Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia

Sygn. akt IV SA/Gl 872/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 2 marca 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach składzie:
Przewodniczący:
sędzia WSA Stanisław Nitecki
sędzia WSA Beata Kozicka
sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.)
Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 roku
sprawy ze skargi A. T., Wojewody [...]
na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze
stanowiska dyrektora zespołu szkół
I.
stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały,
II.
zasądza od organu na rzecz skarżącego A. T. kwotę 557 złotych (słownie: pięćset
pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
UZASADNIENIE
Uchwałą z dnia [...] nr [...] Zarząd Województwa [...], działając na podstawie art. 41
ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz.
596 ze m.) w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.
j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej ustawa, u.s.o.), odwołał A.T. ze stanowiska
Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z przeprowadzonymi w placówce
kontrolami przez Kuratorium Oświaty w K. oraz Urząd Marszałkowski Województwa [...], w
trakcie których stwierdzono następujące nieprawidłowości:
1. niezrealizowanie zajęć wychowania fizycznego przewidzianego w ramowym planie
nauczania dla danego typu szkoły w ramach ustalonego wymiaru godzin zajęć sportowych w
klasach lekkoatletycznych oraz brak nadzoru nad realizacją przez nauczycieli podstawy
programowej wychowania fizycznego i nad przestrzeganiem przepisów dotyczących
oceniania uczniów,
2. brak prawidłowego dokumentowania przebiegu nauczania w zakresie wychowania
fizycznego i zajęć sportowych,
3. nierespektowanie kompetencji Rady Pedagogicznej w zakresie opiniowania przez ten organ
w szczególności propozycji dyrektora szkoły w sprawach przydziału nauczycielom stałych
prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć
dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych,
4. prowadzenie zajęć z wychowania fizycznego i szkolenia sportowego w klasach
lekkoatletycznych przez trenerów w gimnazjum i liceum w wymiarze przekraczającym
przydzieloną im liczbę godzin oraz prowadzenie zajęć przez jednego z trenerów w dni
ustawowo wolne od pracy(święta państwowe i kościelne), a także w czasie zimowej przerwy
świątecznej i ferii zimowych,
5. z uwagi na nieczytelny sposób dokumentowania zajęć sportowych niemożność ustalenia
czy każdy uczeń realizuje zajęcia sportowe w wymiarze zgodnym z § 7 ust. 1 pkt 2
rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 października 2012 r. w sprawi
warunków tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów sportowych oraz mistrzostwa
sportowego (Dz. U. z2012 r., poz. 1129),
6. zaciąganie zobowiązań nie mających pokrycia w planie finansowym jednostki,
7. zaniechanie wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego pn. „Zagospodarowanie terenu Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa
Sportowego w R.” w związku z budową kompleksu lekkoatletycznego w ramach projektu pn.
„Bliżej
sportu
–
budowa
kompleksu
lekkoatletycznego
przy
Zespole
Szkół
Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R.”,
8. niedostosowanie strony BIP Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego
w R. do wymogów obowiązującego prawa oraz brak nadzoru nad osobami odpowiedzialnymi
za umieszczanie treści i informacji w BIP,
9. brak aktualnej instrukcji kancelaryjnej obowiązującej w Zespole Szkół w R. zatwierdzonej
przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych,
10. brak dokumentu potwierdzającego przesłanie- do dyrektora właściwego miejscowo
archiwum państwowego – Jednolitego Wykazu Akt, celem wprowadzenia go w szkole w
porozumieniu z dyrektorem właściwego miejscowo archiwum państwowego,
11. przydzielanie nauczycielom godzin doraźnych zastępstw bez wynagrodzenia,
12. sporządzanie z niektórymi pracownikami administracji i obsługi umów o pracę w terminie
późniejszym niż dzień rozpoczęcia pracy, bez potwierdzenia pracownikowi (najpóźniej w
dniu rozpoczęcia pracy) ustalenia co do stron umowy, rodzaju umowy oraz jej warunków,
13. niedostosowanie statutu Zespołu Szkół do wymogów obowiązującego prawa w zakresie
prowadzonych w Zespole Szkół w R. profili kształcenia.
Powyższe uchybienia spowodowały utratę zaufania organu prowadzącego do działań
dyrektora związanych z kierowaną przez niego placówką, a co za tym idzie jego odwołanie w
trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
A.T. wezwał Zarząd Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa, polegającego
na naruszeniu przepisów postępowania, tj.: art. 10 § 1, art. 9, art. 50 § 1, art. 61 § 4, art. 78 § 1
ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013
r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu,
nieinformowanie go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na
ustalenie jego praw i obowiązków, niezapewnienie możliwości składania wyjaśnień lub
zeznań, jak i wniosków dowodowych, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niezawarcie w uchwale
uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, w szczególności okoliczności
przemawiających za tym, że przedmiotem uchwały jest szczególnie uzasadniony przypadek,
w którym możliwe jest odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku
szkolnego bez wypowiedzenia, przewidziany w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty
oraz brak wyczerpującego pouczenia o prawie do zaskarżenia uchwały, a także art. 109 § 1
k.p.a. w z w. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak doręczenia uzasadnienia faktycznego i
prawnego uchwały.
Uchwale z dnia [...] zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez odwołanie A.T. ze stanowiska
dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, pomimo braku istnienia ku temu
przesłanek.
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Województwa [...] pozostawił bez
odpowiedzi.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze
A.T. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr
[...].
Skarżący ponownie wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 10 § 1, art.
9, art. 50 § 1, art. 61 § 4, art. 78 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107
§ 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie
oświaty, powtarzając zarzuty sformułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
W motywach uzasadnienia strona skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, że
orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że motywy podjętej przez organ jednostki
samorządu terytorialnego uchwały powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. W szczególności
uzasadnienie uchwały powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za decydujące
dla podjęcia danej decyzji w zakresie przyznanego mu władztwa administracyjnego w sferze
publicznej. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że podjęcie uchwały powinno być poprzedzone
postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia nadzwyczajnych przesłanek
wskazanych w tym przepisie. W ocenie strony skarżącej w niniejszym postępowaniu doszło
do licznych naruszeń przepisów proceduralnych, które uniemożliwiły A.T. udział w
postępowaniu. Skarżący wskazał, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, zaś
organ wbrew ustawowemu obowiązkowi nie poinformował go o okolicznościach faktycznych
i prawnych, jakie będą ustalane w toku sprawy.
Dalej strona skarżąca podkreśliła, cytując wyrok WSA w Poznaniu, że prawidłowość
wydanego przez organ aktu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy
oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w uzasadnieniu tego aktu. Powołane
okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu
poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale
dowodowym.
Dodatkowo podkreślono, że charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora
szkoły ze stanowiska przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzja
administracyjną, co uzasadnia zastosowanie w takiej sprawie wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.
oraz zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania, tak
aby strona przed podjęciem decyzji miała prawo do przedstawienia swojego stanowiska w
sprawie.
Niezależnie od zarzutów formalnych skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała
wykazuje wadliwość materialnoprawną. Wskazał, że art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oświaty
zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenie
obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia
opinii kuratora oświaty, a także materialnorawną określoną jako „przypadek szczególnie
uzasadniony”.
Prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze
stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały
wskazane w jej uzasadnieniu, którego, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie brak.
Powołane okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym
postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w
zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż
to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania musi wynikać bezpośrednio z
uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia.
Skarżący stwierdził ponadto, że z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika, że
obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół, świadczący o woli
ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a
wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od
powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych,
rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora
groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków.
Strona skarżąca dodała, że dominuje pogląd że negatywna ocena działalności
dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub
innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja
prowadzenia placówki oświatowej, czy też nawet konflikt z organem prowadzącym lub
współpracownikami nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie
uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie
oświaty. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że nawet całkowita utrata zaufania
organu prowadzącego do osoby pełniącej funkcję dyrektora nie może stanowić szczególnie
uzasadnionego przypadku w rozumieniu ww. przepisu, bowiem „negatywna ocena pracy” (w
sferze administracyjnej, finansowej i w zakresie pozostałej działalności) nie stanowi
szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, natomiast
może stanowić podstawę odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 b.
Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w
trybie przywołanego wyżej przepisu. Szczególnie uzasadnione przypadki mogą oznaczać albo
nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora,
albo naruszenie prawa przez dyrektora czy innego jego zachowania (nawet niezawinione),
które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki
oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Skarżący stwierdził również, ze przypadki
te muszą mieć taką postać, że uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji
kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych lub leżących mojego stronie, co pozbawia
placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia je efektywne funkcjonowanie, tj. realizację
zadań w zakresie nauczania i wychowania.
Jednocześnie strona skarżąca zwróciła uwagę, że odwołanie z funkcji dyrektora
nastąpiło w dniu [...], a więc na [...] przed zakończeniem roku szkolnego, kiedy trudno
przyjąć, że pozostawanie na tym stanowisku stanowiłoby, że jednostce groziła jakakolwiek
destabilizacja w działalności. Natomiast odwołanie go w tym terminie stworzyło sytuację
chaosu i z pewnością nie służył interesowi uczniów i grona pedagogicznego.
Na koniec skarżący zaakcentował, że użycie przez ustawodawcę nieostrego
sformułowania „przypadki szczególnie uzasadnione” daje organowi prowadzącemu pewną
swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem
administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność
wykonywania funkcji dyrektora. Niedopuszczalne jest w takich sprawach powierzchowne
traktowanie uzasadnienia lub jego zupełny brak. Podkreślił, że fakty przedstawione w
uzasadnieniu
aktu
winny
znaleźć
potwierdzenie
w
zgromadzonym
w
trakcie
przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiale dowodowym, a materiał ten
powinien podlegać ocenie w oparciu o art. 80 k.p.a.
Skargę na przedmiotową uchwałę skierował do tut. Sądu również Wojewoda [...]
wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako sprzecznej z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o
systemie oświaty.
W motywach uzasadnienia Wojewoda zwrócił uwagę na sytuacje, w których możliwe
jest odwołanie dyrektora danej placówki bez wypowiedzenia oraz sytuacje, w których
odwołanie bez wypowiedzenia nie może zostać zastosowane. Organ nadzoru przedstawił
pogląd doktryny, zgodnie z którym „przypadek szczególnie uzasadniony” nie może być
utożsamiany wyłącznie z sytuacjami dającymi podstawę do rozwiązania stosunku pracy bez
wypowiedzenia z winy pracownika. Art. 38 u.s.o. przyznaje właściwemu organowi
uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach
zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także gdy jest to konieczne ze względu na
prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej.
Jednakże, jak wskazał Wojewoda, kategoria „przypadków szczególnie uzasadnionych”
zawęża pole zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u. s. o. do sytuacji zupełnie wyjątkowych, kiedy
organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne
zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być takie
zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania
szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde naruszanie
prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie
takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej
funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Musi to być okoliczność, która
uniemożliwia nauczycielowi sprawowanie funkcji z przyczyn od niego niezależnych lub
leżących po jego stronie, powodując że placówka zostaje pozbawiona kierownictwa, co
uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie. Z kolei zaniedbania w zakresie gospodarki
finansowej szkoły- uchybienia w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić „przypadku
szczególnie uzasadnionego”. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w
zakresie organizacji pracy szkoły.
Dalej organ nadzoru zaprezentował swoje stanowisko, z którego wynika, że żaden z
13 powodów które stanowiły podstawę do odwołania A.T. ze stanowiska dyrektora Zespołu
Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R. nie jest okolicznością, która
powodowała konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przez A.T. swojej
funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego.
Zdaniem Wojewody organ prowadzący Zespół Szkół Ogólnoksztłcących Mistrzostwa
Sportowego w R. nie posiadał wystarczających powodów do odwołania A.T. ze stanowiska.
Pomimo tego, że w trakcie pełnienia funkcji dyrektora miały miejsce naruszenia prawa, to
zdaniem organu nadzoru nie mieściły się one w zakresie szczególnie uzasadnionych
przypadków, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.
Wojewoda zauważył ponadto, że akt dotyczący odwołania ze stanowiska dyrektora
szkoły, wydany na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy musi być odpowiednio uzasadniony,
poprzez podanie argumentów dotyczących zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania ze
stanowiska dyrektora. Brak uzasadnienia oznacza, że odwołanie nie spełnia wymogów
określonych w przepisie i że jest przez to wadliwe. W przedmiotowej sprawie, w ocenie
organu, uchwała Zarządu Województwa nie zawiera uzasadnienia, które powinno być
integralną częścią aktu. Z treści uchwały nie wynika bowiem, że istnieje uzasadnienie tego
aktu, zaś uzasadnienia przekazanego organowi nadzoru nie uznano za cześć uchwałyzarówno ze względu na brak odwołania w jego treści do uchwały, jak również ze względu na
brak podpisów członków Zarządu Województwa pod treścią tego pisma.
W odpowiedzi na skargę zarówno A.T. jak i Wojewody [...] Zarząd Województwa [...]
wniósł o ich oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. organ podniósł, że wbrew
twierdzeniom skarżących wystąpiły przesłanki warunkujące zastosowanie tego trybu.
Wskazano, że przed podjęciem decyzji o zwolnieniu A.T. z funkcji dyrektora wizytator
Kuratorium Oświaty w K. oraz pracownicy Urzędu Marszałkowskiego przeprowadzili
kontrole. Wnioski pokontrolne wykazały uchybienia, które zostały sformułowane w
zaskarżonej uchwale. W ocenie organu uchybienia te w znacznej mierze odnoszą się do
realizacji programu i podstawy programowej, co daje podstawę do uznania, że zachodzi
przypadek szczególnie uzasadniony. Zwrócono uwagę, że w sytuacji stwierdzenia
nieprawidłowości w realizacji podstawy programowej nie ma (bez szkody dla uczniów danej
placówki)
innej
możliwości
zapewnienia
prawidłowego
funkcjonowania
placówki
oświatowej, aniżeli odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku
szkolnego. Organ poinformował, że zasięgnął opinii właściwego Kuratora oświaty, który
przedstawił pozytywną opinię w sprawie odwołania A.T.
W opinii organu odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może mieć
miejsce wówczas, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez tego nauczyciela stanowi
istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarówno skarga A.T. jak i Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju
sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują
wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta
sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.
1 § 2). Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd
rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz
powołaną podstawą prawną.
W rozpatrywanej sprawie, Wojewoda [...] wniósł skargę do Sądu w trybie art. 82 c ust.
1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, natomiast podstawę prawną
skargi A.T. stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z tym
ostatnim przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem
aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po
bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do
usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego
wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa
uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub
uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia
(wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi
przewidzianego przepisami p.p.s.a.
Przystępując do analizy spełnienia przez A.T. warunków niezbędnych do skutecznego
wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził,
że zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej.
Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia
naruszenia prawa. Skarżący wezwanie takie wystosował do organu [...]. Organ pozostawił
wezwanie bez odpowiedzi. Skarżący posiada również interes prawny w żądaniu zbadania
legalności uchwały przez sąd administracyjny. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż wskutek
odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora zespołu szkół jego interes prawny został
naruszony zaskarżoną uchwałą.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest opisana wyżej uchwała Zarządu
Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie odwołania A.T. ze stanowiska Dyrektora
Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R. Jako podstawę prawną
wydania zaskarżonej uchwały organ powołał przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie
województwa oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że w myśl
art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa uchwała organu samorządu województwa
sprzeczna z prawem jest nieważna.
Ustawodawca pojęcia „sprzeczności z prawem” nie definiuje, jedynie z art. 82 ust. 1
wynika, iż nie obejmuje ono przypadku „nieistotnego naruszenia prawa”. Oznacza to, że
nieważnością skutkuje tylko takie naruszenie prawa, które ma charakter „istotny”, przy czym
pod pojęciem „prawa” należy w tym przypadku rozumieć akty prawa powszechnie
obowiązującego, a więc Konstytucję RP, ustawy, akty wykonawcze oraz powszechnie
obowiązujące akty prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK
1287/06, CBOSA). Należy w tym miejscu odwołać się do stanowiska Trybunału
Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02
(OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100), zgodnie z którym, za „istotne” naruszenie prawa uznać należy
uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym
państwie prawnym. Taki charakter ma niewątpliwie naruszenie: przepisów wyznaczających
kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów
prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz
przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998
r., II SA/Wr 1459/97, „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 1998, Nr 3, poz.
79).Ponadto, w ocenie Sądu, w przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny tak szerokiej formule
„istotnego naruszenia prawa” mieszczą się także przypadki określane tradycyjnie mianem
„obejścia prawa”. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należało
stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Przedstawienie rozważań, jakie
doprowadziły Sąd do takiej oceny, należy poprzedzić przytoczeniem przepisów, które
stanowiły materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2
ustawy. W myśl tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze
w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie
roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po
zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...).Zatem odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły lub
placówki w trybie natychmiastowym uwarunkowane jest - po pierwsze - przesłanką
formalnoprawną w postaci
zasięgnięcia opinii
kuratora oświaty oraz
przesłanką
materialnoprawną w postaci zaistnienia „przypadku szczególnie uzasadnionego”, przy czym
zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Z tego względu, jak
słusznie wywiedziono w orzecznictwie, sformułowanie to powinno być interpretowane
wąsko, a wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia
19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10, opubl. System Informacji Prawnej Lex nr
745066).
Badając zakres pojęcia „przypadku szczególnie uzasadnionego” należy mieć na
uwadze pozostałe uregulowania ustawy o systemie oświaty stanowiące podstawę prawną
odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska, a w szczególności przepis art. 38 ust. 1 pkt 1
ustawy określający, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego następuje w
razie: złożenia przez niego rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, ustalenia
negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a
ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli (tekst jedn.: ustawy
Karta Nauczyciela) - bez wypowiedzenia oraz złożenia przez organ sprawujący nadzór
pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a (gdy w działalności szkoły brak
dostatecznych efektów kształcenia lub wychowania). Przepis ten obejmuje zatem pełny zakres
działania dyrektora. Natomiast w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewidziana
jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w sytuacjach
kwalifikowanych, tj. „w przypadkach szczególnie uzasadnionych”, które z oczywistych
względów muszą różnić się zakresowo od przypadków określonych w art. 38 ust. 1 pkt 1 tej
ustawy, gdyż w przeciwnym razie miałoby miejsce niedopuszczalne i niedające się logicznie
wytłumaczyć powielenie ustawowych regulacji w odniesieniu do tych samych okoliczności
faktycznych. W orzecznictwie wskazuje się zresztą, że ustawa o systemie oświaty posługuje
się zarówno pojęciem „uzasadniony przypadek”, jak i „szczególnie uzasadniony przypadek”,
co oznacza, że nie jest to rozróżnienie przypadkowe, a nadto, jak słusznie wskazano w
skardze, jednolicie przyjmuje się, że pojęcie „przypadki szczególnie uzasadnione” obejmuje
tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji
kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi
na zagrożenie dla interesu publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2001 r., I SA
3293/00, Prawo Pracy 2001 r., Nr 9, poz. 41; z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK
86/08, Lex nr 470925 oraz z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I SA 933/10, Lex nr 602589 i z
dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 10/12, CBOIS). Za „szczególnie uzasadniony
przypadek” należy uznać zdarzenia (działania, zaniechania) o charakterze zupełnie
wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), które
mają charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, przy czym stwierdzone
naruszenia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej,
wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie
wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w
interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II
SA/Bk 386/11, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). Zwrot ten jest swoistą klauzulą
generalną, odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych, tymczasem zgodnie z utrwalonym
orzecznictwem przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania
administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób
rozumienia określonego pojęcia. Zatem gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki
podjęcia rozstrzygnięcia, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ danego rozumienia
określonego pojęcia musi być szczegółowe, pełne i przekonujące. Organ stosujący prawo jest
zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego
pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu
rozumowania. Tym bardziej, że omawiany przepis, jako stwarzający gwarancje dla stabilności
stosunku zatrudnienia nauczyciela pełniącego funkcje dyrektora musi być zarówno przez
organy decydujące, jak i organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności
rozstrzygnięć podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą. Z tego też
względu niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas,
gdy przedmiotem sprawy jest tak ważny dla strony problem zatrudnienia. Wymóg
uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej
administracji i prawa do sprawiedliwego procesu oraz stanowi konsekwencję zasady
demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a także zasady zaufania do
państwa i jego organów. Zatem bezsprzecznie z uzasadnienia uchwały o odwołaniu ze
stanowiska dyrektora powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności, poparte stosowną
dokumentacją, stanowiły przyczynę odwołania, jak również z jakich powodów organ
wydający ten akt zakwalifikował te okoliczności do kategorii przypadków szczególnie
uzasadnionych w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Wobec powyższego kontrola Sądu polega na zbadaniu, czy organ podejmujący
decyzję ocenił swobodnie, a nie dowolnie, zaistniałe okoliczności i czy prawidłowo
zastosował konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego. Analiza
art. 38 ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że przepis ten stwarza gwarancję
stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym. Pojęcie to winno być
rozumiane wąsko i oznaczać sytuację, w której nie jest możliwe dalsze pełnienie przez
nauczyciela
funkcji
kierowniczej
z
uwagi
na
istotne
zagrożenie
prawidłowości
funkcjonowania kierowanej placówki, zagrożenie celów lub interesu publicznego. Przyczyną
odwołania w tym trybie mogą być, bowiem tylko takie zaniedbania obowiązków dyrektora,
które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (por. wyrok WSA w
Gliwicach z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 862/04; wyrok NSA z 19 września
2001 r., sygn. akt II SA 1657/01; wyrok NSA z 12 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 2743/01;
wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08).
W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje także pogląd, że destabilizacja w
funkcjonowaniu szkoły, w związku ze stwierdzonymi uchybieniami dyrektora musi dotyczyć
realizowanych przez placówkę funkcji, tj. dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Nawet
jeśli podnoszone przez organ orzekający okoliczności faktycznie miały miejsce, a więc
stawiane skarżącemu zarzuty okazały się prawdziwe, to organ winien dodatkowo wykazać, w
jaki sposób mają one wpływ na destabilizację czy dezorganizację funkcjonowania szkoły w
zakresie realizowanych przez nią ww. funkcji.
Zaznaczyć należy, że odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego nie sprzyja
stabilności pracy placówki, która z dnia na dzień traci dyrektora do czasu powołania nowego,
w trybie postępowania konkursowego. Waga uchybień odwoływanego w tym trybie
dyrektora, musi być tego rodzaju, że nie pozwalała na pozostawienie nauczyciela na
stanowisku dyrektora szkoły nawet do końca roku szkolnego. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej
uchwale Zarząd Województwa [...] takich argumentów nie wykazał.
W uzasadnieniu zarządzenia podstawiono A.T. następujące zarzuty: niezrealizowanie
zajęć wychowania fizycznego przewidzianego w ramowym planie nauczania dla danego typu
szkoły w ramach ustalonego wymiaru godzin zajęć sportowych w klasach lekkoatletycznych
oraz brak nadzoru nad realizacją przez nauczycieli podstawy programowej wychowania
fizycznego i nad przestrzeganiem przepisów dotyczących oceniania uczniów, brak
prawidłowego dokumentowania przebiegu nauczania w zakresie wychowania fizycznego i
zajęć sportowych, nierespektowanie kompetencji Rady Pedagogicznej w zakresie opiniowania
przez ten organ w szczególności propozycji dyrektora szkoły w sprawach przydziału
nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo
płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzenie zajęć z
wychowania fizycznego i szkolenia sportowego w klasach lekkoatletycznych przez trenerów
w gimnazjum i liceum w wymiarze przekraczającym przydzieloną im liczbę godzin oraz
prowadzenie zajęć przez jednego z trenerów w dni ustawowo wolne od pracy(święta
państwowe i kościelne), a także w czasie zimowej przerwy świątecznej i ferii zimowych, z
uwagi na nieczytelny sposób dokumentowania zajęć sportowych niemożność ustalenia czy
każdy uczeń realizuje zajęcia sportowe w wymiarze zgodnym z § 7 ust. 1 pkt 2
rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 października 2012 r. w sprawi
warunków tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów sportowych oraz mistrzostwa
sportowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1129), zaciąganie zobowiązań nie mających pokrycia w
planie finansowym jednostki, zaniechanie wykluczenia wykonawcy z postępowania o
udzielenie zamówienia publicznego pn. „Zagospodarowanie terenu Zespołu Szkół
Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R.” w związku z budową kompleksu
lekkoatletycznego
w
ramach
projektu
pn.
„Bliżej
sportu-
budowa
kompleksu
lekkoatletycznego przy Zespole Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R.”,
niedostosowanie strony BIP Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w
R. do wymogów obowiązującego prawa oraz brak nadzoru nad osobami odpowiedzialnymi za
umieszczanie treści i informacji w BIP, brak aktualnej instrukcji kancelaryjnej obowiązującej
w Zespole Szkół w R. zatwierdzonej przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych,
brak dokumentu potwierdzającego przesłanie- do dyrektora właściwego miejscowo archiwum
państwowego- Jednolitego Wykazu Akt, celem wprowadzenia go w szkole w porozumieniu z
dyrektorem właściwego miejscowo archiwum państwowego, przydzielanie nauczycielom
godzin doraźnych zastępstw bez wynagrodzenia, sporządzanie z niektórymi pracownikami
administracji i obsługi umów o pracę w terminie późniejszym niż dzień rozpoczęcia pracy,
bez potwierdzenia pracownikowi (najpóźniej w dniu rozpoczęcia pracy) ustalenia co do stron
umowy, rodzaju umowy oraz jej warunków, niedostosowanie statutu Zespołu Szkół do
wymogów obowiązującego prawa w zakresie prowadzonych w Zespole Szkół w R. profili
kształcenia.
Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że żadna z powyższych okoliczności nie
jest okolicznością, która uzasadniałaby odwołanie A.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu
Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.
Nie sposób uznać że niezrealizowanie zajęć wychowania fizycznego przewidzianych w
ramowym planie nauczania dla danego typu szkoły w ramach ustalonego wymiaru godzin
sportowych w klasach lekkoatletycznych oraz brak nadzoru nad realizacją przez nauczycieli
podstawy programowej wychowania fizycznego i nad przestrzeganiem przepisów
dotyczących oceniania uczniów, czy tez brak prawidłowego dokumentowania przebiegu
nauczania w zakresie wychowania fizycznego i zajęć sportowych stanowią na tyle poważne
uchybienia, które mogłyby powodować natychmiastowe odwołanie dyrektora z placówki
oświatowej. W podobny sposób należy potraktować zarzut nierespektowania kompetencji
rady pedagogicznej w zakresie opiniowania przez organ propozycji dyrektora w sprawach
przydziału nauczycielom stałych prac w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz
dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, czy też
prowadzenia zajęć z wychowania fizycznego i szklenia sportowego w klasach
lekkoatletycznych przez trenerów w gimnazjum i liceum w wymiarze przekraczającym
wydzieloną im liczbę godzin oraz prowadzenie zajęć przez jednego z trenerów w dni
ustawowo wolne od pracy, a także w czasie zimowej przerwy świątecznej i ferii zimowych.
Również zarzut nieczytelnego sposobu dokumentowania zajęć sportowych i tym samym
niemożność ustalenia czy każdy uczeń realizuje zajęcia sportowe w odpowiednim wymiarze
jak również zaciąganie zobowiązań nie mających pokrycia w planie finansowym jednostki
czy zaniechanie wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego nie mięci się w zakresie „przypadków szczególnie uzasadnionych”.
Niedostosowanie strony BIP szkoły do wymogów obowiązującego prawa, brak
nadzoru nad osobami odpowiedzialnymi za umieszczeni treści i informacji w BIP oraz
aktualnej instrukcji kancelaryjnej, brak dokumentu potwierdzającego przesłanie do dyrektora
właściwego miejscowego archiwum państwowego Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt
celem wprowadzenia go w szkole w porozumieniu z dyrektorem właściwego miejscowo
archiwum państwowego, czy przydzielanie nauczycielom godzin doraźnych zastępstw bez
wynagrodzenia, sporządzane z niektórymi pracownikami administracji i obsługi umów o
pracę w terminie późniejszym niż dzień rozpoczęcia pracy bez potwierdzenia pracownikowi
ustalenia co do stron umowy, rodzaju umowy oraz jej warunków, niedostosowanie statutu
Zespołu Szkół do wymogów obowiązującego prawa w zakresie prowadzonych w Zespole
Szkół w R. profili kształcenia również nie można uznać za te przypadki, w których konieczne
jest natychmiastowe odwołanie dyrektora szkoły.
Należy podkreślić, że niewątpliwe organ prowadzący szkołę ma prawo odwołać
dyrektora szkoły. Zarzucane A.T. nieprawidłowości w prowadzeniu placówki oświatowej,
mogą skutkować negatywną oceną dyrektora, jego postawy, zdolności organizacyjnych,
oceną umiejętności zarządzania zespołem i w pewnych sytuacjach nawet jego odwołaniem,
ale odwołaniem we właściwym, prawem przewidzianym trybie za wypowiedzeniem, z
końcem roku szkolnego (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b lub lit. c ustawy o systemie oświaty). Nie są
to jednak powody wystarczające do skorzystania przez organ prowadzący z trybu odwołania
dyrektora w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który to przepis, jak
wskazano wyżej, stosować można jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych.
Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zawiera argumentów, które w
świetle przepisu art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o., uzasadniałoby odwołanie A.T. ze stanowiska
Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R.
Z przytoczonych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, na
podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o czym orzekł jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie o
kosztach postępowania sądowego oparte zostało na art. 200 tej ustawy