm. i spowodowała to że organy administracji musiały
stosować zasady ogólne kpa które zawierały wiele gwarancji z 1960 r. ustawa Kodeks
Postępowania Administracyjnego (Dz.U.60.30.168), ale w praktyce nie były przestrzegane.
NSA stworzył linię orzecznictwa bardzo przychylną dla obywatela.
Drugi taki wyrok wskazujący jak poprzez powołanie się na przepisy i zasady ogólne kpa
w indywidualnych sprawach wydawano korzystne wyroki dla obywateli. Jest on związany ze
sprawami kadrowo-celnymi, jest takie przejście graniczne w Świecku i tam funkcjonariusz
celny, oddał legitymację partyjną i działał w solidarności po 1980 r. i dyrektor urzędu
celnego, któremu podlegał jego oddział celny zwolnił go na tej zasadzie, że nie dawał rękojmi
wykonania obowiązków funkcjonariusza służby celnej, ponieważ oddał legitymację partyjną.
On odwołał się od tej decyzji do Prezesa Głównego Urzędu Ceł, który tą decyzję utrzymał w
mocy. On wniósł skargę do NSA. Dyrektor Głównego Urzędu Ceł wniósł o odrzucenie tej
skargi ponieważ art. 196 kpa, który normował wtedy zakres właściwości NSA stanowił, że
podlegają pod NSA tylko decyzje administracyjne i z zakresu zatrudnienia i spraw socjalnych.
On stwierdził że nie jest to decyzja z zakresu zatrudnienia, ponieważ funkcjonariusz celny to
jest specyficzny stosunek służbowy, on jest funkcjonariuszem a nie pracownikiem. NSA nie
tylko że przyjął sprawę do rozpatrzenia, czyli uznał że mieści się w rodzaju spraw
wymienionych w art. 196 kpa normującym zakres sądowej kontroli decyzji
administracyjnych, a więc spraw z zakresu zatrudnienia i spraw socjalnych. NSA uchylił
tamtą decyzję. Uzasadnienie i stwierdził że to że on oddał legitymację partyjną to nie szkodzi,
ale zażądał NSA wypisu z działu kadr o tym że był wzorowym funkcjonariuszem celnym, w
wielu przypadkach ujawnił przemyt na przejściu granicznym. Prokurator Generalny wniósł
6
rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego i przegrał. Minister Sprawiedliwości zwrócił się
z pytaniem prawnym do izby ubezpieczeń społecznych przy Sądzie Najwyższym czy sprawa
dotycząca odwołania funkcjonariusza celnego przez służby jest sprawą mieszczącą się w
zakresie kontroli NSA jako wymieniona w art. 196 kpa sprawa z zakresu zatrudnienie i
sprawy socjalne i izba pracy Sądu Najwyższego podjęła uchwałę, że tak, takie sprawy
mieszczą się w zakresie kontroli NSA. Na tym Minister Sprawiedliwości nie zaprzestał i
zwrócił się aby dwie połączone izby: Izba cywilna i izba pracy i ubezpieczeń społecznych
ponownie odpowiedziała na pytanie prawne, j.w. czy NSA mógł w tej sprawie orzekać i
przegrał.
Miało to na celu ukazanie znaczenia przepisów kpa. Można je zastosować w każdej
sprawie. Możliwy krąg zastosowania.
1. Zakres stosowania kpa
Należy tutaj zwrócić przede wszystkim uwagę na, jeżeli chodzi od strony normatywnej,
na art. 1 kpa dotyczy postępowania:
- przed organami administracji publicznej należącej do właściwości tych organów
indywidualnych rozstrzyganych na drodze decyzji administracyjnej
- przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami gdy są one
powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw określonych
powyżej, czyli rozstrzyganych w formie deczyzji administracyjnej
- w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość kompetencyjnej pomiędzy
jednostkami gospodarki rządowej a samorządowej
Tyle kodeks, ale praktyka jest ciekawsza. Były np. wątpliwości po wejściu w życie
ustawy o naczelnym sądzie administracyjnym, czy w sprawach dotyczących egzaminów
wstępnych przyjęcia na studia stosuje się przepisy kpa.
Jeden z kandydatów na Akademię Medyczną we Wrocławiu nie dostał się na studia w
tym roku co zdawał maturę i rok pracował jako sanitariusz w pogotowiu i powinien uzyskać z
tego tytułu większą ilość punktów i niestety w następnym roku też się nie dostał. Odwołał się
od decyzji rektora Akademii Medycznej we Wrocławiu do Ministra Zdrowia. On utrzymał w
mocy tą decyzję i wniósł na tą decyzję skargę do NSA. Dwa problemy powstały: po pierwsze
zakres właściwości NSA, bo Minister zdrowia wnosił o odrzucenie skargi że w ogóle strona
nie ma prawa skarżyć, a po drugie z najdalej idącej ostrożności procesowej wniósł o
oddalenie skargi. NSA przyjął skargę do rozpatrzenia, czyli uznał się za właściwy w tej
sprawie to było przed wejściem w życie ustawy o NSA i zakres właściwości NSA normował
art. 196 kpa, ze NSA podlegają decyzje z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego i był
problem, czy jest to taka decyzja i czy stosuje się kpa. NSA stanął na stanowisku że stosuje
się tu przepisy kpa. Później było kilka wyroków na skreślenia z listy studentów po
powtarzaniu roku i również NSA uznał się za właściwy. Także w sprawach przyjęć na
aplikacje stosuje się przepisy kpa. Także zakres stosowania kpa jest stosunkowo szeroki, nie
tylko decyzje administracyjne, ale również wiele działów pomocniczych.
Inny przykład. W ramach decentralizacji administracji w wielu przypadkach powierza
się organizacjom społecznym, związkom zawodowym pełnienie tzw. funkcji zleconych z
zakresu administracji. Ustawa prawo o notariacie z 14 lutego 1991 r. art 10 mówi że
noratiusza powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej po
zasięgnięciu opinii Rady właściwej Izby Notarialnej. Powstały problemy czy na decyzję
Ministra Sprawiedliwości stosuje się przepisy kpa, a po drugie, czy do tego postępowania
opiniodawczego przez Radę Izby Notarialnej stosuje się również kpa. Dotyczyło to osoby
która zupełnie inny zawód prawniczy wykonywała na stanowisko notariusza i były tylko dwa
zdania „Panią zamieszkałą powołuje na stanowisko notariusza i wyznaczam siedzibę
kancelarii w Sopocie”. Pierwszy problem, który powstał to jaka procedura obowiązuje przed
7
Ministrem Sprawiedliwości i w tym opiniodawczym organie. I sprawa trafiła do NSA. Rada
Izby Notarialnej zgłosiła skargę do NSA na tą decyzję Ministra Sprawiedliwości. Dwa
problemy powstały, czy jest to decyzja personalna do której nie stosuje się kpa, czy byłaby to
decyzja do której stosuje się przepisy kpa. NSA przyjął że to jest decyzja w rozumieniu kpa i
stosuje się przepisy kpa. Kolejny problem, czy ta Rada Izby Notarialnej dla tej decyzji jest
stroną NSA zwrócił się do SA, czy skoro opiniuje kandydata to jest stroną w rozumieniu art
28 kpa, skoro współuczestniczy w trybie art. 106 kpa w wydawaniu tej decyzji poprzez
opiniowanie.
Art. 106. § 1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny
organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje
się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
i był problem czy do wydania tej opinii przez Radę Izby Notarialnej w postępowaniu
opiniodawczym w trybie art 106 kpa stosuje się również przepisy kpa. 5 sędziów SN miało
duże wątpliwości i przekazało zapytanie prawne skłądowi 7 sędziów. SN w składzie 7
sędziów 4 głosami orzekł że tak, stosuje się przepisy kpa a 3 było przeciwnych. Były 3 opinie
profesorskie w tej sprawie: prof. Jędrzejewskiego z Torunia, prof. Lońskiego z Uniw. Adama
Mickiewicza i byłoego ministra, jako prof. prawa administracyjnego. Podobnie przy wpisie na
listę adwokatów, nie Minister Sprawiedliwości, tylko Okręgowa Rada Adwokacka wpisuje na
listę adwokatów i tam również stosuje się przepisy kpa. Min. Sprawiedliwości ma inne
uprawnienia, może wnieść sprzeciw od uchwały Rady Izby Notarialnej i do tego sprzeciwu
stosowało się przepisy kpa i również skarga do NSA mogła być skierowana. Rada Izby
Notarialnej nie jest organem państwowym ale wydając opinię działa jak organ administracji i
w tym zakresie stosuje się przepisy kpa.
Generalnie można ująć że tendencja NSA szła w tym kierunku żeby rozszerzać zakres
stosowania kpa poza tradycyjne prawne formy działania administracji.
Taka była seria spraw jak likwidowania UOP był problem czy przy zwalnianiu tych
funkcjonariuszy stosuje się przepisy kpa i przysługuje skarga do NSA i NSA przesądził
jednoznacznie że też stosuje się przepisy kpa i skarga przysługuje.
Na listę radców prawnych to opiniują Okręgowe rady radców prawnych i stosuje się
przepisy kpa.
Inny przykład art 81 z ustawy o służbie celnej stanowi że tam również stosuje się
przepisy kpa. Jak reorganizowano służbę celną półtora roku temu, przenoszono dużo
funkcjonariuszy celnych na inne stanowiska. Była taka seria wyroków NSA i tam trzeba było
stosować na podstawie art. 81 ust. o służbie celnej, przepisy kpa. Osoby na wyższych
stanowiskach były przenoszone i powołując się na przepisy kpa wygrały wiele spraw dot.
przenoszenia na inne stanowiska służbowe.
Kiedy się nie stosuje. Krajowa Rada Sądownictwa. Uchwała składu 7 sędziów.
3.
1997.04.29
uchwała
SN
III ZP 13/96
OSNP 1997/24/482
Sąd najwyższy stanął tutaj na stanowisku, że przed Krajową Radą Sądownictwa w
sprawie o wyrażenie zgody na zajmowanie stanowiska przez sędziego który przekroczył 65
rok życia przepisy kpa nie mają zastosowania. KRS ma bardzo duże uprawnienia jeżeli
chodzi o sprawy powoływania sędziów, odwoływania, przenoszenia na inne stanowiska,
zawsze opiniuje te wszystkie wnioski o powołanie. I tu był problem czy stosuje się przepisy
kpa w post przed KRS. Odpowiedź została udzielona w wyniku pytania prawnego
skierowanego do SN izby pracy, że się nie stosuje. Na czym to polega: generalnie sędzia
może pełnić służbę sędziowską do 65 roku życia, ale w wyjątkowych wypadkach można mu
przedłużyć. Jeśli taki sędzia chce pracować dłużej więc zwraca się o przedłużenie terminu do
KRS. Ma dla niego znaczenie czy stosuje się przepisy kpa. I tu się jednak ich nie stosuje.
To były przykłady gdzie rozszerzająco się stosuje: Notariat, Rada Adwokacka,
Radcowie Prawni, sprawy studiów. A tu jest przykład z KRS, kiedy się nie stosuje przepisów
kpa.
8
Postępowanie w sprawach karnych skarbowych uregulowane jest w ordynacji
podatkowej i tam nie stosuje się do spraw wynikających:
z nadrzędności, podległości organizacyjnej pomiędzy organami administracyjnymi
podległości służbowej pracowników i jednostek organizacyjnych
Należy zwrócić uwagę, że rozdział VIII kpa jest zatytułowany „Skargi i wnioski”. On
stosuje się szerzej
Kpa nie stosuje się przed polskimi przedstawicielstwami dyplomatycznymi i konsulatem
2. Znaczenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego
Zawarte są w art. 6-16 kpa. Polega ono na tym, że zasady ogóle obowiązują dla całego
postępowania, więc mają one zastosowanie we wszystkich stadiach post. adm., tzw
juryzdykcyjnego post. adm., a także w post dot. skarg i wniosków unormowanych w rozdziale
VIII kpa.
Zasady ogólne stanowią pewne idee i wytyczne, wskazówki, zasady wykładni
przepisów kpa i określają pewien model postępowania, który obowiązuje we wszelkich
stadiach post. adm. Zasady ogólne należy stosować wspólnie z przepisami dotyczącymi
poszczególnych instytucji procesowych unormowanych w kpa. Kpa nie podaje nazw
poszcczególnych zasad, ogranicza się jedynie do podania ich treści, a ich nazwy określane są
jedynie przez doktrynę. Oprócz zasad ogólnych post. adm. zawartych w kpa należy również w
toku post. adm. nalezy stosować i respektować zasad stosowanych w ustawie zasadniczej,
konstytucji. Art. 8 konstytucji stanowi że:
Art. 8, pkt1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.
Wprost, czyli te zasady konstytucji można je stosować wprost. Jeśli ustawa zwykła jest
sprzeczna z konstytucją, to sąd ma obowiązek zastosować konstytucję bezpośrednio a nie
przezpis ustawy sprzeczn z konstytucją. Należy również zwrócić uwagę na artykuł 2
Konstytucji
Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym,
urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Z tej zasady demokratycznego państwa prawa wynika m.in. zasada niedziałania prawa
w stecz (lex retro non agit) zasada promulgacji, zasada trwałości decyzji ostatecznych, zasada
prawa do procesu, zasada zakazu interpretacji rozszerzającej określającej przedmiot
opodatkowania w sprawach podatkowych na niekorzyść podatnika.
Art. 32 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego
traktowania przez władze publiczne.
2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub
gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Wprowadza zasadę równości wobec prawa. Strona w post. adm. może powoływać się na
art. 32 i twierdzić że w identycznej sprawie faktycznej inna strona w rozumieniu art. 28 kpa
który stanowi, że
Art. 28. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy
postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub
obowiązek.
została inaczej potraktowana. I tutaj powołanie się na zasadę równości, że wobec innej
strony wydano inną, korzystną decyzję a dla tej, która podnosi naruszenie art. 32 Konstytucji
także powinno spowodować identyczne rozstrzygnięcie.
Art. 8 ust 2. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja
stanowi inaczej.
Rola zasad ogólnych nabiera większego znaczenia gdy wskazuje się na potrzebę
wzmocnienia i rozwinięcia prawnych reguł w oparciu o które to reguły działają organy i
instytucje. Oriętacja orzecznictwa zarówno administracyjnego jak i sądowo admnistracyjnego
9
w wielu przypadkach przesuwa się ze sfery materialnej słuszności rozstryzgnięcia na
proceduralną słuszność rozstrzygnięcia. Coraz większego zatem znaczenia nabiera problem
sprawiedliwości proceduralnej. Należy przez to rozumieć sposób stosowania obowiązujących
reguł post. adm. Prof. Łętowski zaliczył w swej glosie do ogólnych zasad po pierwsze: zasadę
praworządności
3. Zasada praworządności w postępowaniu administracyjnym
Na wstępie należy podkreślić, że zasada praworządności w post. adm. unormowana jest
w art. 6 kpa, stanowiącym, że
Art. 6. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Także częściowo art. 7 kpa normuje zasadę praworządności
Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży
praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu
faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny
interes obywateli.
Z konstytucji możemy także wywieść zasadę praworządności, że
Art.7. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Organy władzy działają tylko wtedy, gdy mają do tego podstawę normatywną, i tylko w
tych przypadkach, gdy prawo na to zezwala.
Należy także zwrócić uwagę, że od 1 maja tego roku (2004) od czasu wejścia do Unii
stosować można przepisy prawa europejskiego. A od momentu wstąpienia Polski do Rady
Europy orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strassburgu może i
powinno być uwzględniane przy interpretacji przepisów prawa polskiego.
Dla przykładu, jeżeli przedmiotem post. adm. jest wniosek strony o udzielenie jej przez
organ adm. pomocy finansowej w znacznej wysokości, to wniosek strony o zwolnienie z
kosztów sądowych powinna towarzyszyć szczególna skrupulatność, a jego ewentualne
odrzucenie lub oddalenie powinno być szczególnie wnikliwie i dokładnie uzasadnione, by nie
mogło być traktowane jako faktyczne odmówienie prawa do sądu.
Należy zwrócić uwagę, że w prawie administracyjnym obowiązuje sharmonizowana
ściśle z konstytucją zasada ogólna w myśl której wszelkie ograniczenie obywateli z
zahowaniem z nim form mogą wyłącznie wynikać z przepisów prawa, czyli nie można w inny
sposób na gruncie prawa administracyjnego ograniczać jakiś uprawnień obywateli, jak na
podstawie konkretnego przepisu prawnego. Organ administracji wyda indywidualną decyzję
adm. w rozumieniu art. 104-107 kpa nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku ani
odmówić uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upważniają go do tego konkretne przepisy kpa.
Są to podstawowe zasady funkcjonujące w państwie prawa.
Zasada praworządności jest podstawową zasadą unormowaną we wszystkich
procedurach, ale szczególne znaczenie ma ona w post. adm. Zasady ogólne post. adm.
wyrażone w art 7-11 kpa stanowią integralną część przepisów procedury administracyjnej i są
dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami procedury. Art. 7 kpa jest
nie tylko zasadą dotyczącą przeprowadzania postępowania, równiez w jednakowym stopniu
wskazówką interpretacyjną przepisów post. adm. na co wskazuje zwrot „do załatwienia
sprawy zgodnie z tą zasadą”.
Organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym
interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza
to możliwości organów państwa administracyjnych w ramach przyznanych mu uprawnień.
Na treść zasady praworządności składa się obowiązek działania na podstawie przepisów
prawa a te przepisy prawa składają się na ustalenie treści normy prawnej mającej
zastosowanie w rozstrzyganej sprawie. Ustalenie stanu faktycznego oraz podciągnięcie tego
stanu faktycznego pod treść normy prawnej.
10
Należy podkreślić, że prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury ze względu na jego
istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich mieści się w
unormowanych w Art. 1 Konstytucji zasadzie państwa prawnego. W państwie prawnym
wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami wynikającymi z
istoty tego państwa unormowanie procedury administracyjnej, lecz również prawidłowe oraz
ścisłe stosowanie tej procedury w praktyce w szczególności zaś tych przepisów procedury,
kpa i ordynacji podatkowej, które określają uprawnienia procesowe uczestników
postępowania.
4.
1993.10.19
wyrok NSA
V SA 250/93
ONSA 1994/2/84
4. Zasada równości
Z zasadą praworządności łączy się konstytucyjna zasada równości wszystkich obywateli
wobec prawa. Zgodnie z tą zasadą przy tych samych przesłankach faktycznych i prawnych
wobec różnych podmiotów powinny zapaść takie same rozstrzygnięcia. Podkreślił do Sąd
Najwyższy w wyroku
5.
1990.11.28
wyrok SN
III ARN 28/90
OSP 1992/7/150
(Administracyjna Rewizja Nadzwyczajna, rozpatrywana przez wydział trzeci)
W wyroku tym Sąd Najwyższy stwierdził, że obywatele których prawna i faktyczna
sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona mogą oczekiwać że zostaną wobec nich
podjęte decyzje o podobnej jeśli nie tej samej treści. Organ administracji może zróżnicować
sytuacje obywateli tylko na podstawie konkretnie sformułowanych przesłanek wyraźnego
nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny przemawiający za odmiennym
potraktowaniem poszczególnych obywateli. Następnie Sąd Najwyższy w tym wyroku
stwierdził, że jeżeli strona w post. adm. stwierdzi że zasada równości została naruszona to
zadaniem organu administracji publicznej prowadzącej postępowanie jest wyjaśnienie czy
istotnie taki zarzut jest zasadny i czy są to rzeczywiści sprawy w których występowała
analogiczna sytuacja prawna i faktyczna. Jeżeli jest identyczna sytuacja fakt. i pr. to zgodnie z
zasadą równości unormowaną w art. 32 konstytucji można się domagać identycznego
rozstrzygnięcia jak w innych sprawach.
Ulgi podatkowe w związku z budową lokali na wynajem. Jednocześnie toczyły się
postępowania i jedna osoba miała na I piętrze mieszkanie a druga na II tylko w sądzie adm. w
różnych terminach były sprawy i ta pierwsza była pozytywna uznano że izba skarbowa nie
miała racji błędnie urząd skarbowy orzekł i uchylono tę decyzję. Za około 6 mcy inny skład
sędziowski inny wyrok. Wniesiono o naruszenie zasady równości. Sprawa jest na etapie
kasacji nadzwyczajnej w NSA.
Dwuinstancyjność sądownictwa administracyjnego spowoduje, że zadaniem NSA (sądu
II inst.) jest wyeliminowanie sprzeczności pośród orzeczeń.
Należy podkreślić, że zasada równości znajduje szczególne odzwierciedlenie w
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
6.
1991.09.25
uchwała
TK
W 1/91 OTK 1991/1/19
artykuł pt. Konstytucyjna zasada państwa prawnego w praktyce Trybunału
Konstytucyjnego. Ogłoszona w PiP 1952
artykuł prof. Łętowskiego „Prawo do uczciwej rozprawy w europejskiej konwencji praw
człowieka” Przegląd Sądowy 1991 r. Nr 5, Str. 6
Należy tu zwrócić uwagę, że jak stwierdza prof. B. Adamiak działanie na podstawie
prawa może oznaczać: po pierwsze działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej, po
drugie prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej po trzecie niewadliwe wykonana
subsumpcja, po czwarte prawidłowe ustalenie następstw prawnych. To zdanie prof. Adamiak
dotyczy zarówno normy pr. mat. i pr. proc. (kpa i ordynacji podatkowej)
11
5. Zasada uwzględniania z urzędu interesu państwowego i
społecznego oraz słusznego interesu obywateli.
Unormowana jest w art. 7 kpa, który nakazuje organom adm. publ. dążyć do załatwienia
sprawy mając na względzie interes społ. oraz słuszny interes obywateli. Obie te kategorie,
zarówno kategoria interesu społ. jak i kat. słusznego interesu obywateli nie są zdefiniowane
ustawowo. Natomiast obie te kategorie powinny zostać uwzględnione w toku załatwiania
indywidualnej sprawy przez organy adm publ. Należy podkreślić że wzajemne wyważenie
obydwóch tych interesów jest kwestią ocenną.
7.
1995.02.06
wyrok NSA
II SA 1835/93 ONSA 1996/1/36
W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, należy mieć na względzie, że korzystanie z
uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający
konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli, zarówno narusza interes społeczny, jak i
powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny. Pozostaje to w ścisłym związku
z zawartą w art. 1 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta odnosi się do
całości stosunków społecznych w państwie. Adresowana jest nie tylko do organów państwowych, lecz
także do wszystkich podmiotów uczestniczących w tych stosunkach. Oznacza ona również to, że
korzystanie z indywidualnych uprawnień przez kogokolwiek nie może prowadzić do naruszenia prawa,
a niezgodne z prawem korzystanie z uprawnień nie może być akceptowane przez organy państwowe.
Art. 5 kc zawiera koncepcję nadużycia prawa podmiotowego
Art. 5. (4) Nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze
społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego
Na gruncie pr. adm. nie ma takiego odpowiednika art. 5 kc i ten cytowany wyrok SN
uzupełnia tą lukę. To orzeczenie spełnia rolę prawotwórczą. Uzasadnia również konieczność
pojęcia nadużycia prawa na grucie pr. adm.
8.
1995.01.18
wyrok NSA SA/Wr 1386/94 POP 1996/6/181
Granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony (art. 7
k.p.a.) jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym
Granice wolności człowieka sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Interes
społeczny nie jest bowiem pojęciem o stałej i niezmiennej treści możliwej do ujęcia w każdej
sytuacji.
Problem wyważenia interesów widać najbardziej na gruncie prawa zagospodarowania
przestrzennego i warunków zabudowy. Ścieki trzeba jakoś utylizować. Z punktu widzenia
interesu społecznego te ścieki trzeba utylizować, ale z pkt widzenia konkretnej gminy – tak
trzeba ale nie na naszym terenie, także interes właścicieli nieruchomości sąsiadujących z
proponowaną lokalizacją jeszcze bardziej.
Należy zwrócić także uwagę, że art. 7 kpa zawierający w swej treści kilka zasad
ogólnych stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży
praworządności, a zatem na podstawie wykładni językowej należałoby przyjąć, iż zasada
unormowana w art. 7 kpa ustanawia obowiązki organu prowadzącego sprawę indywidualną z
zakresu administracji. W kontekście rozliczeń legislacyjnych przyjętych w kpa nie można
tego traktować jako formy interpretacji zawężającej. Przewidziane w przepisach kpa środki
nadzoru które przewidują możliwość stwierdzenia czy to w trybie art. 156 kpa czy art. 157
kpa. nieważności decyzji stanowią, że jeżeli naruszone zostały przepisy post. a to miało
wpływ na wynik sprawy to jest to podstawa do kwalifikowanego stwierdzenia nieważności
decyzji w trybie art. 156 kpa a zasada stwierdzania nieważności decyzji ostatecznej w pr.
adm. w toku instancji stoi w pewnej kolizji z zasadą stałości decyzji w post. adm, ale w
hierarchii dóbr jest jak zasada praworządności jest ważniejsza niż zasada trwałości decyzji
adm. Nalezy podkreślić, że nie zostały zastosowane wobec decyzji a także postanowień w
rozumieniu kpa środków nadzoru przewidujących stwierdzenie nieważności decyzji w trybie
ustawy o samorządzie gminnym. Należy podkreślić, że w systemach prawnych innych państw
to co w art. 7 kpa się podkreśla jako zasadę wyważania interesów znajduje bardziej
12
precyzyjne określenie. Prawo budowlane Niemcy: nakaz wyważenia interesów. Ust. o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ust. o zagospodarowaniu przestrzennym
obie te ustawy w toku wydawania decyzji adm. dotyczące lokalizacji inwestycji konieczne
jest rozwiązywanie konfliktów i wyważanie interesów pomiędzy interesem państwa,
interesem jednostki sam. teryt. i interesem indywidualnym właścicieli sąsiednich
nieruchomości.
6.Zasada trwałości decyzji ostatecznych.
Na wstępie omawiania tej zasady należy zwrócić uwagę, żeby tego nie mylić
ostateczności z prawomocnością. W procedurze administracyjnej są te dwie instytucje.
Decyzja jest ostateczna jeżeli po pierwsze w ciągu 14 dni nie wniesiono odwołania albo
wniesiono odwołanie i organ utrzymał decyzję lub ją zmienił i już nie przysługuje odwołanie
do innej instancji administracyjnej w toku instancyjnym. Należy tego nie mylić z tokiem
instancji sądowo administracyjnym i instytucjami sądowo administracyjnymi. Decyzje moga
być z mocy prawa ostateczne w administracyjnym toku instancji. Generalną zasadą jest że
decyzje które są ostateczne w administracyjnym toku instancji ale nie są jeszcze prawomocne
są wykonane. Decyzje z zakresu prawa podatkowego nawet wydane w I inst. są również
wykonane. Jest to wyjątek od reguły, bo generalnie decyzje wydane w I inst. nie podlegają
wykonaniu, jeżeli służy od nich odwołanie do drugiej instancji. Chyba że nadano im rygor
natychmiastowej wykonalności. Generalnie do momentu gdy przysługują jeszcze jakieś
odwołania ona nie jest wykonana.
Decyzja staje się prawomocna, po pierwsze gdy minął termin wniesienia skargi do NSA
Jeżeli orzekał już w tej sprawie sąd administracyjne i postępowanie w tej sprawie zostało już
zakończone albo skarga na taką decyzję została oddalona lub odrzucona z powodu wniesienia
po terminie lub niewniesiono opłaty lub niedopoełnienia innych wymagań formalnych i jest
też taka sytuacja, kiedy orzekał już sąd administracyjny i oddalił kasację po wyroku
wojewódzkiego sądu adminsitracyjnego. Decyzje nieprawomocne z zasady podlegają
wykonaniu, chyba że WSA wstrzyma wykonanie tej decyzji (art. 40 ust. o NSA). Zwłaszcza
gdy taka decyzja mogłaby wywołać nieodwracalne skutki prawne lub jakąś bardzo dużą
szkodę.
Zasada trwałości decyzji ostatecznych polega na tym, że decyzje ostateczne mogą być
wzruszane tylko w specjalnych trybach. Pierwszy tryb jest unormowany w art. od 145 i nast.
kpa jako wznowienie postępowania. Art. 145 stanowi wznawia się post. adm. w sprawach
zakończonych decyzją ostateczną np. strona nigdy nie brała udziału w post., pojawienie się
nowych faktów i dowodów, decyzja wydana z naruszeniem prawa. Procedura jest taka, że
jeżeli można wznowić post. w trybie art. 145 i nast kpa na żadanie strony lub z urzędu. Na
żądanie strony jeżeli uwzględnia się to wznawia się i jeżeli odmówi wznowienia
postępowania to wydaje decyję odmowną.
Następną instytucją prawną która stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji
ostatecznych jest instytucja unormowana w art. 155 kpa, który stanowi, że decyzja na
podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie zmieniona przez
naczelny organ administracji publ.
Najczęściej stosowana w praktyce instytucja osłabiająca zasadę trwałości decyzji
ostatecznej art. 156 stwierdza się nieważność ostatecznej decyzji adm. jeżeli zosała wydana z
rażącym naruszeniem prawa. Musi ono być rażąco. Nie wystarczy stwierdzenie że decyzja
była wydana z naruszeniem prawa. Bogate orzecznictwo dotyczące rażącego naruszenia
prawa. Kilka przesłąnek: wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. Np w prawie
budowlanym część decyzji wydawana jest przez starostę część przez powiatowy inspektorat
nadzoru budowlanego. Te przepisy kompetencyjne w tym zakresie się zmieniają.
13
Po upływie 10 lat nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej w trybie art. 156 kpa,
ale się stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa i jest przepis szczególny, ust. o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ust. o autostradach, ordynacja podatkowa,
jest krótszy termin.
2 WYKŁAD Z DNIA 7.11.2004 r.
7. Pojęcie strony w post. adm.
02:27:08
Jest to pojęcie najważniejsze w post. adm. bo z danym podmiotem (bez względu na to
czy jest to os. fizyczna, os. prawna czy państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca
osobowości prawnej) łączy się szereg uprawnień poczynając od tego, że człowiek, który nie
jest stroną nie ma prawa żądać wszczęcia postępowania. Jeżeli postępowanie zostało wszczęte
na wniosek innej osoby (strony), to w takiej sytuacji dany podmiot nie może w nim
uczestniczyć. Na dalszym etapie (po zakończeniu post. adm. na etapie post. sądowo-adm.)
istnieją problemy z ewentualnym uczestnictwem w post. sądowo-adm.
Problematyka pojęcia strony, legitymacji strony w post. adm i post. sądowo-adm., od
dawna jest kontrowersyjna w literaturze z zakresu post. adm., bo jest to zagadnienie nie tylko
teoretyczno-prawne, ale ma olbrzymi walor praktyczny. Wywołało ono również oddźwięk w
orzecznictwie NSA (jest to istotnie, gdyż NSA miał wpływ na toczące się postępowania
administracyjne i definijąc pojęcie strony organy zgodnie z art. 38 jeszcze w poprzedniej
ustawie z 1995 o NSA były związane stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku
NSA. Podobna sytuacja istnieje w stanie prawnym po 1 stycznia 2004 r. w stosunku do
Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Uzasadnienia WSA, ewentualnei NSA (ale po
01.01.2004 już jako sądu II inst. w stosunku do WSA) są równeiż wiążące dla organów adm.
przy poprawnym rozpatrywaniu sprawy.
Art. 28 kpa był i dalej jest źródłem sprou w doktrynie prawa i postępowania adm.
Doktryna podzieliła się tu na przedstawicieli tzw. subiektywnej i obiektywnej koncepcji
pojęcia strony.
8. Subiektywna teoria strony.
Przedstawiciele subiektywnej (procesowej, formalnej) teorii strony wywodzą, że Kpa w
art. 28 ujmuje pojęcie strony w sposób jasny i logiczny gwarantujący sposób osobom, które w
ich mniemaniu mają niezaspokojenie roszczenia prawne możność uzyskania zaspokojenia
tych roszczeń prawnych. W myśl intencji autorów kpa strona jest pojęciem procesowym, a nie
kategorią prawa materialnego. Stroną wg przedstawicieli tej koncepcji jest każdy, kto twierdzi
wobec organu adm., że postępowanie adm. dotyczy jego interesu prawnego. (generalne
rozróżnienie na interes faktyczny i interes prawny bo w myśl art. 28 do uznania podmiotu za
stronę jest wymóg interesu prawnego). Wszystkie decyzje dotyczące obowiązku, zmiany
obowiązku łączą się z legitymacją strony. Wg tych przedstawicieli, stroną jest każdy kto żąda
czynności organów powołując się na zdaniem jego interes prawny lub obowiązek. Taki
pogląd wyznają już nieżyjący autorzy I Komentarza do kpa (wydanego przez wydawnictwa
prawne pod red. prof. J Starośnika oraz prof. E Petersona str. 90 rozszerza stanowisko w tej
kwestii.)
Dodatkowym elementem przeważającym na korzyść tej teorii wg nich jest to, że treść
przepisu art. 28 kpa pozwala przyjąć, że kpa przyjął subiektywną teorię legitymacji
procesowej strony więc kodeks dopuszcza istnienie stosunku procesowego niezależnie od
tego czy w konkretnym przypadku rzeczywiście istnieje interes oparty na prawie (taki pogląd
wyraził prof. Jędrula w artykule „Sytuacja prawna strony” Zeszyty naukowe Uniw.
14
Wrocławskiego 1964 r. Prawo tom 12 nr 19 str. 33). Jego zdaniem semantyczna wykładnia
art. 28 przemawia za przyjęciem subiektywnej koncepcji.
Procesowe pojęcie strony odpowiada ogólnej tendencji kpa którego rozwiązanie zmierza
do rozszerzenia uprawnienia obywateli i innych podmitów żądających czynności organów ze
względu na swój interes prawny lub obowiązek. (taki pogląd wyraża prof. Z Janowicz w
podręczniku „Postępowanie adm.” wydane w Poznaniu z 1966)
Skoro treścią pojęcia interesu prawnego jest …o którym mowa w art. 28 kpa jest tylko
możliwość uzyskania decyzji, można ją traktować tylko jako koncepcję czysto procesową.
(taki pogląd wyraża prof. Zimerman w art. „Do rozważań nad post. adm. juryzdykcyjnym i
pojęciem strony w kpa” praca zbiorowa Wa-wa 1967)
9. Obiektywna – materialna teoria strony
Przedstawiciele tej teorii wskazywali na to, że uprzednie prawo podmiotowe jest
warunkiem sine qua non dopuszczenia podmiotów (osób fizycznych i prawnych) do udziału
w postęp. w charakterze strony. (pogląd taki wyraża prof. Lanstrop i prof. Zorb, „Kodyfikacja
procedury adm. i jej problemy” w Przeglądzie adm. z 1960 r. w Paryżu wygłosił taki pogląd)
Inicjatywa procesowa jednostki (jeżeli wogóle występuje) jest legitymowana. Podstawą
legitymacji interesów jednostki jest interes oparty na prawdzie a więc stosunek materialnoprawny określony w przepisie prawnym poza kpa. (taki pogląd reprezentuje prof. T. Zigo w
art. ogłoszonym w „Państwie i Prawie” w 1960 r. w zeszycie 3 str 446.)
Ocena interesu jako interesu prawnego a nie faktycznego przez stronę w post. adm.
stanowi co prawda punkt wyjścia dokonania czynności organu. W odróżneiniu jednak od sądu
organ adm. państwowej odkonuje tej oceny przed wszczęciempost. adm. (tu prof. Dirtowicz
podręcznik „Ogólne postępowanie adm” str 71)
W świetle obowiązujących przepisów należy przychylić się do obiektywnej wersji
legitymacji strony w post. adm., gdyż jest to konieczność jednakowego traktowania czynności
post. wszczynanego na wniesek stron oraz postęp. wszczynanego z urzędu. W obu
przypadkach należy stwierdzić kto jest stroną w myśl art. 28. Wzgląd na konieczność
poszanowania właściwości organów państwowoych, a nie tylko interes prawny pozwala na
określenie organu właściwego do post. adm. Potrzeba uszanowania zasady ekonomiki postęp.
które od początku powinno być prowadzone w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. (taki
pogląd wyraża prof. Borkowski).
Wskazany w art. 28 kpa interes prawny lub obowiązek legitymujący daną osboę jako
stronę jest pojęciem materialnym obiektywnym zarówno w postęp. wszczętym z urzędu bądź
na wniosek innej osoby jak i w postęp. wszczętym na wniosek tego samego podmioty. Innymi
słowy nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić post. adm. albo być
przekonanym o swoim statusie prawnym jako strony w rozumieniu art. 28 kpa i zażądać
udziału w postęp. już prowadzonym. W obu przypadkach musi jeszcze istnieć obiektywnie
regulowany jednoznacznie przepisami obowiązującymi powszechnie interes prawny lub
obowiązek inicjujący post. adm. Takie rozumienie pojęcia strony w post. adm. jest
powszechnie akceptowane obecnie w orzecznictwie i literaturze.
Pojęcie strony w orzecznictwie NSA
Przykładami akceptacji tego poglądu w orzecznictwie są następujące wyroki NSA:
wyrok z dnia 27.9.2001 w sprawie I SA 2326/00 nr LEX 54528 oraz wyrok z dnia 10.8.2001 I
SA 511/00 Lex nr 54725. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z
27.8.2003 w sprawie SKO 4141/8/03 publikacja OSKO 2004.1.9.
Normy prawa materialnego przyznają jednostce potencjalnie określone interesu prawne.
To jednak czy dana jednostka jest zainteresowana konkretzacją tych interesów prawnych
(poza wyjątkami post. adm. wszczynanego z urzędu), uzależnione jest od tej jednostki która
15
to wola wyraża się w czynności procesowej (wniosku o wszczęcie post. adm.) Nie wszystkie
jednostki, które w świetle normy materialnego prawa adm. mają interes prawny stają się
automatycznie stroną postępowania adm. W przypadku gdy norma pr. materialnego adm.
dopuszcza autorytatywną konkretyzację interesów prawnego jedynie na wniosek jednostki
tylko ta jednostka poprzez uzewnętrznienie swej woli w spoób nie budzący wątpliwości
(przez złożenie podnia) staje się stroną danego postępowania. Taki pogląd wyraziła m.in.
prof. B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z 16.7.1990 w sprawie II SA 307/90
opublikowanej w OSP w 1991.10.258.
W orzecznictwie sądowo-adm. przeważa stanowisko odzwierciedlające poglądy
zwolenników obiektywnej teorii strony. Dominuje zdecydowany pogląd iż tylko przepisy
materialnego prawa adm. stanową podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego
podmiotu legitymację procesową stron. Taki pogląd wyrażają komentarze do kpa wspomniani
prof. Borkowski i B. Adamiak, Komentarz 2000 Wawa str. 203
Szczególna regulacja prawna legitymacji strony w post. adm. z
zakresu prawa budowlanego.
W stanie prawnym obowiązującym do dnia 11.07. 2003 interes prawny w post. adm.
prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę miał każdy sąsiad nieruchomości objętych
wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i to bez względu na to, czy planowany obiekt
budowlany miał w jakikolwiek sposób oddziaływać w przyszłości na jego nieruchomość. O
przyznaniu statusu strony decydował wyłącznie art. 28 kpa. Natomiast po wejściu w życie
znowelizowanego prawa budowlanego właśnie obszar oddziaływania obiektu budowlanego
stanowi kryterium ustalania, czy nieruchomość znajduje się wobszarze, który będzie
dotknięty realizacją inwestycji, a zatem, czy istnieje podsawa do uznania, że istnieje interes
prawny osób trzecich, które mogą uczestniczyć w post. adm. jako strony w post. o wydanie
pozwolenia na budowę.
Już w toku prac legislacyjnych nad ustawą z 27.03.03 o zmianie ustawy prawo
budowlane wskazywano w komisjach sejmowych, że zdefiniowanie pojęcia „obszar
oddziaływania obiektu” było niezbędne po to aby wyeliminować nieuzasadnione protesty
osób, które w stanie prawnym obowiązującym do 11.8.2003 r. mogły bez żadnych ograniczeń
uczestniczyć w postępowaniach adm. utrudniając potencjalnym inwestorom uzyskanie
pozwolenia na budowę.
Jak stwierdza Piotr Skierski konsekwencją zmiany w stanie prawnym jest wyłączenie a
raczej modyfikacja pojęcia strony w tego rodzaju postępowaniach administracyjnych (artykuł
zamieszczony w Rzeczpospolitej z 9.07.03)
W pełni trafny jest pogląd sędziego NSA Kostki iż art. 28 ust. 2 prawa budowlanego po
nowelizacji należy uznać za przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa (prawo budowlane
komentarz Gdańsk 2004 str 75)
Obszar oddziaływania obiektu na podsatwie którego ustala się legitymację strony
określony ma być na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, zawierających
uregulowania odnoszące się do odległości obiektów, urządzeń budowlanych od innych
obiektów i gruntowych nieruchomości. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć
zgodnie z art 3 pkt 20 znowelizowanego prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu
obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym
obiektem ograniczenia zagospodarowania terenu.
Powyższa definicja powołuje się w odesłaniu do przepisów odrębnych przez to nieprecyzyjna
i może powodować trudności przy ustalaniu legitymacji strony w post. z zakresu prawa
budowlanego. Jako przykład przepisów odrębnych należy wymienić art. 135 ustawy prawo
ochrony środowiska: Jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z
analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych
16
rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy
jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków,
składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji
elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy
się obszar ograniczonego użytkowania. jeżeli przeglądu ekologicznego wynika, że mimo
zastosowanych rozwiązań technicznych jest oddziaływanie na środowisko znależy ustalić
odrębną strefę ochronną.
W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę nie art. 28 kpa będzie stanowił o tym
czy dany podmiot jest, czy nie jest stroną, ale o tym decydować będzie to czy obiekt będzie
znajdował się w sferze oddziaływania inwestycji. Poprzednio w sprawach tych decydował art.
27 kpa.
Legitymacja strony w post. adm. dotyczących wydania pozwolenia
na budowę w stanie prawnym obowiązującym do 11. 07.03 oraz w
stanie prawnym obowiązującym po 11.07.03.
To czy obiekt jest w sferze oddziaływania obiektów jest bardzo niejasno sprecyzowane
odsyła się do przepisów szczególnych (art. 135 ust. prawo ochrony środowiska) i może to
powodować poważne wątpliwości przy przyznawaniu legitymacji strony.
Art. 145. § 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
Istnieje wyrok SN (z czasów kiedy on rozpatrywał kasacje nadzwyczajne od wyroków
NSA) stwierdza on że jeżeli wydano pozwolenie na budowę i obiekt stoi gotowy do użytku
nawet jeżeli istnieją przesłanki art. 156 kpa inwestycja została skonsumowana. Jeżeli obiekt
byłby budowany wniosek o wznowienie mogłoby być podbobnie jak w przypadku rewizji
nadzwyczajnych warunkiem do skasowania jest wykorzystanie wszelkich dostępnych
środków w adm. W I instancji odmowa wznowienia post. w II inst. utrzymuje w mocy potem
musi wykorzystać kasację i dopiero wtedy może być skarga do Strasburga.
Dla przykładu można powołać się na wyrok NSA z dnia 19.01.1995 w sprawie I SA 1326/93
opublikowany w Glosie z 1996.1.5. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być
wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę
ustalenia uprawnienia lub obowiązku. (statusu strony). Jednak w glosie do tego wyroku prof A.
Lipowicz wyraża pogląd, że Brak w kodeksie postępowania administracyjnego rozwiązań
wystarczająco chroniących interesy osób trzecich, takich jak różne rodzaje interwencji (por. art. 75 i
nast. k.p.c.) lub powództwo o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa (por.
art. 189 k.p.c.) wymaga - jak się wydaje - ekstensywnej wykładni art. 28 kodeksu postępowania
administracyjnego. Z drugiej strony, wskazane wydaje się odrzucenie wersji obiektywnej legitymacji
procesowej strony, ponieważ nie chroni ona interesów osób trzecich.
W wyroku z 15.04.1993 r. w sprawie I SA 1719/92 opublikowanym w OSP
1994.10.199 Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach
regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem
ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania.
Przypomnienie na temat wewnętrznego podziału pr. adm.:
ustrojowe (regulamin ustroju adm., ust. o samorządzie gminnym, o samorządowym
Kolegium Odwoławczym)
procesowe – post. adm., post. uregulowane w Ordynacji podatkowej, a także post.
sądowo-adm.
materialne (najważniejsza gałąź) wszystkie ustawy regulujące dane dziedziny życia
społ., gosp, dziedziny działalności adm., np prawo budowlane – ustawa o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ust. o gospodarce
nieruchomościami, ust. prawo budowlane
Przedstawiciele koncepcji materialnej strony uważają, że to żeby była legitymacja
oprócz art. 28 musi też być w tym konkretnym przepisie prawa mater. (czyli np. w prawie
17
budowlanym, geodezyjnym) musi być konkretny przepis unormowany na podstawie którego
można wyciągać koncepcję strony.
Wyrok NSA I SA 1748/83 z 22.02.1984 nie publikowany. Stanowisko… Pojęcie stron
jakim posługuje się art. 28 kpa a następnie jego pozostałe przepisy może być wyprowadzone
tylko z materialnego pr. adm. tzn. z konkretnej normy mat. pr. adm. która może stanowić
podstawę do sformułowania interesu bądź obowiązku obywatela. Mieć interes prawny w post.
adm. znaczy to samo, co ustalić przepis pr. adm. na podstawie którego można skutecznie
żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia potrzeb albo żądać zaniechania lub
ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Należy wskazać, że strona post. adm. jest instytucją procesową. Nie jest kategorią prawa
materialnego adm. i nie występuje poza post. adm.
Przepis art. 28 kpa może stanowić podstawę do rozważania kwestii tzw. legitymacji
proceduralnej strony, tzn. uprawnienia podmiotów do żądania wszczęcia postępowania adm.
lub do uczestniczenia w tym post. jako strona. Redakcja art. 28 kpa upoważnia do wniosku, że
ten przepis wyodrębnia legitymację proceduralną czynną (każdy, kto żąda czynności ze
względu na swój interes prawny lub obowiązek) oraz legitymację proceduralną bierna (każdy
czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie), szerzej prof. Małgorzata
Jaśkowska „Komentarz do kpa” wyd. Zakamycze 2000.
Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie adm. przepisy kodeksu post. adm. nie
przewidują odrębnego aktu organu adm. publ. o uznaniu (odmowy uznania) danego podmiotu
zarówno os. fizycznej, prawnej i jedn. organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej za
stronę w post. adm.
W wyroku z dnia 30.06.1986 w sprawie III SA 97/86 opublikowanym w ONSA
1987.2.46. NSA stwierdził, przepisy kpa nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu
adm. orzekającego o tym, czy dana osobowa jest lub nie jest stroną post. adm. Podstawy
takiej nie dają również przepisy pr. mater. (celnego – określającego pojęcie osoby
uprawnionej do zgłaszania towaru do odprawy celnej). Ustalenie czy pochodzi to żądanie od
strony powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej statusu w inny sposób,
kończącej sprawę. (w 86 kpa regulował sprawy celne bo ordynacja podatkowa została uznana
dopiero w 1997.
Po 11.07 w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie stosuje się całego art. 31 kpa
więc również §5. W sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stosuje
się art. 31 kpa z treści art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
wynika, że w odniesieniu do decyzji warunkach zabudowy nie wyłączono stosowania art.
31§4 kpa. Art. 64 stanowi, że do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio art.
53 ust 3-5 natomiast wyłączenie stosowania art. 31§4 kpa w odniesieniu do decyzji o
lokalizacji inwestycji celu publicznego normuje art. 53 ust. 2 tej ustawy.
W literaturze wskazywano, że inwestorzy którzy nie chcieli ponosić dodatkowych
kosztów związanych z propozycją wypłacenia znacznej sumy na konto organizacji
pseudoekologicznej, odstępowali od kontynuowania robót budowlanych na skutek
destruktywnej postawy organu bo spowodowało ograniczenie (nie w pełni konsekwentne)
udziału org. w post. adm. Przyczyna powstawania wielu przewlekłości post., a w
konsekwencji ponoszonych strat były częste działania o charakterze naruszania prawa
podejmowane przez org. społeczne. Zwrócił na to uwagę także NSA w sprawie II SA z
Poznania. Największe wyłączenie nastąpiło w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę
oraz jego przeniesieniu na innego inwestora, oraz w sprawach o pozwolenie na użytkowanie
obiektu budowlanego. Tę przejściową zmianę należy ocenić krytycznie dotyczącą możliwości
udziału organizacji społecznej w post. adm. w toku procesu inwestycyjno-budowlanego a
pozostawienie bez zmian możliwości udziału org. ekologicznych w trybie art. 33 ust. z dnia
27.06.01, ponieważ nadaje możliwości wyłudzania przez niektóre organizacje od inwestorów
18
pieniędzy na odstąpienie od opracowania planowego przedsięwzięcia. Nie zmieniła tego
nowela prawa budowlanego. Pozbawia to ochrony interesów inwestorów przed nieuczciwymi
praktykami wielokrotnie potwierdzanymi przez NIK i Głównego Inspektora Nadzoru
Budowlanego. Stawia też w złym świetle inne uczciwe organizacje. Organ. społ. mogą także
skutecznie chronić interesy wskazane w statutach zgodnie z interesem społecznym na etapie
tworzenia przejściowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest to właściwy etap.
Kodyfikacja pojęcia strony w stosunku do art. 28 kpa w wybranych
działach materialnego pr. adm.
Sprawa która wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądowo-adm. post. adm. o
wydanie pozwolenia na budowę deotyczącego sąsiednich nieruchomości. Post. adm.
wszczętego na wniosek właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości w którym to
post. adm. spółdzielnia mieszkaniowa uczestniczyła jako strona w rozumieniu art. 28 kpa a
ponadto w tym samym post. adm. zgłaszali udział w charakterze stron członkowie spółdzielni
mieszkaniowej.
Powyższe zagadnienie prawne było związane bardzo ściśle z oceną sytuacji prawnej
człona spółdzielni mieszkaniowej na co trafnie zwócił uwagę w wyroku z dnia 24.06.1996 r.
NSA w Wa-wie. Zasadnicza teza tego wyroku to: W post. adm. w sprawie przebudowy w
budynku mieszkalnym spółdzielni strychu przeznaczonego dotychczas do wspólnego użytku
członków spółdzielni, posiadających akt budnynku przydzielonej lokalem na warunkach
własnościowego prawa do lokalu członkowie spółdzielnie nie mają przymiotu strony w
sprawie o udzielenia pozwolenia na taką przebudowę. Członek spółdzielni w związku z
przebudową strychu może kwestionować taką przebudowę na zasadach ogólnych na drodze
procesu cywilnego bez wyczerpania tou postępowania wewnątrzspółdzielczego. Sygnatura
spraw IV SA 744894 opublikowane w OSP z 1997.4.62. Podobne stanowisko zajął NSA w
Krakowie w wyroku z 25.06.1997 SA/Kr 325/96. Sformułował tezę, że członkowie
spółdzielni budownictwa mieszkaniowego legitymujący się własnościowym prawem do
lokalu w budynku tej spółdzielni nie są legitymowani w post. adm. Sprawa której
przedmiotem tego post. adm. jest częściowa zabudowa korytarzy w budynkach tej spółdzielni.
Odmienne stanowisko zajął NSA ośrodek zamiejscowy w Łodzi w wyroku z 25.06.1997 w
sprawie SA/Łd 1568-1576/96. W tym stanie rzeczy bardzo trafny jest postulat sędziego NSA
który nalegał by ujednolicić stanowisko dotyczące legitymacji strony członków spółdzielni
mieszkaniowej w post. adm.
We wszczętym post. adm. o wydanie pozwolenia na budowę na wniosek spółdzielni
mieszkaniowej członkowie tej spółdzielni nie mają legitymacji strony w rozumieniu art. 28
kpa. Co do zasady identyczny pogląd wyraża ten autor w odniesieniu do post. adm.
dotyczących wydania pozwolenia na budowę, które zostało wszczęte na wniosek właściciela
lub użytkownika wiezystego nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością spółdzielni
mieszkaniowej. Jednak w tej grupie post. adm. dopuszcza wyjątki jedynie w sytuacji, gdy
członek spółdzielni mieszk. wykazałby zaistnienei przesłanek art. 28 kpa. W takiej sytuacji
naruszenie interesów członka spółdzielni wynikałoby nie z naruszenia interesów spółdzielni,
ale z własnych interesów członka, które powinny pozostawać poza relacją członek –
spółdzielnia mieszkaniowa.
Rozbieżności w orzecznictwie NSa w sprawie legitymacji procesowej podmiotom
którym przysluguje własnościowe prawo do lokalu w post. adm.
Należy podkreślić, żę brak konsekwentnego stanowiska w orzecznictwie NSA na
legitymacji strony w odniesieniu do lokatora budynku w post. o wydanie pozwolenia na
budowę występuje już od połowy lat 80-tych.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 29.2.1985 nie publikowanym IV SA 299/91. Nie można
podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji iż lokatorzy budynku poza
19
właścicielami lokalu nie mają interesu prawnego (a wyłącznie interes faktyczny) wobec czego
nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Art 251 kc Do ochrony praw
najemcy do używania lokalu stusuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności
Natomiast ośrodek zamiejscowy NSA w Gdańsku w sprawie Sa/Gd 967/70 sformułował
tezę, żę w post. o wydanie pozwolenia na budowę legitymacja strony nie przysługuje
lokatorom budynku, a tylko tym mieszkańcom budynku który są właścicielami notarialnie
wyodrębnionych lokali mieszkalnych legitymacja strony przysługiwałaby więc tylko tym
właścicielom mieszkań, ktorzy jednocześnie są właścicielami (ewentualnie wieczystymi
urżytkownikami) guntu pod budynkiem w którym znajduje się mieszkanie
Zdaniem NSA w Wa-wie w uzasadnieniu do wyroku w sprawie IV SA 590/87 1987.2.71.
Osoby, których dotyczy art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane
(Dz. U. Nr 39, poz. 229 z późn. zm.), mają przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie planu
realizacyjnego danego obiektu budowlanego i o wydanie pozwolenia na jego budowę. Do osób tych
należą przede wszystkim właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której
ma być wzniesiony projektowany obiekt budowlany.
3. WYKŁAD Z DNIA 14.11.2004 r.
Przykład związany z legitymacją strony ( z zakresu prawa materialnego). Ustawa z 14
lutego 1991 r. – prawo o notariacie. Art. 10 notariusza powołuje po zasięgnięciu opinii Rady
Izby Notarialnej Minister Sprawiedliwości. Nie wiadomo w jakiej formie powinno nastąpić to
powołanie, czy w formie decyzji, w rozumieniu art. 106 kpa, czy w formie wewnętrznej
decyzji personalnej. Przesądzono, że ma to być decyzja ( a 104 kpa). Powstał też problem jaki
jest status prawny w tym postępowaniu Rady Izby Notarialnej. W jednej ze spraw, które
dotyczyły Rady Izby Notarialnej w Gdańsku, Minister Sprawiedliwości powołał własną osobę
na stanowisko jako notariusza i wyznaczył na siedzibę Kancelarię w Sopocie bez żadnych
wymogów wymienionych w art. 107 kpa. Powstał problem, czy Rada Izby Notarialnej
uczestnicząca w tym postępowaniu w trybie art. 106 kpa, może zaskarżyć decyzję do NSA.
Zostało skierowane pytanie do Sądu Najwyższego, czy Rada Izby Notarialnej jest stroną w
rozumieniu art. 28 kpa, w sprawie o powołanie notariusza, i czy wobec tego, że uczestniczy w
wydaniu decyzji ( w trybie art. 106 kpa) ma prawo wnieść skargę do NSA. Początkowa Sąd
Najwyższy rozpatrywał sprawę w składzie 5 sędziów Sądu Najwyższego. Potem 5 sędziów
SN (ze względu na wyjątkowo trudny charakter sprawy) przekazało składowi 7 sędziów SN
to pytanie. Padły 3 opinie prawne: prof. Jędrzejewskiego z Torunia, prof. Lońskiego z
Uniwersytetu Adama Mickiewicza i byłego ministra, jako prof. prawa administracyjnego. Do
dyskusji włączył się prokurator generalny.
Czy pełnomocnik Rady Izby Notarialnej jest stroną, czy nie, w trybie
art. 28 kpa
Jeżeli pełnomocnik ma legitymację stron to przeważa koncepcja materialna strony (musi
istnieć jakiś przepis prawa materialnego przyznający stronie interes) Uchwała przeszła 1
głosem. Na 7 sędziów 4 było zdania że Radzie Izby Notarialnej przysługuje status strony w
rozumieniu art. 28 kpa, a 3 uważało, że skoro Rada Izby Notarialnej uczestniczy w trybie art.
106 kpa przed wydaniem decyzji w jej opiniowaniu, to stroną nie jest.
1996.02.06
uchwała
SN
III AZP 26/95
OSNP 1996/12/164
Wszczęcie postępowania administracyjnego
Ustalenie daty wszczęcia postępowania adm. ma bardzo duże znaczenie. Przede
wszystkim należy odróżnić dwie rzeczy – datę wszczęcia postępowania na wniosek stron
(data wniesienia podania czy wniosku strony do organu administracji) i datę wszczęcia
20
postępowania z urzędu (dokonanie pierwszych czynności w tej sprawie). Na uwagę zasługuje
wyrok z 5 czerwca 1991 r. W tym wyroku NSA ustalając datę wszczęcia postępowania adm. z
urzędu bierze pod uwagę pierwszą czynność podejmowaną przez organ, ale na zwenątrz
stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami administracji nie
skutkują wszczęciem postępowania adm.
Znaczenie ustalenia daty wszczęcia postępowania adm. dla ochrony
interesów stron w rozumieniu art. 28 kpa
Ustalenie daty wszczęcia postępowania jest niezmiernie ważne ze względu na
konieczność zapewnienia stronie możliwości udziału w czynnościach procesowych. Od daty
wszczęcia istnieje postępowanie, co pozwala na ustalenie czy określone czynności zostały
dokonane już w toku post. adm. Jest to także moment od którego liczone są przewidziane w
art. 35-37 kpa terminy załatwiania spraw. Kpa (w przeciwieństwie do procedur sądowych)
nakłada na organy administracji ściśle określone obowiązki co do terminu załatwiania srpaw i
jest zasada, że sprawa w I instancji powinna być załatwiona w ciągu 1 miesiąca, natomiast,
jeżeli jest to szczególnie skomplikowana w terminie 2 miesięcy, w post. odwoławczym (czyli
przed organem II instancji) w terminie 1 miesiąca. O każdymprzypadku nie załatwienia
sprawy w terminach określonych w art. 35-37 kpa, organ administracji państwowej powinien
zawiadomić stronę, podając jednocześnie nowy termin załatwiania sprawy. Na każde nie
załatwienie sprawy w tych terminach przysługuje najpierw zażalenie do organu II instancji na
niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie skarga do sądu administracyjnego na to, że
organ nie wydał decyzji (na „milczenie władzy”). Uwzględniając taką skargę Sąd
administracyjny stwierdza,że przekroczone zostały terminy załatwiania spraw określone w
art. 35-37 kpa i wyznacza organowi nowy termin załatwienia sprawy. Od tej daty, czyli od
daty wszczęcia postępowania, które może być wszczęciem na wniosek albo z urzędu istnieje
postępowanie adm. Data ma także znaczenie na ochronę interesu indywidualnego w post.
adm. Art. 10 § 2 i 81 kpa – nie można uznać okoliczności za udowodnione, jeżeli strona była
pozbawiona prawa ustosunkowania się do tych dowodów, ale musi to być w postęp. adm. Kpa
nakazuje tworzenie możiwości udziału strony, to nie uzależnia prawidkłowego przebiegu
postępowania od rzeczywistego udziału jednak uchylenie się od udziału w czynnościach
prawidłowo wezwanej strony nie może być przeszkodą do przeprowadzenia postępwania –
wyrok ośrodka zamiejscowego NSA we Wrocławiu z 4 grudnia 1989 r. w sprawie Ra/Wr
889/87 – strona nie ma obowiązku czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, lecz
nie może wywodzić korzystnych skutków prawnych z faktu własnowolnego, czyli z własnej
woli poniechania tej możliwości o ile rozstrzygnięcie będzi esprzeczne z oczekiwaniem).
Organ ma obowiązek zawaiadomić i to od daty wszczęcia postępowania. Należy podkreślić,
że nowelizacja kpa dokonana przez ustawę z 31 stycznia 1980 r. o NSA i zmianie kpa (weszła
w życie 1 września 1980 r.) wzmocniła na tym etapie ochronę interesu indywidualnego
strony. Dodała art. 61 § 4 kpa – zabezpieczenie że jak inna strona wniosła jakieś podanie to
pozostałe strony należy o tym zawiadomić. Niezawiadomienie tych stron, może spowodować
zarzut że nie zagwarantowano tym stronom respektowania uprawnień, realizacji uprawnienia
czynnego udziału stron w postępowaniu. Wyrok z 4 grudnia 1989 z postanowieniem art. 61 §
4 kpa w związku z art. 63 kpa oraz art. 14 §1 kpa wynika, że żądanie wszczęcia postępowania
powinno przybierać formę pisemną sprowadzającą do wyjawienia stopy żądania i wszczęcia
postępowania przez którąś ze stron. Wyrok NSA z 1 czerwca 1990 r. w sprawie
1990.06.11
wyrok NSA
I SA 367/90
ONSA 1990/2-3/47
Jeżeli treść żądania stron o wszczęciu postępowania nie określa dostatecznie jasno
przedmiotu postępowania, obowiązkiem organu jest zwrócić się do stron o wyjaśnienie
zakresu żądania. Konstrukcja przewidująca, że postępowanie zostało wszczęte, opiera się na
założeniu, że podstawowe informacje zawarte we wniosku strony o wszczęcie postęp. czy w
21
podaniu dotarły do organu, ulegają modyfikacji na mocy przepisów szczególnych mogą
przewidywać obowiązek złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w szczególnej formie
lub uzupełnienia go określonymi załącznikami, np. w ustawie o bezpieczeństwie imprez
masowych jest wymóg dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie
instalacji, informacji i dokumentów w zależności od miejsca imprezy, np. wniosku o
pozwolenie na budowę (prawo budowlane). Jeżeli podanie nie czyni zadość określonym w
przepisach wymaganiom szczególnym organ wzywa wnoszącego podanie do uzupełnienia
braków w wypadku gdy żądanie nie zostało spełnione, pozostawa podanie bez rozpoznania,
art. 64 § 2 kpa.
Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa
Organ nie wydaje merytorycznej decyzji, tylko pozostawia to rozpoznanie np. w
sprawach paszportowych złożenia kwestionariusza osobowego. Jeżeli strona tego nie zrobie,
organ nie wydaje decyzji ani poztytywnej ani negatywnej, ani nie zawiesza postępowania,
tylko w trybie art. 64 § 2 kpa pozostawia podanie bez rozpoznania. To pozostawienie podania
bez rozpoznania stanowi jeden z dwóch przypadków unormowanych w kpa (a64§2, a261§2)
gdy ma miejsce odstępstwo od zasady, że postępowanie wszczynane wnioskiem strony musi
być zakończone w formie decyzji pozostawienia bez rozpoznania w trybie a64§2 lub zwrot
podania a261§2 kpa
Wymienić dwa przypadki, kiedy postępowanie adm. nie kończy się
wydaniem decyzji.
Unormowane w a64§1 kpa dopuszcza pozostawienie żądania wszczęcia postęp. bez
rozpatrzenia w przypadku, gdy podanie nie zawiera adresu strony i nie ma możliwości
ustalenia tego adresu. To pozostawienie podania bez rozpatrzenia nakazuje postawić pytanie o
to, jakim aktem adm., organ administracji publicznej powinien orzec o niemożności
przeprowadzenia postępowania. Powinno to być w formie postanowienia, na mocy którego
czynnik w sprawie ulega zawieszeniu do momentu ustalenia osoby występującej z wnioskiem
o wszczęcie postępowania. Występuje tu luka w prawie, bo byłoby to zawieszenie, które
byłoby korzystne, ponieważ na zawieszenie przysługuje zażalenie, a na wszystkie
postanowienia, na które przysługuje zażalenie, przysługuje skarga do WSA, potem
ewentualnie kasacja od wyroku WSA do NSA, który po 1 stycznia 2004 r. jest sądem II
instancji w stosunku do wszystkich na terenie Polski wojewódzkich sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 261 kpa możliwość zwrotu podania lub zaniechania czynności w postęp.
adm. powstaje w sytuacji, gdy w wyznaczonym terminie strona nie zapłaciła kosztów
postępowania. Przerwanie czynności procesowych nie jest poważnym zagrożeniem dla
interesów strony. Art. 261§4 kpa zawiera ponadto dodatkowe zabezpieczenie interesów stron.
Zabezpieczenie to polega na tym, że przewidziano przesłanki, które nakazują załatwienie
podania mimo niewpłacenia należności. Problematyka wszczęcia postępowania
administracyjnego jest ściśle związana z budową, konstrukcją prawną strony w rozumieniu
art. 28 kpa. W myśl art. 63 kpa podaniami są: żądania, wyjaśnienia stron. Tylko żądanie
wszczęcia w postępow. mogą stanowić podstawę podjęcia postępowania jurysdykcyjnego.
Zadanie organu administracji polega na wydzieleniu ich z tych podań na wstępie
postępowania adm. Spośród innych żądań kierowanych do administracji. Ponieważ analiza
napływających żądań, skarg i wniosków następuje w ramach jednolitego toku czynności z
wyjątkiem unormować w art. 253 u 254 kpa. Jeżeli wpłynie skarga w trybie działu VIII kpa i
jst to I pismo to traktuje się jako wniosek o wszczęcie postępowania. Jeżeli w toku
postępowania zostanie wniesiona skarga jako pismo normalne w toku post., jeżeli po wydaniu
decyzji jako odwołania, to pismo kierowane do organu niewłaściwego przekazuje się do
organu właściwemu (inaczej niż w procedurze sądowej) i jest zachowany termin (generalnie
22
w post. sądowym i sądowoadm. z wyjątkiem art. 98 ustawy prawo o postępowaniu przed
sądami adm. wniesienie do organu niewłaściwego powoduje utratę terminu). Pierwszy aspekt
badania właściwości organu do którego wpłynęło podanie, jest unormowane w a65§1 kpa.
Następnie podanie oceniane jest pod kątem tego, czy żądanie strony dotyczy właściwości
jednego czy większej liczby organów. Podanie powinno zawierać przede wszystkim elementy
wymienione w a63§2 kpa, a także, jeżeli przepisy szczególne, np. prawo budowlane, czy inne
ustawy zawierają dodatkowe wymagania, i te wymagania wymienione w przepisach
szczególnych. Kolejnym etapem badania podania jest ustalenie, czy też dodatkowe wymogi
zostały spełnione. Na tym etapie stwierdzić można np. konieczność pozostawienia podania
bez rozpoznania (art. 64 kpa) i ustalenie czy podanie odnosi się do postępowania
jurysdykcyjnego admin. czy też postęp. w sprawie skarg i wniosków (dział VIII kpa). Jeżeli
bowiem z treści podania wynika, że mimo istnienia niewątpliwej podstawy do wydania
decyzji adm. w rozumieniu art. 104 i wszystkimi wymogami art. 107 kpa, ale zostało
wniesione nie przez stronę, to nie powinno nastąpić wszczęcie post. adm. jurysdykcyjnego,
które są pozbawione podstawy materialnoprawnej, czyli unormowań w przepisach
materialnego prawa admin. Podobnie sytuacja powstaje, gdy po wstępnym badaniu podania,
które wpłytnęło do organu administracji publicznej, nie można ustąpić gdy złożono żądanie
wydania decyzji, czy wniosek lub skargę w rozumieniu działu VIII kpa
Wzajemne relacje pomiędzy jurysdykcyjnym postęp. adm. a postęp.
w sprawach skarg i wniosków unormowanych w dziale VIII kpa
W pierwszym przypadku (decyzja) nie wydaje się budzić wątpliwości podczas badania
żądania w ramach admin. postęp. jurysdykcyjnego, pomimo, że zapaść może jedynie decyzja
negatywna dla strony, ale decyzja spełniająca wymogi unormowane w art. 104 i 107 kpa.
Zakładając, że przyjęlibyśmy stanowisko odmienne, doprowadziłoby do tego, że żądanie
wydania decyzji sformułowane i uzasadnione w formie budzącej wątpliwości co do intencji
wnioskodawcy może zostać zakwalifikowane w sposób uniemożliwiające obronę żądania
stron i stanowiska strony w postępow. instancyjnym (przed org. adm. publ. I i II instancji i
postęp. sądowoadmin.). W podaniu należy zakwalifikować sytuację, gdy z żądania nie wynika
jego charakter. Następstwem takiej sytuacji powinno być przekazanie sprawy do postępow.
adm. Jeżeli w trakcie okaże się, że jest ono pozbawione podstawy materialnoprawnej, to po
zamknięciu sprawy, decyzję odmowy spełniającą wymogi art. 104 kpa i 107 kpa zostanie ono
przekazane do postępowania w trybie skarg i wniosków (dział VIII kpa). I – to jest
postępowanie jurysdykcyjne i II – postępowanie unormowane w dziale VIII kpa. Wzajemne
relacje: jeżeli wpłynie skarga lub wniosek, który, na przykład w sprawie w której nie ma
postęp. adm. to należy przekazać organowi właściwemu i stanowi to podstawę wniosku o
wszczęcie postępowania adm. Drugi przykład, jeżeli w toku postępowania adm. przed
wydaniem decyzji przez organ I instancji – jako pismo „procesowe”, jeżeli po wydaniu
decyzji przez organ I instancji traktuje się jako odwołanie
Unormowanie prawne w kpa dotyczące wniesienia podania do organu niewłaściwego
jest bardziej korzystne niż procedura sądowa. Jeżeli wniesiono do organu niewłaściwego, jest
on zobowiązany przekazać organowi właściwemu zawiadamiając o tym strony. Termin
zostaje zachowany, jeżeli w 1 podaniu są zawarte żądania, które powinny zostać
merytorycznie rozpoznane, zbadane i zakończone wydaniem decyzji w 2 odrębnych
decyzjach. Tutaj również jest to korzystne unormowanie dla stron – jeżeli wpłynęło do organu
pismo i w części organ jest właściwy i w części nie, to w swojej części wszczyna i prowadzi
postępowanie, a w części , w której jest właściwy inny organ – kieruje do niego to
postępowanie ( art.66kpa)
23
Cechy szczególne wszczęcia postęp. adm. z urzędu
Osobnej analizy wymaga post. adm. z urzędu. Podstawą jego oceny jest wzajemna
relacja pomiędzy 3 rodzajami norm prawnych, które stanowią podstawę do nawiązania
stosunku administracyno-prawnego. Relacja pomiędzy normami kompetencyjnymi
(regulującymi zakres uprawnień, kompetencji organów) z normami materialnymi (
regulującymi merytorycznie daną problematykę) oraz procesowymi (normy kpa) stanowiła
przedmiot głębokiej analizy w literaturze z zakresu pr. adm. istnieją różne koncepcje, ale
należy twierdzić że stosownie do przyjętych założeń za punkt wyjścia rozważań przyjmowano
jedność tych trzech elementów (norm kompet., material. i proceduralnych). Przyjmowano też,
że są to normy odrębne. O istnieniu postępowania adm. decyduje norma kompet. i
proceduralna. Aby postęp. adm. mogło zakończyć się decyzją musi istnień norma materialna
(aby mogła nastąpić realizacja obowiązku wynikającego z normy kompetencyjnej) np.
budowlanego, łowieckiego itd. Przyjęcie, że wszczęcie postępowania adm. zależy od normy
materialnej wykonywanej z wykorzystywaniem regulacji proceduralnych (kpa) wymagałoby
wyraźnego zaostrzenia w treści takiej regulacji. Obowiązek prowadzenia postęp. adm. nie jest
równoznaczne z istnieniem podstawy prawnej, a zwłaszcza materialnoprawnej do wydania
decyzji. Ocena standardów prawnych w postęp. wszczynanym z urzędu może okazać się
błędna w zakresie istnienia podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji admin. Dążąc do
uproszczenia postępowania i ułatwienia pracy organów orzekających w postęp. adm. w
wyniku połączenia w jedno post. kilku spraw adm., wprowadzono w kpa unormowanie
uregulowane w art. 62 kpa. Łączy się postępowanie, ale warunek I – ten sam stan faktyczny,
II – ten sam stan prawny. Zgodnie z art. 62 kpa, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną
następujące przesłanki, można połączyć postęp: 1. postęp. dotyczy więcej niż 1 strony to
można wszcząć to postępowanie ale ponadto prawa lub obowiązki stron muszą wynikać z
tego samego stanu faktycznego i prawnego. W wyniku wprowadzenia do kpa art. 62 można
uniknąć niedogodnej sytuacji mnożenia postęp. adm. w stosunku do uczestników, pomiędzy
którymi istnieją więzi prawne. Norma art. 62 ma jednak charakter fakultatywny i podlega
ocenie organu, który decyduje czy istnieje zasadność wszczęcia i prowadzenia jednego
postępowania adm. zamiast kilku. Wyrażono poglądy, że w trybie art. 62 kpa uprawnień
przemawia charakter sprawy w znaczeniu przedmiotowym. Posługiwanie się tą regulacją nie
powinno następować w wyniku aktów sprzeczności interesów uczestników postęp.
Przekazanie postęp. odwoławczego, przekazanie do organów II instancji, a następnie
przekazanie sprawy powoduje dalszą komplikację interesów.
Możliwość połączenia postęp. admin. w trybie art. 62 kpa
Za takim połączeniem przemawiają aspekty pozytywne - mamy do czynienia z
jednolitością orzecznictwa - wszystkie postępowania będą zakończone jedną decyzją
adresowaną do wszystkich stron. Taka decyzja w większym stopniu gwarantuje zachowanie
zasady równości unormowaną w art. 32 Konstytucji „wszyscy wobec prawa są równi".
Załóżmy sytuację, że nie połączono tych postępowań, które dotyczą tego samego stanu
faktycznego i prawnego, a w stosunku do każdej ze stron w rozumieniu art. 28 kpa
prowadzono odrębne postępowanie administracyjne – problem przez pryzmat konstytucyjnej
zasady równości, jeżeli w tych sprawach zapadły by odmienne decyzje.
Strona może powołać się w odwołaniu do II instancji „że w stosunku do Kowalskiej
decyzja wydana w trybie art. 104 i 107 kpa jest odmienna i narusza to konstytucyjną zasadę
równości art. 323 Konstytucji.” Z tego powodu byłaby to podstawa do uchylenia przez WSA
takiej decyzji (Konstytucja jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się wprost – art. 8
Konstytucji).
Z art. 62 kpa wynika, że właściwy organ może jedynie wszcząć i prowadzić na tej
podstawie postępowanie. Oznacza to, jak stwierdza wyrok z dnia 14.01.1993r. Ośrodek
24
Zamiejscowy NSA Gdańsk, sprawa S.A./WR 1408892, z glosą prof. Zbigniewa Kmieciaka (z
wydziału prawa i administracji Uniwersytet Łódzki) zamieszczoną w Orzecznictwie Sądów
Polskich nr 12 1994 poz. 233, że regulacje zawarte w art. 62 kpa nie dają podstaw łączenia
postępowań będących już w toku:
„W sytuacji jeżeli wspólne elementy dotyczą zarówno stanu faktycznego jak i stanu
prawnego (danej jednej sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym) ujawniły się dopiero na
późniejszym etapie postępowania administracyjnego, zastosowanie art. 62 kpa nie może
nastąpić”.
Stosowanie unormowania zawartego w art. 62 kpa
poszczególnych etapach postępowania administracyjnego.
na
Takie stanowisko zajął m.in. NSA w Warszawie w wyroku z dnia 21.10.1992r. w
sprawie V S.A. 86/92 oraz w serii spraw oznaczonych sygn. VSA 436-466/92 – wyroków
opublikowanych w Orzecznictwie Sądów Polskich nr 2 z 1994r. poz. 23.
W tych wyrokach NSA orzekając w V wydziale NSA w Warszawie uznaje, że
połączenie postępowań poza stadium wszczęcia postępowania spowoduje, że decyzja wydana
w toku postępowania jest dotknięta wadą – pozwalającą uznać decyzję za wydaną z rażącym
naruszeniem prawa. Konstrukcja art. 62 kpa stanowi przedmiot wątpliwości i rozbieżności w
poglądach wyrażanych w literaturach prawniczych od chwili wprowadzenia do ustawy i była
krytycznie oceniana zarówno w teorii jak i w toku analiz orzecznictwa.
Źródłem tych wątpliwości, które towarzyszyły stosowaniu art. 62 kpa była okoliczność,
że został on dość mechanicznie przeniesiony do kpa. Mianowicie przez aspekt sprawy
historyczny patrząc należy stwierdzić, że art. 62 kpa stanowi dosłowne tłumaczenie art. 127
ust. 1 jugosłowiańskiej ustawy o postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu
jugosłowiańskiego połączenie postępowań mogło nastąpić zarówno w postępowaniu
pierwszej jak i drugiej instancji. Od ogólnej regulacji art. 62 kpa, znajdującej zastosowaniew
każdym postępowaniu, gdy spełnione mogą być przesłanki jego zastosowania, to istnieją
przepisy, kiedy jest obligatoryjne stosowanie, np. w przepisach m.in. przepisach o radiofonii i
telewizji.
Rozstrzyganie sporów o
administracyjnymi a sądami
właściwość
pomiędzy
organami
Na wstępie należy podkreślić, ze z dniem 01.01.2004r. zniesione zostało kolegium
kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym i z tą datą wprowadzona została regulacja oparta na
art. 66 p 4 kpa i art. 199 kpc.
Artykuł Zbigniewa Kmieciaka pod tytułem "Spory o właściwość a prawo jednostki do
sądu", Glosa nr 9 z 2003r. (str. 4-8), także Sanetra pt. „Spór i kompetencje”.
Art.66 § 4 stanowi, że organ administracji publicznej nie może zwrócić podania o
wszczęcie postępowania z tej przyczyny, że właściwy w tej sprawie jest sąd powszechny
jeżeli uprzednio sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Natomiast art. 199 kpc stanowi, że
sąd powszechny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpatrzenia sprawy
właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ
administracji publicznej lub sąd administracyjny uznał się w tej sprawie za niewłaściwy.
Taka konstrukcja oparta jest na poszukiwaniu takiego rozwiązania, w którym strona nie
będzie pozbawiona możliwości ochrony swoich praw. Może być np. spór negatywny - że w
tej sprawie i organ administracyjny i sąd powszechny czyli cywilny twierdzi że nie jest
właściwy do rozpoznania i właściwie nie można w takiej sytuacji prowadzić postępowania.
25
Protokół w postępowaniu administracyjnym
Na wstępie należy podkreślić że zgodnie z art. 14 § 1 kpa w postępowaniu
administracyjnym unormowanym przepisami kpa obowiązuje w całej rozciągłości zasada
pisemności. Czynności ustne są na ogół protokołowane lub umieszczane w tzw. adnotacjach.
Zasadnicze znaczenie dla tej kwestii ma art. 67 kpa. (wierny - precyzyjny, zwięzły protokół).
Bardzo ważnym problemem jest forma w jakiej protokół powinien być sporządzony. Prosta
wykładnia gramatyczna art. 67 kpa stanowi, że w protokole w postępowaniu
administracyjnym toczącym się zgodnie z przepisami kpa, powinno jasno wynikać: kto,
kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był obecny, co i w jaki
sposób w wyniku tych czynności ustalono oraz jakie uwagi zgłosiły osoby w toku tych
czynności. Natomiast w protokole przesłuchania świadków oraz w protokole przesłuchania
biegłych należy zawsze zaznaczyć o tym, że byli oni uprzedzeni, zgodnie z prawem, o prawie
odmowy zeznań, prawie odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania orazo
odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Warunkiem sine qua non
odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania jest uprzedzenie o tej odpowiedzialności,
nawet jeżeli by w charakterze świadka był przesłuchiwany sędzia SN, prokurator generalny.
Jeżeli nie ma tego rygoru nie ma możliwości odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania.
Musi być każdorazowe uprzedzenie.
Należy rozróżnić dwie instytucje:
1. prawo do odmowy zeznań - prawo to przysługuje, gdy stroną w sprawie jest członek
najbliższej rodziny, małżonek. Nie można doprowadzić do "rozdwojenia świadka", że z
jednej strony nie chce on składać fałszywych zeznań narażając się na odpowiedzialność
karną, a z drugiej składać zeznań które byłyby niekorzystne dla członka najbliższej
rodziny czy małżonka.
2. prawo odmowy na poszczególne pytania - w kpk jest przepis, który pozwala
świadkowi odmowy na pytania, które narażać by go mogły na odpowiedzialność karną,
ale nie tylko odpowiedzialność karna unormowaną w ustawie karnej ale nawet za
wykroczenia karno-skarbowe.
Inna jest sytuacja strony - strona nie jest przesłuchiwana w charakterze świadka, nie jest
uprzedzana o odpowiedzialności karnej, ta odpowiedzialność jej nie grozi..
Nie ma takiej instytucji w kpa, jak instytucja unormowana w art. 304 kpc - ...... „strona
nie jest zagrożona w postępowaniu cywilnym odpowiedzialnością karną świadka za składanie
fałszywych zeznań, ale sąd może ponownie przesłuchać po uprzedzeniu i odebraniu
przysięgi.” Ma to duże znaczenie, bo czasami nie można pewnych rzeczy ustalić.
W kpa takiej instytucji nie ma.
Należy podkreślić, że protokół powinien być odczytany wszystkim osobom obecnym,
które to osoby biorą udział w danej czynności urzędowej. Osoby te powinny protokół
podpisać, co oznacza aprobatę dokonanych zapisów. Jeżeli strona lub inny uczestnik
postępowania odmawia podpisania protokółu, to pracownik organu powinien odnotować ten
fakt w protokole. W protokole zapisuje się to co strona mówi, a nie to co organ zakłada
apriori że jest prawdą czy nie prawdą. - czyli zapisuje się to co świadek mówi, nie to co
organowi się wydaje że mówi. Protokół przesłuchania świadka, biegłego lub strony powinien
być odczytany w całości, niezwłocznie po złożeniu zeznania. Chodzi o zachowanie wierności
zapisu w protokole i zgodności z rzeczywistością, z zasadą prawdy obiektywnej. Należy
podkreślić że upływ czasu powoduje zatarcie w pamięci treści złożonych zeznań, zwłaszcza
szczegółów w stosunku do zapisów w protokole.
Może być przypadek że zeznania zostały złożone w języku obcym - to w protokole
należy podać przekład na język polski oraz wskazać imię i nazwisko, adres tłumacza, który
dokonał przesłuchania - tłumacz ten powinien także zgodnie z art. 69 § 2 kpa protokół
przesłuchania podpisać. Organ administracyjny może ponadto zezwolić na dołączenie do
26
protokółu zeznania na piśmie przesłuchiwanego oraz innych dokumentów mających
znaczenie dla sprawy (jako załącznik). Skreślenia i poprawki (art. 71 kpa) powinny być
omówione w protokole przed jego podpisaniem.
Natomiast adnotacja stanowi krotką notatkę służbowa, sporządzoną przez pracownika
organu administracji bez zachowania określonej formy (nie jest konieczna). Zgodnie z art. 72
kpa adnotacje to z czynności organu administracyjnego który nie sporządza z ich protokółu.
Różnice miedzy protokółem
administracyjnym.
a
adnotacją
w
postępowaniu
Zasadnicze znaczenie ma tu art. 72 kpa, który stanowi że te czynności organu
administracyjnego, z których nie sporządza się protokółu mogą być sporządzone tylko przez
pracownika, który sporządza te czynności.
Różnica między protokółem a adnotacją jest ewidentna:
1. protokół sporządza się z każdej czynności postępowania administracyjnego mającej
istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
2. adnotacje z czynności organów z których nie sporządza się protokółu, które to
czynności mają znaczenie, ale nie tak zasadnicze jak protokół.
Jawność postępowania administracyjnego oraz udostępnianie akt
stronom
Na wstępie należy stwierdzić, że rozróżnia się jawność zewnętrzna - jawność
postępowania wobec wszystkich podmiotów zainteresowanych prawnie lub tylko faktycznie
konkretnym postępowaniem. Gwarantuje się dowolnym podmiotom prawo co najmniej
obecności przy czynnościach procesowych, albo nawet szerzej prawo udziału w tych
czynnościach. Ogólnie postępowanie administracyjne nie jest dostępne dla publiczności (tak
jak jest to w sądzie),ale za wyjątkiem spraw toczących się przed sądami administracyjnymi stąd też o jawności zewnętrznej de lege lata (na gruncie obowiązującego prawa) nie może być
mowy. Ponadto ze względu na to, że częstą formą postępowania administracyjnego jest tzw.
"postępowanie gabinetowe" również jawność wobec uczestników postępowania jest
zróżnicowana. Dotyczy ona w większym stopniu jedynie strony w postępowaniu. Czynne
uczestnictwo w określonych czynnościach procesowych jest powiem wyrazem legitymacji
procesowej opartej na interesie prawnym.
Natomiast jawność wewnętrzna w postępowaniu administracyjnym jest to prawny
obowiązek organu administracji do powiadomienia stron o poszczególnych czynnościach w
postępowaniu w celu zapewnienia stronie udziału w tych czynnościach oraz podjecie
właściwych środków do wyjaśnienia sprawy, a zwłaszcza zapewnienie stronie czynnego
udziału w postępowaniu. A zatem możliwość konsekwencji tego czynnego udziału w
postępowaniu, ustosunkowanie się do materiału dowodowego w sprawie, stanowi także
warunek prawdy materialnej. Prawo udostępnienia akt sprawy stronie, czyli prawo wglądu do
materiału dowodowego wynika z art. 73, 74 kpa.
Ograniczenie jawności postępowania administracyjnego.
Można mówić w znaczeniu podmiotowym czyli ze względu na uczestników
postępowania administracyjnego, wobec których jest ono jawne albo tajne. Albo w znaczeniu
przedmiotowym czyli ze względu na pewne prawne przesłanki uzasadniające ograniczenie
jawności na rzecz utajnienia pewnych sytuacji.
Jeżeli chodzi o ograniczenia podmiotowe, to postępowanie administracyjne co do
zasady jest jawne wobec strony i podmiotów na prawach strony, a takimi są prokurator,
27
rzecznik praw obywatelskich, organizacja społeczna jeżeli została dopuszczono do udziału w
postępowaniu. Jednak trzeba zwrócić uwagę na kwestie dotyczące modelu postępowania.
Otóż w sytuacji, gdy zagadnienie udziału w postępowaniu na prawach strony rozwiązane jest
w ten sposób, że udział w postępowaniu nie jest niczym skrępowany, niezależny od żadnych
formalnych ani merytorycznych przesłanek i dostęp organu administracyjnego załatwiającego
sprawę jak w przypadku prokuratora - tu jawność ma zawsze bardzo szeroki zakres i zbliża
się do konstrukcji prawie jawności zewnętrznej. Jednak w sytuacji, gdy ustawodawca
przyjmuje akt dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu
administracyjnym, jeżeli taka decyzja ma charakter uznaniowy, to trudno dopatrzyć się w tak
sformułowanej konstrukcji możliwości realizacji jawności.
Ograniczenia podmiotowe jawności postępowania administracyjnego
Do przedmiotowych ograniczeń na gruncie kpa należy ochrona tajemnicy państwowej
oraz ochrona ważnego interesu państwowego. Ze względu na te przesłanki, występujące
razem lub osobno, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może je utajnić.
Problematyka tajemnicy państwowej jest przedmiotem regulacji prawnych - ustawa o
ochronie informacji niejawnych.
Stąd też odstąpienie od jawności postępowania z uwagi na okoliczności jest łatwe do
skontrolowania w trybie ustawy z dnia 22.01.1999 r. o ochronie informacji niejawnych Dz.U. nr 11, poz. 95 z póź. zmianami.
Natomiast ważny interes państwa - jest to pojęcie nieostre, implikujące możliwość
uznania administracyjnego. Dlatego w praktyce funkcjonowanie organów administracji
publicznej stosunkowo łatwo jest utajnić ze względu na te okoliczność w aspekcie
przedmiotowym z uwagi na ważny interes państwa.
Należy podkreślić, że wyjątki od zasady jawności są w kpa zakreślone szeroko. Trafny
jest pogląd, że należy stosować interpretację zawężająca.
Monografia prof. Jaśkowskiej "Uznanie administracyjne" 1982r.
Rozprawa administracyjna
Jest to ważne zagadnienie. Rozprawa administracyjna uregulowana jest w przepisach
kpa. Różni się w sposób zasadniczy od rozprawy sądowej. Należy jednak przede wszystkim
zwrócić uwagę na obligatoryjność i fakultatywność rozprawy administracyjnej.
Instytucję rozprawy administracyjnej można analizować z różnych punktów widzenia, a
także przez pryzmat zasad, które wynikają za kpa, które omawialiśmy.
Na rozprawie administracyjnej materiał zgromadzony przez organ administracyjny
udostępnia się stronie (w rozumieniu art. 28 kpa), która to strona może składać wyjaśnienia,
zgłaszać żądania, propozycje oraz zarzuty, a także wypowiadać się co do wyników
przeprowadzonego postępowania dowodowego.
Rozprawa administracyjna pozwala na wymianę poglądów uczestników postępowania
administracyjnego, ich uzgodnienie oraz możliwość szybkiego komunikowania się. Poprzez
rozprawę administracyjną zostaje także zapewniony postulat koncentracji materiału
dowodowego połączony z zasada ekonomiki postępowania.
Należy zwrócić uwagę na art. 89 § 1 i 89 § 2 kpa. Są to obligatoryjne i fakultatywne
przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
Pierwsza z tych przesłanek - to że zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie
postępowania administracyjnego lub osiągniecie celu wychowawczego. Jest to przesłanka
oparta na systemie nieostrym. Ponieważ do organu prowadzącego postępowanie należy ocena
czy wyznaczenie rozprawy administracyjnej rzeczywiście osiągnie taki skutek. jeżeli w planie
prowadzącego organu przeprowadzenie rozprawy administracyjnej ani nie przyspieszy ani nie
uprości postępowania, to obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie istnieje.
Można rzecz że czynienie użytku z kompetencji do wyznaczania rozprawy administracyjnej
28
jest stanem faktycznym. Należy zaznaczyć że tzw. "zamknięty" charakter rozprawy
administracyjnej, to znaczy brak jawności zewnętrznej w odniesieniu do rozprawy
administracyjnej, wyklucza przewidywanie funkcji wychowawczej w rozumieniu art. 89 kpa
czyli tzw. ... presentio unes
Druga przesłanka przeprowadzenia rozprawy, gdy wymaga tego przepis prawa,
oczywiście szczególny przepis prawa. Takiego przeprowadzenie rozprawy obligatoryjnie
wymagają niektóre szczególne przepisy prawa, np. prawo o gospodarce nieruchomościami w
przypadku postępowania wywłaszczającego. Gdy przepisy prawa wymagają obligatoryjnie
przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. organ administracyjny prowadzący
postępowanie nie ocenia swych kompetencji do zarządzenia rozprawy administracyjnej jak to
ma miejsce w pierwszej przesłance. Nie ocenia swych kompetencji, tylko ma obowiązek
przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
Należy zwrócić uwagę na wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z siedzibą
w Gliwicach, z dnia 03.12.1981r. w sprawie sygn. akt. SA/Ka nie publikowany.
NSA wyraził pogląd, że wydanie decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia
rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 kpa. w sytuacji, gdy wymaga tego wyraźny przepis
ustawy szczególnej stanowi rażące naruszenie prawa ponieważ narusza to jeden z
podstawowych warunków umożliwiających obiektywnie wypowiedziane się organu
administracyjnego, a przede wszystkim w toczącej się sprawie.
Należy zwrócić uwagę na wyrok OZ NSA w Krakowie 02.03.1983. w sprawie sygn. akt
SA/Kr 1179/82, opublikowany w Orzecznictwie Sądów Polskich Komisja Arbitrażowa nr 7/8
1984r. poz. 140.
NSA stwierdził, że w przypadku gdy postanowienia szczególnego przepisu prawa
wymagają przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przed rozstrzygnięciem sprawy w
drodze decyzji, organ administracyjny nie jest władny od przeprowadzenia takiej rozprawy.
Przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej
Trzecia przesłanka wynika z potrzeby uwzględnienia interesu stron. Zachodzi to wtedy
kiedy w postępowaniu występuje kilka podmiotów mających interes prawny i interesy tych
stron wykluczają się, są sprzeczne lub co najmniej kolidują ze sobą. Jest to sytuacja, w której
strony mogą porozumiewać się w kwestiach spornych przez zawarcie ugody. Innymi słowy w
takim przypadku rozprawę wyznacza się wówczas gdy zachodzą przesłanki zawarcia ugody.
Często zachodzi ścisły związek między instytucją ugody, a instytucją rozprawy
administracyjnej. Organizacyjnie bowiem zawarcie ugody administracyjnej jest równoczesna
obecność w określonym miejscu i czasie wszystkich stron o sprzecznych interesach co jest
możliwe tylko przy przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Należy w odniesieniu do tej
przesłanki wskazać na wyrok NSA OZ w Krakowie w sprawie sygn. akt SA/Kr 358/86 z
19.06.1986r. Teza: skoro organ odwoławczy uważał, że zachodzi potrzeba uzgodnienia
interesu stron odwołujących i dla tych osób przeprowadził rozprawę nie zawiadamiając o tym
storn, które nie wniosły odwołania - to chociaż naruszono uprawnienia strony określone w
dyspozycji art. 10 § 1 kpa, to jeżeli nie miało to istotnego znaczenia na wyrok sprawy w
rozumieniu art. 207 pkt 2 kpa - artykuł ten obowiązuje przed wejściem w życie ustawy z
11.05.1995r. o NSA - NSA powinien uchylić decyzję administracyjną.
Czwarta przesłanka zachodzi wówczas, gdy celowa i potrzebna jest koncentracja
materiału dowodowego. Oczywiście w określonej sprawie, w indywidualnej sprawie będącej
podstawą postępowania. A zatem gdy wyjaśnienie sprawy wymaga przesłuchania kilku
świadków, czy wysłuchania opinii kilku biegłych albo nawet przeprowadzenia oględzin.
Wówczas w przypadku sprzecznych zeznań świadków alborozbieżności opinii biegłych
możliwa jest konfrontacja świadków. Świadków się konfrontuje. Pozwala to organowi
administracyjnemu prowadzącemu postępowanie w ramach rozprawy administracyjnej
29
dokonać prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów. Należy podkreślić, że obowiązek
przeprowadzenia rozprawy administracyjnej ze względu na konieczność wyjaśnienia sprawy
przy udziale świadków lub biegłych albo w przypadku oględzin jest uzasadnione uznaniem
środków dowodowych koniecznych dla ustalenia stanu faktycznego. Należy zwrócić uwagę
na wątpliwości w literaturze oraz w praktyce w orzecznictwie NSA w kwestii interpretacji art.
89 § 2 kpa.
Wątpliwości w literaturze prawniczej oraz orzecznictwie w kwestii
interpretacji art. 89§2kpa.
Otóż można spotkać się z poglądem, że w przepisie tym sformułowano koniunkcję
przesłanek albo stwierdzenie zupełnie przeciwne, że w przepisie tym sformułowano dwie
odrębne, niezależne od siebie przesłanki obligujące organ administracyjny do
przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu, jako że użyto słów „oraz” nie
zaś „i”, które jest charakterystyczne dla koniunkcji. Biorąc pod uwagę wykładnię
celowościową spójni „oraz” należy rozumieć w kategoriach „także” „również” „lub” a nie „i”.
Tego typu sytuacja potrzeby uwzględnienia interesu stron oraz potrzeba wyjaśnienia sprawy
przy udziale świadków, biegłych lub w drodze oględzin występują jako odrębne przesłanki
obligatoryjne do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
Tym sposobem częściej można stosować rozprawę administracyjną, aniżeli w
przypadku koniunkcji przesłanek.
Należy podkreślić, że cele rozprawy administracyjnej w obydwu przypadkach są
zupełnie różne. Celem rozprawy w przypadku konieczności uzgodnienia interesu stron jest
celowość koncentracji materiału dowodowego i możliwość skorzystania z pewnych rodzajów
środków dowodowych i konfrontacji pomiędzy zeznaniami świadków, biegłych itd.
Poza przypadkami, kiedy przeprowadzenia rozprawy wymagają przepisu prawa, organ
administracyjny przeprowadzający rozprawę według własnej oceny ocenia czy jest konieczne
przeprowadzenie rozprawy, czy wymaga tego przepis prawa i czy występują w danej sprawie
strony o sprzecznych interesach.
Na podstawie art. 90 § 2 i 3 kpa – organ wzywa strony do złożenia wyjaśnień,
dokumentów, innych dowodów oraz do stawienia się na rozprawę, a także powiadamia o
rozprawie również państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne
i inne podmioty, jeżeli ich udział w rozprawie jest obligatoryjny. Wezwanie na rozprawę
doręcza się na piśmie w trybie art. 97 § 1 i 2 kpa.
Jeżeli chodzi o przebieg rozprawy to wyraźnie można rozróżnić część wstępną
rozprawy, obejmuje ona jej otwarcie czyli ustalenie czy osoby wezwane stawiły się oraz
sprawdzenie czy nie ma podstaw do odroczenia rozprawy. Nie stawienie się stron należycie
wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Czyli jeżeli strona
mimo obowiązku stawiennictwa może nie przychodzić na rozprawę ale dbając o swój interes
powinna przyjść, bo w takiej sytuacji może czynnie uczestniczyć w postępowaniu
administracyjnym, zadawać pytania świadkom, składać wniosek o konfrontację w przypadku
składania sprzecznych zeznań, a co najważniejsze składać stosowne oświadczenia w
zależności od przebiegu postępowania dowodowego na rozprawie administracyjnej.
Część właściwa rozprawy obejmuje właściwe postępowanie dowodowe. Strony mogą na
tym etapie postępowania, czyli w części właściwej rozprawy, składać wyjaśnienia, składać
żądania, propozycje i zarzuty oraz co najważniejsze przedstawiać dowody na ich poparcie.
Mogą także wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego w trybie art. 95 § 1
kpa.
Kierujący rozprawą, to jest taki odpowiednik sędziego przewodniczącego w sądach
cywilnych, powinien zapewnić właściwy porządek czynności procesowych, koncentrować
dowody, ujawniać przez odczytanie dowody wniesione na piśmie, bo część dowodów może
30
być wnoszona w formie pisemnej jako odrębne wnioski dowodowe składana.. Kieruje
rozprawą zwykle naczelnik organ administracji, przed którym odbywa się postępowanie. Jego
podstawowym obowiązkiem jest zapewnienie odpowiedniego toku rozprawy, ma obowiązek
zapewnienia tzw. „policji sesyjnej” w ramach zapewnienia prawidłowego przebiegu.
Postępowanie dowodowe
Na wstępie należy podkreślić, że w postępowaniu dowodowym pierwszorzędne
znaczenie ma tzw. proces dowodzenia, czyli działania podejmowane zarówno przez organ
administracyjny przed którym to organem toczy się postępowanie administracyjne jak
również przez uczestników postępowania, a celem tego jest ustalenie okoliczności istotnych
dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie stanu faktycznego w sposób zgodny z elementami zasad
wszelkich procedur w tym również procedury administracyjnej, a mianowicie z zasadą
prawdy obiektywnej. Należy podkreślić, że nie wymagają dowodów fakty powszechnie znane
oraz fakty znane z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie. Jednak fakty znanez
urzędu należy zakomunikować stronie. Fakty znane z urzędu są to fakty z którymi pracownik
organu zapoznał się w toku urzędowania a nie prywatnie. Proces dowodzenia jest oparty na
zasadach postępowania dowodowego, a głównym zadaniem procesu dowodowego jest
przeprowadzenie środka dowodowego. W literaturze prawniczej niekiedy środek dowodowy
utożsamiany jest z dowodem, a niekiedy rozróżnia się te dwie kategorie pojęciowe. Tak więc
zdaniem niektórych przedstawicieli literatury, np. Barbary Adamiak, jest pogląd ze pod
pojęciem dowodów należy rozumieć środek dowodowy, a zatem ten środek który wymaga
uprawdopodobnienia.
Należy zwrócić uwagę na art. 75 kpa.
Pojęcie dowodu w rozumieniu art. 75 kpa.
Stosownie do art. 75 kpa dowodem (oczywiście w znaczeniu środka dowodowego) w
postępowaniu administracyjnym może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia
sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Jest to bardzo szerokie pojęcie w porównaniu do
procedur sądowych - karnych, cywilnych i innych, bardzo szerokie pojęcie dowodu. W
szczególności dowodem/ środkiem dowodowym mogą być dokumenty, zeznania świadków,
opinie biegłych, oględziny. Nie wolno stosować środków zakazanych przez prawo w
postępowaniu dowodowym.
Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu, nie dającym pewności, a tylko
wiarygodność, prawdopodobieństwo twierdzenia o jakimś fakcie. Uprawdopodobnienie
polega nie na udowodnieniu ale na uwiarygodnieniu istnienia pewnych faktów. Jest to raczej
metoda dowodzenia, a nie środek dowodowy. Metoda charakteryzuje się odformalizowaniem
postępowania.
Uprawdopodobnienie w postępowaniu administracyjnym.
Na gruncie kpa uprawdopodobnienie dopuszczalne jest w następujących sytuacjach:
uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do
bezstronności pracownika organu administracyjnego – art. 24 §3 kpa, członka organu
kolegialnego – art. 47 § 1 kpa, biegłego – art. 84 § 2
uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu w postępowaniu administracyjnym
nastąpiło bez winy strony zainteresowanej - art. 68 § 1 kpa.
uprawdopodobnienie uchylenia decyzji w skutek wznowienia postępowania implikujące
wstrzymanie wykonania decyzji przez organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania –
art. 152 § 1 kpa.
31
uprawdopodobnienie że decyzja jest objęta wadą wymienioną w art. 159 kpa –
stwierdzeniem nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez organ
właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 159 § 1 kpa)
Domniemanie w postępowaniu dowodowym w kpa
Należy stwierdzić, że przyjmowanie domniemań jest metodą w kpa uregulowaną
wprost. Jednak przepisy szczególne kpa ustanawiają domniemanie prawne:
można mówić o domniemaniu istnienia pełnomocnictwa - art. 33 § 4 kpa
domniemanie doręczenia pisma – art. 43 kpa
domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego art. 76 § 1 kpa.
Rozróżnia się domniemanie faktyczne oraz prawne.
Domniemanie faktyczne polega na tym, że wnioskuje się na podstawie jednego faktu
danego w doświadczeniu o istnienie faktu poszukiwanego. Organ prowadzący postępowanie
dowodowe może zatem swobodnie wnioskować co do istnienia poszukiwanego faktu na
podstawie innych faktów oraz wszelkich okoliczności faktycznych a także postępowania
prowadzonego w sprawie.
Domniemanie prawne polega na tym, że przepis prawa nakazuje przyjęcie faktu
poszukiwanego na podstawie innego wskazanego faktu. A zatem to ustawodawca wysuwa
wnioski nie pozostawiając w tej mierze żadnej wolności organowi administracyjnemu,
prowadzącemu postępowanie administracyjne.
Domniemania prawne dzielą się na:
wzruszalne - można obalić przeciwdowodem lub dowodem przeciwnym
niewzruszalne - w stosunku do nich dowód przeciwny nie jest dopuszczalny, jest
wyłączony.
W doktrynie prezentowany jest pogląd, że domniemanie prawne stanowi relikt
formalnej teorii dowodów. Formalna (legalna) teoria dowodów głosi, że pewne środki
dowodowe korzystają z uprzywilejowania. Uprzywilejowanie to polega na tym, że są w
prawie określone – w ustawie o postępowaniu, w ustawie o ocenie dowodów, w
przeciwieństwie do swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów bardziej służy
realizacji prawdy obiektywnej. W przypadku domniemań prawnych wzruszalnych prostych
można przeprowadzić dowód na ich przeciwieństwo co neutralizuje formalną teorie
dowodów.
Natomiast w przypadku domniemań prawnych niewzruszalnych (niezbitych), przeciwny
dowód, czyli dowód przeciwko jest wykluczony. Samo domniemanie jest swoistym
formalnym dowodem i korzysta z pełnej mocy dowodowej.
Organ administracyjny prowadzący postępowanie związany jest takim przepisem
kreującym domniemanie prawne niewzruszalne, jest skrępowany w ocenie całokształtu
materiału dowodowego i musi przyjąć to domniemanie jako niezaprzeczalny dowód istnienia
określonego faktu, nawet jeżeli byłoby to sprzeczne z innymi faktami stwierdzonymi za
pośrednictwem innych środków dowodowych w postępowaniu dowodowym.
Domniemania takie nie występują w kpa, a we współczesnym prawie procesowym
należą raczej do rzadkości.
Przeciwko formalnej teorii dowodów wypowiada się NSA w swoim orzecznictwie –
wyrok z dnia 15.06.1993r. sygn. akt IV S.A. 1667/92, opublikowany w orzecznictwie NSA nr
4 z 1993r., poz. 115. - k.p.a. nie przewiduje rygoru w zakresie środków dowodowych i jako
dowód może być potraktowane wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy- art.
75 § 1 k.p.a. W tej sprawie organy mają więc możliwość korzystania z wszelkich dostępnych
środków dowodowych, łącznie z dowodem przesłuchania stron.
Należy zwrócić uwagę także na wyrok NSA II NSA w Warszawie 09.06.1989r., sygn.
akt II S.A. 961/88, opublikowane w Orzecznictwie NSA nr 1 1989 poz. 33. Teza: w świetle
32
art. 75 kpa nie jest dopuszczone stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez stwierdzenie,
że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie środkiem dowodowym bądź przez
stworzenie pewnych reguł korzystania ze środków dowodowych.
Należy zwrócić uwagę na wyrok III NSA w Warszawie z 27.04.1992r., sygn. akt III
S.A. 1838/91, opublikowany w Orzecznictwie NSA nr 2 1992, poz. 45. Teza: ustalenie bez
wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą
ściśle określonych dowodów jest sprzeczne z art. 75 kpa, który stanowi, że dowodem może
być wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Nie zrozumie postępowania dowodowego unormowanego w k.p.a. ten kto nie wczyta
się głęboko w art. 75 k.p.a. On jest jakby zaprzeczeniem formalnej teorii dowodowej. On
dopuszcza bardzo szerokie pojęcie dowodu. Dowodem może być wszystko co nie jest
sprzeczne z prawem a co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
W tych trzech wyrokach mowa jest o tym jak wielkie znaczenie dla całokształtu
konstrukcji postępowania dowodowego w kpa ma art. 75.
Dowód z dokumentu
Dokumenty można podzielić na dokumenty urzędowe, ewentualnie zagraniczne
dokumenty urzędowe oraz dokumenty prywatne. Dokumenty urzędowe to dokumenty
sporządzone w przypisanej formie, przez upoważnione do tego w drodze przepisów organy
państwowe, organy jednostek samorządowych lub inne podmioty wykonujące tzw. funkcje
zlecone z zakresu administracji państwowej.
Należy podkreślić, że kpa przyznaje dokumentom urzędowym zwiększoną moc
dowodową, pod warunkiem: że zostały sporządzone w przypisanej formie i przez właściwe
organy w zakresie kompetencji działania.
Dokumenty urzędowe korzystają z domniemań: autentyczności oraz wiarygodności.
Domniemanie autentyczności polega na tym, że domniemywa się, że dokument został
sporządzony przez organ właściwy do jego sporządzenia, tj. do tego kompetentny.
Domniemanie wiarygodności polega na tym, że okoliczności faktyczne, czyli meritum tego co
zostało stwierdzone jest zgodne z zasadą prawdy obiektywnej. Na wyłączne potrzeby procesu
można udowodnić to, że dokument nie jest zgodny, nie korzysta za zamiaru, okoliczności
wiarygodności.
W aspekcie prawno-porównawczym należy zwrócić uwagę na art. 252 kpc w
procedurze cywilnej przed sądami powszechnymi, który stanowi, że dopuszczalny jest dowód
wbrew lub przeciw osnowie dokumentu.
Drugim w kolejności dowodem stosowanym w postępowaniu dowodowym jest dowód z
przesłuchania świadków. Należy podkreślić na wstępie kto nie może być świadkiem, a
mianowicie osoby niezdolne do postrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń, po
drugie osoby zobowiązane do zachowania tajemnicy państwowej lub służbowej na
okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym w obowiązujących
przepisach określonym zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy. Są dwie
możliwości: albo naczelny organ administracji państwowej, czyli Minister Spraw
Wewnętrznych i Administracji (a w zakresie tajemnicy wojskowej – Minister Obrony),
zwolni od obowiązku zachowania tajemnicy. Wreszcie nie mogą być świadkami duchowni co
do okoliczności objętych tajemnicą spowiedzi, także adwokaci, co do okoliczności objętych
tajemnicą zawodową adwokata.
Kolejnym dowodem jest dowód z opinii biegłego. Biegli nie są świadkami
bezpośrednimii nie informują o swoistych okolicznościach związanych ze stanem faktycznym
lecz mają wiedzą fachową z zakresu wiadomości specjalnych. Wiadomościami specjalnymi są
wiadomości z zakresu budownictwa, medycyny, ochrony środowiska, ruchu drogowego.
Biegłego można powołać w sprawie administracyjnej, w postępowaniu administracyjnym
33
unormowanym w kpa, w których stan faktyczny jest zawiły i wymaga wiadomości
specjalnych. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że sąd nigdy nie może zastępować biegłych,
chociażby w jakiejś dziedzinie przypadkowo posiadał wiadomości specjalne.
Do biegłych stosuje się w zasadzie przepisy dotyczące świadków. Biegli składają opinie
na piśmie. Gdy istnieją rozbieżności w opiniach biegłych to prowadzi się do konfrontacji, np.
w sytuacji dotyczącej wypadków drogowych w procedurze karnej często są sprzeczne opinie
biegłych.
Następnym dowodem jest dowód z oględzin, zwany dowodem z „wizji lokalnej”.
Oględziny polegają na bezpośrednim badaniu pewnego przedmiotu, np. miejsca budowy czy
innego przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem oględzin może być
miejsce np. które ma być przeznaczone na budowę nieruchomości, ma być wpisane do
rejestru zabytków, dzieło sztuki w postępowaniu umożliwiającym wywiezienie go za granicę.
Oględziny są środkiem dowodowym bezpośrednim, stąd w sposób najpełniejszy są zgodne z
zasadą bezpośredniości, podstawową zasadą w postępowaniu dowodowym, pozwala ustalić
stan faktyczny w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej.
Wreszcie ostatni dowód to dowód przesłuchania stron. Dowód ten także występuje w
postępowaniu cywilnym. Należy stwierdzić, że należy przesłuchać strony jeżeli wyczerpie się
inne środki dowodowe, a pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy
albo jeżeli jest to jedyny środek dowodowy (ale są to rzadkie przypadki). Jest to także dowód
ostatni w kolejności dowodów. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące
przesłuchania świadków z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu, a zatem o
przesłuchaniu należy stronę uprzedzić, dopuszczalne jest informowanie o wszelkich
przysługujących jej uprawnieniach, dopuszczalne jest przesłuchanie w formie pisemnej.
Jeżeli chodzi o zasady postępowania dowodowego, to pierwszą taką zasadą jest zasada
swobodnej oceny dowodów. Należy stwierdzić, że zasada swobodnej oceny dowodów
stanowi podstawową gwarancję ustalenia stanu faktycznego w sposób zgodny z prawdą
obiektywną. Oznacza ona wobec prawodawcy zakaz ustanawiania prawnych reguł oceny
wszelkich faktów i środków dowodowych w sposób wszechstronny oraz nieskrępowany
żadnymi regułami dowodowymi, itp. Przeciwieństwem swobodnej oceny dowodów jest
zasada formalnej teorii dowodowej. Do rozwiązań krępujących swobodne przekonanie organu
orzekającego o ocenie materiału dowodowego należałyby w szczególności pewne formalne
reguły dowodowe.
Problematyka ciężaru dowodowego
Na wstępie należy podkreślić, że jest to zupełnie inne unormowanie niż zawarte w art. 6
k.c., który stanowi że ciężar udowodnienia faktu należy do osoby wywodzącej z niego skutki
prawne. Na gruncie procedury administracyjnej zagadnienie na kim spoczywa ciężar
poszukiwania dowodu może być rozwiązane w jeden z trzech sposobów:
materiał dowodowy gromadzą jedynie uczestnicy postępowania
organ prowadzący postępowanie
teoria pośrednia – zarówno organ prowadzący postępowanie dowodowe jak i uczestnicy
postępowania
Jednak należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym jest to niezwykle
korzystne dla stron. Proszę zwrócić uwagę na art. 7 i 77 kpa, mówiący o ciężarze dowodu.
Należy stwierdzić, że ciężar zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego
spoczywa na organie, który prowadzi postępowanie.
34
Zasada reformationis in peius w post. adm.
Generalnie zasada ta polega na tym, że nie można zmienić wyroku na niekorzyść strony,
która wnosi apelację, czy kasację (środek odwoławczy) to organ II inst. może co najwyżej
utrzymać w mocy ten wyrok, chyba, że strona przeciwna również wniosła apelacje. Podobnie
jest w postępowaniu cywilnym – jeżeli strona powodowa wniesie rewizję, czy apelację, to nie
można zmienić wyroku na niekorzyść tej strony, chyba że a contrario strona przeciwna
wniosła również apelację.
Inaczej ta sytuacja przedstawia się w post. adm. Zasadnicze znaczenie ma art. 139 kpa.
Z wykładni językowej art. 139 kpa mogłoby wynikać, że zakaz reformationis in peius
oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy (organ II inst.) na niekorzyść
strony odwołującej się. W rezultacie zakazem tym objęta byłaby każda decyzja organu
odwoławczego nie uwzględniająca odwołania a w szczególności decyzja organu utrzymująca
w mocy negatywną dla strony decyzję organu wyrok w I instancji. Tymczasem zakres zakazu
reformationis in peius w post. adm. jest niewątpliwie węższy i wyraża się w tym, że organ
odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzji organu adm. publicznej I inst. w sytuacji
prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna pozostawać w
usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesienie przez nią odwołania – jeżeli okaże się
nieskutecznie (nie zostanie uwzględnione przez organ adm. publ. II inst.) spowoduje co
najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją w
żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do pogorszenia jej sytuacji.
W literaturze prawniczej podkreśla się, że zakaz reformationis in peius służy ochronie
interesu strony w post. adm. (strony w rozumieniu art. 28 kpa), tej strony, która odwołała się
od decyzji. Podkreśla się jednocześnie że dopuszczalność reformationis in peius uzasadnia
wzgląd na interes publiczny.
Z wykładni systemowej art. 139 kpa wynika, że w swojej początkowej części
ustanowiony zakaz reformationis in peius w post. adm., stanowiąc iż: „organ odwoławczy nie
może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się…” zaś w części końcowej art. 139
kpa przewiduje wyjątek od tego zakazu – czyli dopuszcza reformationis in peius ale tylko w
sytuacji jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Mamy dwa wyjątki, kiedy nie mamy do czynienia z zakazem reformationis in peius.
Zakaz reformationis in peius działa jedynie w odniesieniu do strony odwołującej się. W
sytuacji wielości stron post. adm. oznacza to, że jeżeli jakakolwiek ze stron nie odwoła się od
decyzji organu I inst. to nie może skutecznie powoływać się na przepis art. 139 kpa. Np. jeżeli
było 5 stron a 1 się odwołała – to w stosunku do 4 ten zakaz reformationis in peius nie działa.
W sytuacji, kiedy strony złożyły odwołania i żądania wszystkich stron są ważne, to
zakaz ten będzie dotyczyć w takiej sytuacji w równym stopniu wszystkie strony. Natomiast w
sytuacji, jeżeli odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach (ich żądania, odwołania sa
przeciwstawne), to w takiej sytuacji zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro
uwzględnienie żądania jednej ze stron (dec. na korzyść strony) jest równoznaczna z
nieuwzględnieniem żądania innej strony (dec. na niekorzyść strony). Syt. kiedy jest jedna
strona – jest przejrzysta i prosta, a natomiast kiedy jest więcej stron (5 i 1 złożyła odwołanie)
także ten zakaz reformationis in peius dotyczy tylko tej jednej strony.
Uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 1981 w sprawie NSA/Po 21/81 teza tego
wyroku była następująca: Jeżeli w wyniku odwołania się współnajemcy lokali od decyzji
organu I inst. w przedmiocie potwierdzenia praw do zajmowanego lokali – organ adm.
wyższego stopnia… reformationis in peius zawarte w art. 139 kpa podlega uchyleniu. Może
taki pogląd, jeżeli drugi współnajemca (będący odrębną stroną w rozumieniu art. 28 kpa) nie
odwołał się od takiej decyzji
35
Kontrowersyjny jest zakres przedmiotowy zakazu reformationis in peius. Poprzez
pryzmat wykładni prawno-historycznej należy stwierdzić, że nie obowiązyjący jest przepis
art. 121 kpa (uchylony przez ustawę z 31.01.1980 r. o NSA i zmianie ustawy z 14.061980 r.
kpa) ograniczał on zastosowanie tego zakazu do decyzji unormowanej w art. 120§1p2 kpa
tzn. decyzji w której organ odwoławczy uchylał zaskarżoną decyzję w całości lub części i
wyd. w tym zakresie nową decyzję. W obecnie obowiązującym stanie prawnym art. 139 kpa
nie zawiera w tym zakresie żadnego ograniczenia, także art. 121 co nakazywałoby przyjąć, że
omawiany zakaz odnosi się do każdej decyzji organu odwoławczego wymienionych w art.
139§1 i §2 kpa.
Uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 4.05.1998 r. FPS 2/98 opublikowanej w ONSA
z 1998 r. nr 3 poz 79. W tej uchwale 7 sędziów NSA zajęło stanowisko, że art. 139 nie ma
zastosowania do decyzji kasacyjnych
Rodzaje decyzji organu odwoławczego?
Decyzje organu II inst. mogą być kasacyjne albo orzekające co do istoty (art. 138 kpa.
Kiedy decyzje kasacyjne zachodzą? Jeżeli zachodzi potrzeba przeprowadzenia post.
wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Generalną zasadą jest, że organ II inst. nie
przeprowadza już post. dowodowego. Jeżeli trzeba uzupełnić lub przeprowadzić post.
dowodowe, to organ uchyla tę decyzję i przekazuje do ponownego rozpatrzenia.
decyzja:
decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu adm. w I inst.
dec. utrzymująca zaskarżoną dec. w całości lub w części i w tym zakr. orzeka co do
istoty sprawy albo umarza post. I inst. Jeżeli są podstawy do zmiany decyzji jest to tzw.
decyzja reformacyjna, ale nie trzeba przeprowadzać post. dowodowego
umarza post. odwoławcze
Problem stosowania art. 139 kpa w odniesieniu do decyzji kasacyjnych. W okresie
obowiązywania ustawy z dnia 31.01.1980 r. o NSA była wątpliwość, czy decyzja kasacyjne
podlegają kontroli NSA, czy tylko dec. kończące (merytoryczne) post. adm. NS – uchwała 7
sędziów – skoro dec. kasacyjna nie kończy post. adm. (przy dec. kasacyjnej jest uchylenie
dec. organu I inst. i przekazanie sprawy do organu II inst). Obecnie: Takie dec. kasacyjne
podlegają kontroli sądowej, mamy po 1.01.2004 r. w I inst. WSA i w II inst. NSA w Wawie.
Uchwałą 7 sędziów NSA 4.051998 r. FPS 2/98 ONSA z 1998.3.79 – NSA w składzie 7
sędziów zajął odmienne stanowisko, a mianowicie: „art. 139 kpa nie ma zastosowania do
decyzji kasacyjnych w ocenie NSA. Za takim stanowiskiem przemawia to, że organ
odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do potrzeby
przeprowadzenia post. wyjaśniającego oraz zakresu tego postępowania. Wymieniony organ
nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy (nie przeprowadza merytorycznej kontroli dec.
wydanej przez organ I inst.) Zdaniem 7 sędzów NSA dokonanie takiej kontroli nie powinno
wchodzić w ogóle w rachubę albowiem decyzja organu I inst. wydana bez przeprowadzenia
niezbędnego post. dowodowego (co stanowi podstawę wydania decyzji kasacyjnej)
pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli NSA. W istocie
wyklucza to możliwość odnoszenia art. 139 kpa do dec. kasacyjnych.
Zdaniem NSA teza przeciwna (a więc, że zakaz reformationis in peius może mieć
zastosowanie do dec. kasacyjnych) została zakwestionowana w literaturze. Glosa prof.
Zimermana do wyroku NSA 26.06.1997 r. II SA/Wr 854/96 ONSA z 1998.6.108. Prof.
Zimmerman zwrócił uwagę, że dec. wydana w I inst. nie jest ostateczna, nie ma więc
przymiotu trwałości i jego zdaniem nie można z takiej dec. nabyć praw w sposób trwałyi w
zasadzie decyzja ta nie może być wykonywana. Uchylenie takiej nietrwałej dec. nawet
uprawnione nie moż ebyć zatem niekorzystne dla strony, która wniosła odwołanie nie zamyka
drogi do uzyskania nowej dec. Nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego się.
36
W końcowej części swej glosy prof. Zimerman dochodzi do wniosku, że dec. kasacyjna nie
może spowodować niekorzyści materialnej dla strony, może wyłącznie spowodować
przedłużenie post. adm. Nawiązując do powyższych wywodów należy dodać, że art. 138§2
zd.2 kpa pozostawia uznanie organu odwoławczego wskazanie jakie okoliczności należy
wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I inst.. Zdaniem prof.
Zimermana z powołanego przepisu nie wynika, że organ I inst. jest związany poglądem
prawnym wyrażonym w uzasadnieniu dec. kasacyjnej, ani też, że organ odwoławczy jest
uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy
przekazanej na podst. decyzji o charakterze kasacyjnym organowi I inst. Zdaniem prof.
Zimermana decyzja kasacyjna nie może takich wskazań, które przesądzałyby o treści
ponownej decyzji wyd. po uchyleniu przez organ II inst. decyzji organu I inst. Jego zdaniem
podane argumenty należy przyjąć, że do decyzji kasacyjnej o której mowa w art. 138§2 kpa
nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius.
Problematyka stosowania zasady reformationis in peius w
odniesieniu do decyzji kasacyjnych w orzecznictwie NSA oraz w
poglądach doktryny
Przepis art. 139 kpa zdaniem prof. Zimermana nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu
sprawy przez organ I inst. w post. adm. toczącym się w następstwie kasacyjnej dec. organu
odwoławczego wydanej na podstawie art. 138§2 kpa. Należy podkreślić, że jest to pogląd
dyskusyjny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedłużenie się post. adm. w wyniku
wydania dec. kasacyjnej na podstawie art. 138§2 kpa może stanowić dla strony odwołującej
się rzeczywistą dolegliwość. Pogląd taki jest niezrozumiały również z tego względu, że
przepis art. 139 kpa nie formułuje bezwzlęnego zakazu reformationis in peius, a zatem
potrzeba ochrony interesu publicznego ucieleśnionego w obowiązującym porzadku prawnym.
Powyższy przepis chroni w równym stopniu interes strony, który polega na zapobieżeniu
pogarszania się jej sytuacji prawnej, w wyniku wniesienia przez stronę odwołania, żeby
strona nie bała się wnosić odwołania (bo obawia się że pogorszy swoją syt.) ale także służy
ochronie interesu publicznego – polegającego na poszanownaiu przepisów ustawowych.
Trudno więc zrozumieć jakie względy przemawiają za wyłączeniem dec. kasacyjnej z zakresu
art. 139 kpa. Nalezy podkreślić, że przepis art. 139 kpa nie ma zastosowania do dec. organu II
inst. wydanej w post. adm. toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu
odwoławczego wydanego na podstawie art. 138§2 kpa (tezę tę sformułował w uchwale składu
7 sędzów NSA z dnia 4.05.1998 FPS 2/98 ONSA 1998.3.79) Wynika to z wykładni
przepisów art. 139 kpa – który to art. wyraźnie ogranicza swój zakres do postanowień i
decyzji organu odwoławczego.
Odmienny pogląd wyrażony w niepublikowanym wyroku NSA ośrodka zamiejscowego
w Lublinie z 8.05.87 r. SA/Lu 259/87. Zakaz reformationis in peius dotyczy całego przebiegu
post. adm. a nie wyłącznie jednej z faz tego postępowania. Zdaniem ośrodka zamiejscowego
NSA w Lublinie skoro dec. organu I inst. została uchylona wskutek odwołania i spraa została
przekazana do ponownego rozpatrzenia to organ I inst. nie może pogorszyć syt. prawnej
odwołującego się, a jeżeli organ to czyni taka dec. powinna być uchylona przez organ
wyższej instancji.
Tutaj widzimy wyraźną różnicę między stanowiskiem zawartym w uchwale składu 7
sędziów NSA jak i w uzasadnieniu ośrodka zamiejscowego NSA w Lublinie.
Orzecznictwo NSA dotyczące zasady reformationis in peius.
W orzecznictwie NSA można odnotować następujące przykłady zmiany wydanych
decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, dla przykładu można wymienić wyrok NSA z
37
dn. 19.11.1984 r. I SA 1253/84 Gazeta prawna 1985.3. W tezie tego wyroku stwierdzono, że
decyzja reformacyjna (czyli zmieniająca co do istoty decyzję organu I inst. oczywiście
decyzją organu II inst.)ustalająca należności stałej opłaty rocznej z tytułu nabycia na cele
nieleśne działki leśnej w syt. jako naruszająca zawarty w art. 139 kpa zakaz reformationis in
peius – podlega uchyleniu z mocy art. 207§2p1i3 kpa w związku z art. 211 i 382 kpa
Należy stwierdzić, że skoro to był wyrok z 84 r. to obowiązywał wówczas uchylony już
przepis ustawy regulujący postępowanie przed NSA do czasu wejścia w życie ustawy o NSA,
art. 201 stanowił, że w sprawach nieunormowanych stosuje się odpowiednio przepisy kpc.
Prawie identyczną treść miał art. 59 ustawy o NSA, zawierał odesłanie do art. 211 kpa,
nakazywał odpowiednie stosowanie przepisów kpc i było odwołanie się do art. 382 II kpc.
Należy zwrócić uwagę na wyrok NSA z dn. 18.10.1988 IV SA 186/88 z glosą Henryka
Starczewskiego i jest to wyrok w którym przyjęto następujące tezy: W sytuacji pr.
odwołujący się, może polegac na powołaniu dec. orgnau odwoławczego, przepisu bądź
okoliczności uzasadniających stosowanie ostrzejszej sankcji administracyjnej za naruszenie
prawa budowlanego (wyrok zapadł na tle prawa budowlanego). Ograniczenia wynikające z
rygorów pr. budowlanego nie stanową ingerencji w samorządność spółdzielni, ponieważ
samorządność spółdzielni nie oznacza zwolnienie spółdzielni z obowiązków ciążących na
wszystkich inwestorach z mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stosowanie
bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego nie może być uzależnione od
tego, czy za określonym rozstrzygnięciem opowiada się większość, czy mniejszość
mieszkańców bądź ich organizacji.
Należy także zwrócić uwagę na wyrok NSA z dn. 18.08.1993 r. w sprawie oznaczonej
sygnaturą II SA 878093 ONSA 1994.3.121 w którym wyrażono pogląd, że: Organ II instancji
orzeka na niekorzyść strony odwołującej się poprzez organ jej uprawnień przed ograniczenie
jej uprawnień ponad ograniczenie ustalone przez organ I instancji dokonując jednak tego w
zakresie stosunku materialnoprawnego wynikającego z innych przepisów prawa – nie narusza
zakazu reformationis in peius unormowanego w art. 139 kpa ale narusza unormowaną w art.
15 kpa zasadę dwuinstancyjności. Naruszenie art. 139 kpa może nastąpić wówczas, jeżeli
orzeczenie czyli dec. organu odwoławczego (organu II inst.) pogarsza syt. prawną
odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (ten stosunek prawny lub
podstawa orzekania) decyzję organu I inst. w przedmiotowej sprawie.
Odstępstwa od zakazu reformationis in peius unormowane w art.
139 kpa in fine.
Przepis art. 139 kpa in fine (w końcowej części) ustanawia odstępstwa od zakazu
reformationis in peius. Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja: narusza
prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność pogorszenia syt. prawnej strony
odwołującej się jest zatem uzasadniana ze względu na ochronę obiektywnego porządku
prawnego. Można takie odstępstwo uzasadnić również ogólną zasadą praworządności w post.
adm. oraz zasadą uwzględniania interesu społecznego (unormowaną w art. 7 kpa). Ochrona ta
nie jest pełna, jeżeli się zważy, że tylko rażące naruszenie prawa. W tezach orzeczeni dot. art.
156 kpa NSA wielokrotnie podkreślał, że o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić tylko
wówczas, jeżeli proste zestawienie treści normy prawnej ze stanem faktycznym świadczy o
naruszeniu prawa.
38
Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 kpa w
orzecznictwie NSA jako podstawa odstępstwa od zasady
reformationis in peius.
Ochrona unormowana w art. 139 kpa nie jest pełna, jeżeli się zważy, że tylko rażące
naruszenie prawa lub interesu społecznego (legalnym orzeczeniem na niekorzyść strony
zapadłym i wydanym przez organ II inst.) Natomiast zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną
decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony
odwołującej się.
Przy założeniu, że przepis art. 139 in fine kpa określa wyjątki od zakazu reformationis
in peius więc nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Pojęcie rażące naruszenie
prawa o którym mowa w art. 139 kpa należałoby rozumieć zgodnie z przyjętym w
orzecznictwie NSA znaczeniem tego pojęcia zawartego w art. 156§1p2 kpa (odesłanie do
komentarza prof. Z. Janowicza wydany w 1995 str. 331 i nast) Należy także zwrócić uwagę
na sformułowaną przez prof. Buldowskiego w podręczniku „Sądowe stos. prawa” str. 132
regułą interpretacyjną zgodnie z którą nie można wydawać indetycznych sformułowan w
ramach tego samego aktu prawnego przy różnych oznaczeniach tych pojęć, o ile z tego aktu
prawnego nie wynikają wskazówki pozwalające na rozumienie tych pojęć.
W orzecznictwie NSA podano przykłady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.
139 in fine kpa: Wyrok NSA z dn. 25.08.1983 II SA 932/83 stwierdzający, że ustalenie
zaniżonych należności opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu na cele nieleśne stanowi
rażące naruszenie prawa w zwązku z tym uzasadanione byłoby przy uwzględnieniu treści art.
139 kpa in fine wydanie przez organ odwoławczy dec. nawet na niekorzyść strony.
Wyrok z 6.12.1983 SA/Wr 631/83 również z zakresu ochrony środowiska. Teza
wyroku: Powołany przez stronę skarżącą zarzut znikomej wartości biologicznej drzew
uzasadniający ich usunięcie nawet w ramach racjonalnej gospodarki drzewostanem nie może
zasługiwać na uwzględnienie skoro przepisy art. 48 obowiązującej wówczas ustawy z dn.
31.01.80 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i przepis rozporządzenia wykonawczego
nie stwarzają żadnych podstaw prawnych do stosowania ulg w wymierzaniu opłat za
usuwanie drzew nawet w przypadku ich znikomej wartości biologicznej. Druga teza:
wymienione przepisy ustawy o ochrnie środowiska nie zawierają żadnych wyjątków. Trzecia
teza: przepis art. 139 kpa dopuszcza możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji na
niekorzyść strony odwołującej się o ile decyzja organu II instancji rażąco narusza prawa lub
interes społeczny.
Wyrok NSA z dn. 12.03.1986 III SA 1998/85 ONSA z 1987.1.4. z glosą prof. Jana
Pwała Karno także na tle prawa ochrony środowiska. Teza pierwsza: §6 rozporządzenia Rady
Ministrói) z 30.09.1980 r. w sprawie zasad i trybu wymierzania i ściągania kar pieniężnych za
nieprzezstrzeganie wymagań ochrony środowiska – zobowiązuje organ administracyjny do
wymierzenia kary łącznej za okres od dnia kiedy naruszono środowisko do dnia ustania, że
owo naruszanie ustało. Bezpodstawna rezygnacja z wymierzenia tej kary łącznej uzasadnia w
myśl art. 139 kpa odstąpienia przez organ odwoławczy od zakazu reformationis in peius.
Wyrok NSA z 10.05.1994 II SA 673/93, opublikowany w czasopiśnie Jurysta
1994,12,15. Uzasadnienie ponad dwukrotnie mniejszej należności z tytułu wyłączenia gruntu
w trybie art. 59 ustawy z dnia 26,03,1982 o ochronie gruntów rolnych i leśnych i polegającej
na naliczeniu tych należności jedynie z części powierzchni faktycznej wyłączonej z produkcji
która to rażąco narusza prawo oraz rażąco narusza interes społeczny i organ II inst. na skutek
odwołania wniesionego przez stronę uchyla tą dec. i wydaje nową dec. jeszcze bardziej
niekorzystną dla strony i nie narusza zasady zakazu reformationis in peius unormowanej w
art. 139 kpa.
39
Należy podkreślić, że organ odwoławczy może jeszcze oprócz tej przesłanki rażącego
naruszenia prawa, wydając dec. na niekorzyść strony odwołać się także w syt. jeśli
zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny.
Prof. Dawidowicz wyraża zastrzeżenia co do potraktowania rażącego naruszenia
interesu społecznego jako odrębnej od przesłanki rażącego naruszenia prawa wydanej przez
organ odwoławczy (organ II inst.) dec. na niekorzyść strony. Uzasadnia to tym, że chodzi tu o
dec. stosowania norm materialnego prawa adm. Rażące naruszenie interesu społ. nie stanowi
samodzielnej przesłani i może uzasadniać wydawanie dec. na niekorzyść stron tylko
wówczas, gdy znajduje się to jednocześnie w uzasadnieniu odpowiednich unormowań prawa
materialnego.
Organ administracji publicznej, który powoła się na tę przesłankę orzeczenia jako
wyłączna i wyda dec. na niekorzyść strony odwołującej się powinien w każdym przypadku
uzasadnić jaki to poważny i skonkretyzowany interes został w stopniu rażącym (interes
społeczny) naruszony tą decyzją.
Naruszenie interesu społecznego jako podstawa do wydania dec.
na niekorzyść strony odwołującej się na podstawie art. 139 in fine
kpa.
Wyrok NSa z dnia 8.02.1989 IV SA 1101/88 opublikowany w ONSA z 1989.2.71.
stwierdzający, że organ odwoławczy rozstrzygający sprawę na niekorzyść strony odwołującej
się jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił organ o
którym mowa w art. 139 kpa. Organ odwoławczy ma jednak cięższy obowiązek uzasadnienia
decyzji w tym kontekście odwołać się do przepisu art. 139 kpa tylko w tej syt. kiedy orzeka
na niekorzyść strony.
Wyrok NSA 28.06.1994 V SA 194/94 opublikowany w czasopiśmie Fiskus z 1995 r. nr
1 str 20 i nast. Teza o charakterze bardziej generalnym. Stosownie do brzmienia art. 139 kpa
organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że
zaskarżona decyzja rażąco narusza prawa lub rażąco narusza interes społeczny. Przy ocenach
końcowych części cytowanego art. 139 kpa uwzględnienie odstąpienia od zawartego w tym
przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od
generalnej zasady nie pogarszania syt. prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez
organ z tej instytucji unormowanej w art. 139 in fine kpa powinno mieć charakter wyjątkowy
i ograniczać się absolutnie do wyjątkowych sytuacji. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść
odwołującego się organ odwoławczy obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej dec. że w
sprawie którą rozpatruje nastąpił stan o którym mowa w art. 139 in fine kpa.
Wyrok SN 24.06.1991 III ARN 33/93 Zakaz reformationis in peius w post.
odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych zaszłości wynikających również wprost z art. 1
k. Oznacza to że posługiwanie się w praktyce art. 139 kpa winno być również poddane
wnikliwej kontroli sądu i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowej z punktu widzenia
praworządności.
Współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji – art. 106 kpa Cel
regulacji unormowanej w art. 106 kpa
Regulacja unormowana w art. 106 kpa wprowadzona została głównie w celu ochrony
interesu stron i innych uczestników postępowania przed nieuzasadnioną opieszałością
podmiotów zobowiązanych do współdziałania organów prowadzących postępowanie a
jednocześnie zapewniło stronom i innym uczestnikom post. na prawach strony możliwość
czynnego uczestnictwa w post. przed podmiotem współdziałającym w wydawaniu decyzji
oraz możliwość wniesienia środków prawnych (a więc wniesienia zażalenia jak i na jak i też
40
na opieszałość organu, który zajmuje stanowisko w terminie określonym w art. 106 kpa a
następnie nawet możliwość wniesienia skargi do wsa i ew. od wyroku WSA wniesienia
kasacji do NSA). Zasada ogólna czynnego udziału stron i innych uczestników w każdym
stadium post. adm. znalazła odzwierciedlenie szczególne również w przepisie art. 106 kpa.
W chwili wprowadzenia tej regulacji (art. 106 kpa w roku 80) zgodnie z obowiązyjącą
wówczas tendencją upaństwowienia całości życia publicznego, tak w literaturze prawniczej
jak i w technice prawodawczej przyjmowano, że całość adm. publicznej wykonywana jest
przez organy adm. państwowej, ewentualne wykonywanie funkcji organu adm. publicznej
przed 80 r. przez organy inne niż organy adm. państwowej stanowiło jedynie przedłużenie
adm. państwowej. co do zasady funkcje administracyjne zdominowane były przez podmioty
państwowe działające w imieniu i na rzecz państwa.
W przypadku zatem współdziałania określoną sprawę z zakresu adm. państwowej
wspólnie miał załatwiać więcej niż jeden organ państwa. Przyjmowana w 1980 r. (kiedy
dodano art. 106 w obecnym brzmieniu) koncepcja, że organ współdziałający nie staje się
stroną post. była zatem uzasadniona chociażby dlatego, że obydwa organy reprezentowały
interes tego samego podmiotu choć z różnych punktów widzenia.
Jednak w 1994 r. postanowienia które doprowadził do unormowania zawartego w art.
106 kpa nie można obecnie interpretować w taki sam sposób. Spowodowane jest to przede
wszystkim zdecydowanym odwrotem od koncepcji utożsamiającej całość adm. publicznej z
adm. państwową.
Jednym z podstawowych założeń demokratycznego państwa prawa jest bowiem daleko
idąca decentralizacja zarządzania sprawami publicznymi. Ta decentralizacja sprawdza się w
praktyce do istnienia silnych samorządów a w szczególności istnienia samorządu
terytorialnego unormowanego ustawą o samorządzie gminnym i w dalszej kolejności
samorządu zawartego w innych rodzajach samorządu.
Te podmioty wyposarzone są w odrębną od państwa osobowość prawną. Powołane są
do samorzielnego załatwiania spraw mających znaczenie dla określonych grup społecznych.
Ich zadaniem jes przedłużenie funkcji państwa ale przede wszystkim obrona interesu
określonej grupy zawodowej w przypadku samorządów zawodowych czy jedn. sam. teryt.
przed samowolną czy nadmierną ingerencją państwa.
Nie sposób nie dostrzec że w chwili wprowadzenia postanowień obecnie
obowiązującego art. 106 kpa aby dwa współdziałające podmioty adm. w trybie art. 106 kpa
przy wydawaniu dec. adm. (indywidualnych decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104
kpa i 107 kpa)reprezentowały co do zasady ten podmiot, tzn. państwo i zobowiązane były do
ochrony interesu państwa. One postępowały węc do czasu wejścia w życie art. 106 kpa i
podmiot wydający indywidualną dec. w trybie art. 104 i 107 kpa jak i podmiot
współdziałający reprezentowały one choćby formalnie ten sam interes prawny. Nie zmieniło
tego faktu to, że przebieg postępowania przed podmiotem współdziałającym w trybie art. 106
kpa przy wydawaniu decyzji mógł być, czy też w pewnych sytuacjach był inny niż
postępowanie przed podmiotem wyposażonym w kompetencję do wydawania decyzji
„kończącej postępowanie w trybie art. 104 kpa z wymogami zawartymi w art. 107 kpa (ind.
dec. adm)
Np. post. w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki grożącego katastrofą budowalaną
obiektu budowalnego będącego zabytkiem. W takim przypadku stanowisko Konserwatora
Zabydków koncentruje się wokół zupełnie innych zagadnień niż stanowisko organu nadzoru
budowlanego, który wydaje tę decyzję kończącą post. adm. w sprawie rozbiórki który
podczas postępowania – organ nadzoru budowlanego musi rozważyć skalę zagrożenia,
możliwość jego zapobieżenia itd., a konserwator zabytkó tyko rozważa współdziałając przy
wydawaniu tej decyzji o nakazie rozbiórki poprzez pryzmat ochrony zabytków. Co prawda
formalnei obydwa postępowania i to główne toczące się przed organem nadzoru budowlanego
41
i to w trybie art. 106 kpa toczące się przed konserwatorem zabytków dotyczą tego samego
obiektu budowlanego jednakze przedmiot toczących się postępowań nie jest tożsamy.
W NSA wyrażone byly stwierdzenia że podmiot współdziałający w wydawaniu decyzji
w trybie art. 106 kpa nie staje w świetle obowiązującej uchwalone były w 1980 r. art. 106 kpa
założeń praw takie poglądy zostały uzasadnione
W chwili obecnej kiedy to w znacznej części przypadkó podmioty współdziałające w
trybie art. 106 kpa przy wydawaniu decyzji są w szczególności takich przypadków, gdzie
przedmiot post. w trybie art. 106 kpa przed organem właściweym do wydania dec. ostatecznej
oraz przed organem współdziałającym decyzja nie jest jednoznaczna.
Różne formy współdziałania innych podmiotów w trybie art. 106 kpa
przy wydawaniu indywidualnej decyzji adm. w rozumieniu art. 104
kpa.
(opinia, zezwolenie, zgoda uzgodnienie)
Rozstrzygając konkretny przypadek współdziałania podmiotów adm. w kontekście
uznania praw podmiotowi współdziałającego do bycia stroną w post. administracyjnym nie
sposób pominąć celu jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu określoną regulację
prawną, która przewidywała współdziałanie tych podmiotów.
Dla przykładu w sytuacji współdziałania Ministra Sprawiedliwości oraz Rady Izby
Notarialnej przy wydawaniu decyzji o powołanie na stanowisko notariusza. To forma
współdziałania organów samorządu notarialnego w rozumieniu art. 106 kpa polegała na
wydaniu opinii.
Analogicznie uregulowanie występuje w przypadku innych samorządów statutowych,
którym w trybie art. 106 kpa przyznano uprawnienia do współdziałania przy wydaniu dec.
adm. w sprawach toczących się przed organami adm. publ.
Obowiązek współdziałania Ministra Sprawiedliwości z samorządem notarialnym przy
indywidualnej decyzji wydanej w trybie art. 104 i 107 kpa o powołaniu na stanowisko
notariusza został unormowany w ustawie prawo o notariacie. Ustawa ta uwzględnia fakt, że
nie całość zadań publicznych musi być realizowana wprost bezpośrednio przez państwo jako
tka oraz że inne podmioty z założenia realizować będą również zadania publiczne
W chwili obecnej te podmioty będące innymi podmiotami mogą mieć inne interesy iż
organy państwowe. Taka sytuacja, że były to jednolite organy, jednolite władze państwowe w
momencie uchwalania art. 106 kpa miała wpływ na redakcję tego przepisu.
W obecnym stanie prawnym istotą samorządu zawodowego poszczególnych grup
zawodowych jest wykonywanie pewnych funkcji (funkcje zlecone z zakresu adm.
państwowej) w układzie zdecentralizowanym, w którym to układzie organy samorządu
zawodowego chronią określoną sferę działań samorządów przed ewentualną … organów
administracji państwowej. Domniemywać zatem należy, że samorząd zarówno zawodowy
jaki i terytorialny korzysta z ochrony prawnej do samodzielnego działania we wszystkich
sferach swojej działalności aż do momentu w którym swoboda działalności samorządu
zarówno terytorialnego, jak i zawodowego nie zostanie w sposób jednozanczy ograniczona
przez pracodawcę.
Organy państwowe natomiast uprawnione są do ingerencji w działalność samorządu
tylko w ściśle expresis verbis sformułowanych przypadkach oraz w sposób ściśle co do formy
prawnie uregulowane. Oznacza to że organy samorządowe legitymowane są do
podejmowania wszystkich działał przawem przewidzianych w celu obrony swoich praw i
obowiązkó.
Należy podkreślić przy rozważaniu współdziałania organów samorządu notarialnego w
trybie art. 106 kpa przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania czy odwołania na
stanowisko notariusza, że ustawa prawo o notariacie wprowadziła całkowicie nową regulację
42
w zakresie statusu prawnego notariuszy. Dotychczas bowiem notariusze byli pracownikami
państwowymi a obecnie w ucięciu tej ustawy stali się grupą zawodową wykonującą wolny
zawód.
Porównawczo dla powołania na stanowisko adwokata, czy radcy prawnego nie
właściwy Minister Sprawiedliwości jako naczelny organ adm. państwowej lecz całkowicie są
od tego powołany organy korporacji zawodowych: samorząd adwokacki lub samorząd
radcowski.
W przypadku natomiast zawodu notariusza – zawód ten ze względu na pełnione przez
notariusza funkcje osób zaufania publicznego spowodował określenie trybu i powołania w
specyficzny sposób (odmienny niż powołanie na stan. adwokatów)
W przypadku adwokatury o prawie do wykonywania zawodu rozstrzyga w I instancji
(nie Minister Sprawiedliwości) izby adwokackie, okręgowa rada adwokacka która rozstrzyga
o wpisie na listy adwokatów lub aplikantów adwokackich. Organem samorządu przysługuje
zatem kompetencja do orzekania do merytorycznego , nie współdziałania jak samroząd
notarialny w wydawaniu decyzji o wpisie na listę adwokató ale decyduje. Organem
właściwym do orzekania w II inst jest Minister Sprawiedliwości.
Podobna sytuacja istnieje w przypadku radców prawnych – tutaj tylk ow przypadku
wniesienia sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości rada decyduje. Minister
Sprawiedliwości o sprzeciwie wpisania danej osoby na listę adwokatów lub radców prawnych
przysługuje prawo wniesienia skargi do NSA
Tezą z bogatym orzecznictwem NSA już przy wpisie na listę radców prawnych, listę
adwokatów dokonywanych w trybie prawa o adwokaturze stosuje się przepisy kpa i
Ministrowi Sprawiedliwości przysługuje tylko prawo wniesienia sprzeciwu a na tę decyzję
przysługuje skarga do NSA
Zupełnie inaczej jest jeśli chodzi o notariuszy. Sytuacja ta została wyjaśniona. Zasada II
inst. Można wnosić o ponowne rozpatrzenie tej sprawy przez ten sam organ, jeżeli wydał
decyzję jako naczelny organ adm. państwoej w trybie art. 127§3 kpa
Z treści art. 10 ustawy prawo o notariacie 1991 wynika jednak że Minister
Sprawiedliwości (decyzje te indywiudalne w sprawach z zakresu adm. państwowej będące
dec.) wydaje dec. po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Z przepisu tego
wynika, że organ adm. państwowej może wydać rozstrzygnięcie bez zajęcia stanowiska przez
organ samorządu terytorialnego.
Zwrócić należy uwagę z czego to wynika – z art. 106 kpa.
Gradacja form współdziałania innego organu administracji przy wydawaniu decyzji jest
bardzo różnorodna. Jeżeli mamy do czynienia tylko z opinią, to treść tej opinii nie jest
wiążąca dla organu wyd. decyzję, np. Minister Sprawiedliwości wbrew negatywnej opinii
samorządu not. wyd. w trybie 106 kpa i art. 10 prawa o notariacie może powołać daną osobę
na stanowisko notariusza
Notarusz jeżeli inna forma współdziałania w rozumieniu art. 106 kpa wyrażenia zgody
to: Wyrażenie zgody przez organ współdziałający w trbie art. 106 kpa powoduje, że organ
merytorycznie właściwy do wydania decyzji w trybie art. 104 i 107 kpa kończącej post. w tej
sprawie nie może wydawać decyzji. Inna forma współdziałania, jeżeli mówi się o wydaniu
decyzji na wniosek.
Należy zwrócić uwagę, że art. 106 kpa zawiera bardzo różne formy współdziałania
organów przy wydawaniu decyzji. Taka najmniej wiążąca dla organu wydającego taką
decyzję jest opinia. Natomiast najbardziej wiążąca jest zgoda (bo bez zgody tego organu nie
może wydać opinii)
43
Podsumowanie rozważań dotyczących art. 106 kpa (art. 28,106,139
trudne)
W danym stanie prawnym uregulowanie zawarte w art. 106 kpa nie da się interpretować
jednolicie w ten sposób, że zawsze, gdy przepisy prawa wymagają do wydania decyzji zajęcia
stanowiska przez inny organ to zależy od tego czy ma to być:
opinia
uzgodnienie
zgoda
pozwolenie
zajęcie stanowiska w inny sposób
Ze względu na znaczną decentralizację zadań państwa i powiązanie wykonywania wielu
funkcji zleconych z zakresu adm. państwowej nie tylko innym organom adm. ale również
organom samorządu zawodowego, (np. notarialnego, radcowskiego, adwokackiego) i
organom samorządu terytorialnego (np. gminnego). Powstaje problem czy organ który
zajmował przed wydaniem decyzji stanowisko w trybie art. 106 kpa może być również stroną
w rozumieniu art. 28 kpa.
Czy organ, który zajmował w danej sprawie stanowisko w trybie art.
106 kpa może w tej samej sprawie być stroną w rozumieniu art. 28
kpa a w szczególności na późniejszym etapie post. wnosić na tą
decyzję skargę do sądu adm.
W większości przypadków w przyjmowanych poglądach w literatórze prawniczej co do
sprawowania funkcji publicznych przez inne podmioty niż państwowe, nie do przyjęcia jest
pogląd, że z powodu zajęcia stanowiska w trybie art. 106 kpa dany podmiot przestaje być
stroną w tym post. w rozumieniu art. 28 kpa, a na danym etapie post. tj. na etapie post.
sądowo-adm. traci prawa do wniesienia skargi na decyzję adm. w rozumieniu art. 104 kpa w
tej sprawie.
Na szczególną uwagę zasługuje postanowienie NSA w Wawie znajdującie się w aktach
sprawy SN (bo trafiło zapytanie do SN) Sygnatura III AZP 26/95. W tym postanowieniu o
zwrócenie się z pytaniem prawnym do Sądu (NSA w Wa-wie) Najwyższego stwierdził, że:
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ współdziałający przy wydawaniu decyzji
administracyjnej nie staje się przez realizację tego obowiązku stroną ani postępowania prowadzonego
przez siebie ("postępowania wypadkowego"), ani też nie jest stroną postępowania zawisłego przed
organem właściwym do wydania decyzji w sprawie administracyjnej.
Samo to pytanie zostało sformułowane trochę błędnie w pytaniu prawnym NSA do SN
ponieważ kwestią nie budzącą wątpliwości jest, to, że o tym czy organ staje się stroną w post.
adm. decyduje art. 28 kpa a nie dcyduje o tym współudział w wydawaniu decyzji w
rozumieniu art. 106 kpa
Stwierdzenia jednak zawarte w uzasadnieniu pytania prawnego NSA do SN stwierdził,
że nikt nie staje się stroną wskutek współdziałania z czego nie wynika, że wyklucza to
możliwość bycia stroną w postępowaniu w którym dany podmiot zajął stanowisko albowiem
o możności bycia stroną rozstrzyga merytorycznie art. 28 kpa
Zatem teza tego pytania NSA do SN obardzona była nie tylko błędem nie dostrzegania
podstawowych zmian doktrynalnych a w szczególności możności zajęcia stron w trybie art.
106 kpa przez podmiot mający odrębny interes prawny i faktyczny niż podmiot wydający tą
„końcową decyzję” Kolejnym błędem zdaniem wykładowcy zawartym w pytaniu NSA do SN
było pomijanie faktu że podmiot postępowania zmierzającego do wyrażenia czy też zajęcia
stanowiska w trybie art. 106 kpa może być odmienny od podmiotu post. organu orzekającego
„końcową decyzją” chociażby obydwa podmioty zbiorowo współdziałały w trybie art. 106
kpa jak i wydający dec. końcową w trybie art. 104 kpa mogą być ze sobą w różny sposób
44
prawno-organizacyjnie powiązane. Inny bowiem jest przedmiot postępowania mającego na
celu zajęcie stanowiska w trybie art. 106 kpa a inny może być przedmiot post. końcowego.
Następnym błędem zawartym w pyt. prawnym NSA do SN jest niczym nie uzasadnione
pomijanie tego, że zajęcie stanowiska o którym stanowi art. 106 kpa jest pojęciem
niejednoznacznym
Niejednoznaczność pojęcia zajęcia stanowiska w rozumieniu art.
106 kpa (opinia, zgoda uzgodnienie)
Pojęciu temu poza sporem nie można przypisywać takiego samego znaczenia ze
względu na sposób w jakim następuje zajęcie stanowiska np. w formie opinii, czy zgody.
Podnoszono czasami w literaturze prawniczej, że zajęcie stanowiska w trybie art. 106
kpa stanowi władcze wypowiedzenie się, które sprowadzałoby się jako do współkompetencji
przy orzekaniu. Takie poglądy wg. wykładowcy są błędne. Zupełnie inaczej wygląda jednak
sytuacja gdy podmiot współdziałający w wydawaniu decyzji w trybie art. 106 kpa zajmuje
swoje stanowisko poprzez wyrażenie zgody na wydanie decyzji określonej treści. Natomiast
zupełnie inaczej wygląda to współdziałanie w trybie art. 106 kpa jeżeli organ orzekający musi
treść rozstrzygnięcia uzgodnić z podmiotem współdziałającym w trybie art. 106 kpa.
Natomiast jeszcze zupełnie inaczej wygląda to wówczas, gdy podmiot współdziałający w
trybie art. 106 kpa wyraża jedynie swoją opinię co do określonego stanu faktycznego czy
wnioskowanego rozstrzygnięcia.
W pierwszych dwóch przypadkach bowiem (czyli wyrażenie zgody i uzgodnienie)
mamy do czynienia z rzeczywistym przypadkiem współdziałania. Przyjąć bowiem należy, że
w tych dwóch przypadkach podmiot współdziałający ma rzeczywisty, bezpośredni wpływ na
treść przyszłej decyzji adm. chociaż formalnie ta decyzja adm. wydawana jest przez zupełnie
inny podmiot. Zupełnie inna sytuacja zachodzi w trzecim przypadku, tzn. gdy organ
współdziałający zajmuje stanowisko w formie wydania opinii. Ponieważ ta opinia nie jest
wiążąca dla organu wydającego ostateczną decyzję.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na pojęcie kompetencji i normy kompetencyjnej.
Pojęcie kompetencji i normy kompetencyjnej
W teorii prawa przyjmuje się, ze norma kompetencyjna jest szczególnym typem normy
w oparciu o którą to normę dany podmiot uprawniony jest do dokonania określonej czynności
konwencjonalnej, tzn przysługuje mu kompetencja. W przypadku korzystania z tej sytuacji
zobowiązany jest do określonego zachowania się w formie działania zaniechania. Nie ma…
określonej czynności nie płyną żadne obowiązku lub uprawnienia.
W przypadku wydawania opinii w trybie art. 106 kpa mamy do czynienia właśnie z taką
sytuacją. Opinia bowięm wydana w trybie art. 106 kpa w przeciwieństwie do zgody lub
uzgodnienia nie ma charakteru wiążącego dla organu oceniającego. Nie można więc w
przypadku, gdy organ współdziałał wyraża jedynie swoją opinię mówić o współkompetencji
czy też współdziałania przy wydawaniu decyzji, które to współdziałania miałoby stanowić
podstawę do pozbawienia podmiotu opiniującego w trybie art. 106 kpa prawa bycia stroną w
tym post. adm. na danym etapie post. sądowo-adm. pozbawić ten podmiot opiniujący na
podst. art. 106 kpa prawa do wniesienia skargi na dec. do sądu adm. (chodzi o dec. kończącą
post.). Wtedy zatem podmiot współdziałający nie staje się stroną post. nie można wnosić że
każde współdziałanie powoduje że ten podmiot współdziałający przestaje być stroną. O tym
bowiem przesądzać muszą przepisy prawa i to inne niż art. 106 kpa które wskazano nie dają
podstaw do twierdzenia, że samo stanowisko zajęte w trybie art. 106 kpa wyklucza możliwość
bycia stroną w rozumieniu art. 28 kpa w tym toczącym się post. adm. a także w danym etapie
post. sądowo-adm. O możliwości bycia stroną rozstrzygają bowiem wyłącznie art. 28 kpa
45
Należy stwierdzić że co prawda zajęcia stanowiska unormowane w art. 106 kpa nie
przewiduje, że podmiot zajmujący stanowisko w tym trybie (art. 106 kpa) staje się
automatycznie stroną post. w którym stanowisko to zajął jednakże samo zajęcie stanowiska w
trybie art. 106 jak i późniejsze współdziałanie przy wydawaniu decyzji nei przesądza o tym
czy dany podmiot może być stroną czy nie może.
Wznowienie postępowania administracyjnego
Na wstępie należy podkreślić, że decyzje adm. które są już ostatecznymi w
administracyjnym toku instancji a nawet prawomocnymi wskutek nie wniesienia w
ustawowym terminie skargi do sądu adm. mogę być dotknięte różnego typu wadami. Te wady
mogą być wadami nieistotnymi które mogę być usunięte na podstawie art. 111, 112, 113 kpa
w drodze uzupełnienia. Oprócz wad nieistotnych istnieją jednak wady istotne w ostatecznym
adm. toku instatncji to są wady wymienione w art. 145§1, art 145a§1, art. 156§1 kpa. Wady te
mają istotny charakter a w związku z tym wywierają odmienne skutki prawne. Wady dec.
ostatecznej określone w art. 145§1 oraz w art. 145a§1 kpa, 115a§1 kpa wywarły sktutki na
treść tych ostatecznych decyzji adm. Mogą więc spowodować jedynie wzruszalność decyzji
dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu
sprawdzenia jaki wpływ wywarły te wady na dec. administracyjne.
Należy zwrócić uwagę, że niekiedy decyzje mogą zawierać zarówno wady powodujące
nieważność decyzji adm. na podstawie art. 156 kpa, jak i wady skutkujące wznowieniem post.
adm. na podst. art. 145§1 oraz art. 145a§1 kpa. Kpa nie regulował takiego zbiegu podstaw do
wznowienia post. adm. w trybie art. 145§1 kpa i art. 145a§1 jak i do stwierdzenia nieważności
w trybie art. 156 kpa. Tutaj problematyka ta stała sieprzedmiotem zainteresowania
orzecznictwa NSA. W początkowym okresie NSA zajmował stanowisko dające
pierwszeństwo trybami wznowienia post. na podst. art. 145§1 i 145a§1 kpa przejawem tej
linii orzecznictwa był wyrok NSA z dnia 29.03.1988 I SA 636/87 ONSA 1988.1.45 teza tego
wyroku była następująca Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające
wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia
nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.)
Zdaniem B. Adamiak wyrażonym we wspólnym z J. Borkowskim „Komentarzu do kpa”
wydanym przez ChBeck z 1998 str. 690-92 należy dać pierwszeństwo elementom
materialnoprawnym przed elementami formalnoprawnymi i wziąć pod uwagę fakt że skutki
nieważności decyzji na podstawie art. 156 kpa są daleko idące. Dlatego też wszczęcia post.
adm. nie wyłącza możliwości wznowienia post. adm i stwierdzenia nieważności dec. w trybie
art. 156 kpa. W takim przypadku należałoby wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia
nieważności w trybie art. 156 kpa zawiesić na ten czas postępwoanie w sprawie wznowienia
w trybie art. 145§1 i 145a§1 kpa. W przypadku stwierdzenia nieważności należy podjąć
zawieszone postępowanie w sprawie wznowienia oraz orzec jego bezprzedmiotowość. W
przypadku odmowy stwierdzenia nieważności podejmowanoby i prowadzono postępowanie
w sprawie wznowienia. Takie stanowisko prof. B. Adamiak potwierdza obecna linia
orzecznictwa NSA. Tutaj należałoby wskazać na wyrok NSA z 9.08.1990. NSA 543/90 OSP
1992.5.120 są 2 glosy: prof. B Adamiak i J. Borkowskiego. Należy zwrócić uwagę na inne
tezy a mianowicie tezę, że dopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji
administracyjnych w trybie art. 156§1 kpa w stosunku do których nastąpiło wznowienie
postępowania w trybie art. 145§1 kpa.
Należy tutaj zwrócić uwagę na wyrok NSA z 11.06.1998 I SA/Ka 216/97
niepublikowany. Nie można odmówić organom adm. państwowej prawa do domagania się
określenia przez stronę trybu w jakim sprawa ma być rozpatrzona. W sytuacji jednak gdy w
podaniu strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajne tryby rozpatrywania sprawy powołując
się równocześnie czyli są przesłanki do art. 145 i 156 kpa na wadliwość wydanego w sprawie
46
rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej w adm. toku instancji organ winny wybrać w
interesie strony ten tryb który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie
sprawy z uwzględnieniem unormowanego w art. 7 kpa słusznego interesu obywateli oraz
interesu społecznego.
Glosę do wyroku napisał J. Borkowski. Należy zwrócić uwagę na wyrok NSA z dn.
19.11.1992 SA/Kr 914/92 W przypadku zbiegu przesłanek dwóch trybów nadzwyczajnych
weryfikacji decyzji administracyjnej pierwszeństwo jednego z nich można określać na podstawie
przesłanek formalnych, jak to uczyniły organy administracyjne w sprawie, w której zapadł glosowany
wyrok, albo też mając na względzie pierwszeństwo elementów materialnych przed formalnymi. O
zastosowaniu jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej nie powinna
jednak w żadnym razie przesądzać data wszczęcia postępowania, lecz donioślejsze dla sprawy
następstwa prawne zastosowania danego trybu postępowania.Przesłanki stwierdzenia nieważności są
tego rodzaju, że ich wystąpienie powoduje najdalej idące skutki prawne w sprawie indywidualnej.
Zignorowanie wady materialnej decyzji administracyjnej i przeniesienie całego ciężaru rozstrzygnięcia
sprawy na przepisy o wznowieniu postępowania nie zamyka wprawdzie drogi do dochodzenia
odszkodowania, ale jednakże już na innych, mniej dla stron korzystnych zasadach.
W związku z faktem że przyczyny wznowienia post. mogą powodować zastosowanie
trybu adm. oraz trybu weryfikacji decyzji przed NSA może powstać problem zbiegu tych
postępowań. Wybór jednego z tych postępować zależy od podmiotów legitymowanych do
wniesienia. Podmioty te mogą wnieść wniosek o wznowienie postępowania adm. bądź skargę
do NSA opartą na tej postawie. Jeżeli jednak zostało już wszczęte postępowanie adm.
korzysta ono z prawa pierwszeństwa np. takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dn.
5.05.1989 I SA 1003/88 ONSA 1989.1.43. Wniesienie skargi do Naczelnego Sądu
Administracyjnego na decyzję organu administracji państwowej (art. 200 § 1 k.p.a.) wyłącza - do
czasu zakończenia postępowania sądowego - możliwość wznowienia postępowania przez organ
administracji (art. 145 k.p.a.) w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją.
Podobne ograniczenia działają w odwrotnym kierunku, np. wyrok NSA z 20.11.84 III
SA 508/84 ONSA 1989.2.63 Wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję
administracyjną wyłącza możliwość wniesienia w tej sprawie sprzeciwu przez prokuratora
Udział prokuratora w postępowaniu adm.
Należy podkreślić, że odmienne stanowisko w kwestii tego zasięgu zajmuje SN, którego
zdaniem nie ma zakazu jednoczesnego uruchomienia post. adm. i wnoszenia skargi do NSA.
Zdaniem SN zbieg tych trybów nie powoduje więc odrzucenia skargi, podmiot legitymowany
powinien jednak wyraźnie wskazać tryb który wybiera. Wybór post. przez NSA umarza post.
adm.
Tutaj należy zwrócić uwagę na uchwałę składu 7 sędziów SN z 15.10.1992 w sprawie
III AZP 80/92 ONSA93.5.67 z glosą B. Adamiak. Wydaje się że stanowisko to nie
uwzględnia jednak sytuacji, gdy post. są wszczynane na wniosek różnych podmiotów, które
nie mogą uzgodnić swoich sądów.
Zakończenie postępowania przez NSA nie wyłącza też w każdym przypadku
możliwości wszczęcia trybu weryfikacji decyzji adm. w trybie art. 145 lub 146 kpa.
Zgodnie z wyrokiem NSA ośrodka zamiejscowego we Wrocławiu z 30.04.1986 I SA/Wr
137/86 OSP 1987.4.82 z glosą w pełni aprobującą prof. J. Borkowskiego. tezy:
1. Przymiot "prawomocności" wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy tylko sfery
zgodności z prawem decyzji ostatecznej i nie stwarza przeszkód jej zmiany lub uchylenia w
nadzwyczajnym trybie administracyjnym przewidzianym do wzruszenia decyzji prawnie niewadliwych.
2. Dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną,
co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub
wystąpią przesłanki do wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 k.p.a.
3. Wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uzasadniają tylko te
przesłanki wznowienia spośród wymienionych w art. 401 i 403 k.p.c., które są następstwem zdarzeń
powstałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym, w którym
ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną.
47
Należy podkreślić, że nie ma w tej mierze jednolitości w orzecznictwie, pogląd zawarty w
tezie i uzasadnieniu wyroku NSA z dn. 30.09.85 SA/Wr 3358/85 OSP 1987.2.27. Jeżeli po
wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny (uprawomocnienie się decyzji) zostaną
ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w czasie wydawania decyzji i jej
kontroli przez NSA, a nie znane zarówno organowi, który wydał decyzję, jak i sądowi, to zgodnie z
zasadami ekonomii procesowej należy wznowić postępowanie administracyjne z mocy art. 145 § 1 pkt
5 k.p.a. bez potrzeby wznawiania postępowania sądowego.
Niekiedy pierwszeństwo będą miały inne tryby weryfikacji dec. ostatecznej w takiej
sytuacji nie będzie możliwe wznowienie post. adm. dzieje się to wówczas, gdy szczególne
przepisy ustawowe przewidują takie wyjątki. Te wyjątki mogą mieć charakter bezwzględny,
np. nie można wznowić post. zakończonego dec. ostateczną wydanego na podsawie ustawy o
uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, czy post. zakończonych dec. wydaną na
podstawie art. 65 ustawy o gosp. nieruchomościami rolnymi.
Bardzo ciekawa jest w tym zakresie uchwała SN z 11.03.94 III CZP 18/94 OSP 1995.4.91 z
aprobującą w pełni glosą prof. Borkowskiego. Wyłączenie dopuszczalności wzruszenia
ostatecznych decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971
r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), obejmuje również
sytuacje, w których organ administracji wydał w różnych datach dwie decyzje dotyczące tego samego
przedmiotu uwłaszczenia, na rzecz dwóch różnych osób.
Wyjątki od możliwości wznowienia postępowania na podstawie art.
145 kpa
Podobnie przy wznowieniu ostatecznej decyzji w sprawie wpisu na listę adwokató (dec.
wyd. w trybie art. 74 ust. prawo o adwokaturze) nie może nastąpić w trybie art. 145§1 kpa –
wyrok NSA z 26.03.1992 II SA 1038/91 ONSA 1992.3,4.83 Tryb szczególny wzruszenia
ostatecznej decyzji w sprawie wpisu na listę adwokatów, przewidziany w art. 74 ustawy z dnia 26 maja
1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 16, poz. 124 z późn. zm.), wyłącza tryb ogólny określony w
art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Historia zasady sądowej kontroli administracji.
Jedną z podstawowych zasad konstytucji marcowej była zasada sądowej kontroli
administracji. W Polsce w okresie międzywojennym działał najwyższy trybunał
administracyjny NTA, który działał tylko w Wawie bez ośrodków zamiejscowych. Ta ustawa
o NTA nawiązywała do uregulowania dot. wymogu sądowej kontroli administracji który to
wymóg znalazł się w konstytucji marcowej. Skoro ta ustawa w pierwszych latach po
wyzwoleniu nawiązywała do tzw. Podstawowych założeń konstytucji marcowej to poza
dyskusją jest, że powinna obowiązywać również sądowa kontrola administracji. Ale dyskusja
nad sądową kontrolą administracji wiąże się z najnowszą historią polski. W pierwszym
okresie po wyzwoleniu do lutego 1947 r. nikt nie kwestionował że powinna zostać
reaktywowane sądownictwo administracyjne w nawiązaniu do podstawowych założeń
konstytucji marcowej z 1927 r. ale rok 1947 stanowi niechlubne zamknięcie tej dyskusji nad
reaktywowaniem sądowej kontroli adm. W lutym w czasopiśmie Państwo i Prawo ukazał się
artykuł prof. Morawskiego. Zdaniem profesora Morawskiego, skoro wprowadzono obok
terenowych organów adm. rządowej (starostów i wojewodów) w oparciu o prawo
międzywojenne, narodowy komitet wyzwolenia, wojewódzkie i powiatowe rady narodowe
(takie nowe organy). To był okres do wydania ustawy o terenowych organach jednolitej
władzy państwowej. Poprzez to że działały rady narodowe to został zrealizowany (prosze
siedziedzieć) konstytucyjny postulat sądowej kontroli administracji. Dyskusja zamilkła.
Potem były lata 49-55. Zasady centralizmu, kierowniczej roli partii, żadnej dyskusji na temat
48
sądowej kontroli. Potem odżyła idea, dużą rolę odegrał wówczas zarząd główny zrzeszenia
prawników polskich. Opracował społeczny projekt ustawy o sądowej kontroli administracji,
autorem był prof. Zbigniew Janowicz. Przewidywał on połączenie sądownictwa adm. z
sądownictwem powszechnym w następujący sposób: w działach administracji wojewódzkiej,
(17 dużych dawnych województw z 1970 r.) powstały wydziały administracyjne I inst a w
drugiej instancji izba naczelnego sądu adm. Pomysł odrzucono. Dyskusja nabrała siły po
grudniu 70 roku artykuł w Państwie i Prawie prof. Ludwika Bara.
Ustawa która reaktywowała sądową kontrolę adm. była to ustawa z 1980 o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym i zmianie ustawy kodeks postępowania adm.
Podstawowe założenia ustawy z 31 stycznia 1980 r. o NSA i zmianie
ust. kpa.
Weszła w życie 1 września 1980 r. Przyjęła ona zasadę że sądowej kontroli decyzji adm.
podlegają wyłącznie decyzje adm. Później rozszerzano ten zakres kontroli, już 6 prawnych
form działania administracji, a decyzje były tylko jedną z nich. Zakres kontroli NSA został
unormowany w kpa w art 196 kpa w brzmieniu nadanym powyższą ustawą. Przewidywał on
że sądowej kontroli decyzji adm. podlegają decyzje i tam wymieniał 20 działów adm.
państwowej, np. z zakresu budownictwa, planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
zatrudnieniu, spraw socjalnych, szkolnictwa wyższego, cen, dróg publicznych. Język
prawniczy mało precyzyjny. Dopiero orzecznictwo NSA uściśliło które z tych decyzji w
ramach 20 działów podlegają sądowej kontroli decyzji adm. Generalnie tendencja była
rozszerzająca. Co do zakresu sądowej kontroli decyzji adm. to pojawiały się w toku dyskusji
różne rozwiązania, żeby pewne sprawy objąć szerzej, np. decyzje paszportowe. Te 20
rodzajów działów adm, które podlegały sądowej kontroli decyzji admin. był interpretowany
przez orzecznictwo NSA rozszerzająco.
Zakres sądowej kontroli decyzji adm. w ujęciu art. 196 ustawy o
NSA i zmianie ust. kpa
Np decyzje z zakresu zatrudnienia lub nauki. Orzecznictwo szło w tym kierunku że
nawet te wszsytkie decyzje o przyjęciu na studia podlegały kontroli NSA, dalej, decyzje o
skreśleniu z listy studentów też o powtarzaniu roku. Należy zwrócić uwagę, że to pojęcie
sądowej kontorli administracji było bardzo ogólne a orzecznictwo NSA rozszerzało pojęcie
zarówno zakresu przedmiotowego zakresu decyzji, jak i pojęcia decyzji (teraz podlegają
postanowienia zażalenia akty normatywne powszechnie obowiązujące). Także przyjęcie do
przedszkola.
Początkowo NSA działał w Wawie w miarę upływu czasu, tworzono ośrodki
zamiejscowe m.in. w Gdańsku, Poznaniu Wrocławiu, Katowicach, Gliwicach, Lublinie,
Łodzi, Rzeszowie. To że utworzono ośrodki zamiejscowe przybliżało NSA do petentów.
Obecnie są Wojewódzkie Sądy Adm, które nie są częścią składową NSA, jak dawniej ośrodki
zamiejscowe, lecz sąd niższej instancji w stosunku do WSA. Jednocześnie rozszerzano także
innymi ustawami właściwość NSA. Wynikała ona z art 196 kpa, ale też niektóre ustawy
szczególne z zakresu materialnego pr. adm. Najbardziej rozszerzono w 1990 r. przede
wszystkim rozszerzono możliwość zaskarżania także postawnowień, na które służy zażalenie,
także w post. egzekucyjnym. Art. 101 ust. z 1 marca 1990 o samorządzie terytorialnym
(obecnie o samorządzie gminnym) można było zaskarżać również uchwały z zakresu
administracji, jeśli uprawnienie zostało naruszone, lub z zakresu adm. publicznej mógł po
bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia zaskarżyć taką uchwałę do NSA,
np uchwała w sprawe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przełomowym
rokiem był rok 1995.
49
Podstawowe założenia ustawy z 1995 roku o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym.
Obowiązywała ona do 31 grudnia 2003 r. Należy wspomnieć o art. 6 tej ustawy, który
określał zakres kontroli NSA. Należy podkreślić, że zakres przedmiotowy kontroli NSA
unormowany w art. 16 w stanie prawnym od 1 stycznia 2004 jest w zasadzie taki sam.
Należało by zwrócić uwagę na komentarz do tej ustawy autorstwa Jerzego Świątkiewicza.
Ten art. 16 stanowił, że sądowej kontroli adm. podlegają: decyzje adm., postanowienia
w post. adm. na które służy zażalenie, postanowienia w post. egzekucyjnym na które służy
zażalenie, „worek” – uprawnienia i obowiązki wynikajace wprost z przepisów prawa (nie
trzeba decyzji ani postanowienia tylko to co wprost), terenowe akty normatywne powszechnie
obowiązujące.
Z dniem 1 stycznia 2004 mamy do czynienia z wielką reformą sądownictwa adm.
Polegała ona przede wszystkim na tym że terenowe oddziały NSA stały się Wojewódzkimi
Sądami Adm. Od wyroków WSA wydanych po 1 stycznia 2004 r. przysługuje skarga
kasacyjna do NSA w Wawie. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 30 dni od doręczenia
uzasadnienia na piśmie wyroku Wojewódzkiego Sądu Adm. Istnieje przymus adwokackoradcowski. Na razie NSA nie stosuje odrzucania skargi w przedsądzie.
Do tej pory sądownictwo adm. było jednoinstancyjne przysługiwała kasacja
nadzwyczajna, mógł ją wnieść Minister Sprawiedliwości, Prokurator Generalny, Rzecznik
Praw Obywatelskich, Minister Finansów do Sądu Najwyższego.
W 10 przypadkach przyznano uprawnienie do wniesienia zażalenia do NSA od
postanowień WSA
Skarga kasacyjna od wyroków NSA po 1 stycznia 2004 r.
Zażalenie do NSA od postanowień WSA po 1 stycznia 2004 r.
Istniała taka sytuacja dopóki obowiązywała stara ustawa o NSA na postanowienia nie
przysługiwały zażalenia. One były jednoinstancyjne. Ustawa prawo o postępowaniu przed
sądami adm. z sierpnia 2002 r. wprowadziła na 10 rodzajów postanowień wniesienie
zażalenia: postanowienie w przedmiocie odmowy zwolnienia od kosztów, w przedmiocie
odrzucenia skargi, odrzucenia kasacji itd. Na te postanowienia przysługuje zażalenie i to jest o
wiele korzystniejsze, bo przedtem na te postanowienia nie przysługiwało. Były one
wydawane w sposób jednoinstancyjny. Wojewódzkie Sądy Adm. stały się sądami I instancji.
Na bazie dawnych ośrodków zamiejscowych NSA utworzono WSA. Obecnie ilość WSA
pokrywa się w zasadzie z zakresem terytorialnym województw w strukturze adm.
terytorialnej. Chyba orócz Opola.
Wojewódzki Sąd Administracyjny jako sąd pierwszej instancji w
stanie prawnym obowiązującym po 1 stycznia 2004 r.
WSA jest wyłącznie organem kasacyjnym. One nie mogą zastąpić organu i wydać
decyzję. To jest tylko kasacja, czyli uchylająca. Nie mogą rozstrzygać merytorycznie spraw
administracyjnych, które to sprawy adm. stanowiły przedmiot zaskarżenia w skardze do
WSA. Rozstrzygnięcie WSA daje się spraowadzić do zwrotu: zaskarżona decyzja/
postanowienie/ uprawnienei/ lub obowiązek z punktu 4 lub terenowy akt normatywny z pkt 5
i 6 jest zgodny albo nie jest zgodny z prawem, bada co do legalności, a nie celowości i
stwierdza jedynie zgodność lub sprzeczność z prawem. Następstwem jest utrzymanie aktu w
mocy jeżeli jest zgodny z prawem, albo wyeliminowanie go z obrotu, jeżeli jest sprzeczny z
prawem. W przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem sprawa adm. wraca ponownie do
50
postępowania przed organami adm. publ. który rozstrzyga ją ponownie będąc związanym
oceną prawną WSA. W ten sposób dochodzi do kształtowania przez WSA działań
administracji publ. teraz ten przedmiot kontroli jest bardzo szeroki.
Jak trafnie podkreśla prof. Andrzej Wróbel funkcją post. sądowo adm. nie jest zatem
konkretyzacja norm prawa materialnego, lecz kontrola zgodności z prawem tych aktów,
decyzji, postanowień, uprawnień, terenowych aktów normatywnych w tym sensie norm prawa
procesowego sądowo adm. w znacznie węższym zakresie niż normy prawa procesowego
cywilnego pełnią funkcję instrumentalną, służebną w stosunku do norm materialnego prawa
adm. ponieważ ich nie konkretyzują. Należy zwrócić uwagę, że w post. sądowo-adm. system
zasad konstytucyjnych (konstytucja jest najwyższym źródłem prawa) można określić mianem
zasad całego systemu prawa a po wejściu Polski do UE uzupełnione zasadami mającymi
swoje źródło w ratyfikowanych umowach międzynarodowych. Należy podkreślić że w post.
sądowo adm. mają zastosowanie zarówno zasady charakterystyczne dla całego systemu zasad
prawa polskiego jak i swoiste charakterystyczne dla post sądowo-adm. W przeciwieństwie do
postępowania administracyjnego są one nie skatalogowane w jednym rozdziale. W tym jak się
wydaje tkwi zasadnicza przyczyna że zasady post. sądowoadm, liczba tych zasad a także ich
nazwy są bardzo zróżnicowane. Niektórzy autorzy kładą nacisk na elementy ustrojowe inni na
pewne zasady o charakterze wybitnie proceduralnym.
Zasada dwuinstancyjności sądownictwa adm. w Polsce po 1
stycznia 2004 r.
Zasada dwuinstancyjności postępowania sądowo-adm. jest zasadą konstytucyjną
wynikającą z art. 78 konstytucji. I ta zasada dwuinstancyjności polega na tym, że od
orzeczenia adm. I inst. Wojewódzkie Sądy Adm. przysługuje środek prawny, skarga
kasacyjna do NSA. Wprowadzenie skargi kasacyjnej od orzeczeń WSA nie prowadzi do
podwojenia kasacji. Należy bowiem pamiętać że WSA jako sąd I inst rozpatruje skargę i
posiada też uprawnienia kasacyjne w odniesieniu do aktów adm. publ. natomiast NSA jako
sąd II inst. został wyposażony w kompetencje o charakterze ściśle kasacyjnym. WSA nie
orzeka merytorycznie tylko kasacyjnie jako sąd I ist. to świadczy o tym że sąd ma
uprawnienia kasacyjne, ale nie mamy do czynienia z tzw. podwojeniem kasacji (pierwsza
kasacja przed WSA a druga „czysta” skraga kasacyjna przed NSA)
Zasada niezwiązania granicami skargi przez sąd administracyjny
Treść zasady niezwiązania granicami skargi przez WSA została określona w art 134 ust.
z sierpnia prawo o postępowaniu przed sądami adm. Zgodnie z tym art. sąd rozstrzyga w
granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz
powołaną podstawą prawną. Zasada ta oznacza że sąd ma nie tylko prawo ale i obowiązek
dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu adm. także decyzji postanowienia,
terenowego aktu powszechnie obowiązującego nawet w takiej sytuacji, gdy dany zarzut nie
został sformułowany w skardze do WSA, a nawet nie podniesony w toku ustnej rozprawy. W
dodatku sąd nie jest związany wycofaniem skargi przez stronę. Najważniejszym przejawem
tej zasady jest to, że skarga do WSA inicuje post kontrolne, natomiast „gospodarzem” procesu
kontroli adm. publ. jest sąd administracyjny.
Zasady udzielania pomocy prawnej stronom w post. przed WSA.
Expressis verbis została sformułowana w art. 6 ustawy prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi. Stanowi on że sąd adm. powinien udzielać stronom występującym
bez adwokata czy radcy prawnego (bez doradcy podatkowego w sprawach podatkowych, czy
rzecznika patentowego) potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczeń
51
o skutkach tych czynności i zaniechań. Chodziło o wyrównanie szans stronie działającej z
adwokatem i stronie działającej bez. Istnieje jeden wyjątek od tej zasady: sąd nie udziela
pouczeń stronie występującej bez adwokata. Trzeba z całą mocą podkreślić, że zróżnicowanie
sytuacji procesowej doradcy podatkowego i rzecznika patentowego jako pełnomocników
stron w post. sądowo adm. w pozycji zajmowanej przez adwokata czy radcę prawnego,
dotyczy to nie tylko zaresu spraw w jakich moga uczestniczyć, ale tez zakresu posiadanych
uprawnień procesowych. Zmiany poszły w dwóch kierunkach: po pierwsze przejęcie przez
profesjonalnego pełnomocnika pewnych obowiązków sądu jakie on jest zobowiązany
wykonywać względem strony działającej samodzielnie, (pouczeń że należy wnieść kasację w
ciągu 7 dni od otrzymania uzasadnienia a potem 30 dni kasację) natomiast drugi polega na
nałożeniu przez pełnomocnika pewnych dodatkowych wniosków, które nie dotyczą doradcy
podatkowego ani rzecznika patentowego, a dotyczą adwokata i radcy prawnego działających
jako pełnomocnicy przed WSA. Oznacza to, że strona reprezentowana przez
doradcępodatkowego lub rzecznika patentowego korzysta z pomocy sądu tak jakby
występowała samodzielnie. Nie ma żadnych dodatkowych obowiązków które są przypisane
tyko adwokatowi i radcy prawnemu
Zasada jawności.
Bardzo ważną zasadą jest zasada jawności postępowania. Równiez trzeba nawiązać przy
tej zasadzi edo konstytucji. Zgodnie z art 45 konstytucji każdy ma prawo do jawnego
rozpatrzenia skargi przez sąd. Jest również unormowana w art. 6 konwencji o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie. Stanowi ona jedną z gwarancji
bezstronności sędziego. Polega ona na tym że może być obecna na rozprawie publiczność,
prasa itd.
Naruszenie zasady jawności postępowania polegająca na rozpoznaniu sprawy na
posiedzeniu niejawnym musi expressis verbis wynikać z ustawy prawo o post przed sądami
adm.
Zasada orzekania przez sąd administracyjny wg stanu prawnego
obowiązującego w dacie zaskarżonej do sądu adm. decyzji,
postanowienia obowiązku lub uprawnienia.
Sąd nie orzeka wg stanu prawnego jaki obowiązuje w dniu wydania wyroku, lecz stanu
prawnego w dacie wydania decyzji, postanowienia, uprawnienia. Często trzeba sięgać przy
orzekaniu do dawnego stanu prawnego. Taka zasada jest charakterystyczna dla postępowań
kontrolnych. określa ona moment czasowy wg którego sąd adm. dokonuje kontroli legalności.
Data wydania tej decyzji, postanowienia, uprawnienia, a nie wyroku przez sąd adm. Badając
jednak zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, postanowienia, uprawnienia lub obowiązku
sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w dacie jej wydania.
Wyjątek stanowi skarga na bezczynność, czyli tzw. milcznie władzy.
Skarga do WSA na bezczynność organu adm.
Należy zwrócić uwagę na art. 133 ust. prawo o post. przed sądami adm. W przypadku
skargi na bezczynność sąd nie bada czy jest to zgodne z prawem, czy niezgodne, tylko
nakazuje wydać decyzję. Organy czasami stosują tzw ucieczkę od decyzji, latami nie wydają
decyzji. Ta zasada orzekania wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania
zaskarżonej decyzji lub postanowienia ma znaczenie dla efektywności sądowej kontroli
administracji. Następstwem bowiem obowiązywania tej zasady jest obowiązywanie w post.
sądowo adm. tego że ocenia się zawsze jak w przeszłości zastosowano stan prawny. Nalezy
jednak podkreślić że obecnie bardzo duża częstość zmian przepisów prawa, zwłaszcza w
52
zakresie prawa podatkowego, celnego, budowlanego, zdarza się, że jeżeli jest sprawa potem
po 2,3 latach rozpatrywana przez sąd adm. to zapadłe w tej sprawie orzeczenie dla innego
tego rodzaju spraw ma znaczenie już tylko historyczne bo nowe te sprawy będą rozpatrywane
wg stanu prawnego obowiązującego po dniu wydania tej decyzji. Co gorsze nie ma również ta
zasada jakiegoś znaczenia dla sprawy adm. stanowiącej przedmiot orzeczenia sądowego
albowiem ocena prawna w nim zawarta nie będzie wiązała organu przy ponownym
rozpatrywaniu sprawy. Jest zasada w przepisach przejściowych lub końcowych, że do spraw
zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.
Ostateczność a prawomocność decyzji adm.
Ostateczna decyzja jest wtedy, kiedy nie służy od tej decyzji odwołanie, a więc minęło
14 dni strona nie wniosła odwołania albo strona wniosła odwołanie i już orzekał organ drugiej
instancji. Prawomocna jest ta decyzja, jeżeli po pierwsze minął termin do wniesienia skargi
do sądu adm. strona nie wniosła, orzekał sąd adm. odrzucił lub oddalił skargę (
Oddalenie a odrzucenie skargi przez sąd adm.
Odrzucenie, jeżeli wniesiono po terminie, na dane rozstrzygnięcie nie przysługuje
skarga do WSA, z innych przyczyn niedopuszczalna, wniesiona przez podmiot
nieuprawniony. Natomiast oddalenie następuje wtedy, gdy sąd merytorycznie zbadał skargę i
stwierdził że decyzja, postanowienie, uprawnienie, obowiązek, akt terenowego org. adm.
powszechnie obowiązujący jest zgodny z prawem i wtedy jest prawomocna. Ostateczna jest
wtedy kiedy nie można już administracyjnie ją rozpatrywać. Natomiast prawomocna, kiedy
już zakończone zostało nie tylko post. adm. ale również sądowo adm. W przepisach
przejściowych np art. 85 ust. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że do spraw
wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe (tj.
ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym). Niebezpieczna jest przewlekłość post. sądowoadm. jeżeli po 2, 3 latach rozpatruje się sprawę to mógł ulec zmianie stan prawny, drugie
niebezpieczeństwo to częste zmiany stanu prawnego. Wtedy orzeczenie jest sztuką dla sztuki.
Bo jak będzie nowe orzeczenie na podstawie nowego stanu prawnego co do którego sąd się
nie wypowiada bo on jeszcze nie obowiązywał w dacie wydania decyzji.
Skargę do sądu adm. można wnieść bezpośrednio ale trzeba najpierw nawet jeżeli
decyzję w I inst. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Np. w przypadku powołania na
stanowisko notariusza nie można od razu zaskarżyć do WSA ale trzeba najpierw do Ministra
Sprawiedliwości wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wyczerpanie toku instancji jako warunek wniesienia skargi do sądu
admin. w przypadku decyzji wydanych w I inst przez naczelny organ
adm. państwowej (ministra)
Termin składania skargi do WSA
Termin ten wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia sprawy i 30
dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia braków prawa.
Skargi na terenowe akty powszechnie obowiązujące, najpierw należy wezwać do usunięcia
braków a potem można dopiero złożyć skargę. W przypadku milczenia organu 60 dni od dnia
wniesienia wezwania usunięcia naruszenia prawa.
W odniesieniu do innych aktów w przypadku do których ustawa nie przewiduje
środków zaskarżenia i nie stanowi inaczej ustawa skargę można wnieść w każdym czasie,
jednak po wcześniejszym wezwaniu właściwego organu do naruszenia prawa. Pojawiła się
jednak poważna wątpliwość prawna co do terminu wniesienia skargi na uchwałę organu
53
samorządu teryt. przez organ nadzoru ponieważ ustawy samorządowe (ust. o samorządzie
gminnym, ust. o samorz. powiatowym, wojewódzkim), a także o post. przed sądami adm
takiego terminu nie określają. Skargę taką można wnieść w każdym czasie. W celu uniknięcia
bardzo częstych przypadków art 98 przepisów wprowadzających ustawy że w ciągu 3 lat od
dnia wejścia w życie tych ustaw od 1 stycznia 2004 skarga wniesiona bezpośrednio do sądu
administracyjnego jest uważana za wniesiona z zachowaniem geto 30 dniowego terminu.
Uchybienie 30 dniowego terminu przekazania sprawy przez organ razem z aktami sprawy, a
co najważniejsze z odpowiedzią na skargę organ jest zobowiązany ustosunkować się do
skargi, umożliwia wymierzenie przez sąd organowi na wniosek skarżącego grzywny w
wysokości do 10 krotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej.
Drugim obok skargi trybem wszczęcia post. adm. jest złożenie przewidzianego w art. 63
ust. prawo o postępowaniu przed sądami adm. wniosku o wszczęcie postępowania. Taki
wniosek wszczyna szczególne postępowanie adm. jednakże przepis ten wzbudza duże
wątpliwości. dotyczą one kwestii, czy użyty w tym art. zwrot „jeżeli ustawy tak stanowią
odnosi się także do innych ustaw czy tylk odo ustawy o postępowaniu przed sądami adm. W
praktyce ten rodzaj wszczęcia post. pojawia się bardzo rzadko.
Trzeci rodzaj
Wszczęcie z urzędu post. adm.
Może być wszczęte w takiej sytuacji jak zaginą akta wszczyna się z urzędu post adm. w
celu odtworzenia zaginionych lub zagubionych akt.
Merytoryczne badanie skargi przez sąd administracyjny.
Sąd bada zasadność skargi na rozprawie, jeżeli nie zachodzą okoliczności uzasadniające
rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art 90 ust. prawo o post. przed
sądami administracyjnymi. Rozprawa ma miejsce na posiedzeniu jawnym. Na rozprawie
realizowane jest podstawowe uprawnienie procesowe uczestników postępowania sądowo
administracyjnego jakim jest prawo do czynnego udziału strony w rozpoznaniu skargi w post.
sądowo-administracyjnym z tego względu należy zawiadomić o czasie i miejcu
przeprowadzenia rozprawy przed sądem adm. w terminie umożliwiającym otrzymanie w
terminie 7 dni przed rozprawą. Brak dowodu prawidłowego zawiadomienia o rozprawie
stanowi podstawę do jej odroczenia. W praktyce jednak sądy sprawdzają tylko te tzw zwroty.
W przeciwnym bowiem przypadku uczestnik postępowania jest pozbawiony możności
działania co stanowiłoby przyczynę nieważności postępowania w rozumieniu artykułu
183§2p5 i art. 271p2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli
jednak adresat, któremu już po wniesieniu skargi doręczono pismo sądowe zmienił adres i
niezawiadomił o tym sądu, to doręczenie pisma pod dotychczasowym (pierwotnym) adresem
ma skutek prawny. Co do zasady stawiennictwo na rozprawie przed sądem administracyjnym
nie jest obowiązkowe, chyba że w pewnych przypadkach ze względu na konieczność
wyjaśnienia pewnych elementów stanu faktycznego sąd postanowi inaczej. Nieobecność stron
lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy, jeżeli nie zostali
zobowiązani do stawiennictwa. Przepis ten wprowadza domniemanie że nieobecność
prawidłowo zawiadomionej storny na rozprawie należy uznać za równoznaczną z wnioskiem
o rozpoznanie sprawy pod jej nieobecność.
Jeżeli chodzi o przebieg rozprawy przed sądem administracyjnym to rozpoczyna się od
wywołania sprawy i ustalenia, kto stawił się na rozprawie oraz sprawdzenie doręczenia
wezwań. Następnie sędzia sprawozdawca referuje przedmiot sprawy, treść zaskarżonej
decyzji, postanowienia, uprawnienia lub terenowego aktu adm. powszechnie obowiązującego,
a także motywy rozstrzygnięcia organów, które wydały zaskarżony akt, zarzuty i uzasadnienia
skargi a na końcu treść odpowiedzi na skargę. Następnie przewodniczący składu orzekającego
54
udziela kolejno głosu stronom i uczestnikom postępowania. Strony na rozprawie przed sądem
administracyjnym mogą także ustnie zgłaszać swoje wnioski i żądania oraz sładać
wyjaśnienia. Ponadto mogą strony podawać podstawy prawne i faktyczne swoich wniosków.
W trakcie rozprawy sąd może zadawać uczestnikom pytania i prosić o ustosunkowanie się do
poszczególnych kwestii związanych z ropoznawaną sprawą.
Zdarza się że sąd administracyjny zarządza połączenie kilku 4, 5, 6, a nawet więcej
toczących się przed organem administracyjnym spraw w celu ich łącznego rozpoznania, lub
także rozstrzygnięcia, jeżeli te wsztykie sprawy mieszczą się w zakresie przedmiotowym i
mogły być objętej jedną skargą. Sąd administracyjny może zarządzić połączenie kilku
oddzielnych spraw toczących się już przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także
rozstrzygnięcia, jeżeli te sprawy pozostają ze sobą w związku. W pierwszym przypadku sąd
adm. ma obowiązek połączenia kilku oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub
rozstrzygnięcia. Natomiast w przypadku o którym mówi art. 113§2 ust. prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi, możliwość połączenia spraw została
pozostawiona uznaniu sądu. Przy czym wystarczy w tym przypadku że sprawy pozostają ze
sobą w związku. Ustawodawca nie sprecyzował o jaki związek tutaj chodzi. Wydaje się że
może to być dowolny związek pod warunkiem że czyni racjonalnym z punktu widzenia zasad
ekonomiki postępowania, łączne rozpatrzenie tych spraw. Należy podkreślić że ta instytucja
połączenia kilku spraw do łącznego rozpoznania przez sąd administracyjny ma charakter
techniczny nie powoduje ona skutku współuczestnictwa. Połączone sprawy są tylko w celu by
je wyjaśniono
Cofnięcie skargi przed WSA
Rozpoznawanie skargi przebiega zgodnie z zasadą względnej dyspozycyjności
postępowania. To znaczy nie zupełnie dysponują przedmiotem postępowania strony,
chociażby w zakresie cofnięcia skargi. Jak to podkreślono ta zasada względnej
dyspozycyjności polega na tym, że postępowanie przed sądem administracyjnym może być
wszczęte wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu. Co prawda skarżący może cofnąć
skargę, i jego żądanie jest wiążące dla sądu, jednakże sąd obowiązany jest uznać cofnięcie
skargi za niedopuszczalne w sytuacji gdy to cofnięcie zmierza do cofnięcia prawa lub
mogłoby powodować utrzymanie w mocy sprzecznej z prawem decyzji, postanowienia,
uprawnienia lub obowiązku, albo terenowego aktu normatywnego powszechnie
obowiązującego.
Nalezy podkreślić, że zasięg kontroli sprawowany przez sąd uległ znacznemu
rozszerzeniu, już po wejściu ustawy o NSA ponieważ zgodnie z jej art. 29 sąd mógł
podejmować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia w stosunku do aktów
lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w
granicach danej sprawy jeżeli było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia przez sąd
administracyjny.
Rozwiązanie to wprowadzono w celu finalnego doprowadzenia do stanu zgodnego z
prawem, co stało się możliwe dzięki temu, że sąd jest władny wyeliminować z obrotu
prawnego wszystkie wadliwe akty i czynności podjęte w danej sprawie. Istotnym nowum w
art. 135 ust. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nałożenie przez sąd adm.
obowiązku wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami
prowadzonymi w granicach danej sprawy.
Przykład z praktyki, sprawa dotyczyła decyzji ministra sprawiedliwości o powołaniu na
stanowisko notariusza i tam samorząd skarżył tylko decyzję Ministra Sprawiedliwości. Ta
decyzja była prawidłowa, tej decyzji nic sąd nie zarzucił, ale w trakcie wydawania opinii
przez samorząd notarialny w trybie art. 106 kpa brak było podpisów wszystkich członków
Rady Notarialnej, która jest organem kolegialnym (jeżeli decyzje lub inne w trybie art. 106
55
wydaje organ kolegialny muszą podpisać wszyscy członkowie) tylko był prezes podpisany. I
z tego powodu nikt tego postanowienia wydanego w trybie art. 106 nie zaskarżał, (chociaż
zgodnie z art. 106 kpa na postanowienie wydane w trybie art. przysługuje zażalenie do organu
II instancji na postanowienie organu II instancji zaskarżone do NSA. Wychodząc poza
granice skargi NSA uchylił to postanowienie w sprawie wydania opinii, a skoro to uchylił to
stwierdził tez nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości, której nikt nie ruszał. W
postępowaniu adm. można nie wnieść skargi na pewną decyzję ale są pewne decyzje
wcześniejsze, czy postanowienia, sąd jak gdyby w granicach tej sprawy jeżeli się tylko
mieszczą to może ich nikt nie zaskarżać to w pewnym sensie jest to działanie z urzędu sądu.
Tu musi być ten wymóg w granicach danej sprawy. Można zaskarżyć jedną decyzję a sąd
uchyli inną zupełnie niezaskarżaną.
Możliwość uchylenia przez Sąd Administracyjny innych
rozstrzygnięć
nie
zaskarżonych
w
skardze
do
sądu
administracyjnego.
Na przykład zaskarżono pozwolenie na budowę, a sąd stwierdził konieczność uchylenia
decyzji o warunkach zabudowy.
Egzamin
rozdział II bez opłat i kosztów; rozdział III; rozdział IV ogólnie; rozdział V tak; rozdział
VI nie wszystkie grupy miały „nie będzie tak że ci którzy tego nie mieli na ćwiczeniach będą
to mieli na egzaminie, jaśniej się wyrazić?”; rozdział VII ogólnie; rozdział VIII dokładnie
56

Kompletny wykład prof. Szwajdlera - Wydział Prawa i Administracji

Transkrypt

Podobne dokumenty

Pobierz opis produktu w PDF

Minister Spraw Zagranicznych DPE/236|rlL2

Decyzja z dnia 02 września 2011 Nr 02/WS/2011 dotycząca

Czujniki Ciśnienie PT-5217

PT-5217 - BETACO

W sprawie biegu terminu 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6

LA CUCINA ALESSI by Oras (8520F)

Charakterystyka produktu makuch rzepakowy

Zawiadomienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w