czytaj dalej

Wnioski i rekomendacje z
ewaluacji ex-ante Ustawy z dnia 28 listopada 2014 r.
o zmianie ustawy o bezpieczeństwie żywności i
żywienia z dnia z dnia 25 sierpnia 2006 r. (Dz. U. z z
2014 r. poz. 1662, 1722)
Cele i metodyka badania
Celem badania była ewaluacja ex-ante Ustawy o zmianie ustawy o
bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia z dnia 25 sierpnia 2006 r. (Dz. U. z
z 2014 r. poz. 1662, 1722), regulującej wprowadzenie dodatkowych wymagań
(ograniczeń) dotyczących sprzedaży, podawania, reklamy i prezentacji
środków spożywczych w placówkach szkolnych i opiekuńczo-wychowawczych.
W badaniu zastosowano trzy plany badawcze: systematyczny przegląd,
podejście partycypacyjne oraz studia przypadków. Dodatkowo, materiał
zgromadzony w ramach badania ankietowe rodziców posłużył do
przeprowadzenia analizy porównawczej – metody, która zastąpiła niemożliwy
do zastosowania w ramach tych badań plan badawczy: quasi eksperyment.
Uzyskane w ramach poszczególnych planów badawczych wyniki uzupełniły się,
dostarczyły podstaw do interpretacji i ostatecznie dały możliwość
zidentyfikowania i opisania uruchomionych mechanizmów (zachowania
głównych adresatów Ustawy), jak i innych czynników wpływających na
skuteczność wdrożonych zapisów. Przyjęta metodyka miała charakter
jakościowy, badania empiryczne objęły 3 szkoły podstawowe i jedno
gimnazjum, więc zaobserwowane zjawiska, zależności i wnioski z nich
płynące nie mogą zostać uogólnione na całą populację, jednak mogą służyć
zainicjowaniu debaty nad działaniami, które mogłyby pomóc w skutecznej
realizacji celów stawianych przez Ustawodawcę.
Kluczowe wnioski z badania i rekomendacje
Kierunek i cele, jakie miała za zadanie osiągnąć, Ustawę można ocenić
pozytywnie, niemniej można spodziewać się bardzo ograniczonego wpływu
wdrożenia jej zapisów na pozytywne zmiany w nawykach żywieniowych
dzieci i młodzieży, jak również spadku spożycia żywności niezdrowej.
Ustawodawca nie przewidział bowiem (1) zachowań, jakie uruchomią się
wśród adresatów regulacji (dzieci, rodziców), (2) nie podjął także działań
poprzedzających wdrożenie nowych zapisów Ustawy (pilotaży, przeglądu
doświadczeń wprowadzaniu zdrowej żywności w niektórych placówkach w
Polsce i zagranicą).
Wprowadzenie w szkołach nowych norm przygotowywania posiłków na
stołówkach oraz zakazu sprzedaży niezdrowej żywności w sklepikach
szkolnych w badanych placówkach nie zaobserwowano zmniejszenia
spożywania uznanych za niezdrowe produktów i napojów. Konsekwencją
wprowadzenia przepisów przedmiotowej Ustawy w badanych szkołach był
spadek liczby dzieci jedzących obiady, oraz zwiększenie ilości jedzenia
zwracanego na talerzach do kuchni (studia przypadków). Okazuje się, że smak
„nowych” potraw na tyle różni od smaku wcześniej podawanych posiłków, że
dzieci jedzą mniej i tylko wybrane składniki obiadów. Sposobem „omijania”
jest m.in. przynoszenie z domu solniczki czy cukru i samodzielne doprawianie
posiłków, przynoszenie własnych napojów (wysoko słodzonych) czy - w
skrajnych przypadkach - wcześniej kupionych zestawów z sieci fast food’ów.
Problem spadku spożycia posiłków przez dzieci, którym nie smakują potrawy
przygotowywane zgodnie z nowym rozporządzeniem, może mieć negatywne
konsekwencje w szkołach kształcących dzieci z mniej zamożnych rodzin
(studium przypadku Szkoły nr 2 i 3). Dla części z nich obiad w szkole jest
podstawowym posiłkiem, jaki spożywają w ciągu dnia – nowe przepisy mogą
więc prowadzić do problemu niedożywienia dzieci z rodzin ubogich.
Również zakaz sprzedaży niezdrowej żywności nie wpłynął znacząco na spadek
spożycia niezdrowych przekąsek - dzieci na drugie śniadanie przynoszą
„zabronione produkty” z domu lub zaopatrują się w nie w drodze do szkoły w
pobliskich sklepach spożywczych. Jak wynika z rozmów ze sprzedawcami
tychże sklepów, dzieci swoje zakupy ograniczają do słodyczy i słonych
przekąsek, a po wejściu w życie Ustawy sprzedaż tego typu żywności wyraźnie
wzrosła. Dodatkowo, żeby odpowiedzieć na zwiększony popyt właściciele
sklepów sąsiadujących ze szkołami, dzielą produkty na mniejsze porcje, co
dodatkowo przekłada się na wzrost sprzedaży. Można więc mówić o
wystąpieniu efektu przesunięcia handlu (ang. trade diversion) – ze sklepików
szkolnych do pobliskich sklepów spożywczych. Właściciele tych pierwszych w
obliczu ograniczenia asortymentu i rosnącej konkurencji na zewnątrz szkoły, a
konsekwencji nieopłacalności prowadzenia sklepiku, wypowiadają umowy
najmu (Studium Szkoła nr 1 i 2)1.
Zarówno dzieci, pedagodzy, jak i rodzice wiedzą czym jest niezdrowa żywność
i jakie mogą być konsekwencje jej spożywania (choć oczywiście poziom wiedzy
poszczególnych grup jest różny) i co do zasady zgadzają się z koniecznością
włączania szkół w proces zmiany nawyków żywieniowych. Jednak, jak
wskazują psychologowie - bardzo trudno zmienia się nawyki i przyzwyczajenia
(tendencja do zachowania status quo) uzasadniając zmiany potencjalnymi,
odroczonymi w czasie korzyściami (zdrowie, dobra forma fizyczna) w zamian
za wyrzeczenie się natychmiastowych korzyści (znany, lubiany smak,
przyjemności wywołane np. dużą zawartością cukru czy działaniem białek
glutenowych), co ma związek z tzw. psychologiczną preferencją czasu
teraźniejszego.
W toku badania zidentyfikowano czynniki, które w znaczniej mierze
ograniczają wystąpienie pozytywnych efektów w postaci zmiany nawyków
żywieniowych. Wypracowano także rekomendacje, których wdrożenie
przyczyniłoby się do zwiększenia skuteczności celów Ustawy.
W Szkole nr 1, sklepik przejęła osoba serwująca posiłki na stołówce i dzięki
niestandardowym działaniom marketingowym sklepik przynosi zyski (czytaj str. 52
Raportu)
Brak uprzedniego, odpowiedniego przygotowania kucharek i
właścicieli sklepików do planowanych zmian
Jak pokazują doświadczenia zagraniczne - właściwe przygotowanie do
wdrożenia interwencji, jej szczegółowe zaplanowanie, przypisanie ról
poszczególnym aktorom jest kluczowym czynnikiem sukcesu tego typu
regulacji. W badanych szkołach wyraźne było zjawisko „zagubienia” w nowych
przepisach i nieporadności w gotowaniu posiłków spełniających nowe normy.
Tak znaczące zmiany w dotychczasowych praktykach przygotowywania
posiłków przez kucharki wymagałyby przeprowadzenia intensywnych,
kompleksowych szkoleń lub warsztatów 2 , niezbędne byłoby także
przygotowanie i upowszechnienie podręcznika zawierającego pomysły i dobre
praktyki gotowania zgodnie z nowymi standardami.
Problemem okazuje się także niedostosowanie oferty producentów żywności
– problem dotyczy zarówno produktów, które mogą być sprzedawana w
sklepikach szkolnych, jak i tych, podawanych na stołówkach w ramach
deserów.
Brak szerszego, holistycznego podejścia do problemu
niezdrowego odżywiania się, nieodpowiednich nawyków
żywieniowych i prowadzenia niezdrowego stylu życia przez
dzieci i młodzież
Najskuteczniejsze działania prowadzone w celu zmiany nawyków
żywieniowych to takie, które składają się z wielu komponentów i zakładają
wiele działań i zaangażowanie wielu instytucji i podmiotów. Regulacji powinny
więc towarzyszyć szersze działania, które łączyć będą promowanie zdrowego
żywienia i edukacji dzieci w tym zakresie ze zwiększeniem aktywności fizycznej
dzieci (systematyczny przegląd, studium przypadku Szkoła nr 1). Widoczne są
różnice w postawach i nawykach żywieniowych dzieci ze szkoły, w której
1
Szkolenia takie były organizowane m.in. przez Miasto st. Warszawa, jednak badani
wskazywali na niski poziom szkoleń.
2
nacisk na promocję zdrowego żywnie jest praktykowany od pewnego czasu.
Spożywają one istotnie statystycznie mniej słonych przekąsek oraz posiłków
typu fast food. Dobre praktyki zidentyfikowane w ramach studium Szkoły nr 1,
mogłyby stanowić inspirację i podstawę do opracowania podręcznika dobrych
praktyk dla dyrektorów placówek szkolnych.
Oddzielne działania – towarzyszące wprowadzonym regulacjom - powinny być
skierowane do nauczycieli, którzy jak się okazuje również w wielu przypadkach
myślą stereotypowo o kwestiach związanych ze zdrowym odżywianiem (np. że
mięso powinno być najważniejszym składnikiem w diecie dzieci). Ich
świadomość zasad zdrowego żywienia okazuje się kluczowa do wspierania
zmian w nawykach żywieniowych u dzieci. Potwierdziły to wcześniejsze
badania, w których zauważono, że niezależnie od wdrażanego programu
zaangażowanie pracowników szkoły ma wielki wpływ na jego powodzenie.
Dodatkowe działania i promocja zdrowego odżywiania się i - szerzej –
zdrowego trybu życia powinno być w głównej mierze skierowane także do
rodziców. Zaangażowanie rodziców i nauczycieli należy uznać za jedne z
najistotniejszych
czynników
warunkujących
powodzenie
działań
podejmowanych na rzecz zmiany nawyków żywieniowych dzieci i młodzieży
(Systematyczny przegląd, studia przypadków, podejście partycypacyjne,
analiza porównawcza).
Zarówno doświadczenia innych państw, wnioski wcześniejszych badań, jak i
analizy prowadzone w ramach niniejszej ewaluacji wskazują wyraźnie, że
zmiana nawyków żywieniowych rzadziej występuje u dzieci, których rodzice są
słabiej wykształceni i mniej majętni. Po części wynika to z poziomu ich
świadomości (większość twierdzi, że w ich rodzinach je się zdrowo, czemu
zaprzeczają jednak wyniki badań), jednak problemem jest także ograniczona
możliwość zakupu produktów zdrowych – a więc tych zawierających mniej
konserwantów, cukrów i soli. Inną ciekawą obserwacją poczynioną w ramach
analizy porównawczej jest większa wiara mniej zamożnych rodziców w
skuteczność i rolę rodziny w kształtowaniu nawyków żywieniowych. Rodzice ci
częściej wskazywali na plakaty, ulotki, festyny czy gry jako narzędzia mogące
efektywnie oddziaływać na zdrowe odżywianie się ich dzieci. Znacznie mniej
doceniają także konieczność zakazu sprzedaży niezdrowej żywności w
szkolnych sklepikach – co pokazuje, że nie rozumieją przesłanek
wprowadzenia ustawy i to ich postawy w dużej mierze będą czynnikiem
hamującym zmiany nawyków u ich podopiecznych.
Nasze badanie oparte na podejściu partycypacyjnych dowodzi, że
najskuteczniejszymi kanałami dotarcia z komunikatem dotyczącym korzyści
zdrowego odżywiania się do młodzieży są media społecznościowe.
Zbyt rygorystyczne normy przyjęte w rozporządzeniu do
Ustawy
Normy przyjęte w Ustawie znacząco zmieniły smak podawanych na
stołówkach posiłków, do którego dzieci nie były przyzwyczajone (studium
przypadku Szkoła nr 2 i 3). Należałoby zastanowić się nad wprowadzaniem
zmian etapowo: zaczynając od mniej restrykcyjnych norm, z możliwością ich
polega na systematycznym wprowadzaniu małych zmian, prowadzących do
dużych efektów.
Brak zapewnienia dodatkowych środków finansowych dla
szkół
Przygotowanie posiłków zgodnych z nowymi przepisami może stanowić dla
szkół obciążenie finansowe. Zastąpienie cukru miodem czy zwykłej soli solą
sodowo-potasową lub ziołami podwyższa koszty oferowanych na stołówkach
potraw. Dodatkowo, w części placówek można spodziewać się rezygnacji
ajentów z prowadzenia sklepików szkolnych, co zmniejszy dodatkowe
przychody szkół. Kwestie finansowe powodują negatywne nastawienie
dyrekcji, nauczycieli i personelu zaangażowanego w pracę stołówek do
proponowanych w Ustawie rozwiązań. Ustawodawca powinien więc rozważyć
możliwość wyasygnowania dodatkowych środków przekazywanych szkołom
na prawidłowe wdrożenie przepisów. Mogłoby to (przynajmniej częściowo)
rozwiązać problem „niesmaczności” posiłków.
Rekomendacje

Biorąc pod uwagę wnioski z przeprowadzonych badań oraz uwagi
przedstawione na debacie z udziałem przedstawicieli administracji publicznej,
która odbyła się 18 kwietnia 2016 rekomenduje się:






Przyjęcie holistycznego podejścia do promocji zdrowego żywienia,
jako elementu prowadzenia zdrowego stylu życia; angażującego i
opartego na ściślejszej współpracy Ministerstwa Zdrowia,
Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz samorządów
Opracowanie programu i wsparcie realizacji szkoleń dla kucharek i
osób odpowiedzialnych za zaopatrzenie stołówek szkolnych w środki i
produkty żywieniowe
Opracowanie publikacji zawierającej dobre praktyki z wdrażania zasad
zdrowego odżywiania się dla dyrektorów i nauczycieli oraz przepisy
potraw dla kucharek i osób odpowiedzialnych za zaopatrzenie
stołówek szkolnych w środki i produkty żywieniowe. Rekomenduje się
przy tym wykorzystanie doświadczeń i materiałów opracowanych
przez Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu m.st. Warszawy w
ramach kampanii społecznej „Wiem, co jem”
Wprowadzenie konieczności umieszczania na etykietach przez
producentów specjalnego oznaczenia, że dany produkt jest zgodny z
Ustawą i może być podawany/sprzedawany w szkołach.
Podjęcie działań promocyjnych przez Ministertwo Zdrowia, które
obejmowałoby
przygotowanie
materiałów
informacyjnych,
prasowych, organizację konferencji lub innego rodzaju akcji.
Konieczne jest dotarcie do jak najszerszej grupy odbiorców z łatwym
w odbiorze komunikatem nt. zasadności wprowadzonych zmian, jak i
ich zakresu – w prasie pojawiło się wiele artykułów deprywujących
zapisy Ustawy, w których niejednokrotnie podawano nieprawdziwe
informacje. Ze względu na znaczącą grupę osób, których „dotyka”

3
Ustawa (rodzice, nauczyciele, dzieci i młodzież), niezbędne jest
podjęcie szerszej akcji informacyjno-promocyjnej, wykorzystującej
różnego rodzaju środki masowego przekazu.
Rozważnie możliwości złagodzenia norm przyjętych w Rozporządzeniu
do Ustawy i wprowadzaniem zmian etapowo: zaczynając od mniej
restrykcyjnych norm, z możliwością ich podwyższania po upływie
określonego czasu
W miarę możliwości, zapewnienie środków finansowych na wsparcie
prawidłowego wdrożenia nowych przepisów i realizację programów,
projektów, działań towarzyszących wprowadzonym regulacjom,
skierowanych do nauczycieli, rodziców, dzieci i młodzieży. Programy i
działania towarzyszące należałoby dostosować do wieku dzieci. Warto
byłoby zastanowić się nad wykorzystaniem celebrytów (np. Ewa
Chodakowska, Anna i Robert Lewandowscy) w kampaniach
promujących zdrowe odżywianie się. Działania adresowane do
młodszych dzieci, powinny natomiast przybierać formy konkursów i
zabaw (studium przypadku Szkoła nr 1).
Wykorzystanie mechanizmów behawioralnych w ww programach,
projektach i działaniach towarzyszących, prowadzonych w placówkach
oświatowych, w tym m.in. aranżacja przestrzeni stołówek i sklepików
sprzyjająca sięganiu po zdrowe produkty (tzw. metoda niewielkich
przybliżeń w „architekturze wyboru"), wyznaczenie i śledzenie
osobistych, motywujących i wymiernych celów związanych ze
zdrowym odżywianiem się dla poszczególnych uczniów. Wsparcie ich
realizacji narzędziami (np. urządzenia do monitorowania poziomu
glukozy we krwi, arkusze kalkulacyjne do mierzenia BMI) 3
http://www.hbrp.pl/news.php?id=1759&t=google-ekonomia-behawioralna-i-zdrowe-jedzenie