Wystąpienie -

LOL – 4101-20-04/2012
P/12/036
WYSTĄPIENIE
POKONTROLNE
I. Dane identyfikacyjne kontroli
Numer i tytuł kontroli
Jednostka
przeprowadzająca
kontrolę
P/12/036 - Zadłużenie wybranych instytucji sektora finansów publicznych oraz
Krajowego Funduszu Drogowego
Najwyższa Izba Kontroli
Delegatura w Olsztynie
Kontroler
Hubert Sikorski, starszy inspektor kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli
nr 82267 z dnia 28.08.2012 r.
(dowód: akta kontroli str. 1-2)
Jednostka
kontrolowana
Kierownik jednostki
kontrolowanej
Urząd Gminy w Rozogach, ul. 22 Lipca 22, 12-114 Rozogi
Józef Zapert, Wójt Gminy Rozogi
(dowód: akta kontroli str. 3-4)
II. Ocena kontrolowanej działalności
Ocena ogólna
Uzasadnienie
oceny ogólnej
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie1 działalność kontrolowanej jednostki
w zakresie wskaźników zadłużenia, zasad zaciągania, ewidencjonowania
i terminowości regulowania zobowiązań.
Podstawą pozytywnej oceny są:
- nieprzekroczenie w okresie od 2008 r. do końca II kwartału 2012 r., określonych
w art. 169 i 170 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. 2 na poziomie 60% i 15%,
wskaźników udziału zadłużenia ogółem w dochodach oraz obciążenia dochodów
obsługą zadłużenia,
- przestrzeganie zasad zaciągania zobowiązań finansowych,
- terminowe regulowanie zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów, pożyczek
i wyemitowanych obligacji,
- prawidłowe ewidencjonowanie tytułów dłużnych w księgach rachunkowych
i rzetelne sporządzanie sprawozdań.
Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości,
negatywna.
1
2
Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.
2
III. Opis ustalonego stanu faktycznego
1. Struktura zadłużenia i jego dynamika
Opis stanu
faktycznego
Wskaźnik zadłużenia ogółem do dochodów w żadnym z badanych lat nie
przekroczył 60% (art. 170 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca
2005 r.) i wahał się od 23,6% w 2008 r. do 49,9% w 2012 r. (w stosunku do
planowanych dochodów).
Wskaźnik obsługi długu, tj. rozchodów z tytułu spłaty rat kapitałowych oraz
wydatków z tytułu kosztów odsetek do dochodów ogółem w tym samym okresie nie
przekroczył wartości 15% (art. 169 ust. 1 ww. ustawy) i zawierał się w przedziale od
5,5% w 2011 r. do 6,9% w 2010 r.
W strukturze zadłużenia Gminy przeważały długoterminowe kredyty i pożyczki,
których wysokość wzrosła z 4.208.160,10 zł w 2008 r. do 10.188.409,00 zł
w 2010 r., a następnie zmalała do kwoty 5.803.986,00 zł na koniec II kwartału
2012 r.
Od 2009 r. w skład zobowiązań weszły wyemitowane przez Gminę obligacje na
kwotę 3.940.000,00 zł.
W badanym okresie Gmina nie posiadała zobowiązań wymagalnych.
Gmina nie była założycielem ani udziałowcem spółek prawa handlowego, a zadania
jst wykonywała poprzez jednostki organizacyjne Urzędu, w tym budżetowy Zakład
Gospodarki Komunalnej w Rozogach.
(dowód: akta kontroli str. 5)
Ocena cząstkowa
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność kontrolowanej jednostki
w zakresie przestrzegania ustawowych limitów zaciąganych zobowiązań.
2. Przestrzeganie przez zarząd limitów określonych przez
organ stanowiący jst oraz zasad zaciągania zobowiązań
i udzielania poręczeń i gwarancji.
Opis stanu
faktycznego
2.1. W 2010 r. Wójt Gminy zaciągnął sześć zobowiązań finansowych (jedną
pożyczkę z WFOŚiGW i pięć kredytów w Banku Ochrony Środowiska) na łączną
kwotę 4.590.406,00 zł. Suma kwot zaciągniętych zobowiązań nie przekraczała limitu
określonego w uchwale budżetowej i jej nowelizacjach, który wynosił
6.570.633,13 zł. Było to zgodne z art. 91 ust.1 ustawy o finansach publicznych (ufp).
W 2011 r. Wójt zaciągnął jeden kredyt (w BOŚ) na kwotę 1.100.000,00 zł.
Zobowiązanie to nie przekroczyło limitu określonego w uchwale budżetowej na
2011 r. w kwocie 1.492.988,26 zł.
(dowód: akta kontroli str. 6-8)
2.2. W latach 2010 r. - 2012 r. (II kwartał) Gmina obsługiwała łącznie 26 kredytów
i pożyczek oraz jedną emisję obligacji. Sześć kredytów i pięć pożyczek (w tym
cztery pożyczki krótkoterminowe) zostało zaciągniętych w latach 2010-2011.
W 2012 r. (do końca II kwartału) Gmina nie zaciągała kredytów ani pożyczek.
Zaciągnięcie każdego zobowiązania było poprzedzone stosowną uchwałą Rady
Gminy upoważniająca wójta do ww. czynności, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit b)
3
i c) ustawy o samorządzie gminnym3 (usg). Zgodnie z wymogiem art. 92 ust. 1 ufp
podpisane umowy nie zawierały zapisów o kapitalizacji odsetek.
W dniu 15 maja 2009 r. Rada Gminy przyjęła uchwałę w sprawie emisji obligacji
komunalnych Gminy Rozogi oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu. Rada
uchwaliła emisję 394 obligacji na okaziciela o wartości nominalnej 10.000 zł każda.
Emisja miała nastąpić poprzez propozycję nabycia skierowaną do indywidualnych
adresatów, w liczbie mniejszej niż 100 osób. Zabezpieczeniem wierzytelności
wynikających z emisji obligacji miał być weksel własny in blanco. Środki uzyskane z
emisji miały zostać przeznaczone na wydatki majątkowe, takie jak budowa sal
sportowych, modernizacja dróg gminnych, budowę ścieżki spacerowej i remont
budynków komunalnych. Emisja obligacji miała nastąpić w 2009 r. w siedmiu seriach
(od A do G) w cenie równej wartości nominalnej. Obligacje nie były dyskontowane,
co było zgodne z wymogiem art. 92 ufp.
Wykup obligacji określono w harmonogramie, który przewidywał rozpoczęcie
wykupu obligacji serii A w 2013 r. a zakończenie w 2019 r. (seria G). Uchwała
dopuszczała nabycie obligacji przed terminem wykupu w celu ich umorzenia.
Oprocentowanie obligacji miało być zmienne i obliczane przy zastosowaniu stopy
procentowej równej stawce WIBOR 6m z drugiego dnia roboczego przed
rozpoczęciem każdego okresu odsetkowego, powiększone o marżę dla inwestorów.
Wypłata oprocentowania miała być naliczana od wartości nominalnej i wypłacana
w okresach półrocznych liczonych od daty emisji.
RIO w Olsztynie 19 czerwca 2009 r. podjęła uchwałę w sprawie wydania opinii
o możliwości emisji obligacji komunalnych w której uznała, że Gmina Rozogi
posiada możliwość emisji i wykupu na warunkach określonych w uchwale Rady
Gminy
W dniu 22 lipca 2009 r. Wójt podpisał z Bankiem Ochrony Środowiska w Warszawie
umowę zlecenia organizacji, przeprowadzenia i obsługi emisji obligacji Gminy
o wartości 3.940.000,00 zł. Warunki emisji obligacji nie przewidywały ich
dyskontowania ani kapitalizacji odsetek.
Zgodnie z art. 264 ust. 4 ufp Wójt zaciągał kredyty w bankach wybranych w trybach
określonych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych4
(pzp). Kredyty zaciągano po rozstrzygnięciu przetargów nieograniczonych lub
z wolnej ręki, w przypadku kredytów preferencyjnych z dopłatami z funduszy
europejskich.
(dowód: akta kontroli str. 9-12)
Spośród ww. 26 kredytów i pożyczek, w latach 2010 – 2012 (II kwartał) Gmina
całkowicie spłaciła i zakończyła obsługę 16 zobowiązań.
(dowód: akta kontroli str. 14-17)
2.3. W 2010 r. Wójt zaciągnął w Banku Gospodarstwa Krajowego trzy
krótkoterminowe pożyczki na prefinansowanie zadań inwestycyjnych. Łączna
wysokość tych zobowiązań wyniosła 3.655.499,14 zł i była mniejsza od limitu
określonego w uchwale budżetowej na 2010 r. i wynoszącego 3.690.577,42 zł.
Pożyczki zostały spłacone w ciągu 12 miesięcy od dnia ich uruchomienia.
W 2011 r. Wójt zaciągnął jedną krótkoterminową pożyczkę na kwotę 311.768,00 zł
(limit w uchwale budżetowej – 330.609,00 zł), która została spłacona po trzech
miesiącach od jej uruchomienia.
(dowód: akta kontroli str. 13)
3
Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm
4
Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.
4
2.4. W wyniku analizy dokumentacji księgowej stwierdzono, że w badanym
okresie Wójt nie udzielał poręczeń lub gwarancji, a Rada nie upoważniała go do
zaciągania takich zobowiązań. W sprawozdaniach z wykonania planu wydatków
budżetowych (Rb-28S) za lata 2008 – 2011 złożonych przez Gminę do RIO, nie
stwierdzono wydatków z tytułu spłaty gwarancji i poręczeń, które powinny być
ewidencjonowane w dziale 757, rozdziale 75704 w § 8020 klasyfikacji budżetowej.
(dowód: akta kontroli str. 7)
2.5. Gmina zaciągała zobowiązania na cele zgodne z określonymi w art. 89 ust. 1
pkt 2-4 i art. 90 ustawy o finansach publicznych, w tym mi.in. na: przebudowę dróg
gminnych, budowę sal gimnastycznych i boisk sportowych przy szkołach, budowę
wodociągów i kanalizacji sanitarnych, opracowanie dokumentacji technicznej
planowanych inwestycji, remonty budynków gminnych i finansowanie planowanego
deficytu budżetu gminy.
(dowód: akta kontroli str. 14-17)
2.6. Przed zaciągnięciem zobowiązań Wójt występował do regionalnej izby
obrachunkowej i uzyskał pozytywne opinie w sprawie możliwości spłaty kredytu lub
pożyczki. Było to zgodne z art. 91 ust. 2 ufp.
(dowód: akta kontroli str. 14-17)
2.7. Umowy kredytowe zaciągnięte przez Gminę w latach 2000 i 2003 zostały
podpisane przez Przewodniczącego Zarządu oraz jego Zastępcę i kontrasygnowane
przez Skarbnika Gminy. Wszystkie umowy zawarte od 2005 r. zostały podpisane
przez Wójta przy kontrasygnacie Skarbnika Gminy, co było zgodne z art. 262 ufp.
(dowód: akta kontroli str. 14-17)
2.8. Zgodnie z art. 264 ust. 5, w żadnej z badanych umów nie udzielono
kredytodawcy pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem Gminy w celu
zabezpieczenia kredytu lub pożyczki. Jako zabezpieczenie zawieranych umów
składano weksel własny in blanco.
(dowód: akta kontroli str. 14-17)
Ocena cząstkowa
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność w zakresie przestrzegania
zasad zaciągania zobowiązań.
3. Terminowość regulowania zobowiązań z tytułu
zaciągniętych kredytów, pożyczek i wyemitowanych
obligacji oraz uruchomionych poręczeń i gwarancji
Opis stanu
faktycznego
W zależności od warunków umów Gmina obsługiwała zaciągnięte zobowiązania
w sposób następujący:
a) Raty kapitałowe kredytów były spłacane co najmniej raz w roku zgodnie
z harmonogramem (z wyjątkiem karencji w spłacie kapitału).
Odsetki od kredytów spłacane były miesięcznie (do 15, 20 lub 30 dnia każdego
miesiąca za miesiąc poprzedni) lub kwartalnie (do 30 dnia miesiąca kończącego
kwartał lub do 5 dnia miesiąca rozpoczynającego nowy okres odsetkowy), po
zawiadomieniu pisemnym z banku;
5
b) Raty kapitałowe pożyczek były spłacane co najmniej raz w roku zgodnie
z harmonogramem (z wyjątkiem karencji w spłacie kapitału).
Odsetki spłacano miesięcznie, w ciągu 7 dni od otrzymania noty obciążeniowej
z banku lub zgodnie z harmonogramem.
c) Wykup obligacji serii A, wyemitowanych przez Gminę rozpocznie się w 2013 r.
Odsetki były płacone miesięcznie w okresach odsetkowych liczonych na 6 miesięcy
od każdej serii obligacji po pisemnym zawiadomieniu z banku o ich wysokości.
Analiza kwot oraz dat operacji na wyciągach bankowych, dotyczących obsługi
zobowiązań Gminy z tytułu zaciągniętych kredytów, pożyczek i wyemitowanych
obligacji w latach 2010-2012 (II kwartał) wykazała, że wszystkie płatności były
realizowane w terminach określonych w harmonogramach spłat oraz pisemnych
zawiadomieniach z banków. W badanym okresie Gmina nie była obciążana
odsetkami karnymi za nieterminowe regulowanie zobowiązań.
(dowód: akta kontroli str. 18-27)
Ocena cząstkowa
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność w zakresie terminowości
regulowania zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek.
4. Prawidłowość sporządzania łącznych sprawozdań Rb-Z
za 2010 i 2011 r. oraz ewidencjonowania tytułów
dłużnych w księgach rachunkowych.
Opis stanu
faktycznego
4.1. Jednostkami podległymi Gminie Rozogi w latach 2010 – 2011 były:
1) Gminna Biblioteka Publiczna w Rozogach,
2) Gminny Ośrodek Kultury w Rozogach,
3) Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rozogach,
4) Gimnazjum im. ks. Jana Twardowskiego w Rozogach (w 2011 r. włączone do
Zespołu Szkół w Rozogach),
5) Przedszkole Samorządowe w Dąbrowach (w 2011 r. włączone do Zespołu
Szkolno –Przedszkolnego w Dąbrowach),
6) Przedszkole Samorządowe w Rozogach „KRAINA UŚMIECHU”,
7) Szkoła Podstawowa w Dąbrowach (w 2011 r. włączona do Zespołu Szkolno –
Przedszkolnego w Dąbrowach),
8) Szkoła Podstawowa w Farynach (zlikwidowana od września 2010 r.),
9) Szkoła Podstawowa w Klonie,
10) Szkoła Podstawowa w Rozogach,
11) Zespół Obsługi Ekonomiczno – Administracyjnej Szkół i Przedszkoli,
12) Zespół Szkół w Rozogach,
13) Zakład Gospodarki Komunalnej w Rozogach,
14) Środowiskowy Dom Samopomocy w Orzeszkach.
W badanych latach wszystkie ww. jednostki sporządziły sprawozdania jednostkowe
Rb-Z w terminach zgodnych z określonymi w Załączniku Nr 7 „Terminy
sporządzania i przekazywania sprawozdań oraz odbiorcy sprawozdań w zakresie
budżetów jst” do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r.
w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji
6
finansowych5. We wszystkich ww. sprawozdaniach nie wykazano zobowiązań
według tytułów dłużnych. Dla jednostek wymienionych w pozycjach 1) i 2) (jednostki
posiadające osobowość prawną dla których organem założycielskim jest Gmina)
Urząd sporządził oddzielne sprawozdania Rb-Z i przesłał do RIO odpowiednio
21.02.2011 r. i 20.02.2012 r.
Sprawozdania łączne były generowane elektronicznie za pomocą programu BeSTia
– system zarządzania budżetami jst, i przekazywane drogą elektroniczną do RIO
w Olsztynie: za 2010 r. - 21 lutego 2011, a za 2011 r. - 23 lutego 2012 r., tj. zgodnie
z terminem określonym w ww. rozporządzeniu.
(dowód: akta kontroli str. 28-30)
4.2. Sprawozdania Rb-Z za lata 2010 i 2011 zostały w Urzędzie sporządzone na
podstawie ewidencji księgowej. Informacje przedstawione w części A sprawozdania
„Zobowiązania według tytułów dłużnych” były zgodne z wartościami z aktualnych
wydruków ksiąg rachunkowych sporządzonymi według stanu na koniec 2010 r.
i 2011 r. Wartości zobowiązań ujęto w wartości nominalnej bez kosztów ich obsługi.
W 2011 r. Urząd przesłał do RIO dwie korekty sprawozdania Rb-Z. Pierwsza korekta
została pomyłkowo wysłana w wersji pierwotnej (18.03.2011 r.), a druga dotyczyła
pomyłkowego zaliczenia krótkoterminowych pożyczek na prefinansowanie
(prawidłowo zaksięgowanych na koncie 268 „Zobowiązania z tytułu
prefinansowania) do pożyczek długoterminowych. Korektę tę przesłano do RIO
22.03.2011 r.
(dowód: akta kontroli str. 30-44)
4.3. Wszystkie zaciągnięte i obsługiwane kredyty zostały zaewidencjonowane
na koncie 134 – „Kredyty bankowe”. Każdy z nich posiadał odrębne konto
analityczne w którego opisie określono m.in. wierzyciela. Wartość zadłużenia
z tytułu zaciągniętych kredytów, wynikająca z wydruków z ksiąg rachunkowych na
koniec 2010 r. i 2011 r., była równa wykazanym w sprawozdaniach Rb-Z. Kredyty
właściwie zaliczono do długo- lub krótkoterminowych i prawidłowo wykazano
wierzycieli w sprawozdaniach.
(dowód: akta kontroli str. 18-27)
4.4. Zaciągnięte i obsługiwane pożyczki zostały zaewidencjonowane na koncie 260
– „Zobowiązania finansowe”. Każda z nich posiadała odrębne konto analityczne
w którego opisie określono m.in. wierzyciela. Wartość zadłużenia z tytułu
zaciągniętych pożyczek, wynikająca z wydruków z ksiąg rachunkowych na koniec
2010 r. i 2011 r., była równa wykazanym w sprawozdaniach Rb-Z. Pożyczki
właściwie zaliczono do długo- lub krótkoterminowych i prawidłowo wykazano
wierzycieli w sprawozdaniach.
(dowód: akta kontroli str. 18-27)
4.5. Analiza wyciągów bankowych z wybranych losowo trzech miesięcy 2010 r.
i 2011 r. nie wykazała obsługi innych kredytów i pożyczek niż wykazane na kontach
134 i 260. Nie stwierdzono także spłat zobowiązań z tytułu umów leasingu
finansowego, sprzedaży na raty lub umów o partnerstwie publiczno-prywatnym.
(dowód: akta kontroli str. 45-46)
4.6. Na koniec 2010 r. Gmina posiadała zobowiązania z tytułu m.in. niezapłaconych
faktur (energia elektryczna, usługi telekomunikacyjne, woda) wobec 12
kontrahentów. Zaksięgowane dowody źródłowe miały termin płatności w 2011 r.
a analiza wyciągów bankowych potwierdziła ich opłacenie w terminie.
5
Dz. U. Nr 43, poz. 247.
7
W 2011 r. sytuacja taka dotyczyła siedmiu kontrahentów, z którymi rozliczono się
terminowo w styczniu 2012 r.
(dowód: akta kontroli str. 47-50)
Ocena cząstkowa
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność w zakresie
sprawozdawczości i ewidencjonowania tytułów dłużnych w księgach rachunkowych.
5. Działania podejmowane przez Urząd w stosunku do
spzoz w celu poprawy ich sytuacji finansowej.
Opis stanu
faktycznego
W badanym okresie Gmina Rozogi nie była organem założycielskim dla żadnego
samodzielnego publicznego zespołu opieki zdrowotnej.
(dowód: akta kontroli str. 5)
IV. Uwagi i wnioski
Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa
Izba Kontroli nie formułuje wniosków pokontrolnych.
V. Pozostałe informacje i pouczenia
Prawo zgłoszenia
zastrzeżeń
Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla
kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli.
Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje
prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia
pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się
do dyrektora Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w Olsztynie.
Olsztyn, dnia 5 października 2012 r.
Najwyższa Izba Kontroli
Delegatura w Olsztynie
Kontroler
Hubert Sikorski
starszy inspektor kontroli państwowej
Dyrektor
Wojciech Przywieczerski
........................................................
podpis
........................................................
podpis
8