i jej skutki dla rozwoju regionów. hot!

Dr Mariusz Sagan
Doświadczenia decentralizacji władzy w Polsce – i jej skutki dla rozwoju
regionów.
Tezy wystąpienia:
I. POZYTYWNE ASPEKTY DECENTRALIZACJI DLA ROZWOJU REGIONÓW
Teza 1.
Decentralizacja wzmocniła w Polsce potencjał instytucjonalny samorządów. Potencjał samorządów
określa tak naprawdę ich zdolność konkurowania o zasoby zewnętrzne (kapitał finansowy – przede
wszystkim inwestycje zagraniczne, kapitał ludzki – w tym konkurowanie o studentów i tzw. klasy
kreatywne). Możliwości konkurowania o rzadkie zasoby, w tym zwłaszcza posiadanie przez badane
miasta zdolności do absorpcji finansowych środków zewnętrznych w głównej mierze decydują o
dynamice rozwojowej. Na potencjał samorządów składają się dwa kluczowe elementy: a) zdolność do
pozyskiwania inwestorów zewnętrznych oraz b) zdolność do pozyskiwania zewnętrznych środków na
rozwój (z budżetu państwa lub środków UE). Miasta i regiony w Polsce wykorzystały i wykorzystują
znaczące kwoty z budżetu UE (67 mld. Euro w latach 2007-2013) i najprawdopodobniej 72-75 mld.
Euro w latach 2014-2020 przede wszystkim dzięki zbudowaniu w lokalnych strukturach jednostek
odpowiedzialnych za absorpcję i pozyskiwanie środków zewnętrznych. Analogicznie sytuacja
przedstawia się z pozyskiwaniem inwestorów zewnętrznych – w warunkach decentralizacji łatwiej
jest podejmować ryzyko tworzenia specjalnych stref gospodarczych na terenach miast oraz budowy
potencjału instytucjonalnego obsługi inwestorów.
Decentralizacji i reformie samorządów towarzyszył także pewien zakres decentralizacji zadań,
związanych z przekazaniem części uprawnień przynależnych dotychczas administracji rządowej –
właśnie samorządom. Towarzyszył temu transfer wykwalifikowanych i doświadczonych urzędników,
dotychczas zatrudnionych w instytucjach państwowych, do nowopowstających instytucji
samorządowych.
Teza 2.
Decentralizacja przyspieszyła tempo rozwoju społeczno-gospodarczego w wybranych regionach
Polski. Sytuacja ta dotyczyła jednak praktycznie regionów już zamożnych, korzystających dodatkowo
z tzw. renty położenia. W konsekwencji, poprzez wystąpienie efektu synergicznego (decentralizacja,
dotychczasowy relatywnie wysoki poziom rozwoju wybranych regionów oraz renta położenia), część
województw zaczęła się rozwijać szybciej niż średnio dla Polski.
Teza 3.
Decentralizacja umożliwiła przygotowywanie oddolne strategii rozwoju regionów, miast, powiatów
i gmin. Dzięki temu planowanie strategiczne w samorządach stało się w dużo większym zakresie
zindywidualizowane i dopasowane do charakteru miast, tym samym kontekstualne – nie zaś
narzucane z zewnątrz (od góry). W związku z powyższym wzrósł poziom racjonalności ekonomicznej i
społecznej decyzji podejmowanych przez samorządy (konieczność z jednej strony racjonalnej
kalkulacji przychodów i wydatków). Z drugiej strony indywidualizacja i oddolny charakter strategii
rozwoju lokalnego spowodował, iż wzrósł zakres partycypacji społecznej i zaangażowania
mieszkańców miast i regionów w rozwiązywanie ich problemów. W Polsce uważa się powszechnie, iż
tak duża mobilizacja społeczna w samorządach nie byłaby możliwa bez decentralizacji.
Decentralizacja wyzwoliła pozytywne zjawisko konkurowania miast i regionów między sobą, co
niewątpliwie usprawnia procesy zarządzania w miastach, którym zależy na pozytywnym wizerunku na
zewnątrz, dzięki któremu są w stanie pozyskiwać nowych mieszkańców, studentów, przedsiębiorców
itp. Jednym z najlepszych przykładów wpływu decentralizacji na stymulowanie zmian w miastach, jest
konkurs o tytuł Europejskiej Stolicy Kultury 2016 (wygrany przez Wrocław), który wyzwolił
niezmiernie dużą energię społeczną oraz zbudował/przedefiniował potencjał kultury w miastach
starających się o ten tytuł.
Teza 4.
Decentralizacja władzy sprzyja powstawaniu klas kreatywnych w miastach i aglomeracjach
miejskich. Jest to związane z mikrospołecznym i oddolnym charakterem zachowań osób tworzących
społeczności kreatywne – nie są one w stanie rozwijać się w warunkach centralizacji władzy i
uprawnień jednostek samorządowych.
W nowych koncepcjach rozwoju regionów i miast za jeden z kluczowych czynników przejścia z
tradycyjnej ścieżki rozwoju do nowoczesnych trajektorii rozwojowych jest uważany potencjał
kreatywności mieszkańców i instytucji.1 Utalentowani obywatele miast stają się w tej propozycji
zasobem kluczowym, dzięki któremu (przy odpowiednim wsparciu instytucji otoczenia biznesu,
organizacji
pozarządowych
i
samorządów)
może
następować
dynamiczny
rozwój
lokalnych/regionalnych gospodarek opartych o wiedzę, bazujących na inwestycjach w technologię,
kulturę, naukę i sztukę.2 W efekcie rośnie wartość dodana pochodząca z tzw. przemysłów
kreatywnych, absorbujących talent, umiejętności artystyczne i szeroko rozumiany potencjał
innowacyjny jednostek do wytwarzania unikalnych i konkurencyjnych dóbr i usług. Ich sprzedaż na
rynku globalnym rosła w latach 1996-2005 średniorocznie o 6,4%, osiągając w 2005 roku wartość 425
mld USD, co stanowiło ponad 3% globalnego eksportu dóbr i usług.3 Do przemysłów kreatywnych
UNCTAD zalicza: Dziedzictwo kulturowe (festiwale, muzea, biblioteki itp.), Sztukę, Media
(elektroniczne i drukowane), Usługi funkcjonalne (projektowanie i wzornictwo, gry komputerowe,
architektura, reklama itp.).4 Kreatywne przemysły i kreatywna gospodarka stają się zatem motorem
rozwojowym tzw. miast kreatywnych, także dzięki koncentracji w nich kreatywnego zatrudnienia oraz
zachęcaniu inwestorów zagranicznych interesującą ofertą kulturalną. Według raportu UNCTAD i
UNDP dotyczącego kreatywnej gospodarki, głównymi czynnikami jej rozwoju są: technologia, popyt
na kreatywne produkty i usługi oraz turystyka.5 W polskich realiach decentralizacja związana z
reformą samorządową w 1999 roku spowodowała uwolnienie energii twórczej klas kreatywnych w
największych miastach w przeciągu kilku lat od reformy, w przypadku miast średnich proces ten był
(jest) rozłożony na 7-10 lat (w zależności od założeń strategii tychże miast oraz istniejącego wcześniej
potencjału kreatywnego.
II. NEGATYWNE ASPEKTY DECENTRALIZACJI DLA ROZWOJU REGIONÓW
Teza 1.
Decentralizacja dla większości słabo rozwiniętych regionów w Polsce (położonych głównie w Polsce
Wschodniej) oznaczała utratę dystansu do regionów z czołówki ogólnopolskiej oraz średniej
ogólnopolskiej. Sam fakt decentralizacji nie oznaczał oczywiście bezpośredniego zmniejszenia
potencjału ekonomicznego biedniejszych regionów, lecz poprzez mniej sprawne instytucje, niższy
1
G-J. Hospers, R. van Dalm, How to create a creative city? The viewpoints of Richard Florida and Jane Jacobs, “Foresight”
2005, Vol. 7, nr 4, s. 9-10
2
Patrz: R. Florida, The Economic Geography of Talent, “Annals of the Association of American Geographers” 2002, 92(4), s.
743-755
3
Creative economy. Report 2008, The Challenge of Assessing the Creative Economy: towards Informed Policy-making,
UNDP, UNCTAD, Geneva, New York 2008, s. 115
4
Ibidem, s. 14
5
Ibidem, s. 23
potencjał kadrowy i kompetencyjny oraz efekt wysysania lepiej wykształconych ludzi do ośrodków
miejskich z większymi możliwościami znalezienia zatrudnienia i rozwoju, powodował wielokrotnie
stagnację. Procesy te po decentralizacji nasiliły się bardziej niż uprzednio. Regiony pozbawione
częściowo pomocy rządowej (mechanizm wyrównawczy okazał się mniej sprawny niż sądzono) po
przeprowadzonej decentralizacji, zaczęły rozwijać się słabiej. Na powyższe procesy nałożyły się
dotychczasowe ich zapóźnienia społeczno-ekonomiczne o charakterze historycznym i gorsza renta
położenia. W tabeli poniżej zaprezentowano wyniki PKB per capita dla pięciu podregionów stolic
regionów Polski Wschodniej: Lublina, Białegostoku, Kielc, Rzeszowa i Olsztyna. Z zaprezentowanych
danych wynika, iż od 1999 roku, czyli po reformie administracyjnej, ich relatywna sytuacja
ekonomiczna (w stosunku do średniej krajowej) ulegała pogorszeniu.
Tabela 1
Zmiany PKB per capita w podregionach metropolitalnych Polski Wschodniej (w latach 1999-2007).
PKB per capita 1999
(Polska=100)
2000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Zmiana 2007 do 1999
(w
punktach
procentowych
średniorocznie,
w
stosunku do średniej
krajowej)
Podregion lubelski
91,4
92,0
91,7
89,5
86,9
85,5
84,9
85,1
- 0,7
Podregion
białostocki
87,4
89,8
89,3
89,4
86,4
85,2
85,5
86,4
- 0,11
Podregion
olsztyński
87,0
88,8
86,9
90,3
87,7
86,7
84,8
82,6
- 0,49
Podregion
rzeszowski
80,3
78,2
78,7
77,4
76,0
76,7
75,0
73,6
- 0,74
Podregion kielecki
82,6
84,0
82,0
82,7
82,1
80,0
80,1
82,6
0,0
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Produkt Krajowy Brutto. Rachunki regionalne w 2007 r., Urząd
Statystyczny w Katowicach, Katowice 2009, s. 140-149
III. WNIOSKI
Decentralizacji władzy powinno przede wszystkim towarzyszyć:
- dodatkowe wsparcie finansowo-instytucjonalne dla regionów słabiej rozwiniętych, bądź
przechodzących restrukturyzacje ekonomiczną (np. związaną z przejściem z tradycyjnego rolnictwa i
schyłkowego przemysłu do nowszych gałęzi).
- pozytywne skutki decentralizacji przeważają zdecydowanie nad ich negatywnymi konsekwencjami,
przy czym ogólne efekty pozytywne ujawniają się w średniookresowym horyzoncie czasowym (5-7
lat).