Planu finansowego Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i

Mirosław Sobolewski
Informacja nr 932 (IP-100 G)
Planu finansowego Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i
Gospodarki Wodnej, programu wieloletniego „Program dla Odry – 2006”
i środków bezzwrotnych pochodzących z zagranicy
Plan finansowy NFOŚiGW
W rozumieniu ustawy o finansach publicznych Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i
Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) jest państwowym funduszem celowym. Główne zasady
jego funkcjonowania określają przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Kontrolę nad
działalnością Narodowego Funduszu pełni poprzez powołaną przez siebie radę nadzorczą
Minister Środowiska. Główne kierunki działań Funduszu wyznaczone też zostały za
pośrednictwem przyjętej przez rząd i parlament II Polityki Ekologicznej Państwa. Plan
finansowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 2003 r.
ujęty jest w załączniku nr 6 do projektu ustawy budżetowej.
Przychody NFOŚiGW
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w odróżnieniu od wielu
innych funduszy celowych nie korzysta z dotacji z budżetu państwa. Jego przychody tworzą
określone ustawowo udziały w opłatach i karach nakładanych na podmioty gospodarcze za
użytkowanie środowiska, a także opłaty koncesyjne i eksploatacyjne.
Nowym źródłem przychodów pojawiającym się w planie finansowym na 2003 r. są
przychody z tytułu opłat produktowych. Istotnym źródłem przychodów NFOŚiGW są
ponadto spłaty pożyczek i kredytów udzielonych przez Fundusz podmiotom gospodarczym
oraz samorządom na inwestycje ekologiczne w poprzednich latach.
W projekcie ustawy budżetowej na 2003 r. założono, iż przychody Narodowego Funduszu wyniosą 804 000
tys. zł. W ostatnich latach przychody NFOŚiGW wyraźnie maleją.
Ilustruje to poniższe zestawienie:
Wyszczególnienie
Przychody NFOŚiGW (w cenach bieżących)
2000
(wykonanie)
2001
(wykonanie)
973 mln zł
946,7 mln zł
2002
(planowane
wykonanie)
785 mln zł
2003
(projekt ustawy
budżetowej)
804 mln zł
Spadek przychodów NFOŚiGW wynika w dużej mierze ze zmiany struktury wydatków
Funduszu. W ostatnich latach wyraźnie zwiększyła się wielkość udzielanych przez Fundusz
dotacji, wskutek czego Fundusz udziela mniej pożyczek i kredytów, co automatycznie obniża
wpływy z tytułu spłat odsetek w latach następnych. Ponadto, ze względu na pogorszenie
koniunktury gospodarczej spadają przychody Funduszu z tytułu opłat i kar za korzystanie ze
środowiska: o ile jeszcze w 2000 r. przynosiły one 435 mln zł to w roku bieżącym przychody
z tego tytułu wyniosą jedynie 393 mln.
Według projektu ustawy budżetowej na 2003 r. przewiduje się, że w przyszłym roku
najważniejszym źródłem przychodów pozostaną opłaty i kary za korzystanie ze środowiska –
przynieść mają one 402 500 tys. zł, czyli nominalnie więcej niż w 2002 r. (jednak w ujęciu
realnym, przy inflacji założonej w wysokości 2,3%, dochody te pozostaną na poziomie z roku
bieżącego). Drugim co do znaczenia źródłem przychodów NFOŚiGW są spłaty odsetek od
udzielonych pożyczek i kredytów, stanowiące główny element pozycji przedstawianej w
planie finansowym jako tzw. przychody pozostałe. W porównaniu z latami ubiegłymi wpływy
z tego tytułu znacząco zmaleją i wynieść mają 209 800 tys. zł (w 2001 r. było to 370 mln, w
2002 r. – 242 mln zł). Zmiana ta wynika z malejących stóp procentowych oraz z
sygnalizowanej powyżej zmiany struktury pożyczek i dotacji Funduszu. Opłaty i kary
eksploatacyjne i koncesyjne pobierane na podstawie przepisów ustawy Prawo geologiczne i
górnicze przyniosą 127 500 mln zł (w ujęciu realnym oznacza to nieznaczny spadek w
stosunku do roku bieżącego). Nową kategorią przychodów Narodowego Funduszu są
przychody z tytułu opłaty produktowej wynikające z wchodzących w życie kolejnych
przepisów ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi
odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 63, poz.
639). Planuje się, że w 2003 r. wyniosą one 20 000 tys. zł.
Zawarte w projekcie ustawy budżetowej zestawienie wpływów Narodowego Funduszu
sporządzone w wersji PFC nie wykazuje dodatkowej ważnej kategorii przychodów
NFOŚiGW, jaką stanowią zwroty rat kapitałowych pożyczek i kredytów udzielonych przez
Narodowy Fundusz na projekty inwestycyjne związane z ochroną środowiska. Wpływy te nie
stanowią przychodów w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, w praktyce stanowią
jednak bardzo ważny czynnik decydujący o rzeczywistej wielkości środków pozostających do
dyspozycji NFOŚiGW.
Wydatki NFOŚiGW
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest jednym z
najważniejszych podmiotów wspierających realizację polskiej polityki ekologicznej. Ocenia
się, że w ostatnich latach środki wydatkowane przez Narodowy Fundusz stanowiły blisko
10% wszystkich nakładów inwestycyjnych ponoszonych na ochronę środowiska w skali
całego kraju, dzięki pomocy Funduszy zrealizowano kilkanaście tysięcy przedsięwzięć
proekologicznych.
Do najważniejszych zadań wskazanych w ustawie, które stanowić mogą przedmiot
finansowego wsparcia ze strony Funduszu należą m.in.:
• propagowanie działań proekologicznych i zasady zrównoważonego rozwoju,
• wspomaganie realizacji zadań państwowego monitoringu środowiska,
• realizowanie zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska i gospodarce
wodnej,
• realizowanie przedsięwzięć związanych z gospodarką odpadami i ochroną powierzchni ziemi,
• wspieranie wykorzystania źródeł energii odnawialnej oraz pomoc dla wprowadzania bardziej przyjaznych
dla środowiska nośników energii,
• działania na rzecz ochrony przyrody oraz realizacja zadań związanych ze zwiększaniem lesistości kraju,
• rozwój przemysłu produkcji środków technicznych i aparatury kontrolno-pomiarowej, służących ochronie
środowiska i gospodarce wodnej,
• wspieranie kompleksowych programów badawczych, rozwojowych i wdrożeniowych służących ochronie
środowiska i gospodarce wodnej oraz programów edukacji ekologicznej.
Projekt ustawy budżetowej na 2003 r. przewiduje, że w przyszłym roku wydatki Narodowego Funduszu
Ochrony Środowiska wyniosą 803 500 tys. zł (czyli wzrosną o blisko 5% w stosunku do roku 2002). Jeszcze
kilka lat temu wydatki Funduszu utrzymywały się na poziomie 400-450 mln zł, resztę rozchodów stanowiły
głównie pożyczki i kredyty (nie klasyfikowane jako wydatki). Do skokowego zwiększenia wydatków doszło w
2001 r. kiedy to środki Narodowego Funduszu zaangażowane zostały w usuwanie skutków powodzi, a następnie
w różnorodne dotacje zastępujące finansowanie z budżetu (np. program rekultywacji terenów zdegradowanych
przez górnictwo siarki, budowa zbiorników retencyjnych itp.).
W 2002 r. najważniejszą pozycją po stronie wydatków będą dotacje przeznaczane na realizację zadań
związanych z ochroną środowiska. W planie finansowym NFOŚiGW ujęto je w dwóch kategoriach:
• dotacje nieinwestycyjne - przeznaczane na realizację działań bieżących, które wyniosą 110 000 tys. zł,
czyli w porównaniu do roku bieżącego spadną niemalże o połowę; oraz
• dotacje inwestycyjne – 563 450 tys. zł, z czego na dotacje inwestycyjne dla jednostek z sektora finansów
publicznych przypadnie 60% tej kwoty. W porównaniu z planowanym wykonaniem budżetu za 2002 r. oznacza
to wzrost dotacji inwestycyjnych o blisko 93 mln zł, czyli o prawie 20%.
Przedstawiony projekt planu finansowego Funduszu na 2003 r. wskazuje, że dotacje
inwestycyjne zostaną przeznaczone między innymi na:
- finansowanie budowy zbiorników wodnych (85 mln zł),
- rekultywację gruntów zdegradowanych przez górnictwo siarki (64 mln zł),
- Państwowy Monitoring Środowiska (52 mln zł),
- inwestycje w parkach narodowych (15 mln zł).
Zestawienie to wskazuje, że utrwalona zostaje zapoczątkowana w latach ubiegłych
niepokojąca tendencja przesuwania wydatków budżetowych do Narodowego Funduszu
Ochrony Środowiska. W efekcie Fundusz traci możliwość finansowania wielu innych
inwestycji, bardzo ważnych z punktu widzenia ochrony środowiska. Na przykład w maju
2002 r. zarząd NFOŚiGW kierując się powyższymi względami podjął decyzję o zaprzestaniu
finansowania przedsięwzięć w dziedzinie ochrony powietrza o charakterze lokalnym.
Znaczące miejsce wśród wydatków Funduszu zajmuje pozycja wydatki bieżące własne. W
2003 r. pochłonie ona 123 850 tys. zł (czyli o 15% więcej niż w roku bieżącym). Składają się
na nią przede wszystkim koszty finansowe (79 mln zł) oraz wynagrodzenia (26,4 mln zł).
Zestawienie wydatków NFOŚiGW w układzie PFC uzyskiwanych w ostatnich latach,
informacje o stanie Funduszu na koniec roku oraz wskaźnik zmian wielkości wydatków w
2003 r. w stosunku do przewidywanego wykonania planu w 2002 r. przedstawia poniższa
tabela.
Wydatki NFOŚiGW w okresie 2000-2003 r. (w tys. zł, w cenach bieżących)
pozycja
Wydatki ogółem
z tego:
dotacje na cele inwestycyjne
dotacje na cele nieinwestycyjne
wydatki bieżące własne
wydatki i zakupy inwest. własne
Stan Funduszu na koniec roku
2000
2001
2002
2003
(wykonanie (wykonanie (przewidyw
(projekt
)
)
ane
ustawy
wykonanie) budżetowej)
432 041
878 710
767 010
803 850
224 979
115 027
89 481
2 554
4 445 886
469 002
177 712
226 563
5 433
4 519 280
470 490
186 310
107 500
2 710
4 539 980
563 450
110 000
123 850
6 550
4 546 680
2002/2001
(%)
104,8
119,8
59
115,2
241,7
100,15
Podobnie jak ma to miejsce w przypadku projektowanych przychodów, plan finansowy w
wersji budżetowej nie daje pełnej orientacji co do zakresu planowanych działań, wydatków i
rzeczywistej wielkości środków podlegających rozdysponowaniu przez Fundusz. Pełna ocena
tych aspektów wymaga rozszerzonej analizy opartej na bardziej szczegółowym materiale.
W 2003 r. Fundusz będzie kontynuował działalność polegającą na udzielaniu pożyczek i
kredytów na cele związane z ochroną środowiska.1 Projekt ustawy budżetowej nie informuje
jednak o wielkości środków przeznaczanych na te cele. W ostatnich latach Fundusz
przeznaczał na te formy wspierania ochrony środowiska znaczące kwoty: w 1999 roku - 1 261
mln zł, w 2000 roku – 882 mln zł, w 2001 roku – ok. 1 100 mln zł. Utrzymanie wysokiego
poziomu akcji pożyczkowej wydaje się szczególnie potrzebne ze względu na dodatkowe
potrzeby inwestycyjne wynikające z integracji europejskiej. Wymaga to zachowania
1
Rozdysponowane w ten sposób środki nie są traktowane jako wydatki w rozumieniu ustawy o finansach
publicznych.
odpowiednich proporcji między przychodami Funduszu, a środkami wydatkowanymi w
formie dotacji. Nadmierny wzrost udziału dotacji w wydatkach Funduszu – tak jak stało się to
w budżecie ubiegłorocznym i tegorocznym, a także planowane jest na rok następny – musi
doprowadzić do zmniejszenia aktywności Funduszu w sferze pożyczek i kredytów, co w
konsekwencji przyczyni się do ograniczenia efektywności ekonomicznej działań
proekologicznych podejmowanych przez Fundusz i do ograniczenia wydatków
przeznaczanych na potrzeby ekologiczne w skali całej gospodarki. Można się spodziewać, że
przyjęty na 2003 r. plan finansowy NFOŚiGW przyczyni się do pogłębienia negatywnej
tendencji polegającej na spadku nakładów inwestycyjnych na ochronę środowiska, która
uwidoczniła się w ostatnich latach. W 2001 r. całkowite nakłady inwestycyjne w tej
dziedzinie wyniosły 6,2 mld zł (w cenach bieżących), co oznacza, że były niższe o 6,1% w
stosunku do roku 2000 i aż o 31,6% niższe w stosunku do roku 1998. Udział nakładów na
ochronę środowiska zmniejszył się z 1,6% PKB w latach 1996-98 do 0,9% PKB w roku
ubiegłym.2
„Program dla Odry – 2006”
Opiniowanie budżetu w części dotyczącej realizacji programu wieloletniego „Program dla
Odry – 2006” należy do kompetencji Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i
Leśnictwa.
W projekcie ustawy budżetowej na 2003 r. (w części 83 - Rezerwy Celowe) na realizację
Programu dla Odry 2006 zaplanowano przeznaczenie kwoty 50 000 tys. zł. Program dla Odry
2006 ustanowiony został ustawą w 2001 r. Obejmuje on swym zakresem strategię
modernizacji Odrzańskiego Systemu Wodnego. Zgodnie z ustawą Program ma być
realizowany w latach 2001-2015. Rada Ministrów realizując Program zobowiązana jest do
jego corocznej aktualizacji oraz zapewnienia nadzoru nad jego finansowaniem. Łączne
nakłady na finansowanie Programu w całym okresie jego realizacji określone zostały na 7,66
mld zł (w cenach z 1998 r.), w tym 4,71 mld zł ma pochodzić z budżetu państwa.
Harmonogram finansowania prac w ramach Programu stanowi załącznik nr 2 do ustawy o
ustanowieniu programu wieloletniego „Program dla Odry – 2006”. Zgodnie z zawartymi tam
postanowieniami w 2003 r. program powinien być finansowany z budżetu kwotą ok. 60 mln
zł (w cenach ‘2003). Zaplanowana w projekcie ustawy budżetowej na 2003 r. dotacja jest o
blisko 10 mln zł niższa. Stosowna ustawa nowelizująca ustawę ustanawiającą Program dla
Odry została skierowana do Sejmu w dniu 30 września br. (Druk Sejmowy nr 927).
Ograniczenie finansowania Programu dla Odry jest elementem podjętych przez rząd działań
zmierzających do ograniczenia wydatków z budżetu państwa.
Według informacji zawartych w druku 927 zmiana nie wpłynie na realizację Programu
Odra 2006. Niedobór wywołany mniejszym finansowaniem z budżetu państwa rząd zamierza
uzupełnić pozyskując kredyty od instytucji finansowych oraz z innych środków.
Środki bezzwrotne pochodzące z zagranicy
Minister Środowiska nadzoruje realizację szeregu programów wykorzystujących pomoc
zagraniczną, w tym przede wszystkim fundusze pomocowe Unii Europejskiej: PHARE oraz
ISPA. Zestawienie programów realizowanych ze środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej
stanowi Załącznik nr 3 do projektu ustawy budżetowej. W bardziej szczegółowy sposób
programy i przedsięwzięcia inwestycyjne realizowane dzięki środkom pomocowym
charakteryzuje przedstawiona przez Ministerstwo Środowiska informacja pt. Informacja na
temat programów realizowanych ze środków bezzwrotnych pochodzących z zagranicy, za
2
Dane za: Dramatyczny spadek nakładów na ekologię, „Ekofinanse” nr 9/2002.
realizację których odpowiedzialny jest Minister Środowiska. Pokazuje ona, że dzięki
programowi PHARE obok inwestycji typu „końca rury” zwiększone zostały nakłady na
podejście prewencyjne i wzmocnienie instytucjonalne. Obecnie fundusze europejskie
wykorzystywane są przy realizacji projektów, których celem jest m.in.:
- usprawnienie systemu ocen oddziaływania na środowisko;
- ochrona powietrza na poziomie lokalnym i regionalnym;
- wdrożenie systemu Natura 2000 na terenie Polski;
- wprowadzenie systemu zarządzania środowiskowego EMAS.
Najważniejszą pozycję wśród środowiskowych programów pomocowych biorąc pod
uwagę wysokość finansowania stanowi bez wątpienia fundusz ISPA. W 2003 roku w ramach
tego funduszu kontynuowana będzie realizacja dużych inwestycji infrastrukturalnych, m.in.
dwudziestu projektów z zakresu gospodarki wodno-ściekowej i odpadowej. Wydatki
planowane na ich realizację przekroczą 683 mln zł. Przedstawione w projekcie ustawy
budżetowej i materiałach towarzyszących informacje nie dają podstaw do oceny stopnia
zaawansowania tych projektów, ewentualnych problemów bądź opóźnień w ich realizacji.
Według opinii przytoczonej w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej napływ (i
wydatkowanie) środków związanych z projektami w dziedzinie ochrony środowiska jest słabo
zaawansowany ze względu na długotrwałe dwustronne uzgodnienia formalne, w tym
dotyczące przeprowadzania przetargów.