Obwieszczenie Komisji w sprawie stosowania przepisów o
Transkrypt
Obwieszczenie Komisji w sprawie stosowania przepisów o
C 39 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 6.2.1998 Obwieszczenie Komisji w sprawie stosowania przepisów o konkurencji do sektora pocztowego oraz w sprawie oceny niektórych środków podejmowanych przez państwo dotyczących usług pocztowych (98/C 39/02) (Tekst mający znaczenie dla EOG) WSTĘP Po przedłożeniu przez Komisję Zielonej Księgi o rozwoju jednolitego rynku usług pocztowych1 oraz komunikatu do Parlamentu Europejskiego i Rady, przedstawiającego wyniki konsultacji w sprawie Zielonej Księgi oraz środków popieranych przez Komisję2, odbyła się poważna dyskusja na temat przyszłych uwarunkowań normatywnych dla sektora pocztowego we Wspólnocie. Rezolucją z dnia 7 lutego 1994 r. w sprawie rozwijania wspólnotowych usług pocztowych3, Rada zwróciła się do Komisji o zaproponowanie środków definiujących zharmonizowaną powszechną usługę pocztową oraz usługi pocztowe, które mogłyby zostać zastrzeżone. W lipcu 1995 r., Komisja zaproponowała pakiet środków dotyczących usług pocztowych, na który składał się projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych przepisów w zakresie rozwijania wspólnotowych usług pocztowych oraz podniesienia jakości usług4 oraz projekt niniejszego obwieszczenia w sprawie stosowania przepisów o konkurencji5. Niniejsze obwieszczenie, które uzupełnia środki harmonizacyjne zaproponowane przez Komisję, jest oparte na rezultatach tych dyskusji, zgodnie z zasadami ustalonymi w rezolucji z dnia 7 lutego 1994 r. Uwzględniono w nim uwagi otrzymane w czasie publicznych konsultacji projektu niniejszego obwieszczenia opublikowanego w grudniu 1995 r., rezolucji Parlamentu Europejskiego6 w sprawie tego projektu przyjętej dnia 12 grudnia 1996 r., a także dyskusje na temat proponowanej dyrektywy w Parlamencie Europejskim oraz w Radzie. Komisja uważa, że ponieważ usługi pocztowe stanowią zasadniczy mechanizm komunikacji i handlu, mają one podstawowe znaczenie dla wszystkich działań gospodarczych i społecznych. Powstają nowe usługi pocztowe i potrzebna jest pewność rynkowa do tego, aby sprzyjać inwestycjom i tworzeniu nowych miejsc pracy w tym sektorze. Zgodnie z tym, co uznał Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, do sektora pocztowego stosuje się prawo wspólnotowe, a w szczególności prze1 2 3 4 5 6 COM(91) 476 wersja ostateczna. „Wytyczne w zakresie rozwijania wspólnotowych usług pocztowych” (COM(93) 247 z 2 czerwca 1993 r.) Dz.U. C 48, 16.2.1994, str. 3. Dz.U. C 322, 2.12.1995, str. 22. Dz.U. C 322, 2.12.1995, str. 3. Dz.U. C 20, 20.1.1997 r., str. 159. pisy o konkurencji zawarte w Traktacie WE7. Trybunał stwierdził, że „Państwa Członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych, którym przyznają specjalne lub wyłączne prawa, nie wprowadzają ani nie utrzymują w mocy żadnego środka sprzecznego z przepisami zawartymi w Traktacie w odniesieniu do konkurencji” oraz że przepisy te „muszą być odczytywane w związku z art. 90 ust. 2, który stanowi, że przedsiębiorstwa, którym powierzono zarządzanie usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym podlegają regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im wyznaczonych.” Do Komisji są zatem często kierowane pytania o stanowisko, jaki zamierza ona zająć, dla celów wdrażania przepisów o konkurencji zawartych w Traktacie, w odniesieniu do zachowania operatorów pocztowych oraz w odniesieniu do środków podejmowanych przez państwo, a dotyczących przedsiębiorstw publicznych oraz przedsiębiorstw, którym Państwa Członkowskie nadają prawa wyłączne w sektorze pocztowym. W niniejszym obwieszczeniu przedstawiono interpretację Komisji odnośnych postanowień Traktatu oraz wiodących zasad, według których Komisja zamierza zastosować przepisy o konkurencji do sektora pocztowego w indywidualnych przypadkach, utrzymując przy tym konieczne zabezpieczenia służące zapewnieniu powszechnej usługi oraz udzielono przedsiębiorstwom i Państwom Członkowskim wyraźnych wytycznych w celu uniknięcia naruszeń Traktatu. Niniejsze obwieszczenie pozostaje bez uszczerbku dla każdej wykładni, która zostanie dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Co więcej, w niniejszym obwieszczeniu przedstawiono podejście, które Komisja zamierza przyjąć stosując przepisy o konkurencji do zachowań operatorów pocztowych oraz oceniając zgodność środków państwowych ograniczających swobodę świadczenia usług i/lub konkurowania na rynkach pocztowych z przepisami o konkurencji oraz innymi przepisami Traktatu. Ponadto, podjęto w nim zagadnienia niedyskryminującego dostępu do sieci pocztowej oraz zabezpieczeń wymaganych w celu zapewnienia uczciwej konkurencji w tym sektorze. 7 W szczególności w sprawach połączonych C 48/90 i C 66/90, Holandia i Koninklijke PTT Nederland oraz PTT Post BV przeciwko Komisji [1992] Zb.Orz. I-565 oraz sprawa C 320/91 Procureur du Roi przeciwko Paul Corbeau [1993] Zb.Orz. I-2533. 6.2.1998 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Szczególnie w związku z rozwijaniem nowych usług pocztowych przez operatorów prywatnych i publicznych, niektóre Państwa Członkowskie zmieniły lub obecnie zmieniają swoje ustawodawstwo pocztowe w celu ograniczenia monopolu swoich organizacji pocztowych do tego, co jest uważane za niezbędne do realizacji celu interesu publicznego. Jednocześnie Komisja stoi w obliczu rosnącej liczby skarg oraz spraw wnoszonych na podstawie prawa o konkurencji, co do których musi zająć stanowisko. Na tym etapie obwieszczenie jest więc właściwym instrumentem stanowiącym wytyczne dla Państw Członkowskich i operatorów pocztowych, w tym także dla tych, którzy korzystają ze specjalnych lub wyłącznych praw, mające na celu zapewnienie prawidłowego wdrażania przepisów o konkurencji. Niniejsze obwieszczenie, jakkolwiek nie może być wyczerpujące, ma na celu zapewnienie potrzebnych wytycznych służących prawidłowej wykładni w szczególności art. 59, 85, 86, 90 i 92 Traktatu w indywidualnych przypadkach. Wydając niniejsze obwieszczenie, Komisja podejmuje kroki służące przejrzystości oraz ułatwianiu decyzji inwestycyjnych wszystkich operatorów pocztowych, w interesie korzystających z usług pocztowych w Unii Europejskiej. Zgodnie z wyjaśnieniem Komisji zawartym w komunikacie z 11 września 1996 r. w sprawie „Usług świadczonych w interesie ogólnym w Europie”8, solidarność i równość traktowania w gospodarce rynkowej stanowią fundamentalne cele Wspólnoty. Cele te są realizowane przez usługi świadczone w interesie ogólnym. Europejczycy zaczęli oczekiwać usług wysokiej jakości po przystępnych cenach, a wielu z nich nawet postrzega usługi świadczone w interesie ogólnym jako prawa społeczne. W odniesieniu w szczególności do sektora pocztowego, konsumenci coraz bardziej stanowczo egzekwują swoje prawa i życzenia. Światowa konkurencja zmusza firmy korzystające z takich usług do dążenia do zawierania korzystniejszych cenowo transakcji, porównywalnych z tymi, z których korzysta ich konkurencja. Nowe technologie, takie jak telefaksy czy poczta elektroniczna, wywierają ogromną presję na tradycyjne usługi pocztowe. Zmiany te wywołały zaniepokojenie co do przyszłości tych usług, którym towarzyszą obawy dotyczące zatrudnienia oraz spójności gospodarczej i społecznej. Znaczenie gospodarcze tych usług jest znaczne. Stąd rola modernizacji i rozwijania usług świadczonych w interesie ogólnym, ponieważ przyczyniają się one tak bardzo do podnoszenia europejskiej konkurencyjności, solidarności społecznej oraz jakości życia. C 39 wyboru, lepszej jakości oraz niższych cen wspomagając jednocześnie, za pomocą swoich polityk, umacnianie spójności gospodarczej i społecznej między Państwami Członkowskimi oraz zmniejszanie niektórych nierówności. Usługi pocztowe mają w tym względzie kluczową rolę do odegrania. Wspólnota jest zaangażowana w promowanie swoich funkcji w ogólnym interesie gospodarczym, zgodnie z tym, co znalazło formalny wyraz w nowym art. 7d, wprowadzonym przez Traktat Amsterdamski, przy jednoczesnym podniesieniu ich sprawności. Siły rynkowe umożliwiają lepszy podział zasobów oraz większą skuteczność podaży usług, przy czym głównym ich beneficjentem jest konsument, który uzyskuje lepszą jakość za niższą cenę. Mechanizmy te mają jednak swoje ograniczenia; w związku z tym, potencjalne korzyści mogą nie dotrzeć do całej populacji, a cel, jakim jest promowanie spójności społecznej i terytorialnej w Unii, może nie zostać osiągnięty. Władze publiczne muszą zatem zapewnić wzięcie pod uwagę interesu ogólnego. Tradycyjne struktury niektórych usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, które są zorganizowane na bazie naturalnych monopoli, stanowią wyzwanie dla europejskiej integracji gospodarczej. Obejmuje to monopole pocztowe, nawet w przypadku, gdy są one uzasadnione, co może utrudniać sprawne funkcjonowanie rynku, w szczególności poprzez zamykanie konkretnego jego sektora. Prawdziwym wyzwaniem jest zapewnienie niezakłóconych wzajemnych oddziaływań między wymaganiami jednolitego rynku w kategoriach swobodnego przepływu, efektywności ekonomicznej i dynamizmu, swobodnej konkurencji a celami związanymi z realizacją interesu ogólnego. Te oddziaływania muszą być z korzyścią dla indywidualnych obywateli oraz społeczeństwa jako całości. Trudność polega na wyważeniu tych zagadnień, ponieważ ramy działania ciągle się przesuwają: jednolity rynek w dalszym ciągu się rozszerza, a usługi publiczne, będąc dalekie od stałości, muszą dostosowywać się do nowych wymogów. Celem Wspólnoty jest wspieranie konkurencyjności gospodarki europejskiej w coraz bardziej konkurencyjnym świecie oraz dawanie konsumentom większego Podstawowe pojęcie usługi powszechnej, które zostało wprowadzone przez Komisję9, ma na celu zapewnienie świadczenia usługi wysokiej jakości, po cenach przystępnych dla wszystkich. Usługa powszechna jest zdefiniowana w kategoriach zasad równości, powszechności, ciągłości i możliwości adaptacyjnych; oraz w kategoriach zdrowych praktyk: otwartości w zarządzaniu, ustalaniu cen oraz finansowaniu oraz nadzoru przez organy niezależne od tych, które świadczą te usługi. Nie zawsze wszystkie te kryteria są spełnione na szczeblu krajowym, ale tam, gdzie zostały one wprowadzone z zastosowaniem pojęcia europejskiej usługi powszechnej, odnotowano pozytywny wpływ na rozwój usług świadczonych 8 9 COM(96) 443 wersja ostateczna Zob. przypis 8. C 39 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej w interesie ogólnym. Usługa powszechna stanowi w Europie wyraz wymogów oraz cech szczególnych europejskiego modelu społeczeństwa w polityce, która łączy w sobie dynamiczny rynek, spójność i solidarność. Wysokiej jakości powszechne usługi pocztowe mają ogromne znaczenie zarówno dla klientów prywatnych jak i publicznych. Biorąc pod uwagę rozwój handlu elektronicznego, ich znaczenie jeszcze się zwiększy w bardzo bliskiej przyszłości. Usługi pocztowe mają pod tym względem ważną rolę do odegrania. W odniesieniu do sektora pocztowego, Parlament Europejski i Rada przyjęły dyrektywę 97/67/WE (w dalszym ciągu zwana „Dyrektywą Pocztową”). Ma ona na celu wprowadzenie wspólnych przepisów w sprawie rozwijania sektora pocztowego oraz podwyższenia jakości usług, a także stopniowego otwierania rynków w sposób kontrolowany. Celem Dyrektywy Pocztowej jest długofalowe zabezpieczenie usługi pocztowej jako usługi powszechnej. Nakłada ona na Państwa Członkowskie minimalny zharmonizowany standard usług pocztowych, w tym wysokiej jakości usługi w całym kraju przy zapewnieniu regularnych doręczeń, po cenach przystępnych dla każdego. Obejmuje to wybieranie, przemieszczanie, sortowanie i doręczanie listów, a także katalogów oraz paczek w ramach określonych limitów cenowych i wagowych. Obejmuje to także przesyłki polecone i ubezpieczone (valeur déclarée) i dotyczy przesyłek zarówno w obrocie krajowym jak i zagranicznym. W należyty sposób zostały wzięte pod uwagę względy ciągłości, poufności, bezstronności i równości traktowania, a także zdolności adaptacyjnej. W celu zagwarantowania finansowania usługi powszechnej, dany sektor może zostać zastrzeżony dla operatorów tej usługi powszechnej. Zakres sektora zastrzeżonego został zharmonizowany w Dyrektywie Pocztowej. Zgodnie z Dyrektywą Pocztową, Państwa Członkowskie mogą przyznać wyłączne prawa do świadczenia usług pocztowych w zakresie, w jakim jest to konieczne do zagwarantowania utrzymania usługi powszechnej. Co więcej, w Dyrektywie Pocztowej określono maksymalny zakres, jaki Państwa Członkowskie mogą zastrzec, aby osiągnąć ten cel. Ewentualne dodatkowe fundusze, które mogą być wymagane w odniesieniu do usługi, powszechnej można znaleźć wpisując określone obowiązki do umów franchisingowych operatorów komercyjnych; można od nich wymagać na przykład wnoszenia finansowych składek do funduszu kompensacyjnego administrowanego w tym celu przez organ niezależny od beneficjenta lub beneficjentów, zgodnie z tym, co przewidziano w art. 9 Dyrektywy Pocztowej. przepisy dotyczące zastrzeżonego obszaru. Zwiększono w ten sposób pewność prawną w odniesieniu do legalności niektórych wyłącznych i specjalnych praw w sektorze pocztowym. Występują jednak środki podejmowane przez państwo, które nie są w niej uwzględnione, i które mogą pozostawać w kolizji z przepisami Traktatu skierowanymi do Państw Członkowskich. Autonomiczne zachowanie operatorów pocztowych także podlega w dalszym ciągu przepisom o konkurencji zawartym w Traktacie. Art. 90 ust. 2 Traktatu stanowi, że dostawcy usług świadczonych w interesie ogólnym mogą być wyłączeni z przepisów Traktatu w zakresie, w jaki stosowanie tych przepisów stanowiłoby prawną lub formalną przeszkodę w wykonywaniu zadań realizowanych w interesie ogólnym, za które są one odpowiedzialne. To wyłączenie z przepisów Traktatu podlega jednak zasadzie proporcjonalności. Zasada ta ma na celu zapewnienie najlepszego dopasowania między obowiązkiem świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym a sposobem, w jaki usługi te są faktycznie świadczone, aby zastosowane środki były proporcjonalne do realizowanych celów. Zasada ta jest sformułowana w celu umożliwienia elastycznej i uwzględniającej uwarunkowania zewnętrzne równowagi, w której bierz się pod uwagę ograniczenia techniczne i budżetowe, które mogą być różne w różnych sektorach. Służy ona także najlepszemu możliwemu wzajemnemu oddziaływaniu między sprawnością rynku a wymogami interesu ogólnego przez zapewnienie, aby sposoby zastosowane w celu spełnienia wymogów nie ingerowały nienależycie w sprawne działanie jednolitego rynku europejskiego i aby nie wpływały na wymianę handlową w zakresie, w jakim byłoby to sprzeczne z interesem wspólnotowym10. Przepisy Traktatu, w tym ewentualne wyłączenie na podstawie art. 90 ust. 2, w odniesieniu zarówno do zachowań przedsiębiorstw jak i środków podejmowanych przez państwo, mogą być stosowane tylko na zasadzie indywidualnej. Wydaje się jednak wysoce pożądane, w celu zwiększenia pewności prawnej w odniesieniu do środków nie objętych Dyrektywą Pocztową, aby wyjaśnić wykładnię Traktatu dokonaną przez Komisję oraz podejście, które zamierza ona przyjmować w stosowaniu przez siebie w przyszłości tych przepisów. W szczególności Komisja uważa, że, z zastrzeżeniem postanowień art. 90 ust. 2 w odniesieniu do świadczenia usługi powszechnej, stosowanie przepisów Traktatu promowałoby konkurencyjność przedsiębiorstw działających w sektorze pocztowym, byłoby korzystne dla konsumentów i przyczyniałoby się w sposób pozytywny do realizacji celów będących w interesie ogólnym. 10 W Dyrektywie Pocztowej określono minimalny wspólny standard usług powszechnych oraz ustalono wspólne 6.2.1998 Zob. wyrok z 23 października 1997 r. w sprawach C-157/94 do C 160/94 „Obowiązki Państwa Członkowskiego – Elektryczność” Komisja przeciwko Holandii (157/94), Włochy (158/94). Francja (154/94), Hiszpania (160/94). 6.2.1998 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Sektor pocztowy w Unii Europejskiej charakteryzuje się obszarami, które Państwa Członkowskie zastrzegły w celu zagwarantowania usługi powszechnej, i które są obecnie harmonizowane przez Dyrektywę Pocztową w celu ograniczenia zakłócających skutków między Państwami Członkowskimi. Zgodnie z Traktatem, Komisja musi zapewnić, aby monopole pocztowe postępowały zgodnie z przepisami Traktatu, a w szczególności przepisami o konkurencji, w celu zapewnienia maksymalnych korzyści oraz ograniczenia zakłócających skutków dla konsumentów. Realizując ten cel przez stosowanie przepisów o konkurencji do sektora na zasadzie indywidualnej, Komisja zapewni, że prawo monopolu nie zostanie wykorzystane do rozciągnięcia chronionej pozycji dominującej na zliberalizowane działania ani nieuzasadnionej dyskryminacji na korzyść dużych klientów kosztem drobnych użytkowników. Komisja zapewni także, aby monopole pocztowe przyznane w obszarze usług w obrocie zagranicznym nie zostały wykorzystane do utworzenia lub utrzymania niedozwolonych karteli cenowych wyrządzających szkodę interesom firm i konsumentów w Unii Europejskiej. W niniejszym obwieszczeniu wyjaśnia się uczestnikom rynku praktyczne następstwa stosowania przepisów o konkurencji do sektora pocztowego oraz możliwe odstępstwa od zasad. Przedstawiono w nim stanowisko, które Komisja przyjęłaby, w kontekście stałego występowania specjalnych i wyłącznych praw zharmonizowanych w Dyrektywie Pocztowej, przy ocenie indywidualnych przypadków lub w postępowaniu przed Trybunałem Sprawiedliwości w sprawach skierowanych do Trybunału przez sądy krajowe zgodnie z art. 177 Traktatu. 1. DEFINICJE W kontekście niniejszego obwieszczenia, mają zastosowanie następujące definicje11: „usługi pocztowe”: usługi obejmujące przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych; „publiczna sieć pocztowa”: system organizacji i wszelkiego rodzaju zasoby stosowane przez operatora/operatorów świadczącego/świadczących usługi powszechne, w szczególności w celu: - 11 przyjmowania przesyłek pocztowych objętych obowiązkiem świadczenia usług powszechnych z punktów dostępu na terenie całego kraju, Definicje będą interpretowane w świetle Dyrektywy Pocztowej oraz wszelkich zmian wynikających z przeglądu tej dyrektywy. C 39 - kierowania i opracowywania przesyłek z punktu dostępu sieci pocztowej do centrum roznoszenia, - roznoszenia pod adresy podane na przesyłkach; „punkty dostępu”: urządzenia fizyczne, w tym skrzynki pocztowe udostępnione ludności przy drogach publicznych lub w placówkach operatora świadczącego usługi powszechne, w których przesyłki pocztowe mogą być nadawane przez klientów w publicznej sieci pocztowej; „przyjmowanie”: czynność polegająca na wybieraniu przesyłek pocztowych nadanych w punktach dostępu; „roznoszenie”: proces obejmujący czynności od sortowania w centrum roznoszenia do doręczenia przesyłek pocztowych do adresatów; „przesyłka pocztowa”: przesyłka opatrzona adresem w ostatecznej formie, w której ma być przewieziona przez operatora świadczącego usługi powszechne; poza przesyłkami z korespondencją, przesyłki takie obejmują także na przykład książki, katalogi, gazety, czasopisma i paczki pocztowe zawierające towar o wartości handlowej lub bez takiej wartości; „przesyłka z korespondencją”: przekaz informacji w formie pisemnej na dowolnym nośniku fizycznym, która ma być przekazana i doręczona pod adres wskazany przez nadawcę przesyłki na samej przesyłce lub na jej opakowaniu. Książek, katalogów, gazet i czasopism nie uznaje się za przesyłki z korespondencją; „direct mail”: korespondencja składająca się wyłącznie z materiałów reklamowych, marketingowych lub promocyjnych i zawierająca identyczny przekaz, poza nazwiskiem adresata, adresem i numerem identyfikacyjnym oraz innymi modyfikacjami, które nie zmieniają charakteru przekazu, wysyłana do znacznej liczby adresatów, przekazywana i doręczana pod adres wskazany przez nadawcę na samej przesyłce lub na jej opakowaniu; krajowy organ regulacyjny powinien dokonać interpretacji terminu „znaczna liczba adresatów” w każdym Państwie Członkowskim i opublikować odpowiednią definicję. Rachunki, faktury, sprawozdania finansowe i inne nieidentyczne przekazy nie powinny być uznawane za direct mail. Korespondencja łącząca direct mail z innymi przesyłkami w tym samym opakowaniu nie powinna być uznawana za direct mail. Direct mail obejmuje zarówno obrót zagraniczny jak i krajowy; C 39 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej - „wymiana dokumentów”: zapewnienie środków, w tym udostępnienie pomieszczeń na zasadzie ad-hoc, jak również transport dokonywany przez stronę trzecią, umożliwiające doręczanie własnych przesyłek w drodze wzajemnej wymiany przesyłek pocztowych pomiędzy użytkownikami korzystającymi z tej usługi; „ekspresowa usługa pocztowa”: usługa obejmująca, poza większą szybkością i niezawodnością wybierania, roznoszenie oraz doręczania przesyłek, wszystkie lub niektóre z następujących uzupełniających udogodnień: gwarancja doręczenia w ustalonym terminie; wybranie z punktu nadania; osobiste doręczenie do odbiorcy; możliwość zmiany miejsca przeznaczenia oraz adresata w tranzycie; potwierdzenie dla nadawcy otrzymania wysłanej przesyłki; monitorowanie i śledzenie wysłanych przesyłek; spersonalizowana usługa dla klientów oraz świadczenie usługi à la carte, w razie i w miarę potrzeby. Klienci są zasadniczo gotowi zapłacić wyższą cenę za tę usługę; "pośrednik”: każdy podmiot gospodarczy, który działa między nadawcą a operatorem świadczącym usługę powszechną, przyjmując, kierując i/lub wstępnie sortując przesyłki, przed skierowaniem ich do publicznej sieci pocztowej tego samego lub innego kraju; „krajowy organ regulacyjny”: organ lub organy w każdym Państwie Członkowskim, którym Państwo Członkowskie powierza, m.in. funkcję regulacyjną objętą zakresem Dyrektywy Pocztowej; „wymagania podstawowe”: ogólne pozaekonomiczne powody, które mogą skłonić Państwo Członkowskie do narzucenia warunków dotyczących świadczenia usług pocztowych12. Powody te obejmują tajemnicę korespondencji, bezpieczeństwo sieci, w odniesieniu do transport towarów niebezpiecznych oraz, w uzasadnionych przypadkach, ochronę danych, ochronę środowiska i planowanie regionalne. „prawa wyłączne”': prawa nadane przez Państwo Członkowskie, które zastrzegają świadczenie usług pocztowych dla jednego przedsiębiorstwa za pomocą dowolnego instrumentu ustawodawczego, regulacyjnego lub administracyjnego oraz zastrzegają dla niego prawo świadczenia usługi pocztowej lub podejmowania działalności na danym obszarze geograficznym; - - ogranicza, w sposób uznaniowy, do dwóch lub więcej, liczbę takich przedsiębiorstw upoważnionych do świadczenia usługi lub podejmowania działalności, w sposób inny niż według kryteriów obiektywnych, proporcjonalnych i niedyskryminujących, lub nadaje dowolnemu przedsiębiorstwu lub przedsiębiorstwom, w sposób inny niż według takich kryteriów, przywileje prawne lub regulacyjne, które znacząco wpływają na zdolność każdego innego przedsiębiorstwa do świadczenia tej samej usługi lub podejmowania tej samej działalności na tym samym obszarze geograficznym na zasadniczo porównywalnych warunkach; „należności końcowe” zapłata operatorów świadczących usługi powszechne za roznoszenie przychodzących przesyłek zagranicznych obejmujących przesyłki z innego Państwa Członkowskiego lub z państwa trzeciego; „operator świadczący usługi powszechne”: podmiot publiczny lub prywatny świadczący powszechne usługi pocztowe lub ich części w Państwie Członkowskim, o którego tożsamości Komisja została powiadomiona; „prawa specjalne”': prawa nadane przez Państwo Członkowskie ograniczonej liczbie przedsiębiorstw za pomocą dowolnego instrumentu ustawodawczego, regulacyjnego lub administracyjnego, które, na danym obszarze geograficznym: 6.2.1998 Ochrona danych może obejmować ochronę danych osobowych, poufność informacji przekazywanych lub gromadzonych oraz ochronę prywatności. 2. DEFINICJA RYNKU I POZYCJA NA RYNKU POCZTOWYM (a) Definicja rynku geograficznego i produktowego 2.1. Art. 85 i 86 Traktatu zakazują, jako niezgodnego ze wspólnym rynkiem, każdego postępowania jednego lub więcej przedsiębiorstw, które może wpłynąć niekorzystnie na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi, co obejmuje uniemożliwianie, ograniczanie lub zakłócanie konkurencji i/lub nadużywanie pozycji wyznacza, w sposób inny niż według takich kryteriów, kilka konkurujących przedsiębiorstw jako przedsiębiorstwa upoważnione do świadczenia usługi lub podejmowania działalności, lub 12 Znaczenie tego ważnego określenia w kontekście wspólnotowego prawa o konkurencji wyjaśniono w ust. 5.3. 6.2.1998 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej ty dołączone i odnoszące się do takich przesyłek. dominującej w obrębie wspólnego rynku lub jego znaczącej części. Terytoria Państw Członkowskich stanowią odrębne rynki geograficzne w odniesieniu do doręczania przesyłek krajowych, a także w odniesieniu do krajowego doręczania przychodzących przesyłek zagranicznych, głównie z powodu wyłącznych praw operatorów, o których mowa w ust. 4.2 oraz ograniczeń nałożonych na świadczenie usług pocztowych. Każdy z rynków geograficznych stanowi znaczącą część wspólnego rynku. Dla ustalenia „właściwego rynku”, kraj pochodzenia przychodzących przesyłek zagranicznych nie ma znaczenia. 2.2. 2.3. W odniesieniu do rynków produktowych, różnice w praktyce między Państwami Członkowskimi wskazują, że w niektórych przypadkach konieczne jest uznanie istnienia kilku odrębnych rynków. Oddzielenie różnych rynków produktowych ma znaczenie m.in. w odniesieniu do przyznanych specjalnych lub wyłącznych praw. W swojej ocenie poszczególnych przypadków na podstawie odmiennych uwarunkowań rynkowych i regulacyjnych w Państwach Członkowskich oraz na podstawie zharmonizowanych zasad ramowych, które stanowi Dyrektywa Pocztowa, Komisja uzna występowanie szeregu odrębnych rynków produktowych, takich jak przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek, oraz, na przykład direct mail, i przesyłki zagraniczne. Komisja weźmie pod uwagę fakt, że rynki te są w całości lub częściowo zliberalizowane w szeregu Państw Członkowskich. Oceniając poszczególne przypadki, Komisja rozpatrzy następujące rynki. Direct mail zawiera się w definicji przesyłek z korespondencją. Jednakże, direct mail nie zawiera spersonalizowanych komunikatów. Direct mail wychodzi naprzeciw potrzebom konkretnych operatorów w zakresie usług komunikacji komercyjnej, jako uzupełnienie reklamy w mediach. Ponadto, nadawcy direct mail nie koniecznie wymagają tych samych krótkich terminów doręczenia, wycenianych według taryf dla listów pierwszej klasy, żądanych przez klientów zwracających się o usługi na rynku według tego, co wskazano powyżej. Fakt, że obie usługi nie są zawsze bezpośrednio wzajemnie wymienne, wskazuje na możliwość występowania odrębnych rynków. 2.4. Inne odrębne rynki obejmują na przykład rynek przesyłek ekspresowych, rynek wymiany dokumentów, a także rynek nowych usług (usług dosyć odmiennych od usług konwencjonalnych). Działania łączące nowe technologie telekomunikacyjne i niektóre elementy usług pocztowych mogą być, ale nie koniecznie są nowymi usługami w rozumieniu Dyrektywy Pocztowej. Mogą one odzwierciedlać zdolność adaptacyjną tradycyjnych usług. Wymiana dokumentów różni się od rynku, o którym mowa w pkt. 2.3 ponieważ nie obejmuje odbioru i doręczenia do adresata przemieszczanych przesyłek pocztowych. Obejmuje ona tylko środki, w tym zapewnienie pomieszczania na zasadzie ad hoc, a także przemieszczanie przez stronę trzecią, zezwalając na doręczanie we własnym zakresie w drodze wzajemnej wymiany przesyłek pocztowych między użytkownikami korzystających z tej usługi. Korzystający z wymiany dokumentów są członkami zamkniętej grupy użytkowników. Ogólna usługa listowa dotyczy doręczania przesyłek z korespondencją na adresy wskazane na tych przesyłkach. Nie obejmuje to świadczenia usług we własnym zakresie, to jest świadczenia usług pocztowych przez osobę fizyczną lub prawną (w tym organizację siostrzaną lub zależną), która jest nadawcą przesyłki. Wykluczone są także, zgodnie z praktyką w wielu Państwach Członkowskich, takie przesyłki pocztowe, które nie są uważane za przesyłki z korespondencją, ponieważ składają się one z takich samych egzemplarzy tego samego pisemnego komunikatu i nie zostały zmienione uzupełnieniami, usunięciami ani oznaczeniami innymi niż nazwa adresata i jego adres. Takie przesyłki to magazyny, gazety, drukowane czasopisma, katalogi, a także towary lub dokumen- C 39 Ekspresowa usługa pocztowa także różni się od rynku, o którym mowa w pkt. 2.3 ze względu na wartość dodaną z porównaniu z podstawową usługą pocztową13. Poza szybszym i bardziej niezawodnym wybieraniem, przemieszczaniem i doręczaniem przesyłek pocztowych, ekspresowa usługa pocztowa charakteryzuje się świadczeniem niektórych lub wszystkich następujących usług dodatkowych: gwarancja doręczenia do określonej daty; odbiór spod adresu nadawcy; doręczenie osobiście do adresata; 13 Decyzja Komisji 90/16/EWG (Dz.U. L 10, z 12.1.1990, str. 47) oraz 90/456/EWG (Dz.U. L 233, z 28.8.1990, str. 19). C 39 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej syłek masowych w zamian za upusty, w oparciu o ich publiczne taryfy. W tych okolicznościach różne są także sposoby nadawania i wybierania przesyłek pocztowych oraz sposób płatności. Działy pocztowe większych firm są często prowadzone przez pośredników, którzy przygotowują i dokonują wstępnego sortowania przesyłek przed przekazaniem ich operatorowi pocztowemu w celu ostatecznego roznoszenia. Co więcej, wszyscy operatorzy pocztowi dopuszczają jakiś rodzaj dostępu do roznoszenia ze strony nadawców. Co więcej, wszyscy operatorzy pocztowi dopuszczają jakiś rodzaj dostępu ze strony nadawców do swojej sieci pocztowej, na przykład zezwalając lub nawet żądając, aby (sortowane) przesyłki były nadawane w centrum wysyłania lub sortowania. Zapewnia to w wielu przypadkach większą niezawodność (jakość usług) przez omijanie ewentualnych źródeł niepowodzeń w sieci pocztowej po stronie dystrybucji. możliwość zmiany miejsca przeznaczenia oraz adresu w tranzycie; potwierdzenie doręczenia dla nadawcy; śledzenie losów przesyłki; spersonalizowane traktowanie klientów oraz oferta gamy usług zgodnie z wymaganiami. Klienci są zasadniczo gotowi zapłacić wyższą cenę za tę usługę. Usługi, które można zastrzec, zdefiniowane w Dyrektywie Pocztowej, mogą obejmować przyspieszone doręczenie krajowych przesyłek z korespondencją mieszczących się w określonych limitach cenowych i wagowych. 2.5. Bez uszczerbku dla definicji usług, które można zastrzec, podanej w Dyrektywie Pocztowej, w obrębie ogólnej usługi listowej można wskazać różne czynności, które zaspokajają odmienne potrzeby, i które powinny zasadniczo być uznane za odrębne rynki; rynki wybierania i sortowania przesyłek, rynek przemieszczania przesyłek oraz wreszcie, doręczanie przesyłek (krajowych lub przychodzących przesyłek zagranicznych). W tym względzie muszą zostać wyróżnione różne kategorie klientów. Prywatni klienci żądają odmiennych produktów i usług w postaci jednej zintegrowanej usługi. Klienci biznesowi jednak, którzy reprezentują większość wpływów operatorów, o których mowa w pkt. 4.2, aktywnie poszukują możliwości zastępowania odmiennych składowych alternatywnych rozwiązań usługi końcowej (w odniesieniu do jakości, poziomu usług i/lub poniesionych kosztów), które są niekiedy świadczone lub podzlecane różnym operatorom. Klienci biznesowi chcą wyważyć zalety i wady świadczenia usług we własnym zakresie w stosunku do świadczenia usług przez operatora pocztowego. Istniejące monopole ograniczają zewnętrzne świadczenie tych poszczególnych usług, ale w przeciwnym razie ograniczałyby one zewnętrzne świadczenie tych indywidualnych usług zgodnie z warunkami rynkowymi. Ta rzeczywistość rynkowa potwierdza opinię, że wybieranie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych to odrębne rynki14. Z punktu widzenia prawa konkurencji, rozróżnienie między tymi czterema rynkami może mieć znaczenie. Jest tak w przypadku przesyłek w obrocie zagranicznym, w którym wybierania i przemieszczania dokonuje inny operator pocztowy niż ten, który zajmuje się roznoszenia. Jest tak także w przypadku przesyłek krajowych, ponieważ większość operatorów pocztowych zezwala dużym klientom na dokonywanie sortowania prze- 14 Zob. Obwieszczenie Komisji w sprawie definicji właściwego rynku dla potrzeb stosowania wspólnotowego prawa konkurencji (Dz.U. C 372, z 9.12.1997, str. 5). 6.2.1998 (b) Pozycja dominująca 2.6. Ponieważ w większości Państw Członkowskich operator, o którym mowa w pkt. 4.2, na mocy nadanych mu wyłącznych praw, jest jedynym operatorem kontrolującym publiczną sieć pocztową obejmującą całe terytorium Państwa Członkowskiego, taki operator ma pozycję dominującą w rozumieniu art. 86 Traktatu na krajowym rynku rozprowadzania przesyłek z korespondencją. Rozprowadzanie to usługa dla użytkownika, która umożliwia osiąganie znaczących ekonomii skali, a operator świadczący tę usługę w większości przypadków także dominuje na rynkach przyjmowania, sortowania i przemieszczania poczty. Ponadto, przedsiębiorstwo, które zajmuje się rozprowadzaniem, szczególnie jeżeli także eksploatuje ono obiekty urzędu pocztowego, ma ważną przewagę jako uważane przez użytkowników za główne przedsiębiorstwo pocztowe ponieważ jest najbardziej widoczne, a zatem jest naturalnym pierwszym wyborem. Co więcej, ta pozycja dominująca obejmuje także w większości Państw Członkowskich usługi takie jak przesyłki rejestrowane czy specjalne usługi doręczycielskie i/lub niektóre sektory rynku paczek. (c) Obowiązki dominujących operatorów pocztowych 2.7. Zgodnie z pkt. b) drugiego akapitu art. 86 Traktatu, nadużycie może polegać na ograniczeniu wykonywania odnośnej usługi z uszczerbkiem dla jej konsumentów. W przypadku, gdy Pań- 6.2.1998 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej stwo Członkowskie nadaje prawa wyłączne operatorowi, o którym mowa w pkt. 4.2 na usługi, których on nie oferuje lub oferuje w warunkach nie zaspokajających potrzeb klientów w taki sam sposób, jak usługi, które oferowaliby konkurencyjni operatorzy gospodarczy, Państwo Członkowskie nakłania tego operatora, przez proste egzekwowanie nadanego mu wyłącznego prawa, do ograniczenia podaży odnośnej usługi ponieważ skuteczne wykonywanie tych działań przez prywatne firmy jest w tym przypadku niemożliwe. Jest tak szczególnie w przypadku, gdy środki podjęte w celu chronienia usługi pocztowej ograniczają świadczenie innych odrębnych usług na rynkach odrębnych lub sąsiednich, takich jak rynek ekspresowych przesyłek pocztowych. Komisja zwróciła się do kilku Państw Członkowskich o zniesienie ograniczeń wynikających z wyłącznych usług dotyczących świadczenia ekspresowych usług pocztowych przez kurierów międzynarodowych15. Inny rodzaj ewentualnego nadużycia obejmuje świadczenie usługi znacząco nieefektywnej i nie wykorzystującej postępu technicznego. Przynosi to szkodę klientom, którzy nie mają możliwości wyboru spośród alternatywnych dostawców. Przykładowo, raport przygotowany dla Komisji16 w 1994 r. wykazał, że w przypadku, gdy publiczni operatorzy pocztowi w Państwach Członkowskich nie podlegali konkurencji, nie dokonali żadnego znacznego postępu od 1990 r. w zakresie standaryzacji wymiarów i wag. Raport wykazał także, iż niektórzy operatorzy pocztowi dokonywali ukrytego subsydiowania wzajemnego między usługami zastrzeżonymi a niezastrzeżonymi (zob. pkt. 3.1 i 3.4), co wyjaśniało, według tego badania, większość rozbieżności cenowych między Państwami Członkowskimi w 1994 r., szczególnie karząc użytkowników prywatnych, którzy nie kwalifikują się do żadnych upustów ponieważ korzystają z usług zastrzeżonych, które są wyceniane na poziomie wyższym niż to konieczne. Podane przykłady ilustrują możliwość, że w przypadku, gdy operatorom pocztowym nadaje się prawa szczególne lub wyłączne, mogą oni dopuścić do obniżenia jakości usługi17 i pomi15 Patrz przypis 13. UFC - Que Choisir, Usługi pocztowe w Unii Europejskiej, kwiecień 1994 r. 17 W wielu Państwach Członkowskich kilka dekad temu użytkownicy mogli jeszcze liczyć na doręczenie w ramach standardowej usługi po południu listów wysłanych rano. Od tego czasu obserwowano ciągły spadek jakości usługi, a w szczególności zmniejszanie się liczby dziennych obchodów doręczycieli, którą zmniejszono z pięciu do jednego (lub dwóch w niektórych miastach Unii Europejskiej). Wyłączne prawa organizacji pocztowych sprzyjały obniże16 C 39 nąć podejmowanie koniecznych kroków w celu podniesienia jakości usług. W takich przypadkach, Komisja może być skłonna do działania z uwzględnieniem warunków wyjaśnionych w pkt. 8.3. W odniesieniu do usług pocztowych w obrocie zagranicznym, we wskazanym powyżej opracowaniu wykazano, że jakość tych usług powinna zostać znacząco podniesiona w celu zaspokojenia potrzeb klientów, a w szczególności klientów prywatnych, którzy nie mogą sobie pozwolić na korzystanie zamiast tego z usług kurierskich lub przekazów telefaksowych. Niezależne pomiary dokonane w 1995 r. i 1996 r. wskazują na poprawę jakości usług od 1994 r. Pomiary te dotyczyły jednak tylko przesyłek pocztowych pierwszej klasy, a najnowsze pomiary wskazują, że jakość ponownie się nieco pogorszyła. Większość wspólnotowych publicznych operatorów pocztowych zgłosiło do Komisji umowę w sprawie należności końcowych w celu dokonania oceny zgodnie z przepisami o konkurencji wynikającymi z Traktatu. Strony umowy wyjaśniły, że ich celem jest ustalenie uczciwego wynagrodzenia za doręczanie przesyłek w obrocie zagranicznym, bardziej precyzyjnie odzwierciedlającego rzeczywiście poniesione koszty oraz podniesienie jakości usług pocztowych w obrocie zagranicznym. 2.8. Nieuzasadniona odmowa świadczenia usług także stanowi nadużycie zakazane na mocy art. 86 Traktatu. Takie zachowanie prowadziłoby do ograniczenia usług w rozumieniu art. 86, akapit drugi, lit. b) oraz, w przypadku zastosowania tylko do niektórych użytkowników, spowodowałoby dyskryminację sprzeczną z art. 86, akapit drugi, lit c), który wymaga, aby do transakcji równorzędnych nie były stosowane żadne odmienne warunki. W większości Państw Członkowskich, operatorzy, o których mowa w pkt. 4.2 zapewniając dostęp do pośredników w różnych punkach dostępu swoich sieci pocztowych. Warunki dostępu, a w szczególności stosowane taryfy są jednak często poufne i mogą sprzyjać stosowaniu dyskryminujących warunków. Państwa Członkowskie powinny zapewnić, aby ich ustawodawstwo pocztowe nie zachęcało operatorów pocztowych do dokonywa- niu jakości, ponieważ uniemożliwiały innym firmom wejście na rynek. W konsekwencji, organizacje pocztowe nie zrekompensowały podwyżek płac i zmniejszenia liczby godzin pracy przez wprowadzenie nowoczesnej technologii, co czyniły przedsiębiorstwa w sektorach otwartych na konkurencję. C 39 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej obowiązku świadczenia usługi w sposób powszechny, oraz na tych samych warunkach dla wszystkich18. Przykładowo, nieopłacalne doręczanie przesyłek na obszarach wiejskich jest subsydiowane przez przychody z opłacalnego doręczania poczty na obszarach miejskich. To samo można powiedzieć o subsydiowaniu świadczenia usług zastrzeżonych przez przychody generowane przez działalność otwartą dla konkurencji. Co więcej, wzajemne subsydiowanie między działaniami niezastrzeżonymi nie stanowi samo w sobie nadużycia. nia nieuzasadnionych rozróżnień w odniesieniu do stosowanych warunków ani wykluczania niektórych firm. 2.9. Jakkolwiek dominująca firma ma prawo bronić swojej pozycji konkurując z rywalami, ciąży na niej specjalny obowiązek nie powodowania dalszego zmniejszania stopnia konkurencji pozostającej na rynku. Praktyki wykluczające mogą być skierowane przeciwko istniejącej konkurencji na rynku lub mieć na celu utrudnienie dostępu do rynku nowym podmiotom. Do przykładów takiego niezgodnego z prawem zachowania należą: odmowa zawierania transakcji jako sposób eliminowania konkurencji przez firmę, która jest jedynym lub dominującym źródłem dostarczania produktu, lub która kontroluje dostęp do niezbędnej technologii lub infrastruktury; nadmiernie wysokie ceny, selektywne obniżanie cen (zob. sekcja 3); umowy handlowe o charakterze wykluczającym; dyskryminacja jako część szerszego schematu monopolizującego postępowania mającego na celu wykluczenie konkurencji; oraz wykluczające programy upustów. 3. WZAJEMNE SUBSYDIOWANIE (a) Podstawowe zasady 3.1. Wzajemne subsydiowanie oznacza, że przedsiębiorstwo ponosi lub przyporządkowuje całość lub część kosztów swojej działalności na jednym rynku geograficznym lub produktowym do swojej działalności na innym rynku geograficznym lub produktowym. W pewnych okolicznościach, wzajemne subsydiowanie w sektorze pocztowym, w którym prawie wszyscy operatorzy świadczą usługi zastrzeżone i niezastrzeżone, może zakłócić konkurencję i prowadzić do tego, że konkurencja zostaje pokonana przez oferty, które stają się możliwe nie z powodu sprawności (w tym ekonomii zakresu) i efektywności ale z powodu subsydiów wzajemnych. Unikanie wzajemnego subsydiowania prowadzącego do nieuczciwej konkurencji ma zasadnicze znaczenie dla rozwoju sektora pocztowego. 3.2. Wzajemne subsydiowanie nie zakłóca konkurencji gdy koszty działalności zastrzeżonej są subsydiowane przez przychody uzyskiwane z innych usług zastrzeżonych ponieważ w zakresie tych usług nie jest możliwa konkurencja. Ta forma subsydiowania może niekiedy być konieczna do tego, aby umożliwić operatorom, o którym mowa w pkt. 4.2, wykonywania ich 6.2.1998 3.3. W przeciwieństwie do tego, subsydiowanie działalności otwartej dla konkurencji przez przyporządkowanie jej kosztów do usług zastrzeżonych może zakłócić konkurencję z naruszeniem art. 86. Może to sprowadzać się do nadużycia przez przedsiębiorstwo zajmujące pozycję dominującą we Wspólnocie. Co więcej, korzystający z działalności objętej monopolem musieliby ponosić koszty, które nie są związane ze wykonywaniem tej działalności. Niemniej jednak firmy dominujące mogą także konkurować cenowo lub poprawiać swój przepływ środków pieniężnych oraz uzyskiwać tylko częściowe pokrycie swoich kosztów stałych (narzutów) chyba, że ceny są nadmiernie wysokie lub sprzeczne z odnośnymi przepisami krajowymi lub wspólnotowymi. (b) Konsekwencje 3.4. Na wzajemne subsydiowanie powołano się w pkt. 2.7 – obowiązki dominujących operatorów pocztowych. Operatorzy, o których mowa w pkt. 4.2, nie powinni wykorzystywać dochodów z obszaru zastrzeżonego do wzajemnego subsydiowania działań w innych obszarach otwartych dla konkurencji. Praktyka taka mogłaby uniemożliwić, ograniczyć lub zakłócić konkurencję w obszarze niezastrzeżonym. Jednakże, w niektórych uzasadnionych przypadkach, z zastrzeżeniem postanowień art. 90 ust. 2, wzajemne subsydiowanie może zostać uznane za zgodne z prawem, na przykład w odniesieniu do przesyłek o charakterze kulturalnym19, o ile jest ono stosowane w sposób niedyskryminujący lub w odniesieniu do określonych usług na rzecz odbiorców znajdujących się w niekorzystnej sytuacji pod względem społecznym, medycznym i ekonomicznym. W razie konieczności, Komisja 18 Zob. Dyrektywa Pocztowa, pkt. 16 i 28 oraz rozdział 5. 19 O których mowa w UPU jako „pracy umysłu”, obejmującej książki, gazety, czasopisma i magazyny. 6.2.1998 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej wskaże, na dokonanie jakich innych wyłączeń zezwoliłby Traktat. We wszystkich innych przypadkach, biorąc pod uwagę wskazania podane w pkt. 3.3, cena konkurencyjnych usług oferowanych przez operatora, o którym mowa w pkt. 4.2, ze względu na trudność przyporządkowania kosztów wspólnych, powinna w zasadzie być co najmniej równa średnim kosztom łącznym świadczenia. Oznacza to pokrywanie kosztów bezpośrednich plus właściwej części kosztów wspólnych i narzutów operatora. Kryteria obiektywne, takie jak wielkości, nakład czasu (pracy), czy intensywność korzystania z usługi, powinny zostać wykorzystane do ustalenia właściwej proporcji. Posługując się jako kryterium obrotami uzyskanymi przez odnośne usługi w przypadku wzajemnego subsydiowania, należy uwzględnić fakt, że w takim scenariuszu obroty z odnośnej działalności są utrzymywane na sztucznie niskim poziomie. Czynniki uwarunkowane popytem, takie jak przychody czy zyski, same podlegają wpływowi ustalania nadmiernie wysokich cen. Gdyby usługi były systematycznie i selektywnie oferowane po cenie poniżej średnich kosztów łącznych, Komisja zbadałaby tę sprawę na zasadzie indywidualnej, zgodnie z art. 86 lub art. 86 i art. 90 ust. 1 lub art. 92. 4. PRZEDSIĘBIORSTWA PUBLICZNE A SPECJALNE LUB WYŁĄCZNE PRAWA 4.1. Traktat zobowiązuje Państwa Członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym nadają one specjalne lub wyłączne prawa, do nie wprowadzania ani utrzymywania w mocy żadnych środków sprzecznych z przepisami Traktatu (art. 90 ust.1). Określenie „przedsiębiorstwo” obejmuje każdą osobę lub podmiot prawny prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od statusu prawnego tego podmiotu i sposobu jego finansowania. Przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i roznoszenie przesyłek pocztowych stanowią działalność gospodarczą, a usługi te są normalnie świadczone za wynagrodzeniem. C 39 łowego, lub zasad, które nim rządzą20. Domniemanie wpływu dominującego strony władz publicznych może w szczególności zachodzić gdy władze publiczne posiadają, bezpośrednio lub pośrednio, większość subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa, kontrolują większość praw głosu związanych z wyemitowanymi udziałami lub mogą powoływać więcej niż połowę członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa. Organy, które wchodzą w skład administracji Państwa Członkowskiego, i które świadczą w sposób zorganizowany usługi pocztowe dla stron trzecich za wynagrodzeniem należy uznać za takie przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 90 ust. 1, przedsiębiorstwa, którym nadane są specjalne lub wyłączne prawa mogą być zarówno przedsiębiorstwami publicznymi jak i prywatnymi. 4.2. Przepisy krajowe dotyczące operatorów pocztowych, którym Państwa Członkowskie nadały specjalne lub wyłączne prawa na świadczenie niektórych usług pocztowych, stanowią „środki” w rozumieniu art. 90 ust. 1 Traktatu i muszą zostać ocenione zgodnie z przepisami Traktatu, o których w artykule tym jest mowa. Poza obowiązkami Państw Członkowskich wynikających z art. 90 ust. 1, przedsiębiorstwa publiczne i przedsiębiorstwa, którym nadano specjalne lub wyłączne prawa, podlegają przepisom art. 85 i 86. 4.3. W większości Państw Członkowskich, specjalne lub wyłączne prawa stosują się do usług takich jak przyjmowanie, przemieszczanie i roznoszenie niektórych przesyłek pocztowych, a także sposób, w jaki usługi te są świadczone, taki jak wyłączne prawo umieszczania skrzynek na listy przy drodze publicznej czy emitowanie znaczków opatrzonych nazwą danego kraju. 5. SWOBODA ŚWIADCZENIA USŁUG (a) Podstawowe zasady 5.1. Nadanie specjalnych lub wyłącznych praw jednemu lub więcej operatorów, o których mowa w pkt. 4.2 do przyjmowania, w tym publicznego wybierania, przemieszczania i roznoszenie niektórych kategorii przesyłek pocztowych, w sposób nieunikniony ogranicza świadczenie ta- Termin „przedsiębiorstwo publiczne” obejmuje każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ z racji bycia jego właścicielem, posiadania w nim udziału kapita20 Dyrektywa Komisji 80/723/EWG w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między Państwami Członkowskim a przedsiębiorstwami publicznymi, Dz.U. L 195, z 29.7.1980, str. 35. C 39 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej nych w tej dziedzinie, poufność korespondencji, bezpieczeństwo sieci w odniesieniu do transportu towarów niebezpiecznych, a także, w uzasadnionych przypadkach, zgodnie z postanowieniami Traktatu, ochrona środowiska i planowanie regionalne. Z kolei zaś Komisja nie uznałaby za uzasadnione nakładanie ograniczeń na swobodę świadczenia usług pocztowych ze względu na ochronę konsumentów, ponieważ ten wymóg interesu ogólnego może zostać spełniony przez ustawodawstwo ogólne dotyczące uczciwych praktyk handlowych i ochrony konsumentów. Korzyści dla konsumentów są zwiększone przez swobodę świadczenia usług pocztowych pod warunkiem, że obowiązki wynikające z usługi powszechnej są dobrze zdefiniowane na podstawie Dyrektywy Pocztowej i mogą zostać wypełnione. kich usług, zarówno przez firmy mające swoją siedzibę w innych Państwach Członkowskich jak i przez przedsiębiorstwa z siedzibą w danym Państwie Członkowskim. Ograniczenie to ma charakter transgraniczny w przypadku, gdy adresaci lub nadawcy przesyłek pocztowych opracowywanych przez te przedsiębiorstwa mają siedzibę w innych Państwach Członkowskich. W praktyce, ograniczenia świadczenia usług pocztowych, w rozumieniu art. art. 59 Traktatu21 obejmują zakaz dostarczania niektórych kategorii przesyłek pocztowych do innych Państw Członkowskich, w tym przez pośredników, a także zakaz roznoszenia przesyłek w obrocie zagranicznym. Dyrektywa Pocztowa określa uzasadnione ograniczenia w zakresie świadczenia usług pocztowych. 5.2. 5.3. 21 Art. 66, odczytywany w związku z art. 55 i 56 Traktatu, określa wyjątki od art. 59. Ponieważ są to wyjątki od podstawowej zasady, muszą one być interpretowane restrykcyjnie. W odniesieniu do usług pocztowych, wyjątek na podstawie art. 55 ma zastosowanie tylko do dostarczania i roznoszenia specjalnego rodzaju przesyłek, to znaczy przesyłek powstających w toku procedur sądowych lub administracyjnych, związanych, nawet okazjonalnie, z wykonywaniem urzędowych kompetencji, w szczególności zawiadomień zgodnie z wszelkimi procedurami sądowymi lub administracyjnymi. Dostarczanie i rozprowadzanie takich przesyłek na terytorium Państwa Członkowskiego może zatem podlegać wymogowi koncesjonowania (zob. pkt. 5.5) w celu chronienia interesu publicznego. Warunki pozostałych derogacji od Traktatu wymienione w tych postanowieniach nie będą normalnie spełnione w odniesieniu do usług pocztowych. Usługi takie nie mogą same w sobie zagrażać porządkowi publicznemu i nie mogą wpływać na zdrowie publiczne. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dopuszcza w zasadzie dalsze derogacje na podstawie obowiązkowych wymogów pod warunkiem, że spełniają one pozaekonomiczne zasadnicze warunki będące w interesie ogólnym, są stosowane w sposób niedyskryminacyjny i są proporcjonalne do celu, który ma zostać osiągnięty. W odniesieniu do usług pocztowych, zasadnicze wymogi, które Komisja uznałaby za uzasadniające ograniczenia swobody świadczenia usług pocztowych to ochrona danych z zastrzeżeniem działań zbliżających podejmowa- W celu zapoznania się z ogólnym wyjaśnieniem wynikającym z art. 59, zob. komunikat interpretacyjny dotyczący swobodnego przepływu usług przez granice (Dz.U. C 334, z 9.12.1993, str. 3). 6.2.1998 5.4. Komisja uważa zatem, że utrzymanie jakiegokolwiek specjalnego lub wyłącznego prawa, które ogranicza świadczenie usług pocztowych w obrocie zagranicznym musi być uzasadnione w świetle art. 90 i 59 Traktatu. Obecnie, specjalne lub wyłączne prawa, których zakres nie wykracza poza usługi zastrzeżone usługi według ich definicji w Dyrektywie Pocztowej, są prima facie uzasadnione na mocy art. 90 ust.2. Poczta wychodząca w obrocie zagranicznym jest de jure lub de facto zliberalizowana w niektórych Państwach Członkowskich, takich jak Dania, Holandia, Finlandia, Szwecja oraz Zjednoczone Królestwo. (b) Konsekwencje 5.5. Przyjęcie środków zawartych w Dyrektywie Pocztowej wymaga od Państw Członkowskich uregulowania usług pocztowych. W przypadku, gdy Państwa Członkowskie ograniczają usługi pocztowe w celu zapewnienia uzyskania usługi powszechnej oraz wypełnienia zasadniczych wymogów, treść takiego uregulowania musi być zgodna z realizowanym celem. Zgodnie z zasadą ogólną, obowiązki powinny być egzekwowane w ramach koncesji według klasy oraz procedur deklaracji, zgodnie z którymi operatorzy usług pocztowych podają swoją nazwę, formę prawną, tytuł oraz adres, a także krótki opis usług, które oferują ogółowi odbiorców. Indywidualne koncesjonowanie powinno być stosowane tylko w odniesieniu do konkretnych usług pocztowych, w przypadku wykazania, że mniej restrykcyjne procedury nie mogą zapewnić realizacji tych celów. W indywidualnych przypadkach, Państwa Członkowskie mogą zostać poproszone o zgłoszenie Komisji wprowadza- 6.2.1998 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej ponieważ usługi pocztowe oferowane przez operatorów innych niż operatorzy, o których mowa w pkt. 4.2 mogą obejmować zakresem swojego działania przesyłki do lub z innych Państw Członkowskich, a ograniczenia mogą hamować działalność operatorów w innych Państwach Członkowskich w obrocie zagranicznym. nych prze nie środków, w celu umożliwienia jej dokonania oceny ich proporcjonalności. 6. ŚRODKI PODEJMOWANE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE (a) Podstawowe zasady 6.1. Państwa Członkowskie mają swobodę definiowania, czym są usługi będące w interesie ogólnym, nadawania specjalnych lub wyłącznych praw, które są niezbędne do ich świadczenia, regulowania ich zarządzania oraz, w stosownych przypadkach, ich finansowania. Jednakże, zgodnie z art. 90 ust. 1 Traktatu, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym Państwa Członkowskie przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami niniejszego Traktatu, w szczególności z normami konkurencji. (b) Konsekwencje 6.2. Prowadzenie powszechnej sieci wybierania i roznoszenia nadaje znaczące przywileje operatorowi, o którym mowa w pkt. 4.2, w zakresie oferowania nie tylko zastrzeżonych lub zliberalizowanych usług objętych definicją usługi powszechnej, ale także innych (nie powszechnych pocztowych) usług. Zakaz na mocy art. 90 ust. 1, odczytywanego w związku z art. 86 lit. b), stosuje się do wykorzystywania, bez obiektywnego uzasadnienia, pozycji dominującej na jednym rynku w celu uzyskania siły rynkowej na powiązanych lub sąsiednich rynkach, które są odrębne od tego pierwszego, wywołując ryzyko eliminacji konkurencji na tych rynkach. W krajach, w których lokalne doręczanie przesyłek z korespondencją jest zliberalizowane, tak jak w Hiszpanii, a monopol jest ograniczony do przemieszczania i doręczania w obrocie międzymiastowym, wykorzystywanie pozycji dominującej w celu rozszerzenia monopolu z tego drugiego rynku na pierwszy byłoby wobec tego niezgodne z postanowieniami Traktatu, przy braku konkretnego uzasadnienia, jeżeli funkcjonowanie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym nie było wcześniej zagrożone. Komisja uważa, że byłoby właściwe, aby Państwa Członkowskie informowały Komisję o każdym rozszerzeniu specjalnych lub wyłącznych praw oraz jego uzasadnieniu. 6.3. Ograniczenia świadczenia usług pocztowych ma potencjalny skutek wpływania na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi, C 39 6.4. Zgodnie z wyjaśnieniem w pkt. 8 lit. b) podpunkt vii), Państwa Członkowskie muszą monitorować warunki dostępu oraz korzystanie ze specjalnych i wyłącznych praw. Nie muszą one koniecznie powoływać w tym celu nowych organów, ale nie powinny one nadawać swojemu operatorowi22, o którym mowa w pkt. 4.2, ani organowi, który jest powiązany z tym operatorem (prawnie, administracyjnie i strukturalnie) uprawnienia do nadzorowania nadanych wyłącznych praw oraz działalności operatorów pocztowych ogólnie. Przedsiębiorstwom mającym pozycję dominującą nie wolno zezwolić na sprawowanie takiej władzy nad ich konkurencją. Niezależność, zarówno w teorii jak i w praktyce, organu nadzorującego od wszystkich przedsiębiorstw nadzorowanych ma zasadnicze znaczenie. System niezakłóconej konkurencji wymagany ma mocy Traktatu może zostać zapewniony tylko jeżeli zostanie zagwarantowana równość szans różnych podmiotów gospodarczych, włączając w to poufność wrażliwych informacji służbowych. Zezwolenie operatorowi na sprawdzanie deklaracji jego konkurencji lub przekazanie przedsiębiorstwu uprawnienia do nadzorowania działalności jego konkurencji lub współpracowanie przy nadawaniu koncesji oznacza, że przedsiębiorstwo takie otrzymuje informacje komercyjne o swojej konkurencji, a zatem ma możliwość wpływania na działalność tej konkurencji. 7. OPERATORZY POCZTOWI A POMOC PUBLICZNA (a) Zasady Podczas gdy kilku operatorów, o których mowa w pkt. 4.2, osiąga wysokie zyski, większość wydaje się działać przy finansowym deficycie lub blisko progu rentowności w zakresie operacji pocztowych, jakkolwiek informacje na temat ich efektywności finansowej są ograniczone, ponieważ stosunkowo niewielu operatorów re- 22 Zob. W szczególności sprawa C 18/88 RTT przeciwko GB-InnoBM [1991] Zb.Orz. I-5981, ust. 25 do 28. C 39 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej gularnie publikuje odnośne informacje na poziomie wymaganym przy przeprowadzaniu audytów. Jednakże, bezpośrednie wsparcie finansowe w formie subsydiów lub pośrednie wsparcie finansowe, takie jak zwolnienia podatkowe, jest udzielane w celu finansowania niektórych usług pocztowych nawet, jeżeli faktyczne kwoty są często nieprzejrzyste. Zgodnie z art. 93 ust. 3, od Państw Członkowskich wymaga się notyfikowania do Komisji w celu zatwierdzenia wszystkich planów udzielania pomocy lub zmiany pomocy istniejącej. Co więcej, od Komisji wymaga się monitorowania pomocy, którą uprzednio zatwierdziła, lub która datuje się z czasu sprzed wejścia w życie Traktatu lub sprzed przystąpienia danego Państwa Członkowskiego. (b) Wszyscy dostawcy usług powszechnych podlegają obecnie dyrektywie Komisji 80/723/EWG z dnia 25 czerwca 1980 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między Państwami Członkowskim a przedsiębiorstwami publicznymi24, ostatnio zmienionej dyrektywą 93/84/EWG25. Poza ogólnym wymogiem przejrzystości sprawozdań finansowych operatorów, o których mowa w pkt. 4.2, omawianym w pkt. 8 lit. b)(vi), Państwa Członkowskie muszą zatem zapewnić, że stosunki finansowe między nimi a tymi operatorami są przejrzyste, zgodnie z wymogami dyrektywy, aby następujące pozycje były w nich jasno wykazane: Sprawa C 387/92 Banco de Credito Industrial przeciwko Ayuntamiento Valencia [1994] Zb.Orz. I-877. 24 Dz.U. L 195, z 29.7.1980, str. 35. 25 Dz.U. L 254, z 12.10.1993, str. 16. środki publiczne udostępnione przez inne przedsiębiorstwa publiczne lub instytucje finansowe; (c) faktyczne przeznaczenie tych środków publicznych. (a) kompensowanie strat operacyjnych; (b) zapewnienie kapitału; (c) bezzwrotne granty lub pożyczki na warunkach preferencyjnych; (d) przyznanie przywilejów finansowych przez zrzeczenie się zysków lub windykacji należnych kwot; (e) zrzeczenie się normalnego zwrotu z użytych środków publicznych; (f) zrekompensowanie obciążeń finansowych nałożonych na władze publiczne. Stosowanie art. 90 i 92 Do Komisji zwrócono się o zbadanie szeregu przywilejów podatkowych nadanych operatorowi pocztowemu na podstawie art. 92 w związku z art. 90 Traktatu. Komisja dążyła do sprawdzenia, czy uprzywilejowane traktowanie podatkowe mogłoby być zastosowane do wzajemnego subsydiowania działań tego operatora w sektorach otwartych dla konkurencji. W owym czasie, operator pocztowy nie miał systemu analitycznego rozliczania kosztów, służącego umożliwieniu Komisji rozróżnienia między działaniami zastrzeżonymi oraz konkurencyjnymi. Wobec tego, Komisja, na podstawie ustaleń w badaniach przeprowadzonych na tym obszarze, oceniła dodatkowe koszty ponoszone przez operatora pocztowego w związku ze świadczeniem usług powszechnych oraz porównała te koszty z przywilejami podatkowymi. Komisja stwierdziła, że koszty przewyższyły te przywileje i dlatego uznała, że badany system podatkowy nie mógł prowadzić do subsydiowania wzajemnego działalności tego operatora w obszarach konkurencyjnych26. środki publiczne udostępnione bezpośrednio, w tym zwolnienia lub zniżki podatkowe; 23 (b) Komisja uważa w szczególności następujące działania za udostępnianie środków publicznych: Traktat czyni Komisję odpowiedzialną za egzekwowanie art. 92, według którego pomoc publiczna, która wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi Wspólnoty jest niezgodna ze wspólnym rynkiem z wyjątkiem pewnych okoliczności, w których jest lub może zostać przyznane wyłączenie spod tego zakresu. Bez uszczerbku dla art. 90 ust. 2, do usług pocztowych mają zastosowanie art. 92 i 9323. (a) 6.2.1998 26 Sprawa NN 135/92, Dz.U. C 262, z 7.10.1995, str. 11. 6.2.1998 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Warto zauważyć, że w swojej decyzji Komisja zwróciła się do odnośnego Państwa Członkowskiego o zapewnienie, aby operator pocztowy przyjął analityczny system rachunku kosztów oraz o przedstawienie pisemnego sprawozdania rocznego, które umożliwiłoby monitorowanie zgodności z prawem wspólnotowym. Sąd Pierwszej Instancji podtrzymał decyzję Komisji i stwierdził, że przywileje podatkowe dla tego operatora pocztowego stanowią pomoc publiczną objętą wyłączeniem z zakazu określonego w art. 92 ust. 1 na podstawie art. 90 ust. 227. 8. USŁUGA ŚWIADCZONA W OGÓLNYM INTERESIE GOSPODARCZYM (a) Podstawowe zasady 8.1. Art. 90 ust. 2 Traktatu zezwala na wyjątek od stosowania przepisów Traktatu w przypadku, gdy zastosowanie tych przepisów stanowi prawną lub faktyczną przeszkodę w wykonywaniu poszczególnych zadań powierzonych operatorom, o których mowa w pkt. 4.2, w celu świadczenia usługi będącej w ogólnym interesie gospodarczym. Bez uszczerbku dla praw Państw Członkowskich w zakresie definiowania konkretnych wymogów dla usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, zadanie to polega głównie na zapewnieniu i utrzymywaniu pocztowych usług powszechnych, gwarantując, według przystępnych, efektywnych pod względem kosztów i przejrzystych taryf, dostęp w całym kraju do publicznej sieci pocztowej w rozsądnej odległości oraz w rozsądnych godzinach otwarcia, włączając w to wybieranie przesyłek pocztowych z dostępnych skrzynek pocztowych lub punktów wybierania na całym terytorium oraz terminowe doręczanie tych przesyłek pod wskazane adresy, a także związane z tym usługi powierzone tym operatorom na podstawie środków o charakterze regulacyjnym w odniesieniu do powszechnego doręczania o określonej jakości. Usługa powszechna ma podlegać zmianom w reakcji na uwarunkowania społeczne, gospodarcze i techniczne oraz zapotrzebowanie ze strony użytkowników. Interes ogólny, o którym mowa, wymaga dostępności we Wspólnocie prawdziwie zintegrowanej publicznej sieci pocztowej, umożliwiającej sprawny obieg informacji a tym samym 27 Sprawa T-106/95 FFSA przeciwko Komisji [1997] Zb.Orz. II-229. C 39 sprzyjającej, z jednej strony, konkurencyjności europejskiego przemysłu i rozwojowi handlu oraz większej spójności między regionami a Państwami Członkowskimi, a z drugiej strony, usprawnianiu kontaktów społecznych między obywatelami Unii. W definicji obszaru zastrzeżonego muszą zostać uwzględnione środki finansowe niezbędne do świadczenia usługi będącej w ogólnym interesie gospodarczym. 8.2. Środki finansowe na utrzymanie i usprawnianie tej sieci publicznej w dalszym ciągu pochodzą głównie z działalności, o której mowa w pkt. 2.3. Obecnie, oraz w braku harmonizacji na szczeblu wspólnotowym, większość Państw Członkowskich ustaliło limity monopolu przez odniesienie do wagi przesyłki. Niektóre Państwa Członkowskie stosują połączony limit wagowocenowy podczas, gdy jedno Państwo Członkowskie stosuje tylko limit cenowy. Informacje zebrane przez Komisję na temat przychodów uzyskanych z przepływu przesyłek w Państwach Członkowskich wydają się wskazywać, że utrzymywanie specjalnych lub wyłącznych praw w odniesieniu do tego rynku mogłoby wystarczać, w braku wyjątkowych okoliczności, do zagwarantowania ulepszenia i utrzymania publicznej sieci pocztowej. Usługa, dla której Państwa Członkowskie mogą zastrzec specjalne lub wyłączne prawa, w zakresie koniecznym do zapewnienia utrzymania usługi powszechnej, jest zharmonizowana w Dyrektywie Pocztowej. W zakresie, w jakim Państwa Członkowskie przyznają specjalne lub wyłączne prawa w odniesieniu do tej usługi, usługa powinna być uznana za osobny rynek produktowy przy ocenie indywidualnych przypadków, w szczególności w odniesieniu do direct mail, dystrybucji poczty przychodzącej w obrocie zagranicznym, poczty wychodzącej w obrocie zagranicznym, a także w odniesieniu do wybierania, sortowania i przemieszczania przesyłek. Komisja uwzględni fakt, że rynki te są w całości lub w części zliberalizowane w szeregu Państw Członkowskich. 8.3. Stosując przepisy o konkurencji oraz inne odnośne przepisy Traktatu do sektora pocztowego, Komisja, działając na podstawie skargi lub z urzędu, uwzględni zharmonizowaną definicję podaną w Dyrektywie Pocztowej przy ocenie, czy zakres zastrzeżonego obszaru może być uzasadniony na mocy art. 90 ust.2. Punktem wyjścia będzie domniemanie, że, w zakresie, w jakim mieszczą się one w granicach zastrzeżo- C 39 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej przychodzącej w obrocie zagranicznym29 w celu uniknięcia sztucznej zmiany organizacji przebiegu przesyłek, która spowodowałaby wzrost udziału przesyłek w obrocie zagranicznym we wspólnotowym przebiegu przesyłek. Takie ograniczenia mogą tylko dotyczyć przesyłek z zastrzeżonego obszaru usług. Oceniając sytuację w indywidualnych przypadkach, Komisja uwzględni odnośne konkretne okoliczności zachodzące w Państwach Członkowskich. nego obszaru według definicji określonej w Dyrektywie Pocztowej, specjalne lub wyłączne prawa będą prima facie uzasadnione na mocy art. 90 ust. 2. Domniemanie to może zostać jednak obalone jeżeli fakty w sprawie wskazują, że ograniczenie nie spełnia warunków art. 90 ust.228. 8.4. 8.5. Rynek direct mail w dalszym ciągu się rozwija w różnym tempie w różnych Państwach Członkowskich, co utrudnia Komisji określenie na tym etapie, w sposób ogólny, obowiązków Państw Członkowskich dotyczących tej usługi. Dwie zasadnicze kwestie w odniesieniu do direct mail stanowią potencjalne nadużycie przez klientów taryfikacji i liberalizacji tej usługi (przy czym zastrzeżone przesyłki są dostarczane przez alternatywnych operatorów tak, jakby nie były one niezastrzeżonymi przesyłkami direct mail) w celu obejścia zastrzeżonych usług, o których mowa w pkt. 8.2. Dane z Państw Członkowskich, które nie ograniczają usług w zakresie direct mail, takich jak Hiszpania, Włochy, Holandia, Austria, Szwecja i Finlandia, nie są w dalszym ciągu rozstrzygające i nie umożliwiają jeszcze definitywnej ogólnej oceny. Biorąc pod uwagę tę niepewność, uznaje się za właściwe działanie tymczasowe w odniesieniu do indywidualnych przypadków. Jeżeli konkretne okoliczności czynią to koniecznym oraz bez uszczerbku dla pkt. 8.3, Państwa Członkowskie mogą utrzymywać niektóre istniejące ograniczenia usług w zakresie direct mail lub wprowadzić koncesjonowanie, w celu uniknięcia sztucznych zakłóceń ruchu i znaczącej destabilizacji przychodów. 28 8.6. Wybieranie, sortowanie i przemieszczanie przesyłek pocztowych było lub jest obecnie w coraz większym stopniu otwierane dla stron trzecich przez operatorów pocztowych w szeregu Państw Członkowskich. Biorąc pod uwagę, że skutki takiego otwarcia dla przychodów mogą być różne w zależności od sytuacji w różnych Państwach Członkowskich, niektóre Państwa Członkowskie mogą, w określonych okolicznościach uczynić koniecznym, bez uszczerbku dla pkt. 8.3, utrzymanie niektórych istniejących ograniczeń w zakresie wybierania, sortowania i przemieszczania przesyłek pocztowych przez pośredników30, aby umożliwić niezbędną restrukturyzację operatora, o którym mowa w pkt. 4.2. Ograniczenia takie powinny w zasadzie być stosowane tylko do przesyłek pocztowych objętych istniejącymi monopolami, nie powinny ograniczać tego, co już zostało przyjęte w danym Państwie Członkowskim, i powinny być zgodne z zasadą niedyskryminującego dostępu do sieci pocztowej według tego, co wskazano w pkt. 8 lit. b)(vii). (b) Warunki stosowania art. 90 ust. 2 do sektora pocztowego W odniesieniu do rozprowadzania poczty przychodzącej w obrocie zagranicznym, system należności końcowych otrzymywanych przez operatora pocztowego Państwa Członkowskiego z tytułu doręczania poczty w obrocie zagranicznym od operatora Państwa Członkowskiego pochodzenia jest obecnie poddawany przeglądowi w celu dostosowania należności końcowych, które w wielu przypadkach są zbyt niskie, do faktycznych kosztów doręczania. Bez uszczerbku dla pkt. 8.3, Państwa Członkowskie mogą utrzymać niektóre istniejące ograniczenia w zakresie dystrybucji poczty W odniesieniu do limitów stosowania wyjątku określonego w art. 90 ust.2, zob. stanowisko przyjęte przez Trybunał Sprawiedliwości w następujących sprawach: Sprawa C 179/90 Merci convenzionali porto di Genova przeciwko Siderurgica Gabrielli [1991] Zb.Orz. I1979; Sprawa C 41/90 Klaus Höfner and Fritz Elser przeciwko Macroton [1991] Zb.Orz. I-5889 6.2.1998 Następujące warunki powinny mieć zastosowanie w odniesieniu do wyjątku określonego w art. 90 ust. 2: (i) Liberalizacja innych usług pocztowych Z wyjątkiem usług, których zastrzeżenie jest konieczne, i na zastrzeżenie których zezwala Dyrektywa Pocztowa, Państwa Członkowskie powinny cofnąć wszystkie specjalne lub wyłączne prawa do świadczenia usług pocztowych 29 Może to dotyczyć w szczególności poczty z jednego państwa, która jest doręczana przez firmy komercyjne do innego państwa, która ma zostać wprowadzona do publicznej sieci pocztowej za pośrednictwem operatora pocztowego tego drugiego państwa. 30 Nawet w sytuacji monopolu, nadawcy będą mieli swobodę korzystania z konkretnych usług świadczonych przez pośrednika, takich jak (wstępne) sortowanie przed nadaniem u operatora pocztowego. 6.2.1998 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Wszystkie te obowiązki powinny być obiektywne, niedyskryminujące i przejrzyste. w zakresie, w jakim wykonywanie konkretnego zadania przydzielonego operatorom, o których mowa w pkt. 4.2 w ramach świadczenia usługi będącej w ogólnym interesie gospodarczym nie jest utrudnione, z mocy prawa lub faktycznie, z wyjątkiem przesyłek, które są związane z wykonywaniem oficjalnych uprawnień, i powinny one podjąć wszelkie niezbędne działania, aby zagwarantować prawo wszystkich podmiotów gospodarczych do świadczenia usług pocztowych. Nie uniemożliwia to Państwom Członkowskim uzależnienia świadczenia takich usług, w razie potrzeby, od procedur deklaracji lub koncesji według klasy oraz, w razie potrzeby, indywidualnych procedur koncesjonowania, mających na celu wyegzekwowanie zasadniczych wymogów oraz zabezpieczenie powszechnej usługi. Państwa Członkowskie powinny, w takim przypadku, zapewnić, że warunki określone w tych procedurach są przejrzyste, obiektywne i nie mają skutku dyskryminującego, oraz że działa sprawna procedura odwoływania się do sądów od każdej odmowy. (ii) (iii) Brak mniej restrykcyjnych środków w celu zapewnienia usług będących w ogólnym interesie gospodarczym (iv) Monitorowanie przez niezależny organ regulacyjny Monitorowanie realizacji zadań z zakresu świadczenia usług publicznych przez operatorów, o których mowa w pkt. 4.2 oraz otwartego dostępu do publicznej sieci pocztowej oraz, w stosownych przypadkach, udzielanie koncesji lub kontrola deklaracji, a także przestrzegania przez podmioty gospodarcze specjalnych lub wyłącznych praw operatorów, o których mowa w pkt. 4.2, powinno być zapewnione przez organ lub organy niezależne od tych operatorów32. Jeżeli operator, o którym mowa w pkt. 4.2, nie będzie świadczył w sposób satysfakcjonujący wszystkich elementów usługi powszechnej wymaganych na podstawie Dyrektywy Pocztowej (takich jak zapewnienie każdemu obywatelowi w danym Państwie Członkowskim, a szczególnie zamieszkałym na obszarach odizolowanych, dostępu do gazet, czasopism i książek), nawet przy korzystaniu z powszechnej sieci pocztowej i specjalnych lub wyłącznych praw, dane Państwo Członkowskie musi podjąć działania31. Zamiast rozszerzać już nadane prawa, Państwa Członkowskie powinny stworzyć możliwość świadczenia usług przez konkurencję i w tym celu mogą nałożyć obowiązki na tę konkurencję poza zasadniczymi wymogami. Zgodnie z art. 3 Dyrektywy Pocztowej, Państwa Członkowskie zapewnią, by użytkownicy korzystali z prawa do usługi powszechnej. Proporcjonalność Państwa Członkowskie powinny ponadto zapewnić, że zakres wszelkich przyznanych praw specjalnych i wyłącznych jest proporcjonalny do ogólnego interesu gospodarczego, który jest realizowany przez korzystanie z tych praw. Zakaz doręczania we własnym zakresie, to znaczy świadczenia usług pocztowych przez osobę fizyczną lub prawną (w tym organizację siostrzaną lub zależną), która jest nadawcą poczty, lub wybieranie i przemieszczanie takich przesyłek przez stronę trzecią działającą wyłącznie w jej imieniu nie byłby na przykład proporcjonalny do celu zagwarantowania odpowiednich zasobów dla publicznej sieci pocztowej. Państwa Członkowskie muszą także dostosować zakres tych specjalnych lub wyłącznych praw, zgodnie ze zmianami w zakresie potrzeb i warunków, w jakich usługi pocztowe są świadczone oraz biorąc pod uwagę wszelką pomoc publiczną udzieloną operatorowi, o którym mowa w pkt. 4.2. Prawa wyłączne mogą zostać przyznane lub utrzymane tylko w przypadku, gdy są one niezbędne do zapewnienia realizacji zadań będących w ogólnym interesie gospodarczym. W wielu obszarach wejście na rynek przez nowe firmy, na podstawie ich konkretnych umiejętności i fachowej wiedzy, mogłoby przyczynić się do realizacji usług będących w ogólnym interesie gospodarczym. 31 C 39 Organ ten powinien zapewnić w szczególności, że: kontrakty na świadczenie usług zastrzeżonych są w pełni przejrzyste, są fakturowane osobno i odróżnione od usług niezastrzeżonych, takich jak drukowanie, etykietowanie i kopertowanie; że warunki i zasady usług, które są częściowo zastrzeżone a częściowo zliberalizowane są osobne; oraz że zastrzeżony element jest otwarty dla wszystkich korzystających z poczty, niezależnie od tego, czy jest nabywana składowa niezastrzeżona czy nie. 32 Patrz w szczególności art. 9 i 22 Dyrektywy Pocztowej. C 39 PL (v) Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Efektywne monitorowanie usług zastrzeżonych Zadania wykluczone z zakresu konkurencji powinny być efektywnie monitorowane przez Państwo Członkowskie, zgodnie z opublikowanymi celami w zakresie usług i poziomów ich realizacji, a ich wykonanie powinno być objęte regularną i publiczną sprawozdawczością. (vi) Przejrzystość rozliczeń Każdy operator, o którym mowa w pkt. 4.2 wykorzystuje jedną sieć pocztową w celu konkurowania na różnych rynkach. Operatorzy obsługujący powszechną sieć pocztową mogą łatwo stosować dyskryminację pod względem cen i usług między lub w obrębie klas klientów, zważywszy na znaczące narzuty, których nie można w pełni i precyzyjnie przyporządkować żadnej konkretnej usłudze. Jest zatem niezwykle trudno ustalić subsydia wzajemne w ich obrębie, zarówno między różnymi etapami opracowywania przesyłek w publicznej sieci pocztowej jak i między usługami zastrzeżonymi a usługami świadczonymi na warunkach konkurencji. Co więcej, szereg operatorów oferuje taryfy preferencyjne dla przesyłek o charakterze kulturalnym, które wyraźnie nie pokrywają średnich kosztów łącznych. Państwa Członkowskie są zobowiązane przez art. 5 i 90 do zapewnienia pełnego przestrzegania prawa wspólnotowego. Komisja uważa, że najbardziej właściwym sposobem wypełnienia tego obowiązku byłoby wymaganie przez Państwa Członkowskie od operatorów, o których mowa w pkt. 4.2, prowadzenia osobnej dokumentacji finansowej, wykazującej osobno m.in. koszty i przychody związane ze świadczeniem usług wykonywanych na mocy ich praw wyłącznych i tych, które są świadczone w warunkach konkurencji, oraz umożliwiającej uzyskanie pełnego dostępu do warunków stosowanych w poszczególnych punktach dostępu publicznej sieci pocztowej. Usługi, na które składają się elementy mieszczące się w zakresie usług zastrzeżonych i konkurencyjnych, powinny także rozróżniać między kosztami każdego elementu. Wewnętrzne systemy rozliczeń powinny działać zgodnie z zasadami rachunkowości stosowanymi w sposób ciągły i obiektywnie uzasadnionymi. Sprawozdania finansowe powinny być sporządzane, poddawane audytowi przez niezależnego audytora, który może zostać powołany przez krajowy organ regulacyjny, oraz publikowane zgodnie z odnośnym wspólnotowym i 6.2.1998 krajowym ustawodawstwem mającym zastosowanie do organizacji komercyjnych. (vii) Niedyskryminujący dostęp do sieci pocztowej Operatorzy powinni świadczyć powszechne usługi pocztowe przez umożliwianie niedyskryminującego dostępu do klientów lub pośredników we właściwych publicznych punktów dostępu, zgodnie z potrzebami tych użytkowników. Warunki dostępu, w tym kontrakty (w przypadku ich oferowania) powinny być przejrzyste, publikowane we właściwy sposób i oferowane na zasadzie niedyskryminującej. Taryfy preferencyjne wydają się być oferowane przez niektórych operatorów konkretnym grupom klientów w sposób nieprzejrzysty. Państwa Członkowskie powinny monitorować warunki dostępu do sieci w celu zapewnienia, że nie występuje dyskryminacja ani pod względem warunków korzystania ani należnych opłat. Należy zapewnić w szczególności, że pośrednicy, w tym operatorzy z innych Państw Członkowskich, mogą wybierać spośród dostępnych punktów dostępu do publicznej sieci pocztowej oraz uzyskać dostęp w rozsądnym okresie na warunkach cenowych opartych na kosztach, w których uwzględnia się faktycznie wymagane usługi. Obowiązek zapewnienia niedyskryminującego dostępu do publicznej sieci pocztowej nie oznacza, że od Państw Członkowskich wymaga się zapewnienia dostępu tak, aby przesyłki z korespondencją z ich terytorium, które zostały dostarczone przez firmy komercyjne do innego państwa, z naruszeniem monopolu pocztowego, zostały wprowadzone do publicznej sieci pocztowej za pośrednictwem operatora pocztowego tego drugiego państwa, jedynie w celu wykorzystania niższych taryf pocztowych. Inne powody ekonomiczne, takie jak koszty produkcji i obiekty, wartości dodane lub poziom usług oferowanych w innych Państwach Członkowskich nie są uważane za niewłaściwe. Oszustwa mogą zostać poddane karom przez niezależny organ regulacyjny. Obecnie niekiedy odmawia się dostępu do sieci pocztowych w obrocie zagranicznym lub dopuszcza się go tylko z zastrzeżeniem pewnych warunków dla przesyłek pocztowych, których proces produkcyjny obejmuje przesyłanie danych zagranicę zanim te przesyłki pocztowe uzyskują fizyczną formę. Przypadki te są zwykle zwane przesyłaniem danych w formie elek- 6.2.1998 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej tronicznej. W obecnych warunkach może faktycznie występować problem ekonomiczny dla operatora usług pocztowych, który doręcza pocztę, ze względu na poziom należności końcowych stosowanych między operatorami pocztowymi. Operatorzy dążą do rozwiązania tego problemu przez wprowadzenie właściwego systemu należności końcowych. Komisja może zwrócić się do Państw Członkowskich, zgodnie z pierwszym akapitem art. 5 Traktatu, o informowanie jej o zastosowanych warunkach dostępu i ich uzasadnieniu. Komisja nie może ujawniać informacji uzyskanych na taką prośbę w zakresie, w jakim są one objęte obowiązkiem dochowania tajemnicy służbowej. 9. PRZEGLĄD Niniejsze obwieszczenie zostało przyjęte na szczeblu wspólnotowym w celu ułatwienia oceny niektórych zachowań przedsiębiorstw oraz niektórych środków podejmowanych przez państwo, a dotyczących usług pocztowych. Właściwym jest, aby po pewnym okresie rozwoju, ewentualnie do roku 2000, Komisja dokonała oceny sektora pocztowego w odniesieniu do przepisów Traktatu, w celu ustalenia, czy wymagane są modyfikacje poglądów przedstawionych w niniejszym obwieszczeniu, biorąc pod uwagę względy społeczne, gospodarcze czy technologiczne oraz na podstawie doświadczenia wynikającego z poszczególnych przypadków zachodzących w sektorze pocztowym. W odpowiednim czasie Komisja dokona globalnej oceny sytuacji w sektorze pocztowym w świetle celów niniejszego obwieszczenia. C 39