Wstęp - Instytut Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu

Wstêp
Jolanta Arcimowicz
Jacek Kurczewski
Wstêp
Administracja publiczna, w tym ca³e spektrum tworz¹cych j¹ urzêdów, zatrudnionych w nich pracowników, urzêdników i ich politycznych zwierzchników, stanowi ten segment w³adzy publicznej, którego profesjonalizm i skutecznoœæ decyduj¹ o sprawnym funkcjonowaniu instytucji pañstwa. Jakoœæ
dzia³ania administracji, w tym jakoœæ tworz¹cych j¹ kadr, buduj¹ zaufanie
obywateli do pañstwa, kszta³tuj¹ spo³eczne oceny na temat prawa, standardów sprawowanej w³adzy i demokracji. Dobra administracja, dzia³aj¹ca na
podstawie i w graniach prawa, profesjonalna i sprawna, stanowi dla obywateli wzór, którego realizacji oczekuj¹. Prawo do dobrej administracji zapisano w Konstytucji RP z 1997 roku – w preambule zagwarantowano nie tylko
poszanowanie praw obywatelskich, ale te¿ rzetelne i sprawne dzia³anie instytucji publicznych1. Gwarantuj¹ je równie¿ przepisy unijne. W rozumieniu
autorów Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, jak pisze Irena Lipowicz, „dobra administracja” to niekoniecznie taka, która zawsze pozytywnie
odpowiada na wniosek obywatela albo jest dla niego dobra, bo opiekuñczo,
œwiadcz¹co oddzia³uje, ale przede wszystkim taka, która jest sprawiedliwa,
bezstronna i uczciwa, w sposób terminowy, sprawny i uprzejmy rozstrzyga
sprawy administracyjne2. W Polsce proces reform maj¹cych na celu (od)budowê profesjonalnej administracji publicznej rozpocz¹³ siê na pocz¹tku transformacji. W 1991 roku powo³ano Krajow¹ Szko³ê Administracji Publicznej,
podjêto tak¿e prace nad ustaw¹ o s³u¿bie cywilnej (zosta³a uchwalona w 1996
roku). Wœród g³ównych celów powo³ania korpusu s³u¿by cywilnej, który
ostatecznie obj¹³ wy³¹cznie administracjê rz¹dow¹, wymieniano budowê nowoczesnej, profesjonalnej kadry urzêdniczej, poprawê jakoœci dzia³ania
administracji, stworzenie przejrzystych regu³ funkcjonowania aparatu urzêd1
J. Arcimowicz, Urzêdnicy w s³u¿bie demokratycznego pañstwa, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2010.
2 I. Lipowicz, Prawo obywatela do dobrej administracji, „Kontrola Pañstwowa” 2005, nr 1.
0.p65
7
11-03-10, 16:04
7
8
Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski
niczego. Równolegle z budow¹ s³u¿by cywilnej toczy³y siê dyskusje nad powo³aniem samorz¹dowej s³u¿by cywilnej – jak do tej pory idei tej nie uda³o
siê zrealizowaæ, nie zosta³a nawet skonkretyzowana w postaci projektu legislacyjnego (mia³ byæ gotowy na pocz¹tku 2004 roku). Przeciwnicy samorz¹dowego korpusu SC czêsto wskazuj¹ na kwestie finansowe, argumentuj¹c,
¿e takie rozwi¹zanie stanowi zbyt du¿e obci¹¿enie dla bud¿etu pañstwa.
Zwolennicy natomiast podkreœlaj¹, ¿e fachowe kadry samorz¹dowe s¹ niezbêdne, a zwlekanie z powo³aniem samorz¹dowego korpusu jest w istocie
ograniczaniem prawa obywateli do dobrej administracji. Projekt samorz¹dowej s³u¿by cywilnej mia³ dope³niaæ zmiany, jakie dokonywa³y siê w administracji publicznej wraz z przywróceniem instytucji samorz¹du terytorialnego –
uchwalona w 1990 roku ustawa o samorz¹dzie terytorialnym ukonstytuowa³a samorz¹d gminny, a w 1999 roku pojawia³y siê samorz¹dowe powiaty i województwa. W 2002 roku zaczê³a obowi¹zywaæ ustawa o bezpoœrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, która zmieni³a nie
tylko wewnêtrzny ustrój jednostek samorz¹dowych, ale tak¿e dotychczasowy uk³ad relacji pomiêdzy g³ównymi aktorami lokalnych w³adz.
Gminy, powiaty, województwo samorz¹dowe i urz¹d wojewódzki tworz¹ strukturê instytucjonaln¹, któr¹ dope³nia sieæ wzajemnych powi¹zañ, formalnych i nieformalnych kontaktów – ca³oœæ powinna spajaæ wspólna wizja
rozwoju danego regionu, wypracowana, akceptowana i realizowana wspólnymi si³ami. Konstytucyjna zasada pomocniczoœci (subsydiarnoœci) ³¹czy ideê
ograniczenia interwencjonizmu pañstwa i zasadê organizacyjn¹ reguluj¹c¹
podzia³ obowi¹zków miêdzy podmiotami sektora publicznego, a tak¿e miêdzy sektorem publicznym a trzecim sektorem w zakresie œwiadczenia us³ug
spo³ecznych3. Subsydiarnoœæ jest zaprzeczeniem hierarchicznej zale¿noœci –
jednostki usytuowane „wy¿ej” nie wystêpuj¹ w roli zwierzchników (panuj¹cych, dominuj¹cych), ale s¹ pomocnicze w stosunku do jednostek usytuowanych „ni¿ej”, to znaczy maj¹ je wspomagaæ, wspó³pracowaæ z nimi i zajmowaæ siê tym, czym one same nie s¹ w stanie siê zaj¹æ4. Wspó³praca,
wspó³dzia³anie, wspomaganie, ale te¿ konflikt s¹ wpisane w funkcjonowanie
w³adz samorz¹dowych, które w danym regionie maj¹ za zadanie zaspokajanie potrzeb wspólnoty i tworzenie optymalnych warunków jej rozwoju.
Prowadz¹c w latach 2008–2010 badania na Mazowszu i Œl¹sku, poszukiwaliœmy odpowiedzi na pytania o socjologiczny charakter relacji miêdzy poszczególnymi szczeblami w³adz samorz¹dowych, o formy wspó³pracy samorz¹dów ró¿nych szczebli, konflikty i sposoby ich rozwi¹zywania, a tak¿e ocenê
3
E. Leœ, Od filantropii do pomocniczoœci: studium porównawcze rozwoju i dzia³alnoœci organizacji
spo³ecznych, Elipsa, Warszawa 2000, s. 117.
4
J. Regulski, Samorz¹dna Polska, Warszawa 2005.
0.p65
8
11-03-10, 16:04
Wstêp
wprowadzanych po 1989 roku reform samorz¹dowych – ocenê wa¿n¹, bo
dokonan¹ przez praktyków. Decyzja podjêta w 1990 roku o samorz¹dzie
terytorialnym stworzy³a strukturalne przes³anki napiêæ miêdzy samodzielnymi jednostkami w³adzy samorz¹dowej, a w³adz¹ pañstwow¹ i jej administracj¹. Wprowadzenie w latach nastêpnych struktur poœrednich – samorz¹dny
powiat i samorz¹d wojewódzki – oznacza³o w tej perspektywie stworzenie
forum, na którym decyzje pañstwowe mog¹ konfrontowaæ siê
z mikroregionalnymi i regionalnymi. Konflikt przeniós³ siê na styk w³adzy
wojewody z samorz¹dow¹ reprezentacj¹ na szczeblu wojewódzkim. Wyd³u¿enie
tej linii hierarchicznej oddali³o samorz¹d lokalny od w³adzy pañstwowej, sprawi³o te¿, ¿e zasadne sta³o siê pytanie o istotê tych kontaktów, o to, czy linia
samorz¹dowa jest izolowana od linii pañstwowej, a tak¿e czy w sytuacjach
trudnych, konfliktowych, dochodzi do wspó³pracy samorz¹dów ró¿nych szczebli lub te¿ konflikt jest rozwi¹zywany miêdzy zainteresowanymi i pod nadzorem organu w³adzy pañstwowej wy¿szego szczebla. Przyst¹pienie do Unii Europejskiej stanowi³o kolejny element rekonfiguracji struktur zale¿noœci
politycznej: mo¿liwoœæ odwo³ania siê do „Brukseli” czy do „Strasburga” jest
dobrowolnym ograniczeniem w³adzy krajowych podmiotów w³adzy. W realnych stosunkach spo³ecznych rozszerzaj¹ siê bezpoœrednie kontakty z instytucjami europejskimi. W okresie transformacji podmioty lokalne i regionalne
uzyska³y te¿ niezale¿noœæ w nawi¹zywaniu i utrzymywaniu relacji poziomych.
Zjawiska te sprawiaj¹, ¿e europeizacja jest mechanizmem przyspieszaj¹cym rozbudowê sieci kontaktów, ich zagêszczanie i autonomizacjê w stosunku do scentralizowanych w rz¹dzie i innych konstytucyjnych organach w³adzy (np. NIK)
sieci w³adzy i nadzoru. Kontakty samorz¹dów z instytucjami UE stanowi³y równie¿ przedmiot naszych analiz i podstawê formu³owanych wniosków.
Badania prowadzono w ramach projektu badawczego KBN NN
116088634 „Zale¿noœæ czy wspó³praca? Typy ról i kontaktów spo³ecznych
w strukturze w³adzy samorz¹dowej w Polsce”, finansowanego z nak³adów na
naukê w latach 2008–2010. Projekt w latach 2008–2010 realizowa³ w Instytucie Stosowanych Nauk Spo³ecznych UW zespó³ badaczy z Instytutu, w tym
tak¿e wspó³pracowników Katedry Socjologii i Antropologii Obyczajów i Prawa ISNS UW. Projekt zak³ada³ przeprowadzenie w wybranych miejscowoœciach czterech makroregionów: Mazowsze, Ma³opolska, Pomorze oraz Œl¹sk,
analizy dzia³añ politycznych podejmowanych przez ró¿ne podmioty samorz¹dowe w sekwencji gmina – powiat – województwo – stolica – UE. Badania, w tym pog³êbione wywiady (ogó³em nieco ponad 150), mia³y obj¹æ:
(1) polityków samorz¹dowych (od szczebla lokalnego do wojewódzkiego), do
których zaliczono zarówno (a) przedstawicieli, to znaczy przewodnicz¹cego
rady i radnych, jak i (b) zarz¹dzaj¹cych gmin¹ burmistrza, wójta, prezydenta
miasta, czyli wybieralny organ wykonawczej w³adzy samorz¹dowej; (2) kie-
0.p65
9
11-03-10, 16:04
9
10
Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski
rowniczych pracowników administracji samorz¹dowej od szczebla gminnego
pocz¹wszy i na urzêdnikach samorz¹du wojewódzkiego skoñczywszy;
(3) ekspertów, a konkretnie prawników wykorzystywanych na ró¿nych zasadach, od zale¿noœci s³u¿bowej przez administracjê samorz¹dow¹ ró¿nych
szczebli do doradztwa prawnego. Planowano tak¿e w czterech miejscowoœciach ró¿nych regionów pobranie próby adresowej i wykonanie nieco ponad 200 wywiadów kwestionariuszowych w ka¿dej miejscowoœci, obejmuj¹cych miêdzy innymi ocenê dzia³ania w³adz lokalnych, rady i zarz¹du oraz
w³adz powiatowych (starostwo) i wojewódzkich, ocenê dzia³ania urzêdów
i urzêdników samorz¹dowych, a tak¿e znajomoœæ zasad podzia³u kompetencji
i wspó³dzia³ania poszczególnych organów w³adzy. Dobór makroregionów wynika³ z dotychczasowych doœwiadczeñ badawczych pracowników Katedry Socjologii i Antropologii Obyczajów i Prawa ISNS UW5, a tak¿e zró¿nicowania
historyczno-socjologicznego regionów i ich uwarunkowania, które zosta³y
najpe³niej opisane przez Jacka Kurczewskiego6 i Jerzego Bartkowskiego7.
Ze wzglêdu na znacznie zmniejszon¹ (o po³owê) w stosunku do wstêpnych za³o¿eñ projektu sumê przyznanych œrodków podjêto decyzjê o ograniczeniu badañ do dwóch makroregionów – Mazowsza oraz Œl¹ska, w tym
trzech województw: mazowieckiego, opolskiego i œl¹skiego. Konieczna by³a
równie¿ rezygnacja z czêœci wywiadów, które ograniczono do wybranej grupy lokalnych polityków, a wiêc wójtów oraz burmistrzów miast; tak¿e mniej
wywiadów, ni¿ planowano, przeprowadzono z prawnikami i pracownikami
administracji samorz¹dowej. £¹cznie zrealizowano 79 pog³êbionych wywiadów, w tym 60 z osobami pe³ni¹cymi funkcje wójtów, burmistrzów; z pracownikami pionu zarz¹dzaj¹cego (sekretarz, skarbnik, kierownik wydzia³u/
referatu, naczelnik wydzia³u, dyrektor departamentu/wydzia³u) i pracownikami urzêdów samorz¹dowych i wojewódzkich, a tak¿e 19 wywiadów z prawnikami œwiadcz¹cymi obs³ugê prawn¹ jednostek samorz¹du terytorialnego –
w wiêkszoœci byli to radcowie prawni, pracuj¹cy w kancelariach i œwiadcz¹-
5
Patrz: J. Kurczewski, Lokalne spo³ecznoœci obywatelskie, ISNS UW, Warszawa 2003; J. Kurczewski,
M. Fuszara (red.), Polskie spory i s¹dy, ISNS UW, Warszawa 2004; J. Kurczewski (red.), Mazowsze bez
granic. Przyczynek do antropologii kulturowej regionu, Trio i Mazowieckie Centrum Kultury i Sztuki,
Warszawa 2005; J. Kurczewski (red), Lokalne wzory kultury politycznej, Trio, Warszawa 2007; M. Fuszara, So³tyski w Polsce, w: M. Fuszara, Kobiety w polityce, Trio, Warszawa 2006; J. Œmigielska, Polska scena
lokalna – wybory samorz¹dowe w Kutnie w latach 1990–2002, „Prace ISNS. O prawie, obyczajach i
spo³eczeñstwie”, ISNS UW, Warszawa 2003; J. Œmigielska, Spo³ecznoœci lokalne w perspektywie badañ
socjologicznych. Kutno; w: J. Kurczewski, Lokalne spo³ecznoœci obywatelskie, ISNS UW, Warszawa 2003;
B. £aciak, Opoczno, w: tam¿e; J. Arcimowicz, Urzêdnicy w s³u¿bie demokratycznego pañstwa, Wydawnictwa Uniwersyteckie UW, Warszawa 2010.
6
J. Kurczewski, Lokalne spo³ecznoœci..., wyd. cyt.; J. Kurczewski, M. Fuszara (red.), Polskie spory...,
wyd. cyt.; J. Kurczewski (red.), Lokalne wzory..., wyd. cyt.
7
J. Bartkowski, Tradycja i polityka, Zak-Mol, Warszawa 2000.
0.p65
10
11-03-10, 16:04
Wstêp
cy zewnêtrzn¹ obs³ugê prawn¹ urzêdów. Ze wzglêdu na stosowane przez
badaczy ró¿ne oznaczenia rozmówców (np. prawników, urzêdników, so³tysów)
w ksi¹¿ce zrezygnowano z numerowania wywiadów. Przeprowadzano wywiady w urzêdach gminy Goleszów, Rad³ów, Lesznowola; urzêdach miasta
w Cieszynie, Oleœnie i Opolu; starostwach powiatowych w Cieszynie, Oleœnie, Piasecznie, a tak¿e urzêdach marsza³kowskich i wojewódzkich w Opolu,
Katowicach oraz Warszawie. Wymienione urzêdy nale¿¹ do struktur samorz¹dowych Mazowsza i Œl¹ska, reprezentuj¹ tak¿e (urzêdy wojewódzkie) administracjê rz¹dow¹ w województwach mazowieckim, opolskim oraz œl¹skim.
Badania ankietowe przy u¿yciu modyfikowanych w poszczególnych miejscowoœciach kwestionariuszy, zawieraj¹cych pytania od ca³kowicie zamkniêtych do otwartych przeprowadzono na losowo pobranej próbie z list adresowych, które dawa³y podstawê do wzglêdnie proporcjonalnego doboru
mieszkañców ze wzglêdu na p³eæ oraz wiek. Badania zosta³y przeprowadzone w podcieszyñskiej gminie wiejskiej Goleszów (246 ankiet), dwóch ma³ych miastach – œl¹skim Oleœnie (236) i mazowieckim £owiczu (200), a tak¿e
na warszawskim Ursynowie (133). Ankiety przeprowadzali podczas obozów
naukowych Katedry Socjologii i Antropologii Obyczajów i Prawa studenci
Instytutu Stosowanych Nauk Spo³ecznych UW.
Ursynów okaza³ siê najtrudniejszym terenem badawczym. Z próby podstawowej (200 adresów) zrealizowano 133 ankiety; w pozosta³ych przypadkach by³y to zdecydowane odmowy, ale zdarza³o siê te¿, ¿e w ogóle nie mo¿na
by³o umówiæ siê z respondentem lub choæby zostawiæ listu informuj¹cego
o badaniach. Czêœæ osiedli na Ursynowie jest zamkniêta w szczególny sposób –
nie ma domofonów, wejœæ do œrodka mog¹ tylko osoby, które maj¹ klucz lub
znaj¹ kod. Mimo wielokrotnego powracania pod wskazane adresy i wyd³u¿enia badañ do dwóch miesiêcy (paŸdziernik–listopad 2010) nie wykonano
zaplanowanych wywiadów. Charakterystykê ursynowskiej spo³ecznoœci i trudnoœci w prowadzeniu badañ jedna z uczestniczek obozu – Katarzyna Pêkalska, studentka V roku – opisa³a nastêpuj¹co: „Chyba wszyscy œwiadomi s¹,
jak ciê¿ka jest praca ankietera, który prosi o wyra¿enie opinii na dany temat
przechodnia na ulicy. Nikt nie lubi byæ zaczepiany przez obc¹ osobê na ulicy,
a zw³aszcza jeœli zdarza siê to kilkakrotnie w ci¹gu krótkiego okresu czasu.
A ludzie siê spiesz¹ do pracy, na spotkanie, nie maj¹ po prostu czasu na odpowiadanie przez kilka minut na pytania ankietera niejednokrotnie w ma³o sprzyjaj¹cych warunkach atmosferycznych. Okazuje siê jednak, ¿e trudniejsze mo¿e
okazaæ siê przeprowadzenie badania w miejscu zamieszkania ankietowanych.
Zadanie polegaj¹ce na przeprowadzeniu kilkunastu ankiet wœród wylosowanych mieszkañców warszawskiego Ursynowa okaza³o siê zadaniem co najmniej
karko³omnym. Na taki stan rzeczy z³o¿yæ siê mo¿e kilka czynników. Po pierwsze, mieszkañcy poproszeni o udzia³ w badaniu standardowo t³umacz¹ siê
0.p65
11
11-03-10, 16:04
11
12
Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski
brakiem wolnego czasu, co jakkolwiek wydaje siê byæ wymówk¹, w wielkim
mieœcie, jakim jest Warszawa, mo¿ne byæ uznane za w miarê prawdziwe uzasadnienie. Warto jednak zaznaczyæ, ¿e mo¿e to byæ chroniczny brak czasu,
bo nawet dzieñ wolny od pracy – sobota, pora popo³udniowa, nie jest dogodnym terminem na przeprowadzenie ankiety wœród mieszkañców Warszawy, nie mówi¹c ju¿ o tygodniu pracy, kiedy to b¹dŸ zastanie kogoœ
w mieszkaniu, b¹dŸ znalezienie wolnego czasu przez dan¹ osobê graniczy
niemal z cudem. Co wiêcej, mieszkañcy godz¹c siê b¹dŸ nie, nie wiedz¹, z ilu
pytañ sk³ada siê ankieta, a mimo to, w ciemno, nie zgadzaj¹ siê na badanie,
które równie dobrze mog³oby trwaæ na przyk³ad 5 minut. Nastêpn¹ przeszkod¹ s¹ wszechobecne domofony, które znajduj¹ siê ju¿ niemal na ka¿dym
osiedlu na Ursynowie. Ankieter ma wiêc przed sob¹ naprawdê karko³omne zadanie, które polega na przekonaniu osoby znajduj¹cej siê «po drugiej stronie
s³uchawki», by wpuœci³a j¹ do domu i poœwiêci³a kilkanaœcie minut obcej osobie.
Mieszkaniec nie wie, jak wygl¹da ankieter, czy wygl¹da sympatycznie czy nie,
czy ubiór wskazuje na to, ¿e to faktycznie student, czy te¿ jest to ktoœ «podejrzany». Wnioskuje tylko na podstawie barwy g³osu i wierzy, b¹dŸ te¿ nie, ¿e osoba,
która pojawi³a siê u drzwi, jest rzeczywiœcie wys³annikiem takiej instytucji, jak¹
jest Uniwersytet Warszawski. Okazuje siê jednak, ¿e w zderzeniu wartoœci, jak¹
jest mir domowy i instytucja naukowa, ta druga nie ma ¿adnych szans. Mieszkañcy Ursynowa nie chcieli poœwiêciæ swojego czasu i nie chcieli ryzykowaæ
naruszenia miru domowego nawet na rzecz badañ, które de facto dotyczy³y
bezpoœrednio ich sytuacji. (…) Reasumuj¹c, badania prowadzone w stolicy okaza³y siê bardzo trudnym zadaniem, co chyba jednak jest zaskakuj¹ce, bo to w³aœnie mieszkañcy wielkich miast, wykszta³ceni i o dobrej sytuacji finansowej,
powinni byæ otwarci na œwiat i na ludzi i nie baæ siê osób, które przychodz¹
zbadaæ stan obecny, by coœ mog³o zmieniæ siê w przysz³oœci w ich sytuacji”.
W niniejszym tomie wykorzystano równie¿ dane i informacje zebrane
w trakcie badañ prowadzonych przez pracowników i wspó³pracowników Katedry Socjologii i Antropologii Obyczajów i Prawa ISNS UW w innych urzêdach i lokalnych spo³ecznoœciach Mazowsza, a wiêc w Kutnie, w Ostrowi
Mazowieckiej i £owiczu. Obraz relacji miêdzy poszczególnymi szczeblami
w³adz samorz¹dowych, charakterystyka ról i kontaktów spo³ecznych w strukturach w³adz samorz¹dowych, jakie wy³oni³y siê z badañ, dope³nia medialny
wizerunek urzêdników samorz¹dowych kreowany przez lokaln¹ i ogólnokrajow¹ prasê, telewizjê, a tak¿e popularne seriale obyczajowe.
Projekt badañ przewidywa³ publikacjê raportu koñcowego w formie ksi¹¿ki zbiorowej oraz przygotowanie streszczenia raportu w kilku jêzykach europejskich. Niniejszy tom to realizacja pierwszej czêœci projektu. Przygotowano równie¿ publikacjê w jêzyku angielskim, stanowi¹ca streszczenie
g³ównych w¹tków i wyników prowadzonych badañ.
0.p65
12
11-03-10, 16:04
Wstêp
Niniejsz¹ pracê otwiera tekst Anety Gawkowskiej Ma³e jest piêkne? Ma³e
jest samorz¹dne. Samorz¹d a wspólnota lokalna w optyce komunitariañskiej.
Autorka prezentuje problematykê samorz¹du i wspólnoty lokalnej z punktu
widzenia wybranych autorów okreœlanych mianem komunitarian. Komunitaryzm to stanowisko teoretyczne, które wspólnocie, zw³aszcza lokalnej,
poœwiêci³o w swoich analizach w ostatnich dekadach najwiêcej miejsca. Skupienie uwagi na wspólnotowoœci spowodowane by³o problemem szeroko
pojêtej alienacji obywateli wspó³czesnych spo³eczeñstw demokratycznych;
alienacji najczêœciej kojarzonej z przerostem indywidualizmu i zwi¹zanym
z tym os³abieniem wiêzi spo³ecznych i politycznych. Komunitarianie postuluj¹ powrót do zainteresowania aktywnoœci¹ na poziomie lokalnym jako lek
na negatywne efekty póŸnonowoczesnego indywidualizmu. Priorytet przyznany wspólnotom lokalnym bierze siê ze wspólnego im twierdzenia, ¿e
w³aœnie na dole, w spo³ecznej mikroskali, tworzy siê najczêœciej lub najsilniej
kapita³ spo³eczny. Jednym z wa¿nych obszarów staje siê w tym kontekœcie
lokalna samorz¹dnoœæ rozumiana jako aktywne wspó³uczestnictwo w zarz¹dzaniu sprawami wspólnymi; samorz¹dnoœæ, w ramach której rozstrzyga siê
sprawy bliskie obywatelom i wymagaj¹ce czêsto rozwi¹zañ kompromisowych
lub nawet konsensualnych. Autorka, analizuj¹c praktyczne funkcjonowanie
lokalnego samorz¹du, odwo³uje siê do wyników badañ prowadzonych w Goleszowie – ma³ej miejscowoœci na Œl¹sku Cieszyñskim.
Praktyka funkcjonowania lokalnego samorz¹du, w tym opinie spo³ecznoœci Mazowsza i Œl¹ska o dzia³alnoœci w³adz samorz¹dowych, podleg³ych
im urzêdów i zatrudnionych w nich urzêdnikach jest przedmiotem analiz
Jolanty Arcimowicz i Joanny Œmigielskiej. Jak pisz¹ autorki tekstu W³adze
samorz¹dowe, urzêdy i urzêdnicy w badaniach lokalnej opinii publicznej –
istot¹ samorz¹du jest udzia³ obywateli w sprawowaniu w³adzy; wybieraj¹c swoich przedstawicieli chc¹ mieæ pewnoœæ, ¿e nie tylko dzia³aj¹ w interesie lokalnych spo³ecznoœci, ale te¿ potrafi¹ organizowaæ pracê podleg³ych s³u¿b (urzêdników) tak, by u³atwiaæ codzienne ¿ycie mieszkañców. Od kilku lat
w sonda¿owym wizerunku urzêdów i urzêdników s¹ widoczne powolne, pozytywne zmiany, a jednym z ich powodów jest „europeizacja” polskiej administracji. Urzêdy pañstwowe, poddane modernizacji i reformom, dostosowywane do wymogów i standardów unijnych, europeizuj¹ siê – chc¹c
potwierdziæ wysoki poziom œwiadczonych us³ug, zdobyæ zaufanie klientów,
a tak¿e wypromowaæ swój nowy (nowoczesny) wizerunek – walcz¹ o presti¿owe certyfikaty jakoœci, coraz wy¿sze wymagania dotycz¹ce wykszta³cenia,
kwalifikacji zawodowych, stawiaj¹ te¿ swoim pracownikom. „Europeizacja”
urzêdów czy – szerzej – administracji publicznej sta³a siê synonimem „cywilizowania siê” urzêdów, „cywilizowania” siê praktyki urzêdniczej, standardów etycznych i zawodowych urzêdników. W procesie „cywilizowania siê”
0.p65
13
11-03-10, 16:04
13
14
Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski
polskiej administracji urzêdom samorz¹dowym, bêd¹cym najbli¿ej obywateli, dobrze znaj¹cym problemy lokalnych spo³ecznoœci przypad³a rola tyle szczególna, co niewdziêczna – standardy pracy urzêdów samorz¹dowych s¹ dla
wiêkszoœci obywateli wizytówk¹ i zarazem probierzem zmian w polskiej administracji publicznej.
W dyskusjach, debatach i sporach (w tym tak¿e politycznych) na temat
mechanizmów b¹dŸ rozwi¹zañ instytucjonalnych s³u¿¹cych polepszeniu jakoœci dzia³ania administracji samorz¹dowej, wiêkszego profesjonalizmu samorz¹dowych kadr urzêdniczych niezmiennie od lat przewija siê temat samorz¹dowej s³u¿by cywilnej. Powo³anie apolitycznej i profesjonalnej s³u¿by
samorz¹dowej to koniecznoœæ, zw³aszcza ¿e powszechnie znan¹ i sta³¹ praktyk¹ w strukturach samorz¹dowych jest wymiana kadr kierowniczych.
W skrajnych przypadkach obejmuje ona wszystkich urzêdników zatrudnionych
na stanowiskach kierowniczych. O samorz¹dowej s³u¿bie cywilnej dyskutuj¹
politycy, eksperci, autorzy refom samorz¹dowych – ich sugestie, propozycje,
postulaty s¹ najczêœciej cytowane i komentowane w mediach. Jolanta Arcimowicz tocz¹c¹ siê debatê uzupe³nia o wypowiedzi praktyków, to znaczy urzêdników samorz¹dowych. Prezentowane przez nich opinie o samorz¹dowej s³u¿bie
cywilnej, celowoœci jej powo³ania, a tak¿e proponowanych rozwi¹zaniach prawnych stanowi¹ podstawê analiz i wniosków zawartych w rozdziale Samorz¹dowa s³u¿ba cywilna? Autorka odpowiada równie¿ na pytania: dlaczego projekt samorz¹dowej s³u¿by cywilnej wci¹¿ czeka na realizacjê i jakie przeszkody
– polityczne, ekonomiczne lub strukturalne – uniemo¿liwiaj¹ powo³anie samorz¹dowego korpusu na wzór dzia³aj¹cego w administracji rz¹dowej?
Budowany na podstawie badañ lokalnej opinii publicznej obraz w³adz
i urzêdów samorz¹dowych dope³nia analiza przekazów medialnych. Charakterystykê wizerunku medialnego urzêdników samorz¹dowych i opis jednej z g³ównych skaz, które wizerunek ten niszcz¹ – korupcji urzêdniczej, przedstawiaj¹ autorzy kolejnych opracowañ. Katarzyna Dzieniszewska-Naroska –
w tekœcie Reprezentant mieszkañców i apolityczny „superurzêdnik” – studium przypadku wizerunku burmistrza w prasie lokalnej – na podstawie analizy prasy lokalnej i materia³ów propagandowych z wyborów lokalnych w œredniej wielkoœci mieœcie województwa mazowieckiego odtwarza sk³adowe
wizerunku burmistrza tego miasta. „Wizerunki osób publicznych – pisze autorka – budowane s¹ za poœrednictwem mediów, jednak w przypadku burmistrza œredniego miasta obok mediów mieszkañcy czêsto widuj¹ w³odarza
miasta w sytuacjach codziennych i oficjalnych bez ich poœrednictwa, dlatego
wizerunek rzeczywisty i kreowany musz¹ byæ zgodne. Lokalni politycy, mimo
¿e maj¹ wiêcej kontaktów bezpoœrednich z wyborcami, nie mog¹ te¿ zupe³nie zaniedbaæ kontaktów z mediami lokalnymi czy regionalnymi, chocia¿ ich
wizerunki nie s¹ w takim stopniu uzale¿nione od sympatii czy zainteresowa-
0.p65
14
11-03-10, 16:04
Wstêp
nia dziennikarzy jak wizerunki polityków szczebla centralnego”. Burmistrz
w lokalnych mediach wystêpuje w dwóch zasadniczych rolach: reprezentanta ca³ego miasta i apolitycznego „superurzêdnika” decyduj¹cego o wszystkim co siê dzieje w mieœcie. Rola apolitycznego superurzêdnika w mieœcie
okazuje siê du¿o trudniejsza ni¿ rola reprezentanta. To, ¿e burmistrz jest
postrzegany jako osoba, która mo¿e wszystko na terenie miasta, niesie ze
sob¹ konsekwencje w postaci ponoszenia przez niego jednoosobowej odpowiedzialnoœci. I chocia¿ to jednow³adztwo nie jest rzeczywiste, bo z punktu
widzenia systemu samorz¹dowego wiele zale¿y od rady miasta, to tak w³aœnie jest pokazywany urz¹d burmistrza w prasie lokalnej. W³adza w mieœcie
to burmistrz, urz¹d miasta to burmistrz. Burmistrz jest tu superurzêdnikiem,
który decyduje o wszystkim, od którego woli i dzia³añ zale¿y wszystko.
Zainteresowanie lokalnymi politykami – ich wizerunkiem publicznym
i prywatnym, jest przenoszone ze œwiata rzeczywistych relacji i zachowañ
w sferê wirtualnych kreacji, które rzeczywistoœæ spo³eczn¹ ubarwiaj¹ b¹dŸ przerysowuj¹. Beata £aciak w tekœcie Obraz urzêdników i polityków w polskich
serialach telewizyjnych analizuje sposób prezentowania w³adzy wykonawczej szczebla lokalnego. Odwo³uj¹c siê do polskich seriali obyczajowych
i komediowych z ostatniego dziesiêciolecia, demaskuje kreowany tam wizerunek wójtów, burmistrzów zarówno w sferze zawodowej, jak te¿ prywatnej. Wizerunek ten uzupe³nia obrazem lokalnych kampanii wyborczych,
w których czêsto walka miêdzy kandydatami na g³ówne stanowiska jest nie
mniej za¿arta ni¿ na innych poziomach w³adzy. Serialowe wizerunki konfrontuje autorka z ich odbiorem przez widzów, w tym internautów goszcz¹cych na forach internetowych poœwiêconych serialom. O ile œwiat telewizyjnych nowel i seriali wydaje siê przedstawiony w krzywym, a mimo to
¿yczliwym zwierciadle, w którym odbijaj¹ siê u³omnoœci natury urzêdniczej
(urzêdników), to dyskurs wokó³ korupcji nie pozostawia w¹tpliwoœci, która
z urzêdniczych cech w medialnym wizerunku – s³usznie lub nies³usznie –
wydaje siê dominowaæ.
Grzegorz Makowski w tekœcie Korupcja urzêdnicza w dyskursie prasowym podkreœla, ¿e znaczenie pojêæ „urzêdnik” i „korupcja”, tak czêsto pojawiaj¹cych siê w dyskursie publicznym, z pozoru jest oczywiste i jak pokazuj¹
sonda¿e opinii spo³ecznej dla przeciêtnego respondenta bliskoznaczne.
W polskich realiach urzêdnicy s¹ tradycyjnie postrzegani jako jedna z najbardziej skorumpowanych grup spo³eczno-zawodowych – tu¿ za pracownikami
s³u¿by zdrowia i politykami. Czy przekonanie to znajduje potwierdzenie
w rzeczywistoœci? Niew¹tpliwie korupcja zawsze pojawia siê tam gdzie jest
w³adza, gdzie s¹ podejmowane decyzje, gdzie mamy do czynienia z publicznymi pieniêdzmi – krótko mówi¹c, w sferze dzia³alnoœci szeroko pojêtej administracji publicznej. S³owa „urzêdnik” i „korupcja” nie musz¹ byæ jednak
0.p65
15
11-03-10, 16:04
15
16
Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski
synonimami. Ich skojarzenie czêsto jest rezultatem daleko id¹cej stereotypizacji lub po prostu braku wiedzy. Przeciêtny obywatel czêsto nie rozró¿nia urzêdnika od polityka, nie mówi¹c ju¿ o bardziej subtelnych ró¿nicach, na przyk³ad
miêdzy s³u¿b¹ cywiln¹ i administracj¹ publiczn¹. Tak¿e potoczna wiedza o tym,
czym jest korupcja, jakie s¹ jej Ÿród³a, skala i jaki jest jej zwi¹zek z urzêdnikami
jest ograniczona. Z owej mieszanki stereotypów, niewiedzy i niezrozumienia
wy³ania siê prosty obraz skorumpowanego urzêdnika. Grzegorz Makowski,
bazuj¹c miêdzy innymi na wynikach w³asnych badañ, podejmuje próbê ukazania mechanizmów konstruowania tego wizerunku w prasie codziennej.
Do podjêtego w¹tku naruszeñ standardów etycznych i zawodowych
w administracji publicznej, w tym tak¿e samorz¹dowej, nawi¹zuje kolejny tekst,
Urzêdnicy samorz¹dowi o kodeksach etycznych, standardach zawodowych i ich
naruszaniu. „Gdyby s³owa mia³y moc sprawcz¹, to powtarzane wielokrotnie
w dyskursie publicznym terminy «etyczna administracja publiczna», «etyczny
urz¹d», «etyczny urzêdnik…» zmieni³yby polskie urzêdy w enklawy uczciwoœci,
rzetelnoœci i profesjonalizmu” – pisze jego autorka Jolanta Arcimowicz. Atrybuty te, bêd¹ce fundamentem administracji publicznej nowoczesnego pañstwa
i buduj¹ce autorytet licz¹cych siê w œwiecie demokracji, s¹ rzadko wymieniane
w Polsce jako przymioty profesji urzêdniczej, czêœciej natomiast stanowi¹
przedmiot inicjatyw, zabiegów i starañ, których celem jest (od)budowa etosu
s³u¿b publicznych. Jednym z elementów sk³adaj¹cych siê na proces etycznej
sanacji administracji publicznej, wymuszaj¹cy zarazem jej dzia³anie wed³ug
zasad i standardów obowi¹zuj¹cych w pañstwach Unii Europejskiej, jest tworzenie infrastruktury etycznej, w tym kodeksów etycznych kszta³tuj¹cych po¿¹dane postawy urzêdników. Rozdzia³ o kodeksach etycznych w urzêdach samorz¹dowych, opiniach urzêdników na temat ich przydatnoœci w codziennej
praktyce oraz roli w przeciwdzia³aniu nieetycznym zachowaniom urzêdników
koñczy tê czêœæ ksi¹¿ki, w której to przede wszystkim publicznoœæ – media
i opinia publiczna ocenia³a lokalne w³adze, urzêdników samorz¹dowych.
W kolejnych czêœciach ciê¿ar autoprezentacji spoczywa wy³¹cznie na
urzêdnikach, którzy mówi¹ o swojej pracy, towarzysz¹cych jej dylematach,
podejmowanych trudnych decyzjach. Autorzy podjêli równie¿ próbê odpowiedzi na g³ówne pytania badawcze naszego projektu: o charakter relacji
miêdzy poszczególnymi szczeblami w³adz samorz¹dowych, o wspó³pracê,
zale¿noœæ i mo¿liwie konflikty. W tej czêœci pracy przedstawione zostan¹ tak¿e
role urzêdowe zarówno te narzucone, jak i wybrane, przyjête, zaakceptowane przez samych urzêdników w relacjach z innymi urzêdnikami, jednostkami
samorz¹dowymi. Dzia³alnoœæ usytuowanych najni¿ej w strukturze w³adzy
samorz¹dowej urzêdów wójta i so³tysa przedstawia Joanna Œmigielska
w tekœcie So³tys i wójt – rola i dola w³adz samorz¹dowych. Odwo³uj¹c siê do
badañ w³asnych prowadzonych na terenie dawnego ksiêstwa ³owickiego,
0.p65
16
11-03-10, 16:04
Wstêp
a tak¿e wyników badañ w gminach Goleszów, Rad³ów, Lesznowola kreœli
obraz najni¿ej ulokowanych i zarazem najbli¿szych mieszkañcom w³adz, pokazuj¹c jednoczeœnie, jak wprowadzane reformy samorz¹dowe zmieniaj¹ lokaln¹ rzeczywistoœæ, a tak¿e kszta³tuj¹ nowe wzorce relacji miêdzy wójtem,
so³tysem a spo³ecznoœci¹, któr¹ reprezentuj¹. „Potrzeba nowych, nowoczesnych wzorów sprawowania ról so³tysa i wójta – pisze Joanna Œmigielska –
sta³a siê przyczyn¹ edukacji, szkoleñ, rozwoju kompetencji wœród urzêdników. W przypadku wójtów, ze wzglêdu na szerokie spektrum wykonywanych zadañ ma to znacznie szerszy zakres i wymiar. Zrozumienie s³u¿ebnoœci pe³nionych ról w stosunku do obywateli skutecznie przyczynia siê do
modernizacji procesów i zachowañ funkcjonuj¹cych w gminnych urzêdach.
Piastuj¹cy urz¹d wójt staje przed koniecznoœci¹ budowania sprawnej administracji przyjaznej dla interesanta. W przypadku so³tysa urzêduj¹cego «bez
urzêdu», gdzie jego dostêpnoœæ dla interesanta jest kwesti¹ naturaln¹ w rozumieniu s¹siedzkim, g³ównym zadaniem so³tysa jest aktywizacja dzia³añ
obywateli wsi w wymiarze wspólnotowym”.
O trudnoœciach z realizacj¹ sprzecznych urzêdniczych ról, na przyk³ad
„formalisty”, „¿yczliwego pomocnika”, „kreatora” i „rutyniarza”, pisze Marta
Trêbaczewska w tekœcie Organizacja i dzia³anie w³adz samorz¹dowych na
przyk³adzie gminy Lesznowola. Ustawodawca, jak podkreœla autorka, nak³ada na urzêdników sprzeczne wymagania. Z jednej strony oczekuje postêpowania zgodnie z liter¹ prawa i œciœle wed³ug procedur, z drugiej zaœ wymaga
kreatywnoœci i samodzielnoœci. Z jednej strony d¹¿y do eliminacji subiektywizmu w pracy urzêdnika, z drugiej zaœ oczekuje zaanga¿owania na rzecz
gminy i interesów danej wspólnoty; oczekuje te¿ dobrych wyników finansowych gmin, stanowi¹c jednoczeœnie prawo ograniczaj¹ce rozwój miejscowoœci. W jaki sposób radz¹ sobie urzêdnicy w takich sytuacjach? Autorka, odwo³uj¹c siê do badañ prowadzonych w gminie Lesznowola, próbuje
odpowiedzieæ na to pytanie, wskazuj¹c jednoczeœnie, ¿e mo¿liwe jest wypracowane kompromisu, co mo¿e jednak prowadziæ do oskar¿eñ o korupcjê,
nepotyzm i partykularyzm.
W ma³ych gminach czy miastach zale¿noœæ, wspó³praca lub konflikty maj¹
czêsto spersonalizowany charakter. Jest wójt, burmistrz, którego zna wiêkszoœæ mieszkañców – na ogó³ to ich s¹siad, kolega ze szko³y, z pracy… – jeœli
chce przyj¹æ do pracy „znajomego” musi, jak t³umaczy³ jeden z wójtów, mieæ
dobre uzasadnienie, by przekonaæ radê, a w ka¿dym razie zachowaæ wobec
radnych i mieszkañców pozory obiektywnej decyzji; kontrola spo³eczna
i zale¿noœæ dzia³aj¹ te¿ w drug¹ stronê. Jeœli wójt chce kogoœ zwolniæ, musi
przygotowaæ „dobre” uzasadnienie, wskazaæ na obiektywne przes³anki – inaczej, jak twierdzi jeden z rozmówców – „ludzie mnie zjedz¹”. Im wy¿szej
siêgaj¹ szczeble hierarchii samorz¹dowych urzêdów, tym czêœciej konflikt per-
0.p65
17
11-03-10, 16:04
17
18
Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski
sonalny zmienia siê w strukturalny. Decyzje s¹ poddawane zewnêtrznej kontroli struktur partyjnych, wymagaj¹ partyjnych uzgodnieñ i kontraktów. Sukces jednostki (starosty) jest sukcesem popieraj¹cej go partii, pora¿ka (np.
wyborcza) pozbawia posad partyjnych dzia³aczy i „sezonowych” urzêdników.
Upartyjniony model powiatowej polityki opisuje Rafa³ JóŸwiak Urzêdnicy
samorz¹dowi i ich dzia³alnoœæ na tle wyborów do rady powiatu – casus powiatu kutnowskiego, charakteryzuj¹c powiatowe koalicje wyborcze, ukonstytuowane partyjno-powiatowe w³adze, których decyzje s¹ zawsze uprzywilejowane, priorytetowe wobec interesów, potrzeb innych podmiotów, graczy
sceny politycznej, a nawet mieszkañców: „Dziêki swej pozycji mog¹ egzekwowaæ prawid³owoœæ wykonywania pracy na ni¿szym szczeblu urzêdniczym
i wdra¿aæ swe pomys³y z kampanii wyborczej. Obietnice polityczne na ogó³
znajduj¹ swe odzwierciedlenie w takich dokumentach jak: strategia rozwoju
powiatu kutnowskiego czy plan rozwoju lokalnego. W praktyce realizacja
ujêtych w tych dokumentach inwestycji (remont wiaduktu, budowa i modernizacja dróg, termomodernizacja obiektów szkolnych i innych placówek
oœwiaty, opieki i wychowania) staje siê swego rodzaju politycznym przywilejem koalicji rz¹dz¹cej w powiecie. Symboliczne przecinanie wstêgi stanowi
ukoronowanie kilkuletniej pracy najwy¿szych urzêdników bêd¹cych lokalnymi politykami”. Objêcie w³adzy w powiecie, podkreœla JóŸwiak, wybór
starosty i zarz¹du wymaga zdolnoœci negocjacyjnych, umiejêtnoœci ³¹czenia
pozornie niemo¿liwych do pogodzenia pogl¹dów politycznych i lokalnych
interesów spo³ecznych. Czy zdolnoœæ wy³aniania spoœród lokalnych dzia³aczy politycznych i samorz¹dowych najwy¿szych urzêdników koñczy siê powodzeniem dla ca³ej lokalnej spo³ecznoœci? Na to pytanie stara siê odpowiedzieæ autor, opisuj¹c mechanizmy dzia³ania powiatowych struktur
samorz¹dowych.
Powiaty s¹ „tworem” poœrednim jak czêsto podkreœlali nasi rozmówcy –
bez pieniêdzy, o ograniczonych kompetencjach, ale z istotnym zasobem partyjnych posad. Z powiatów jest tak¿e nieco bli¿ej do urzêdów marsza³kowskich. Zwracaliœmy wczeœniej uwagê, ¿e wejœcie Polski w struktury UE zmieni³o
dotychczasowy uk³ad zale¿noœci politycznej: podmioty lokalne i regionalne uzyska³y nie tylko wiêksz¹ niezale¿noœæ w nawi¹zywaniu i utrzymywaniu relacji
poziomych, ale te¿ przyœpieszeniu uleg³a budowa sieci kontaktów z instytucjami UE. Kontakty te mog¹ byæ inicjowane przez podmioty krajowe (ministerstwa) i za ich poœrednictwem rozwijane, mog¹ tak¿e byæ inicjowane przez
jednostki samorz¹dowe niezale¿nie od rz¹dowych instytucji. Perspektywê,
w której w³adze krajowe s¹ pominiête w relacjach samorz¹dów z UE, opisuje
Aleksandra Herman. W tekœcie Za³o¿enia, praktyka dzia³ania i potencja³ polskich przedstawicielstw regionalnych w Brukseli analizuje ona rolê biur przedstawicielskich województw mazowieckiego, opolskiego i œl¹skiego w inicjo-
0.p65
18
11-03-10, 16:04
Wstêp
waniu, wspieraniu kontaktów samorz¹dowych z UE. Biura przedstawicielskie s¹ w istocie narzêdziem urzêdów marsza³kowskich, które koordynuj¹
wspó³pracê na linii gmina – miasto – województwo – Unia Europejska. Problematyczna, jak podkreœla Aleksandra Herman, pozostaje wci¹¿ kwestia docenienia przez polskie w³adze wagi dzia³añ promocyjnych na arenie miêdzynarodowej. „Odnieœæ mo¿na bowiem wra¿enie – i refleksje te potwierdzaj¹
urzêdnicy, z którymi prowadziliœmy wywiady – i¿ zarówno administracja
rz¹dowa, jak i samorz¹dowa, wci¹¿ ¿ywi przekonanie o koniecznoœci «odfajkowania» zadañ promocyjnych jako nieistotnego balastu czy wymogu
bêd¹cego cen¹ wykorzystywanych udogodnieñ i dotacji. Promocja – jako
dziedzina «miêkka» i wydatek «niemierzalny» – mo¿e te¿ budziæ skojarzenia z obszarem, na którym mo¿e dochodziæ do przypadkowej b¹dŸ celowej
niegospodarnoœci. Tymczasem w modelu pañstwa rekonfigurowanego mo¿liwoœæ bezpoœredniego kontaktu miêdzy w³adzami poziomu ponadpañstwowego i lokalnego staje siê kluczowym warunkiem rozwoju regionalnego,
a co za tym idzie budowania samorz¹dnoœci i spo³eczeñstwa obywatelskiego”. Przywo³ana przez autorkê koncepcja rekonfiguracji w³adzy pañstwowej
Lee Ann Banaszak, Karen Beckwith i Dietera Ruchta8 ujmowanej jako kompleks czterech typów procesów (uploading, downloading, lateral loading,
offloading) powróci raz jeszcze w zamykaj¹cym ksi¹¿kê rozdziale Jacka Kurczewskiego.
Zbli¿aj¹c siê do koñca, analizowane przez nas struktury samorz¹dowe
pokazujemy w perspektywie szerszej i bardziej przekrojowej. Pojedyncze
urzêdy – horyzontalne uk³ady zmieniamy w wielopoziomowe relacje zale¿noœci i wspó³pracy, w których hierarchiczne struktury oplata sieæ wzajemnych
kontaktów i powi¹zañ. W tym uk³adzie szczególna rola przypada ekspertom,
a dok³adnie prawnikom, którzy s¹ zarówno wewn¹trz organizacyjnych uk³adów – mog¹ byæ zatrudnieni w konkretnym urzêdzie, ale te¿ funkcjonowaæ
„na zewn¹trz”, jako pracownicy kancelarii prawnych obs³uguj¹ w³adze czy
urzêdy samorz¹dowe. Prawnicy „w urzêdach” lub „wspó³pracuj¹cy
z urzêdami” wydaj¹ siê grup¹, bez której bardziej nawet ni¿ bez „zwyk³ych”
urzêdników w³adze samorz¹dowe nie mog¹ istnieæ. Zale¿noœæ i wspó³praca
miêdzy prawnikami i urzêdnikami jest szczególna – urzêdnicy potrzebuj¹
prawników, ale jednoczeœnie siê ich boj¹. I w³aœciwie trudno rozstrzygn¹æ,
czy obawa jest wynikiem wiedzy, przygotowania zawodowego i kompetencji
prawników czy wrêcz przeciwnie – strach wywo³uje niepewnoœæ lub obawa,
czy aby na pewno prawnicy wiedz¹, co nale¿y w danej sytuacji zrobiæ? Wœród
respondentów s¹ tacy, którzy nie podpisz¹ ¿adnego dokumentu zanim nie
8
L.A. Banaszak, K. Beckwith, D. Rucht, Interactive Changes in Movements and States, w: tych¿e
(red.), Women´s Movements Facing the Reconfigured State, Cambridge University Press, Cambrige 2003.
0.p65
19
11-03-10, 16:04
19
20
Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski
pojawi siê parafka „ich” prawnika, i tacy, którzy „swoim” prawnikom nie
ufaj¹ – wynajmuj¹ zewnêtrzne kancelarie, p³ac¹ za zewnêtrze ekspertyzy, by
mieæ pewnoœæ, ¿e na przyk³ad decyzja nie zostanie podwa¿ona. Byæ mo¿e
przyczyna tej swoistej niepewnoœci czy strachu ma jeszcze inne pod³o¿e? Sieæ
wzajemnych kontaktów, us³ug czy zale¿noœci tworz¹ca obraz zawodowych
relacji prawników wykracza poza struktury zatrudniaj¹cych ich instytucji.
Wszystkie te elementy, a tak¿e rzeczywisty wp³yw, jaki mog¹ mieæ eksperciprawnicy na decyzje swoich prze³o¿onych, czyni z nich grupê „wp³ywu”,
szczególnie wa¿n¹ dla opisu i analizy dzia³añ politycznych podejmowanych
na ró¿nych szczeblach samorz¹du. Lawinowo rosn¹ca liczba przepisów prawnych, hermetycznoœæ jêzyka, w jakim formu³owane s¹ normy prawne, kontakty z instytucjami europejskimi (choæby przy okazji spraw zwi¹zanych
z wykorzystaniem unijnych funduszy) sprawiaj¹, ¿e „biegli prawnicy” staj¹
siê kluczowym elementem procesów decyzyjnych na ró¿nych szczeblach struktur samorz¹dowych. Interpretuj¹c przepisy prawa, opiniuj¹c ró¿ne rozwi¹zania, a mo¿e te¿ sugeruj¹c swoim prze³o¿onym takie lub inne decyzje, pe³ni¹ funkcjê bezpoœrednich doradców, pomocników, nie odrywaj¹c siê
jednoczeœnie od swojego œrodowiska zawodowego. Anna Krajewska w tekœcie Eksperci od prawa? Rola prawników obs³uguj¹cych jednostki samorz¹du
terytorialnego poszukuje odpowiedzi na pytania dotycz¹ce charakteru pracy
œwiadczonej przez prawników na rzecz urzêdów; wskazuje na problemy,
z jakimi maj¹ do czynienia, pracuj¹c na rzecz jednostek samorz¹du terytorialnego, analizuje w³adzê dyskrecjonaln¹, jak¹ dysponuj¹, wykonuj¹c swoje
zadania, oraz formy wspó³pracy z innymi aktorami sceny samorz¹dowej.
W rozdziale poruszone s¹ równie¿ zagadnienia zwi¹zane z etyk¹ zawodow¹
i dylematami etycznymi, przed jakimi staj¹ prawnicy œwiadcz¹cy obs³ugê prawn¹ urzêdów.
Tak jak niepewnoœæ przenika relacje na styku w³adze samorz¹dowe–prawnicy, tak wspó³praca, konflikt i kontrola s¹ strukturalnie i funkcjonalnie
wpisane w relacje miêdzy poszczególnymi szczeblami w³adz samorz¹dowych.
S³owo „konflikt” rzadko pojawia siê „wprost” w wypowiedziach respondentów, wol¹ oni u¿ywaæ eufemizmów – „trudnoœci”, „k³opoty”, „problemy”,
czasem „spór”, gdy w istocie mówi¹ o sprzecznych interesach, niedaj¹cych
siê pogodziæ stanowiskach, braku zrozumienia czy niew³aœciwym traktowaniu. Wspó³praca, o której na ogó³ jest urzêdnikom ³atwiej mówiæ, ma wiele
wymiarów, form i niuansów, które czasem zacieraj¹ granicê miêdzy chêtnie
podejmowanym wspólnym dzia³aniem, a wymuszonym kontaktem formalnym: „Jak w ka¿dej pracy, wspó³praca zale¿y od osób, z którymi siê wspó³pracuje. Bo mo¿e byæ ona bardzo sformalizowana i taka na ogó³ jest, kiedy te
kontakty s¹ ograniczone do tych ogólnie przyjêtych kana³ów komunikacji.
Mo¿e byæ wspó³praca zdecydowanie milsza, kiedy ktoœ siê zna, to nie chodzi
0.p65
20
11-03-10, 16:04
Wstêp
nawet o jakieœ bli¿sze znajomoœci, tylko po prostu siê dobrze wspó³pracuje,
kiedy mo¿na chwyciæ za telefon i coœ wyt³umaczyæ, wyjaœniæ, poprosiæ o jakieœ
przyspieszenie. Takie rzeczy siê zdarzaj¹. Generalnie ze starostwem nie ma,
wszystko to jest wspó³praca bardzo sformalizowana. Z Sanepidem, przedtem
z urzêdem wojewódzkim w tym zakresie, w którym najczêœciej wspó³pracujemy, czyli ze s³u¿bami konserwatora przyrody ta wspó³praca mo¿e byæ ciut ciut
szybsza, bo opiera siê na kontaktach mniej oficjalnych”.
W uk³adzie hierarchii i zale¿noœci urzêdniczych jedna ze struktur samorz¹dowych sprawia wra¿enie „zawsze kooperuj¹cej”. Byæ mo¿e wynika to
z ulokowania dok³adnie poœrodku samorz¹dowych struktur, a mo¿e z wyraŸnie ograniczonych – w porównaniu z gmin¹ – kompetencji. Nic wszak¿e
nie zmieni faktu, ¿e z perspektywy powiatu relacje z innymi jednostkami
samorz¹du stanowi¹ urzeczywistnienie idei pomocniczoœci. „Partnerski powiat”, bo w wypowiedziach urzêdników powiatowych s³owo „partnerstwo”
wymieniane jest najczêœciej, to jedna z ról samorz¹dowych opisywanych przez
Jolantê Arcimowicz i Joannê Œmigielsk¹. W tekœcie Typy ról i kontaktów spo³ecznych w strukturze w³adzy samorz¹dowej naszkicowano obraz swoistej samorz¹dowej dwuw³adzy – urzêdów marsza³kowskich i wojewódzkich, analizowane s¹ te¿ formalne i nieformalne kontakty miêdzy urzêdnikami
pokonuj¹cymi instytucjonalne bariery i strukturalne ograniczenia, by inicjowaæ, podtrzymywaæ wspó³pracê, ale te¿ rozwi¹zywaæ istniej¹ce konflikty. Jest
w nim tak¿e próba odpowiedzi na zawarte w projekcie badawczym pytania,
czy linia samorz¹dowa jest izolowana od linii pañstwowej oraz czy w sytuacjach trudnych, konfliktowych dochodzi do wspó³pracy samorz¹dów ró¿nych
szczebli lub czy konflikt jest rozwi¹zywany miêdzy zainteresowanymi i pod
nadzorem organu w³adzy pañstwowej wy¿szego szczebla.
Klamr¹ spinaj¹c¹ niniejszy tom jest rozdzia³: Urzêdy w sieci europejskiej:
dialektyka rekonfiguracji Jacka Kurczewskiego. Zgodnie z wyjœciowym projektem badawczym podjêta tam jest typologia kultur politycznych, która zostaje zaadaptowana do rzeczywiœcie wystêpuj¹cych i obserwowanych w toku
badañ klimatów relacji miêdzy g³ównymi zbiorowoœciami aktorów-w-roli sk³adaj¹cymi siê na administracjê publiczn¹. Podniesiony zostaje te¿ problem roli
polityków w odniesieniu do urzêdników-pracowników administracji samorz¹dowej i w tym kontekœcie – relacji administracji samorz¹dowej z rz¹dow¹. Wskazano te¿ na szczególne cechy ustroju polskiego, jakim jest starannie zinstytucjonalizowana w konstytucji, aktach prawnoustrojowych ni¿szej
rangi i w obserwowanej w trakcie badañ praktyce nieufnoœæ wobec w³adzy,
która wymusza rozwi¹zania dualistyczne i dialektyczne. Emblematyczny dla
tych rozwi¹zañ jest konflikt strukturalny miêdzy marsza³kiem województwa
a wojewod¹, ale jest to tylko zminiaturyzowana kopia konfliktu strukturalnego miêdzy prezydentem a premierem Rzeczypospolitej Polskiej. W kon-
0.p65
21
11-03-10, 16:04
21
22
Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski
tekœcie dialektyki nieufnoœci i checks and balance zalecane jest rozpatrywanie tak¿e konfliktu strukturalnego miêdzy starost¹ a wójtami i burmistrzami
oraz miêdzy tymi ostatnimi a radami miejskimi i gminnymi. Wreszcie analizie poddano dialektykê procesów rekonfiguracji i centralizacji w³adzy daj¹c¹
siê zaobserwowaæ w praktyce w³adzy publicznej. Wobec innego dualizmu polskiej polityki – podzia³u na partyjn¹ politykê krajow¹ i przewa¿nie bezpartyjn¹
politykê lokaln¹ – w³aœnie proces aplikacji o œrodki bud¿etowe i europejskie
jest okazj¹ do poddania tej drugiej kontroli przez t¹ pierwsz¹. Analiza tych
procesów pozwala na rozpisanie ustroju w³adzy publicznej w III RP jako rozrastaj¹cej siê we wszystkich kierunkach i transcenduj¹cej podzia³y formalne
sieci relacji miêdzy przechodz¹cymi jedne w drugie ogniwa w³adzy publicznej.
Problematyka podjêtych przez nas badañ ma zasadnicze znaczenie dla
analizy zmian, jakie dokona³y siê w Polsce na poziomie w³adz samorz¹dowych po 1989 roku. Kolejne etapy reform samorz¹dowych, a tak¿e w³¹czenie Polski w struktury Unii Europejskiej rozszerzy³y zakres dzia³añ samorz¹dów, zwiêkszy³y ich mo¿liwoœci inwestycyjne, wzmacnia³y artykulacjê
i reprezentacjê lokalnych interesów na szczeblu europejskim. Wymusza³y zarazem na w³adzach samorz¹dowych i podleg³ych im urzêdnikach zmiany
w dotychczasowych strategiach dzia³ania, wyznaczy³y nowe wzory dzia³añ
politycznych œrodowisk lokalnych, wychodz¹cych zdecydowanie poza dotychczasowe krêgi wy¿szych w³adz pañstwowych. Rozpoznanie tych zjawisk
i tendencji strukturalnych, zw³aszcza w kontekœcie cz³onkostwa w UE jest
niezbêdne dla diagnozy oraz prognoz dotycz¹cych funkcjonowania polskiej
demokracji. W prowadzonych badaniach k³adliœmy nacisk przede wszystkim
na socjologiczny charakter analizowanych zjawisk, procesów i relacji, maj¹c
jednoczeœnie œwiadomoœæ ich prawnych, a tak¿e historycznych uwarunkowañ.
Wszystkim osobom, których praca, zaanga¿owanie i pomoc przyczyni³y
siê powstania tej publikacji, chcielibyœmy w tym miejscu bardzo podziêkowaæ.
0.p65
22
11-03-10, 16:04