docPobierz - mikroekonomia.net
download 
Reklamacja Transkrypt
Pobierz - mikroekonomia.net
Jacek Białek Adam Oleksiuk ROZDZIAŁ 3 WSPIERANIE ROZWOJU REGIONÓW UNII EUROPEJSKIEJ NA PRZYKŁADZIE POLSKIEJ STRATEGII SPÓJNOŚCI 2007-2013 Wprowadzenie Początki europejskiej polityki spójności sięgają połowy lat 70. XX wieku i utworzenia Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w celu wspierania wszechstronnego i harmonijnego rozwoju w UE, a zwłaszcza zmniejszania różnic w poziomie rozwoju gospodarczego między bogatymi i najbiedniejszymi regionami UE Ewolucja polityki spójności była ściśle powiązana z kolejnymi etapami rozszerzenia UE1. Celami polityki spójności są: konwergencja, czyli wspieranie rozwoju regionów Unii Europejskiej oraz zmniejszanie dysproporcji gospodarczych, społecznych i terytorialnych w ramach UE, w tym przede wszystkim w państwach i regionach o największych trudnościach rozwojowych oraz konkurencyjność a więc stymulowanie wzrostu w obszarze gospodarczym i społecznym kreujące przyjazne warunki dla konkurencyjności, zatrudnienia i integracji społecznej oraz zrównoważonego wykorzystania zasobów (realizacja Strategii Lizbońskiej). Zwiększanie stopnia spójności społecznej i gospodarczej Polski i jej regionów względem średniej UE ma następować poprzez reformy strukturalne i koncentrację wydatków w kilku obszarach mających decydujące znaczenie dla tworzenia warunków dla przyśpieszenia wzrostu gospodarczego oraz zwiększania zatrudnienia. Takie sformułowanie podejścia do zagadnienia spójności pozwala na myślenie, iż nie jest to wyrównanie poziomu rozwojowego poszczególnych regionów za wszelką cenę. Cel miałby być realizowany poprzez prowzrostową i prozatrudnieniową krajową politykę gospodarczą, która uwzględniłaby kontynuację i wdrożenie reform strukturalnych w obszarze finansów publicznych, funkcjonowania administracji i wymiaru sprawiedliwości oraz systemu stanowienia i implementacji prawa. Wspólnotowa polityka regionalna w świetle spójności gospodarczej i społecznej Zasadniczym celem UE, zgodnie z Traktem (Art. 2), jest „propagowanie postępu gospodarczego i społecznego, o zrównoważonym i trwałym charakterze (...) za sprawą umocnienia spójności gospodarczej i społecznej.” Wynika z tego, że ludzie, którym zdarzyło się zamieszkiwać lub pracować gdziekolwiek na terytorium Unii, nie powinni znajdować się w sytuacji społecznego upośledzenia. Dlatego też w projekcie unijnej Konstytucji uwzględniono spójność w jej aspekcie terytorialnym (Art. 3), który to element stanowi w ten sposób uzupełnienie celów Unii dotyczących spójności gospodarczej i społecznej. Znaczeniu tego elementu 1 1975 – 1985 - początki polityki strukturalnej, 1985 – 1993 - rozwój i rozszerzenie - zasady: koncentracji środków, dodatkowości i partnerstwa, 1992 - jednolity rynek europejski, 1994 – 1999 - Fundusze strukturalne i Fundusz Spójności, więcej środków, celów, instrumentów, 2000 – 2006 - etap stabilizacji, usprawnienie zarządzania – programowanie, procedury - monitoring i ewaluacja, kontrola finansowa, zasada n+2, 2007 – 2013 podejście strategiczne 32 Jacek Białek, Adam Oleksiuk dano również wyraz w art. 16 („Zasady”) Traktatu, w którym uznano, że obywatele winni mieć dostęp do podstawowych usług, podstawowej infrastruktury i wiedzy, dzięki podkreśleniu wagi usług będących przedmiotem ogólnego zainteresowania czynników gospodarczych dla propagowania spójności społecznej i terytorialnej. Koncepcja spójności terytorialnej rozciąga się poza obszar pojęcia spójności gospodarczej i społecznej, stanowiąc jej uzupełnienie i wzmocnienie zarazem2. W kategoriach realizowanej polityki celem jest pomoc w osiągnięciu bardziej zrównoważonego rozwoju, za sprawą zmniejszania występujących, zapobiegania stanom nierównowagi terytorialnej oraz zwiększania spójności kierunków polityki realizowanej wobec sektorów czy branż jak i polityki regionalnej. Istotna jest tu także poprawa integracji terytorialnej i tworzenie zachęt do współpracy międzyregionalnej (http://www.ec.europa.eu/regional_policy). Znaczenie polityki spójności dla zrównoważonego rozwoju Unii Europejskiej docenił również Parlament Europejski formułując rezolucję, w której przyjęto stwierdzenie, że spójność terytorialna stanowi fundamentalny cel zagospodarowania przestrzennego Unii i że nadaje ona znaczenie polityce rozwoju regionalnego (http://www.europarl.europa.eu/sides) Rozwój instytucji samorządu terytorialnego w Polsce, poszerzanie jego kompetencji i odpowiedzialności za podejmowane decyzje znalazły odbicie w zasadach prowadzenia polityki regionalnej. Wyrazem tego jest 16 Regionalnych Programów Operacyjnych, będących głównym instrumentem realizacji polityki regionalnej na szczeblu regionalnym. Politykę regionalną stanowią zatem skoordynowane działania w ramach: a) prowadzonej przez rząd polityki międzyregionalnej, zorientowanej na regulowanie międzyregionalnych dysproporcji rozwoju i zwiększanie spójności, realizowanej poprzez programy operacyjne inicjowane i koordynowane przez rząd, b) prowadzonej przez samorządy województw polityki wewnątrzregionalnej, nakierowanej na realizację własnych celów, na bazie własnych środków i na własną odpowiedzialność, ale ze wsparciem finansowym ze środków budżetu państwa i Unii Europejskiej. Wspólnotowa polityka regionalna jest kluczowym instrumentem dla spójności gospodarczej i społecznej, dla konwergencji gospodarczej i, ogólnie, dla procesu integracji europejskiej. Za prowadzeniem wspólnej polityki regionalnej przemawiały znaczne rozpiętości w poziomie rozwoju gospodarczego pomiędzy poszczególnymi regionami, występujące od chwili powstania tej organizacji, które w trakcie procesów integracyjnych nie ulegały ograniczeniu, lecz wręcz przeciwnie – pogłębiły się. Regiony centralne rozwijały się w EWG znacznie szybciej niż regiony peryferyjne. Produkt globalny na jednego mieszkańca w regionach najbiedniejszych stanowił w połowie lat siedemdziesiątych XX wieku 1/5 produktu regionów najbogatszych. Na ten stan rzeczy złożyło się wiele przyczyn. Wiązały się one zarówno z peryferyjnym położeniem regionów zacofanych, jak i niewystarczającym ich wyposażeniem w kapitał, a także niskim poziomem kwalifikacji ogólnych i zawodowych ludności, niedostatecznie rozwiniętą, w stosunku do potrzeb przedsiębiorstw i gospodarstw prywatnych, infra2 30 czerwca 2009 r. zakończył się okres kwalifikowalności wydatków w programach operacyjnych finansowanych z funduszy strukturalnych na lata 2004-2006. Zgodnie z danymi instytucji zarządzających beneficjenci ponieśli w ramach realizowanych przez siebie projektów wydatki kwalifkujące się do refundacji w wysokości odpowiadającej w chwili obecnej 101,3% alokacji UE. Poziom ten wynika z zastosowania mechanizmu nadkontraktacji oraz ze zmian kursu walutowego na przestrzeni całego okresu programowania. Należy bowiem pamiętać, że wydatki ponoszone były przez beneficjentów w złotych, natomiast certyfikowane są do KE w euro, przy zastosowaniu kursu wymiany obowiązującego w danym okresie. W przypadku Funduszu Spójności, dla którego okres kwalifikowalności wydatków upływa z dniem 31 grudnia 2010 r., wartość wniosków przekazanych do KE od początku uruchomienia Strategii wykorzystania Funduszu Spójności wyniosła ok. 3,7 mld EUR, co stanowi 65,4% alokacji dostępnej na lata 2004-2006. Całkowita kwota płatności przekazanych przez KE do końca czerwca 2009 r. wyniosła ponad 3,4 mld EUR, tj. 60,7% dostępnej alokacji. Wspieranie rozwoju regionów Unii Europejskiej na przykładzie polskich narodowych ... 33 strukturą oraz niekorzystną strukturą gospodarki z dominacją rolnictwa i wysokim poziomem bezrobocia. Istotne zmiany w dziedzinie polityki regionalnej dokonały się po przyjęciu Jednolitego Aktu Europejskiego w 1986 r. Do Traktatu Rzymskiego została dodana nowa część (Tytuł V) pt. „Jedność gospodarcza i społeczna”, w której stwierdzono, że celem Wspólnot jest wyrównywanie różnic między najbiedniejszymi i najbogatszymi regionami oraz stworzenie podstaw do prowadzenia wspólnej polityki strukturalnej. W jej ramach zostało wyróżnionych sześć kategorii celów (Grosse 2004, s. 71): a) cel nr 1 - wspieranie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów słabo rozwiniętych (zacofanych), b) cel nr 2 - skierowany na restrukturyzację regionów, regionów przygranicznych lub części regionów, które są dotknięte upadkiem przemysłu, c) cel nr 3 - skierowany na zwalczanie bezrobocia długookresowego, d) cel nr 4 - nakierowany na integrację zawodową młodzieży i przystosowanie pracowników do zmian w przemyśle, e) cel nr 5 - dokonanie reformy wspólnej polityki rolnej; w jego ramach wymieniono dwa cele: - nr 5a - przyspieszenie modernizacji i dostosowania w ramach Unii struktur rolniczych, - nr 5b - pomoc w rozwoju i zmianach strukturalnych obszarów wiejskich; g) cel nr 6 - rozwój regionów o małej gęstości zaludnienia w krajach skandynawskich. Cel nr 6 ustanowiono dopiero po przyłączeniu się do Unii Europejskiej Finlandii i Szwecji. W zakres polityki regionalnej wchodzą przede wszystkim cele nr 1, 2, 5b oraz 6 (dotyczące wyróżnionych regionów), pozostałe zaś (3, 4 i 5a) dotyczą wyodrębnionych grup ludności, bez względu na miejsce zamieszkania. Cele 3, 4 i 5a mają charakter horyzontalny i obejmują całą Unię. Dotyczą one problemów strukturalnych obejmujących całe terytorium, niezależnie od regionów. Państwo członkowskie ma swobodę w podejmowaniu decyzji o stosowaniu konkretnych środków w ramach tych celów. Obowiązujące aktualnie zasady wspólnotowej polityki regionalnej zostały sformułowane w 1988 roku, a uzupełnione w latach 1993 i 2000. Europejska polityka regionalna funkcjonuje na podstawie zbioru zasad sformułowanych w regulaminach Rady Wspólnot. Podstawowymi instrumentami polityki regionalnej UE są: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), który został ustanowiony na mocy umowy z Wielką Brytanią w trakcie negocjacji o jej członkostwo w EWG w 1975 r. (Nicoll, Salmon 2002, s. 353). EFRR swoją pomoc ogranicza do regionów najgorzej sytuowanych i skupia się głównie na inwestycjach produkcyjnych, infrastrukturze i rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw. Zasadniczym celem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jest udział we wspieraniu rozwoju i dostosowaniu strukturalnemu regionów słabo rozwiniętych oraz restrukturyzacji wybranych regionów. Celem uzupełniającym tego funduszu jest pomoc w rozwoju i zmianach strukturalnych obszarów wiejskich. Europejski Fundusz Społeczny (EFS) został utworzony na mocy Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą z 1957 r. Jego powstanie zainspirowało 6 państw członkowskich Wspólnoty, w szczególności Francja, w obawie o negatywny wpływ wspólnego rynku na sytuację w zakresie zatrudnienia. EFS jako jeden z czterech funduszy strukturalnych wspiera finansowo działania zmierzające do wzmocnienia spójności gospodarczo-społecznej i zmniejszenia różnic w poziomie rozwoju pomiędzy rożnymi regionami UE. Europejski Fundusz Społeczny koncentruje się jednak głównie na działaniach przyczyniających się do zapobiegania i zwalczania bezrobocia, rozwijania zasobów ludzkich jak również integracji socjalnej na rynku pracy. Wszystkie działania podejmowane w ramach EFS są zgodne z Europejską Strategią Zatrudnienia i Rocznymi Wytycznymi dotyczącymi zatrudnienia. Europejska Strategia 34 Jacek Białek, Adam Oleksiuk Zatrudnienia opiera się na czterech filarach takich jak: wspieranie zdolności osób do wejścia na rynek pracy, rozwój przedsiębiorczości, wspieranie zdolności adaptacyjnych przedsiębiorstw oraz promocja równości szans na rynku pracy. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej został utworzony zgodnie z art. 40.3 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (obecnie art. 34). Celem stworzenia tego funduszu było wsparcie prowadzonej w państwach członkowskich Wspólnoty restrukturyzacji gospodarstw rolnych do czasu reformy w 1988 r. Na Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej jest przeznaczana największa część budżetu Unii Europejskiej (w 2002 r. przeznaczono na ten cel 42,2 proc. budżetu). Ponadto środki Funduszu pochodzą z opłat nakładanych na importowane spoza Unii Europejskiej produkty rolne. Fundusz Spójności został utworzony na mocy Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht (1993). Powstał na skutek dążenia do zapewnienia w Unii Europejskiej zrównoważonego wzrostu gospodarczego i postępu socjalnego - zadań uznanych za pierwszoplanowe zgodnie z postanowieniami Traktatu. Zakres działania Funduszu Spójności obejmuje pomoc o zasięgu krajowym, a nie regionalnym jak to ma miejsce w przypadku Funduszy Strukturalnych. Nie należy on do Funduszy Strukturalnych jednak ze względu na charakter i cel działania Fundusz Spójności jest instrumentem polityki strukturalnej UE. W ramach jego funkcjonowania kładzie się nacisk na rozwój i współpracę regionów oraz na przekształcenia strukturalne regionów słabiej rozwiniętych. Jest to efekt dążenia Unii Europejskiej do równomiernego i stabilnego rozwoju oraz usunięcia dysproporcji w rozwoju pomiędzy krajami członkowskimi. Środki z Funduszu Spójności są kierowane do państw, w których poziom Produktu Krajowego Brutto (PKB) na jednego mieszkańca jest niższy niż 90% średniej UE. Fundusze Strukturalne są w pewnym sensie emanacją polityki rozwojowej poszczególnych państw członkowskich, oczywiście w uzgodnieniu z Unią Europejską. Kraj członkowski w dominującej mierze określa na co przeznaczy środki wspólnotowe z Funduszy. Oprócz interesów dalszego rozwoju, reprezentowanych przez rząd, i parlament danego kraju oraz finansowanych w ramach Funduszy Strukturalnych, istnieją też pewne interesy, które mogą mieć charakter ponadnarodowy i dotyczyć Unii Europejskiej jako całości. Podsumowując można stwierdzić, że spójność terytorialna ma na celu wdrożenie europejskiego podejścia do kwestii terytorialnych, które wyznaczy wspólne ramy dla strategii opracowywanych i wprowadzanych w życie przez państwa członkowskie i przez regiony oraz zagwarantuje ich spójność (http://www.eesc.europa.eu). Podejście do spójności terytorialnej powinno dotyczyć przede wszystkim zagadnień związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, a także z planowaniem przestrzennym na szczeblu miast i regionów. Jak zauważono na konferencji CEMAT3, gospodarka przestrzenna jest odpowiednim instrumentem, aby wdrażać zasady zrównoważonego rozwoju na szczeblu terytorialnym. Konieczne jest w związku z tym dążenie do koncepcyjnego, metodologicznego i językowego wyjaśnienia kwestii zagospodarowania przestrzennego; jest ona zagadnieniem interdyscyplinarnym oraz stanowi priorytet przekrojowy. Wiąże się z takimi dziedzinami jak środowisko naturalne, transport i komunikacja, mieszkalnictwo oraz nowe siedliska ludzkie i zakłady przemysłowe itp. Konkurencyjność regionów Unii Europejskiej a Strategia Lizbońska Na spotkaniu na szczycie w Lizbonie w marcu 2000 r. szefowie rządów państw Unii 3 Conférence européenne des Ministres responsables de l'Aménagement du Territoire du Conseil de l'Europe (Europejska konferencja ministrów odpowiedzialnych za gospodarkę przestrzenną na forum Rady Europy). Wspieranie rozwoju regionów Unii Europejskiej na przykładzie polskich narodowych ... 35 Europejskiej uzgodnili nowy cel strategiczny: osiągniecie do 2010 r. pozycji najbardziej konkurencyjnej gospodarki świata. W związku z powyższym przyjęto, iż Unia Europejska powinna stać się najbardziej konkurencyjna i dynamiczną, opartą na wiedzy gospodarką świata, zdolną do trwałego wzrostu gospodarczego i oferującą więcej lepszych miejsc pracy oraz zapewniającą większą spójność społeczną. Plan ten, określony mianem Strategii Lizbońskiej, wymagał działań na różnych frontach: rynku wewnętrznym, tworzenia społeczeństwa informacyjnego, badań naukowych, edukacji strukturalnych reform ekonomicznych, stabilnej waluty oraz szeregu posunięć makroekonomicznych sprzyjających wzrostowi gospodarczemu i stabilności finansów publicznych. Większość tych dziedzin jest ze sobą połączona: stabilne finanse publiczne wspomagają wzrost gospodarczy, a więc i tworzenie nowych miejsc pracy, zmniejszenie bezrobocia ogranicza koszty ubezpieczeń socjalnych, a to z kolei poprawia stan finansów publicznych. W związku z realizacją Strategii. Parlament Europejski zatwierdził szereg ustaw dotyczących gospodarki, głównie zmierzających do otwarcia rynków dla różnych towarów i usług. Na ogół europosłowie starali się jednak złagodzić liberalizację, wprowadzając środki mające na celu ochronę konsumentów, pracowników, środowiska naturalnego oraz podstawowych usług publicznych. Komisja Europejska natomiast przyjęła dziesięć działań w trzech następujących obszarach: I. Uczynienie z Europy bardziej atrakcyjnego miejsca do lokowania inwestycji i podejmowania pracy poprzez: 1. Rozwój i poprawę infrastruktury europejskiej i dostosowanie jej do zaawansowanych potrzeb technologicznych. 2. Rozwój i pogłębianie rynku wewnętrznego. 3. Poprawę regulacji na poziomie europejskim i narodowym 4. Zagwarantowanie gospodarki otwartej i jednakowych warunków konkurowania wewnątrz i na zewnątrz Europy. II. Wiedza i innowacyjność dla wzrostu. Osiągnąć to można dzięki: 5. Wzrostowi i poprawie inwestycji w badania i rozwój (B+R). 6. Ułatwieniom dla innowacyjności, zróżnicowane korzystanie z zasobów. 7. Wsparciu dla odnowy i tworzeniu silnej europejskiej bazy przemysłowej. III. Tworzenie miejsc pracy poprzez m.in. 8. Zachęty do podejmowania zatrudnienia i unowocześnieniu systemów zabezpieczenia społecznego. 9. Wzrost adaptacyjności pracowników i przedsiębiorstw oraz elastyczności rynku pracy. 10. Zachęty do pogłębianie umiejętności i wiedzy oraz inwestowanie w kapitał ludzki. Strategia Lizbońska, która określa kierunki rozwoju gospodarczego WE stwarza możliwości dla aktywizacji regionów w integracji i ich finansowego wspomagania. Korzyści z Unii Gospodarczej i Walutowej są znacznie większe w regionach i krajach najsilniejszych. Dlatego niezbędne jest rekompensowanie regionom słabszym konsekwencji pogłębiania integracji za pomocą polityki regionalnej. Z tego tez powodu założenia „nowej polityki regionalnej” odzwierciedlają założenia i priorytety Strategii Lizbońskiej. Oto te wyzwania: a) zwiększenie spójności wspólnoty w wymiarze społecznym, gospodarczym i terytorialnym, b) wzmocnienie realizacji priorytetów WE, w tym przede wszystkim uzgodnionych podczas szczytu w Lizbonie i Goteborgu, tj. zwiększenie konkurencyjności WE w skali świata, c) wspieranie zrównoważonego i trwałego rozwoju, d) zwiększenie zdolności administracyjnych oraz partnerstwa we Wspólnocie 36 Jacek Białek, Adam Oleksiuk na wszystkich szczeblach podejmowania decyzji, Strategia Lizbońska zakładając doprowadzenie do wzrostu konkurencyjności Starego kontynentu uwzględnia m.in. a) budowę gospodarki opartej na wiedzy, b) ochronę środowiska, c) przeciwdziałanie ryzykom naturalnym i technologicznym, d) rozwój sieci infrastrukturalnych oraz sieci usług o ogólnym znaczeniu gospodarczym. Realizacja tych założeń i wyzwań zaczyna się w regionach, tak wiec tu powinna znaleźć się główna sfera interwencji strukturalnych – przez konkurencyjność regionów do konkurencyjności państw i ugrupowania integracyjnego. Strategii Lizbońskiej podporządkowano kierunki i rozwój polityki regionalnej na lata 2007 – 2013, które kładą nacisk na podniesienie konkurencyjności gospodarczej UE przez: zastosowanie nowoczesnych technologii, przeciwdziałanie bezrobociu oraz ochronę środowiska naturalnego. Szczegółowe cele polityki regionalnej zawiera poniższa tabela: Tabela 1. Cele polityki regionalnej na lata 2007 – 2013 uwzględniające realizację Strategii Lizbońskiej oraz dostępne fundusze strukturalne do ich lokalizacji Rodzaj celu Cel 1 Cel 2 Cel 3 Treść celu Konwergencja – wspieranie wzrostu gospodarczego i tworzenie nowych miejsc pracy w najmniej rozwiniętych państwach i regionach. Regionalna konkurencyjność i zatrudnienie – wspieranie zmian strukturalnych w regionach niekwalifikujących się do otrzymania pomocy w ramach celu 1 (ze względu na przekroczenie &%% PKB per capita), finansowe wspieranie zmian na rynku pracy. Europejska współpraca terytorialna – wpieranie terytorialnej konkurencyjności, promowanie harmonijnego i zrównoważonego rozwoju terytorium WE, wspieranie regionów peryferyjnych, przygranicznych (w tym eurregionów). Źródło: opracowanie własne na http://europa.eu.int/comm/index_en.hm podstawie Dostępne fundusze EFRR (ERDF), EFS (ESF), FK (CF) EFRR (ERDF), ES (ESF) EFRR (ERDF) materiałów Komisji Europejskiej, Realizacja powyższych celów ma umożliwić realizację Strategii Lizbońskiej. Zwłaszcza widoczne jest to w celu 2 przez przesunięcie dotychczasowej aktywności z restrukturyzacji regionalnej na konkurencyjność regionalną i w celu 3,który obejmuje swym zasięgiem regiony peryferyjne i wspomagać będzie zwłaszcza interwencje w ramach współpracy transgranicznej, która znajdzie się w głównym nurcie finansowym, a nie jak dotychczas, kiedy stanowi to jedną z inicjatyw Wspólnoty. Różnorodność celów polityki regionalnej wzbogaca strukturę społeczno-gospodarczą kraju i podwyższa jego pozycję międzynarodową. Prowadzi również do optymalizacji celów i związanych z nimi publicznych środków finansowych, a więc podnosi jakość inwestycji pu- Wspieranie rozwoju regionów Unii Europejskiej na przykładzie polskich narodowych ... 37 blicznych. Wyrazem różnorodności może być specjalizacja poszczególnych regionów prowadząca do ukształtowania na poszczególnych obszarach różnych profili społecznych i gospodarczych cechujących się wysokim poziomem konkurencyjności. Dlatego istotnym elementem strategii rozwoju regionalnego jest pomoc państwa w zakresie pokonywania specyficznych problemów niektórych grup regionów. Powinna ona zmierzać do poprawy struktury gospodarczej i społecznej, a także pobudzania potencjału wewnętrznego województw. Ze względu na niską konkurencyjność polskiej gospodarki, której wyrazem jest m. in. niski poziom PKB na mieszkańca w stosunku do średniego poziomu w UE, wszystkie województwa w Polsce kwalifikują się do obszarów Celu 1 (wspieranie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów słabo rozwiniętych) w ramach polityki spójności UE. W wyniku przeprowadzonej analizy, która wskazała różnice w poziomie rozwoju społecznoekonomicznym kraju oraz poszczególnych jego regionów, w stosunku do innych krajów UE, oraz w odpowiedzi na wyzwania Strategii Lizbońskiej i cele Zintegrowanego Pakietu Wytycznych, których instrumentem realizacji na gruncie krajowym jest Krajowy Program Reform, został sformułowany cel strategiczny Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013. Cele polskiej Narodowej Strategii Spójności 2007-2013 Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia dla Polski jako dokument stanowiący instrument odniesienia dla przygotowywania programowania funduszy, zapewniający, by pomoc funduszy była zgodna ze strategicznymi wytycznymi Wspólnoty dla spójności oraz określający związek pomiędzy priorytetami Wspólnoty i krajowym programem reform, są kluczowe także dla wskazania, jak ma być osiągany postęp gospodarczy, na ile nacisk będzie położony na samą konkurencyjność, a na ile na de facto socjalne wsparcie dla regionów najuboższych. NSRO zakłada wspomaganie poprawy efektywności funkcjonowania instytucji i mechanizmów funkcjonowania państwa oraz udzielanie pomocy w szczególności tym, którzy przedstawią projekty o największym znaczeniu dla wzrostu konkurencyjności gospodarki Polski i poszczególnych regionów. Jednocześnie mają zadziałać mechanizmy osłonowe dla tych grup społecznych i przestrzennie określonych obszarów problemowych, które nie posiadają obecnie wystarczającego potencjału wewnętrznego, aby w dostatecznym stopniu korzystać z procesów rozwojowych (NSRO, 2006, s. 15-16). Widać tu trudność pogodzenia wspierania konkurencyjności i tych regionów, które są gotowe na działania w znacznej mierze jej się przyczyniające oraz zapewnienia wsparcia dla regionów uboższych. Koncentracja wydatkowania środków finansowych zgodnie z założeniami NSRO ma nastąpić głównie w obszarach decydujących o pozycji konkurencyjnej Polski w UE i świecie: wybranych elementach infrastruktury transportowej, środowiskowej, innowacjach w przedsiębiorstwach, sektorze badawczo-rozwojowym, edukacji. Niezwykle istotny jest sposób realizacji tych założeń poprzez wybranie właściwych projektów do dofinansowania ze środków Unii Europejskiej tak, by projekt w danej dziedzinie rzeczywiście miał wpływ na konkurencyjność, a nie był tylko „łataniem dziur”, swoistą pomocą doraźną. W kraju o zróżnicowanym poziomie rozwoju regionalnego jak Polska, ważny jest sposób osiągnięcia wzrostu poziomu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej i pytanie, czy jest to de facto pomoc dla najuboższych „na przeżycie” czy długofalowe działania. Tu pojawia się kwestia, na ile trzeba za wszelką cenę wspierać dany słabo rozwijający się region, a na ile dać ludziom po prostu stamtąd wyjechać (przy takim podejściu należałoby mieć oczywiście świadomość zagrożeń społecznych za tym idących w postaci wykluczenia społecznego, bezrobocia, przestępczości – przy małej mobilności ludności trudno mieć nadzieję, iż takie zjawiska będą marginalne). 38 Jacek Białek, Adam Oleksiuk NSRO zakłada, iż wyrównywanie szans rozwojowych grup społecznych i obszarów geograficznych będzie się odbywać poprzez eliminację barier stojących na przeszkodzie zwiększania mobilności zawodowej, społecznej i przestrzennej, a także zapewnianie równego dostępu do infrastruktury społecznej i technicznej mającej podstawowe znaczenie dla kształtowania konkurencyjności kraju (transportowa, edukacyjna, zdrowia, kultury) oraz dostępu do podstawowych usług publicznych (NSRO, 2006). Pozostaje pytanie, czy nie rozproszy się zbytnio ograniczonych przecież choć niemałych środków na rozwój regionalny, starając się zapewnić ludziom z regionów słabo rozwiniętych wybór pozostania w rodzinnej miejscowości i wyjechania z niej za pracą. „Celem strategicznym Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia dla Polski jest tworzenie warunków dla wzrostu konkurencyjności gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz wzrost poziomu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej”(NSRO, 2006, s. 22). Cele horyzontalne to: 1. Poprawa jakości funkcjonowania instytucji publicznych oraz rozbudowa mechanizmów partnerstwa 2. Poprawa jakości kapitału ludzkiego i zwiększenie spójności społecznej 3. Budowa i modernizacja infrastruktury technicznej i społecznej mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności Polski 4. Podniesienie konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw, w tym szczególnie sektora wytwórczego o wysokiej wartości dodanej oraz rozwój sektora usług 5. Wzrost konkurencyjności polskich regionów i przeciwdziałanie ich marginalizacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej 6. Wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych na obszarach wiejskich Łączna wielkość zaangażowanych środków finansowych w realizację Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia w latach 2007-2013 wyniesie ok. 85,56 mld euro. Z tej sumy wielkość alokacji środków wspólnotowych to 67,3 mld euro (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Funduszu Spójności). Zgodnie z danymi wygenerowanymi z Krajowego Systemu Informatycznego KSI SIMIK 07-13 od początku uruchomienia programów realizowanych w ramach NSRO 20072013 do 30 czerwca 2009 r. złożono ok. 70,4 tys. wniosków (poprawnych pod względem formalnym) na całkowitą kwotę dofinansowania (zarówno środki unijne, jak i środki krajowe) ok. 149 mld zł (nastąpił wzrost w ciągu miesiąca o ponad 5,5 tys. wniosków i o kwotę dofinansowania ok. 11 mld zł). Do końca czerwca 2009 r. zatwierdzono do realizacji ponad 26,6 tys. wniosków (wzrost w ciągu miesiąca o ponad 3,2 tys. wniosków) na całkowitą kwotę dofinansowania ponad 52,1 mld zł (wzrost o ponad 7,4 mld zł). W czerwcu 2009 r. podpisano z beneficjentami 1579 umów o dofinansowanie projektów, o wartości wydatków kwalifikowanych ok. 9 mld zł i dofinansowaniu UE w wysokości ok. 6,5 mld zł. Łącznie, od początku realizacji NSRO 2007-2013 zawarto 14 381 umów. Wartość wydatków kwalifikowanych dla tych projektów wynosi ponad 44 mld zł, natomiast dofinansowanie UE przekracza 30,8 mld zł. Wartość wydatków wykazanych przez beneficjentów we wnioskach o płatność i uznanych za kwalifikowalne wyniosła w czerwcu 2009 r. ok. 2,3 mld zł, w tym dofinansowanie UE – ponad 1,9 mld zł. Ogółem, wartość wydatków wykazanych przez beneficjentów we wnioskach o płatność i uznanych za kwalifikowalne wg stanu na koniec czerwca 2009 r. wyniosła Wspieranie rozwoju regionów Unii Europejskiej na przykładzie polskich narodowych ... 39 ok. 5,6 mld zł, w tym dofinansowanie UE – ponad 4,5 mld zł4. Jak wskazuje diagnoza, zróżnicowania przestrzenne w Polsce na poziomie województw nie są w porównaniu z krajami europejskimi zbyt duże. Wzrost gospodarczy w Polsce pomimo tego, iż dotyczy całego terytorium, jest wyższy w województwach i obszarach, na których występują najbardziej dynamiczne aglomeracje i inne duże miasta, co pokazują dane GUS i Eurostatu. Tam przede wszystkim lokalizowane są inwestycje zagraniczne, tworzone są miejsca pracy i to one decydują o eksporcie wysoko przetworzonych produktów. Cel szczegółowy w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia dla polityki regionalnej został sformułowany następująco: „Wzrost konkurencyjności polskich regionów i przeciwdziałanie ich marginalizacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej”. Cel ten jest spójny z zapisami Strategicznych Wytycznych Wspólnoty (SWW) w zakresie terytorialnego wymiaru polityki spójności i uwzględnia następujące obszary (NSRO, 2006, s. 41-44): 1. Pełniejsze wykorzystanie potencjału endogenicznego największych ośrodków miejskich. Kluczowym zadaniem jest dalsze wspomaganie rozbudowy funkcji metropolitarnych, w tym naukowych, edukacyjnych i kulturalnych, pełniejsze wykorzystanie potencjału endogenicznego największych ośrodków miejskich oraz wzmocnienie związków między metropoliami i terenami zurbanizowanymi a otaczającymi je terenami wiejskimi i małymi miasteczkami. W ciągu najbliższych lat środki w ramach polityki spójności będą wspomagały rozbudowę infrastruktury technicznej na obszarach metropolitarnych oraz połączenie wszystkich ośrodków miejskich siecią transportową. Będzie to wspierało konkurencyjność regionów, w których zlokalizowane są większe miasta. Zasadniczym rezultatem powinno być rozprzestrzenianie wzrostu gospodarczego na tereny przylegające i wykorzystanie relatywnych przewag wielkiego miasta - skorzystanie z tworzonych miejsc pracy, możliwości kooperacji gospodarczej, uczestnictwa w infrastrukturze społecznej i kulturalnej. Jest to możliwe tylko pod warunkiem świadomego zaprogramowania rozwoju w tym kierunku - zbudowania powiązań komunikacyjnych między metropolią lub terenem zurbanizowanym i ich otoczeniem, powiązań gospodarczych, usługowych, kulturalnych itp. Realizacji tak postawionych celów sprzyjać będzie wykorzystanie dobrze wykształconej policentrycznej struktury funkcjonalno-przestrzennej kraju. W oparciu o istniejącą, dobrze uformowaną sieć osadniczą można zbudować silną strukturę miast. 2. Przyśpieszenie rozwoju województw Polski Wschodniej. Dla powodzenia realizacji głównych założeń Strategii Lizbońskiej, wśród których znajduje się przeciwdziałanie marginalizacji i peryferyzacji obszarów problemowych, polityka spójności wymaga poświęcenia specjalnej uwagi najbiedniejszym województwom w Polsce (lubelskie, podkarpackie, podlaskie, świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie) i jednocześnie w całej Unii Europejskiej. Zintegrowane oddziaływanie polityki przestrzennej, regionalnej i polityk sektorowych musi być ukierunkowane, obok standardowych działań związanych z budową siły konkurencyjnej poszczególnych regionów, na przyspieszanie zmian strukturalnych, kluczowych z punktu widzenia niskiej atrakcyjności poszczególnych gospodarek regionalnych. Podstawowe znaczenie dla zwiększenia szans rozwojowych obszaru Polski Wschodniej ma polepszenie jakości zasobów kapitału ludzkiego oraz zwiększenie mobilności zawodowej i przestrzennej, m.in. poprzez zwiększenie poziomu edukacji, w szczególności na poziomie średnim oraz rozwój umiejętności pozarolniczych i podniesienie zdrowotności mieszkańców. Kluczowa jest także rozbudowa funkcji metropolitalnych w 4 Krajowy System Informatyczny KSI SIMIK 07-13 40 Jacek Białek, Adam Oleksiuk głównych ośrodkach gospodarczych (w tym funkcji naukowych, edukacyjnych, kulturalnych), połączenie tych ośrodków z głównymi ośrodkami gospodarczymi kraju i sieciami europejskimi, jak również poprawa infrastruktury transportowej w relacjach pomiędzy głównymi ośrodkami miejskimi a innymi miastami oraz relacjach miasto - wieś a także zwiększenie dostępności do systemów transportu publicznego, umożliwiającego pełniejsze wykorzystanie zasobów pracy i zwiększenie możliwości inwestycyjnych. 3. Przeciwdziałanie marginalizacji i peryferyzacji obszarów problemowych. Głównym celem działań podejmowanych na obszarach problemowych jest wsparcie przekształceń zapewniających warunki dla zrównoważonego i długofalowego rozwoju, poprzez przeciwdziałanie pogłębianiu się procesów marginalizacji wybranych grup regionów. Jednym z zadań polityki państwa jest wspieranie rozwoju w regionach problemowych, które bez tego typu wsparcia skazane byłyby na stopniową marginalizację i trwałe ograniczenie możliwości rozwoju. Rewitalizacja rozumiana jako proces przemian przestrzennych, społecznych i ekonomicznych w zdegradowanych częściach miast, przyczyniający się do poprawy jakości życia mieszkańców, przywrócenia ładu przestrzennego i do ożywienia gospodarczego, obejmuje przede wszystkim części starej, często zabytkowej zabudowy oraz humanizację osiedli budowanych z wielkiej płyty. Jej celem jest także zachowanie walorów historycznych (w tym głównie urbanistycznych i architektonicznych), podkreślenie ich unikalności i kolorytu lokalnego, co może zwiększyć ich atrakcyjność turystyczną, a tym samym przyczynić się do wzrostu szans rozwojowych. Rewitalizacji powinny zostać poddane miasta o istotnym znaczeniu dla rozwoju otaczających je układów lokalnych, znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej i gospodarczej, a także miasta o wysokich walorach turystycznych. Procesom rewitalizacji powinny być poddane także obszary miast dotkniętych problemami gospodarczymi i społecznymi, które jednocześnie posiadają duże walory architektoniczne i urbanistyczne, będące elementami historycznego dziedzictwa, szczególnie narażone na bezpowrotne zniszczenie oraz tereny poprzemysłowe i powojskowe, dające się stosunkowo szybko przystosować do nowych funkcji miejskich. 4. Przywrócenie funkcji społecznych i gospodarczych obszarom poprzemysłowym i powojskowym bez wątpienia jest jednym z istotniejszych problemów regionalnych zjednoczonej Europy. Co prawda redukcja zatrudnienia w upadających sektorach była znacząca (w samym górnictwie wyniosła ok. 2/3 pierwotnego stanu), jednak uzyskanej aktualnie ekonomicznej opłacalności nie można uznać za trwałą. Pojawianie się w tych obszarach nowej działalności gospodarczej, w znacznej mierze finansowanej ze źródeł zagranicznych, nie jest w stanie zrekompensować strat wynikających z konieczności zamykania nierentownych zakładów przemysłowych. Pomoc dla obszarów poprzemysłowych, jak i powojskowych, powinna polegać m.in. na odbudowie i modernizacji infrastruktury komunalnej i transportowej oraz jej funkcjonalnej integracji, poprawie stanu środowiska przyrodniczego, w tym rekultywacji odłogów poprzemysłowych, usuwaniu zanieczyszczeń glebowych oraz ograniczaniu zagrożeń, przywracaniu terenów do stanu umożliwiającego ich nowe zagospodarowanie oraz modernizacji i remontowaniu zasobów mieszkaniowych i innych budynków. Jednocześnie obok restrukturyzacji nierentownych gałęzi i branż oraz terenów poprzemysłowych i powojskowych niezwykle istotna jest także restrukturyzacja zasobów ludzkich, w szczególności w dzielnicach dotkniętych zjawiskami patologii społecznej. 5. Wspomaganie rozwoju współpracy terytorialnej. Szczególne położenie geopolityczne Polski, której wschodnia granica stanowi jednocześnie zewnętrzną granicę Unii Europejskiej, stanowi obszar, na którym kształtują się stosunki Wschód - Zachód w ich nowym, europejskim wymiarze. Regiony przygraniczne Wspieranie rozwoju regionów Unii Europejskiej na przykładzie polskich narodowych ... 41 podlegają specyficznym warunkom. Większe czy mniejsze różnice kulturowe, gospodarcze i administracyjne odczuwane są najbardziej przy samej granicy. Obszary peryferyjne w stosunku do centrów wykazują deficyty rozwojowe. W szczególności współpraca z regionami z państw wschodnioeuropejskich nabrała nowego znaczenia. Konieczny jest rozwój współpracy przygranicznej, rozbudowa infrastruktury granicznej, transportowej, turystycznej i służącej ochronie środowiska, jak również przekazanie polskich doświadczeń regionom wschodnich sąsiadów Polski. Rozwój współpracy zagranicznej polskich województw z ich sąsiadami należy uznać za warunek konieczny dla wzrostu atrakcyjności inwestycyjnej, przemyślanej rozbudowy infrastruktury transportowej, a w konsekwencji rozwoju gospodarki. Jest on również niezbędnym elementem rozwoju kulturowego i politycznego. Impulsy płynące zza granicy są słabe i nie mogą przyczynić się do dynamizacji rozwoju tego obszaru. W świetle zasad polityki spójności społeczno-gospodarczej syntetyczną miarą powodzenia realizacji celu głównego będzie szybkość procesu zmniejszania się dysproporcji na poziomie regionalnym pomiędzy Polską a UE – mierzona poziomem Produktu Krajowego Brutto na jednego mieszkańca. Realizacja celu głównego polityki regionalnej pozwoli podnieść ten wskaźnik do poziomu 2/3 średniej UE. Wzrost w takim tempie umożliwi Polsce osiągnąć obecny przeciętny stopień rozwoju krajów UE w czasie dorastania jednego pokolenia. Poza kilkoma dużymi aglomeracjami, nielicznymi obszarami atrakcyjnymi turystycznie i częściowo zachodnim pasem przygranicznym, polskie regiony są zagrożone peryferalizacją w integrującej się przestrzeni europejskiej, a niebezpieczeństwo to jest szczególnie silne w przypadku Polski Wschodniej. Nadmierne liczenie na to, że pomoc Unii Europejskiej niebezpieczeństwo to może zlikwidować, niesie kolejne zagrożenia w postaci upowszechniania się postawy zależności od pomocy zewnętrznej i paraliżu własnego wysiłku (zwane rent seeking strategy), tym bardziej, że umiejętności korzystania z pomocy Unii Europejskiej są silnie regionalnie zróżnicowane. Już teraz należy podejmować szereg działań na szczeblu kraju i w poszczególnych regionach, by zagrożenie niebezpieczeństwem marginalizacji zmniejszyć. Podsumowanie Pogodzenie wsparcia dla regionów w uzyskiwaniu przez nich poziomu zbliżonego do regionów rozwiniętych oraz wzrostu konkurencyjności gospodarki jest trudne. NSRO jest odpowiedzią na obydwa te wyzwania, choć wątpliwe jest, czy uda się je zrealizować w zbliżonym zakresie. Trzeba pamiętać, iż UE nie funkcjonuje w oderwaniu od otoczenia zewnętrznego. Konieczność konkurowania na rynkach światowych z potęgami takimi jak USA czy Chiny może spowodować potrzebę dekonstrukcji dotychczasowego myślenia o rozwoju regionalnym dominującego w Europie. Trudny kompromis w wyborze strategicznym dla rozwoju regionalnego Polski pomiędzy staraniami o wyrównanie poziomu rozwoju regionalnego w całym kraju a decyzją o pójściu w stronę zwiększenia konkurencyjności w tej perspektywie finansowej jeszcze stara się być osiągnięty. Wydaje się jednak, że w szczególności w kontekście uwarunkowań zarówno wewnątrz Wspólnoty, jak w kontaktach Unii Europejskiej ze środowiskiem międzynarodowym, należy nastawić się na stopniowe odchodzenie od obecnego podejścia wsparcia dla regionów uboższych za wszelką cenę. Dylemat czy środki unijne powinny być wykorzystywane w sposób socjalny czy prorozwojowy już w tej chwili wskazuje, że przyszłość to jednak konieczność zmiany dotychczasowego podejścia. Polska musi postarać się o jak najefektywniej- 42 Jacek Białek, Adam Oleksiuk sze wykorzystanie środków z bieżących programów operacyjnych, aby osiągnąć jak najwyższy poziom rozwoju, a jednocześnie rozważyć, czy polityka zdeterminowana na wsparcie wszystkich regionów jest dla niej najkorzystniejsza po roku 2013. Jeśli uda się dobrze wykorzystać pieniądze, które są do dyspozycji w tej chwili, można mieć nadzieję na podniesienie poziomu rozwoju na tyle, by móc sobie pozwolić na pewną rewolucję podejścia i większe myślenie o konkurencyjności. Będzie to też prawdopodobnie wymóg wynikający z czynników zewnętrznych wobec Polski. BIBLIOGRAFIA: 1. Pozycje książkowe 1. Grosse T., Polityka regionalna Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004. 2. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006. 3. Nicole W., Salmon T.C., Zrozumieć Unię Europejską, Książka i Wiedza, Warszawa 2002. 2. Strony internetowe Krajowy System Informatyczny KSI SIMIK 07-13 http://www.ec.europa.eu/regional_policy (stan na dzień 02.04.2009) http://www.europarl.europa.eu/sides (stan na dzień 26.03.2009) http://europa.eu.int/comm/index_en.hm (stan na 04.04.2009) http://www.eesc.europa.eu (stan na 12.03.2009) http://ksu.parp.gov.pl/pl/info_biezace/depesze/fundusze_ue_sa_coraz_lepiej_wykorzystywan e (stan na 21.09.2009)
