Ocena projektu planu finansowego Narodowego Funduszu Ochrony

82
BSiE
Mirosław Sobolewski
Informacja BSiE nr 1201
(IP-109G cz. 2)
Ocena projektu planu finansowego Narodowego Funduszu Ochrony
Środowiska i Gospodarki Wodnej na 2006 r.
W rozumieniu ustawy o finansach publicznych Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) jest państwowym funduszem celowym. Główne zasady jego funkcjonowania określają przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Kontrolę nad działalnością Narodowego
Funduszu pełni poprzez powołaną przez siebie radę nadzorczą Minister Środowiska. Plan finansowy
Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 2006 r. ujęty jest w załączniku
nr 5 do projektu ustawy budżetowej.
Przychody NFOŚiGW
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w odróżnieniu od wielu innych
funduszy celowych nie korzysta z dotacji z budżetu państwa. Jego przychody tworzą określone ustawowo udziały w opłatach i karach nakładanych na podmioty gospodarcze za użytkowanie środowiska,
a także opłaty koncesyjne i eksploatacyjne za wydobywanie kopalin. Istotnym źródłem przychodów
NFOŚiGW są ponadto spłaty pożyczek i kredytów udzielonych przez Fundusz podmiotom gospodarczym oraz samorządom na inwestycje ekologiczne w poprzednich latach.
W 2006 r. w budżecie NFOŚiGW pojawią się nowe kategorie przychodów związane z wejściem w
życie nowych przepisów związanych z ochroną środowiska. Należą do nich przychody z tytułu opłat
„recyklingowych”, wynikających z ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz
przychody z tytułu opłat za przyznanie uprawnień do emisji (ustawa o handlu emisjami), a także
opłaty i kary za substancje zubożające warstwę ozonową. Ustawy te w dużej mierze jednak ukierunkowują sposób wydatkowania pozyskanych środków.
W projekcie ustawy budżetowej na 2006 r. założono, iż przychody Narodowego Funduszu wyniosą 760 200 tys. zł, czyli o 2% więcej, niż w ustawie budżetowej na rok bieżący (z tym, że przychody
zaplanowane na 2005 r. nie zostaną osiągnięte, m.in. ze względu na nowelizację Prawa Ochrony Środowiska przesuwającą terminy wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska). W ostatnich latach
przychody NFOŚiGW regularnie malały. Tendencję tę ilustruje poniższe zestawienie:
Tab. Przychody NFOŚiGW (w cenach bieżących)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
(przewidywane wykonanie)
973 mln zł 947 mln zł 843 mln zł 794 mln zł 715 mln zł
687mln zł
2006
(projekt budżetu.)
760 mln zł
Projektu ustawy budżetowej na 2006 r. przewiduje, że w przyszłym roku najważniejszym źródłem
przychodów Funduszu pozostaną opłaty i kary za korzystanie ze środowiska – przynieść mają one 360
700 tys. zł, czyli nieco mniej niż założono w ustawie budżetowej na 2005 r., lecz znacząco więcej niż
prawdopodobnie wyniesie wykonanie budżetu za ten rok (285 mln zł). Drugim co do znaczenia źródłem przychodów NFOŚiGW będą opłaty eksploatacyjne i koncesyjne (198 mln zł) pobierane zgodnie
z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Ważnym, choć zmniejszającym się strumieniem
przychodów są odsetki od udzielonych pożyczek i kredytów, stanowiące główny element pozycji
przedstawianej w planie finansowym jako tzw. przychody pozostałe. W 2006 r. wyniosą one 85 mln
zł, podczas gdy rok wcześniej 105 mln zł. Jeszcze kilka lat temu wpływy z tego tytułu sięgały 200-300
mln zł. Spadek ten wynika z malejących stóp procentowych oraz ze zmiany struktury pożyczek i dotacji Funduszu. Od kilku lat Fundusz udziela coraz więcej dotacji a mniej pożyczek i kredytów, co au-
BSiE
83
tomatycznie obniża wpływy z tytułu spłat odsetek w latach następnych. Projekt planu finansowego
Funduszu na 2006 r. wskazuje, że tendencja ta ulegnie dalszemu pogłębieniu.
Wydatki NFOŚiGW
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest jednym z najważniejszych
podmiotów wspierających realizację polskiej polityki ekologicznej. Fundusz pełni również istotną
funkcję jako jednostka koordynująca wydatkowanie unijnych funduszy kierowanych na cele związane
z ochroną środowiska.
Projekt ustawy budżetowej na 2005 r. przewiduje, że w przyszłym roku wydatki Narodowego
Funduszu Ochrony Środowiska wyniosą 945 000 tys. zł, czyli wzrosną o 17% w stosunku do przewidywanego wykonania w roku 2005. Wzrost ten wynika z planowanego znacznego zwiększenia dotacji,
zwłaszcza dotacji inwestycyjnych. Przyszły rok będzie więc kolejnym rokiem pogłębiającym nierównowagę między przychodami a wydatkami Funduszu. Skutkować to będzie zmniejszeniem realnego
stanu Funduszu, a także uszczupleniem przychodów w latach przyszłych.
W 2006 r. najważniejszą pozycją po stronie wydatków będą dotacje przeznaczane na realizację
zadań związanych z ochroną środowiska. W planie finansowym NFOŚiGW ujęto je w dwóch kategoriach:
• dotacje nieinwestycyjne - przeznaczane na realizację działań bieżących - które wyniosą 120
mln zł, czyli w porównaniu do projektu ustawy budżetowej na 2005 r. wzrosną o blisko 20% (czyli
utrzymają się na poziomie zbliżonym do faktycznego wykonania za 2005 r.); oraz
• dotacje inwestycyjne – 690,5 mln zł. W porównaniu z planowanym wykonaniem budżetu za
2004 r. oznacza to wzrost dotacji inwestycyjnych o ponad 123 mln zł, czyli o blisko 22%.
Głównym czynnikiem powodującym wzrost planowanych dotacji są umorzenia kredytów i pożyczek zaplanowane na 2006 r. w ramach realizacji Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków, a także konieczności współfinansowania działań Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw.
Przedstawiony jako załącznik do ustawy budżetowej projekt planu finansowego Funduszu na 2006
r. nie wskazuje na co zostaną przeznaczone udzielane dotacje, z wyjątkiem jednego zadania, którym są
roboty likwidacyjne i rekultywacyjne w górnictwie siarki (50 mln zł). NFOŚiGW informuje jedynie,
że w ramach kwoty 810,5 mln zł (całkowita suma dotacji) będzie finansował wskazane przez Ministra
Środowiska zadania szczególnie istotne dla realizacji celów polityki ekologicznej w kwocie nieprzekraczającej 225 mln zł. Nie jest jasne dlaczego do dyspozycji Ministra Środowiska zarezerwowano
taką właśnie kwotę. Jest ona wyraźnie mniejsza niż zaplanowana na rok bieżący.
W latach ubiegłych NFOŚiGW finansował wiele działań kluczowych dla sprawnego funkcjonowania materialnej i organizacyjnej struktury ochrony środowiska (np. budowa zbiorników wodnych,
finansowanie państwowego monitoringu środowiska i służby hydro-meteorologicznej, finansowanie
inwestycji parków narodowych). Wiele z tych działań powinno być w zasadzie finansowanych bezpośrednio z budżetu państwa. Przedstawiony plan finansowy na 2006 r. nie przedstawia żadnych informacji, czy zaangażowanie Funduszu w tego typu wydatki zostanie utrzymane. Ten brak konkretów
utrudniać będzie ocenę prawidłowości wykonania budżetu Funduszu, utrudnia też nadzór nad sposobem, celowością i efektywnością wydatkowania środków publicznych pozostających w dyspozycji
NFOŚiGW.
Znaczące miejsce wśród wydatków Funduszu zajmuje pozycja wydatki bieżące własne. W 2006 r.
pochłonie ona 111,5 mln zł (czyli o 10% więcej niż w roku bieżącym). Składają się na nią przede
wszystkim koszty finansowe, czyli marże banków oraz odpisy aktualizujące wartość aktywów (45 mln
zł) oraz wynagrodzenia z pochodnymi (blisko 46,5 mln zł).
W projekcie planu finansowego na 2006 r. planowane jest utrzymanie wysokiego poziomu własnych wydatków majątkowych i zakupów inwestycyjnych Funduszu – łącznie 23 mln zł. To o 60%
więcej niż w roku bieżącym i kilkukrotnie więcej niż średnio w latach 2001-2003. Głównym powodem wysokiego poziomu tych wydatków są plany zakupu nowego budynku biurowego.
84
BSiE
Plan finansowy Funduszu na 2006 r. po raz pierwszy zawiera informację o pożyczkach i kredytach
udzielanych przez NFOŚiGW (nie są one wydatkami w rozumieniu ustawy o finansach publicznych
i dlatego dotychczas nie były ujmowane w projekcie budżetu). Wprowadzone rozporządzeniem Ministra Finansów nowe wymogi w sprawie sposobu prezentacji danych dotyczących wydatków Funduszu
pozwalają na uzyskanie pełniejszego obrazu działalności Funduszu. W 2006 r. Fundusz udzieli pożyczek i kredytów na łączną kwotę 830 mln zł, czyli nieco więcej niż dotacji. Jeszcze klika lat temu pożyczki stanowiły ponad 70% całości akcji finansowej Funduszu. Obecnie proporcje te wyrównują się.
Zdaniem specjalistów, a także NIK jest to niekorzystne zjawisko. Przedstawiony materiał nie daje
jednak żadnych bliższych informacji o głównych pożyczkowych priorytetach NFOŚiGW.
Zatrudnienie i wynagrodzenia
Według przedstawionego planu wynagrodzenia z pochodnymi pochłoną w 2006 r. blisko 46,5 mln
zł. (w 2005 r.- 39,8 mln zł; w; w 2004 r. – 34,6 mln zł.). Wzrost roczny funduszu wynagrodzeń o ok.
19% wiąże przede wszystkim z planami zwiększenia zatrudnienia w funduszu o około 50 etatów.
Związane jest to głównie z nowymi zadaniami dotyczącymi obsługi projektów z funduszy europejskich. O ile plany te zostaną zrealizowane będzie to kolejny rok znacznego wzrostu liczby pracowników Funduszu (w 2005 r. zatrudnienie w NFOŚiGW wzrosło o 10%; w latach 2001-2003 w Funduszu
pracowało 270-290 osób). Planuje się, że w 2006 r. zatrudnienie w NFOŚiGW sięgnie 430 etatów.
Przyjęty roczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń wynosi 104%.
Podsumowanie
W 2006 r. Fundusz planuje osiągnąć przychody w wysokości 760,2 mln zł, czyli o około 10%
więcej w stosunku do przewidywanego wykonania w roku bieżącym. Będzie to możliwe m.in. dzięki
nowym źródłom przychodów, takim jak opłaty „recyklingowe”, wynikające z ustawy o recyklingu
pojazdów oraz opłaty za przyznanie uprawnień do emisji określone w ustawie o handlu emisjami.
O ile scenariusz ten zostanie zrealizowany doszłoby do odwrócenia obserwowanej w ostatnich latach
niekorzystnej tendencji regularnego spadku przychodów Funduszu.
W 2006 r. po raz kolejny dojdzie do wyraźnego uszczuplenia stanu (wartości majątku) Funduszu –
o około 5%. Pogłębiać się będzie nierównowaga między przychodami a wydatkami Funduszu, które
w przyszłym roku sięgną 945 mln zł. Na 2006 r. planowane jest znaczne zwiększenie dotacji udzielanych przez NFOŚiGW (o 17% w stosunku do przewidywanego wykonania w roku 2005). Wyraźnie
wzrosną również wydatki własne Funduszu, zwłaszcza wydatki inwestycyjne i zatrudnienie.