doc„Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią” – debata
download 
Reklamacja Transkrypt
„Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią” – debata
Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią D E B A T A Człowiek i Środowisko 38 (1) 2014, s. 5-22 ZAŁOŻENIA KONKURSU MIAST „LIDER ZRÓWNOWAŻONEGO GOSPODAROWANIA PRZESTRZENIĄ” – DEBATA MERYTORYCZNA W dniu 25 września 2013 r. odbyła się debata, której celem była wymiana poglądów na temat założeń konkursu oraz kryteriów oceny, w związku z planowanym przeprowadzeniem rankingu miast „Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią”. Inicjatorami debaty były Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa oraz Związek Miast Polskich. Gospodarzem spotkania było Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. W debacie uczestniczyli przedstawiciele Kancelarii Prezydenta RP, organizatorzy konkursu, prezydenci i burmistrzowie miast oraz przedstawiciele urzędów miast1, naukowcy i praktycy związani zawodowo z planowaniem przestrzennym, a także przedstawiciele administracji centralnej oraz media. Debatę prowadził Andrzej Porawski – dyrektor biura Związku Miast Polskich. W trakcie debaty obyło się podpisanie porozumienia pomiędzy Instytutem Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa oraz Związkiem Miast Polskich, którego celem było sformalizowanie działań związanych z przeprowadzeniem rankingu. Wręczono nominacje członkom Honorowej Kapituły, której zadaniem jest sprawowanie merytorycznego nadzoru nad konkursem. W skład Honorowej Kapituły weszli: dr hab. inż. arch. Krystyna Pawłowska, dr hab. inż. Barbara Szulczewska, dr hab. Iwona Jażdżewska, dr hab. inż. arch. Piotr Lorens, prof. dr hab. Hubert Izdebski, prof. dr hab. inż. arch. Sławomir Gzell, dr hab. inż. arch. Zygmunt Ziobrowski, dr Janusz Jeżak, dr hab. Adam Kowalewski, dr Janusz Radziejowski, dr Waldemar Siemiński, dr Krzysztof Kluza, Bartłomiej Kolipiński, Rajmund Ryś, Janusz Sepioł, Janusz Król. 1 Warszawa, Poznań, Kraków, Tychy, Legnica, Przasnysz, Piaseczno, Turek, Giżycko, Sokołów Podlaski, Dąbrowa Górnicza, Gdynia, Zgierz, Józefów, Wołomin, Opole, Kozienice. 5 Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią W trakcie dyskusji zastanawiano się nad doborem mierników, które w najlepszy sposób pozwolą ocenić działania miast w zakresie planowania przestrzennego oraz w sposób obiektywny wyłonić liderów. Obrady podzielono na cztery tematyczne bloki, które w założeniu odpowiadać mają głównym kryteriom oceny miast: 1. realizacja obowiązku planistycznego; 2. efekty ekonomiczne planowania; 3. partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym; 4. zrównoważone planowanie przestrzenne. Otwierając spotkanie dr Sławomir Anusz – p.o. dyrektora Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa powiedział między innymi, że „ranking jest pomyślany przez organizatorów jako swoisty katalizator, który będzie wyzwalał pozytywne myślenie i działanie na wszystkich poziomach odpowiedzialności za dobrze zorganizowane przestrzennie państwo. Obserwacje i badania prowadzone w Instytucie dowodzą, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne mogą – na gruncie obowiązujących przepisów – przyczyniać się do wzmacniania społeczeństwa obywatelskiego, generować wzrost gospodarczy, synergię rozwoju i sprzyjać innowacyjności miast. Jednak dyskusja wokół możliwości wykorzystania szans, które niesie ze sobą mądre planowanie przestrzeni, przed którym stoją polskie miasta, zdominowana została przez krytykę systemu prawnego i wskazywanie na coraz to nowe sposoby destabilizowania systemu planowania. Środowisko planistów, samorządy oraz mieszkańcy od lat aktywnie uczestniczą w procesie zmieniania polskich miast, będąc jednocześnie świadkami, a niekiedy i aktorami zamieszania w gospodarce przestrzenią, powstałego po zmianie ustrojowej lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Równolegle obserwujemy systematyczny regres badań i osłabianie znaczenia placówek naukowych zajmujących się planowaniem przestrzennym. Tymczasem samorządy lokalne, na których spoczywa odpowiedzialność za dobrze zorganizowaną przestrzeń, pozostają bez merytorycznego wsparcia ze strony instytucji centralnych, jednostek badawczych, władzy sądowniczej, a nawet mediów. W toczącej się w takich warunkach grze o przestrzeń miasta często sięgają po odważne, skuteczne i innowacyjne rozwiązania, które pozwalają na osiąganie sukcesów lub wypracowywanie kompromisów z korzyścią dla miast. W badaniach nad zmianami zachodzącymi w przestrzeni miast powtarzającym się wnioskiem jest ewidentny brak nadzoru merytorycznego nad skutkami planowania przestrzennego i co za tym idzie osłabienie roli miast 6 Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią w możliwości obrony interesu ogółu mieszkańców przed zawłaszczaniem przestrzeni publicznych przez osoby prywatne. Podkreślić należy że obecne planowanie miast, zamiast wyprzedzająco eliminować konflikty w gospodarce przestrzennej, stało się ich kreatorem. Podobne widzenie problemu prezentuje Związek Miast Polskich i dlatego spotkaliśmy się na debacie, którą traktujemy jako poszukiwanie rozwiązań, które wspierać będą proces przywracania należnej rangi planowaniu przestrzeni miast. Praca nad rankingiem ma bowiem zapoczątkować zbliżenie środowiska naukowego i samorządowego. Jej celem jest poszukiwanie i promowanie dobrych praktyk i skutecznych rozwiązań w gospodarowaniu przestrzenią, a także ich upowszechnianie. Naszą ideą jest wywołanie i wspieranie zjawiska zrównoważonego planowania i gospodarowania przestrzenią za pomocą „miękkich” instrumentów należących do sfery wiedzy, odpowiedzialności i zdrowej rywalizacji”. Otwierając spotkanie w imieniu Związku Miast Polskich, Prezydent Poznania Ryszard Grobelny stwierdził między innymi, że „zasada zrównoważonego rozwoju jest wszystkim bliska. Co do tego nie ma rozbieżności, ale wystarczy spojrzeć na strukturę naszych miast, by zobaczyć, że teoria i praktyka dość znacznie rozmijają się. Odpowiada za to niejednoznaczne zrozumienie przez wszystkich tej idei. Wielu osobom zrównoważony rozwój miast kojarzy się wyłącznie z równomiernym rozwojem poszczególnych punktów sieci osadniczej i ich składowych. Inni sposób interpretowania zasady zrównoważonego rozwoju uzależniają od sytuacji społecznej czy politycznej. Propagowanie idei gospodarowania przestrzenią w sposób zrównoważony jest słuszne i bardzo potrzebne. Dlatego też bierzemy udział w niekończącej się dyskusji od kwestii ideowych po praktyczne. Związek Miast Polskich stoi na stanowisku, że jedną z barier rozwoju miast jest obowiązujący system prawa, w szczególności zaś bardzo krytycznie oceniamy istniejące rozwiązania prawne w planowaniu przestrzennym. Uważam, że drobne retusze źle skonstruowanych przepisów nie mają sensu. Dziś potrzebna jest reforma filozofii oraz zmiana myślenia o przestrzeni polskich miast, do czego konkurs może się przyczynić. Chciałbym, aby poprzez ten ranking w społeczeństwie oraz wśród decydentów rozpoczęła się szersza dyskusja o jakości przestrzeni miast. Byłoby dobrze, gdyby na forum tym nie zabrakło architektów, polityków i urbanistów. Jako przedstawiciel polityki muszę podkreślić, że za obecny stan przestrzeni polskich miast odpowiadają wszyscy, którzy biorą udział w cyklu planowania i inwestowania: deweloperzy, urbaniści, organizacje NGO, społe7 Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią czeństwo, decydenci i politycy. Dlatego przy okazji konkursu powinniśmy, w pierwszej kolejności, pokazywać przykłady takich miast, w których udało się ograniczyć interesy wąskiej grupy, związane z kształtowaniem przestrzeni i wypracować rozwiązania, które służą mieszkańcom całego miasta”. Minister w Kancelarii Prezydenta RP Olgierd Dziekoński w swojej krótkiej wypowiedzi zaakcentował związek, jaki istnieje pomiędzy jakością przestrzeni miasta a ekonomią, podkreślając między innymi, że „…dobre planowanie przestrzenne jest w rzeczywistości najlepszym środkiem maksymalizującym majątek trwały obywateli. Nie jest trudno dziś odpowiedzieć na pytanie, czy nasz system planowania uwzględnia istnienie takich zależności. Czy potrafilibyśmy dziś odpowiedzieć na proste pytania, ile kosztuje miasto lub jak wycenić spadek i wzrost wartości majątku trwałego, skoro nie dysponujemy realnymi danymi w odniesieniu do wartości nieruchomości? Dobry przykład do naśladowania pochodzi z Finlandii, w której w 2002 roku w ramach wdrażania polityki architektonicznej przygotowano schemat szacowania wartości majątku narodowego: w jego skład weszły między innymi lasy, obiekty przemysłowe, zabudowa mieszkaniowa. Ponieważ budynki stanowiły ważną część majątku narodowego Finlandii, rząd podjął decyzję o wspieraniu działań, których celem było utrzymanie wzrostu wartości budynków. Temu podporządkowane było też planowanie przestrzenne wspomagane przez system pobierania opłat za korzystanie z majątku publicznego. Wiele krajów może dziś pochwalić się istnieniem różnych typów opłat od wzrostu wartości nieruchomości. W polskim porządku prawnym brakuje narzędzi umożliwiających czerpanie przez miasto korzyści z udostępniania na prywatne cele publicznego majątku. Powszechny, nie budzący niczyjego sprzeciwu, jest fakt, że grupa przedsiębiorców korzysta z infrastruktury miasta, będącej majątkiem wspólnoty, nie płacąc kontrybucji. Istnieje wprawdzie podatek od nieruchomości, ale nie spełnia on w sposób należyty swojej funkcji, szczególnie w stosunku do gruntów rolnych wskazanych do zabudowy. Optymalne w tym względzie dla miast wydają się dwa podatki od wartości gruntowej nieruchomości i od korzystania z publicznej infrastruktury technicznej. Brak uchwycenia relacji pomiędzy majątkiem wspólnym a prywatnym jest jedną z największych bolączek polskiego systemu planowania, która bez wątpienia rzutuje na kondycję finansową miast”. Dr Piotr Fogel z Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa przybliżył zebranym ideę, cele oraz założenia konkursu, który „…jest 8 Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią innowacyjnym przedsięwzięciem zarówno w skali kraju, jak i Europy, gdyż ranking miast badanych pod kątem planowania ich rozwoju przestrzennego nie był dotychczas realizowany. Chcielibyśmy, aby rezultatem tego badania było wyłonienie i uhonorowanie tych samorządów, które w sposób mądry i zrównoważony gospodarują przestrzenią, zwiększając w ten sposób swoją atrakcyjność dla mieszkańców i inwestorów. W założeniach konkursu Liderem zrównoważonego gospodarowania przestrzenią jest miasto, które: – korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego w gospodarowaniu przestrzenią respektuje zrównoważony rozwój i ład przestrzenny jako podstawowe kryteria działań, – prowadzi świadomą i aktywną politykę przestrzenną, – przeciwdziała żywiołowej suburbanizacji, – preferuje ideę miasta zwartego, – dąży do rozwiązywania problemów przestrzennych na drodze porozumienia, – współpracuje z mieszkańcami i innymi podmiotami w zakresie decydowania o przestrzeni miasta. Jednak organizatorzy konkursu zdają sobie sprawę z tego, że przy tak „miękko” opisanych kryteriach trudno będzie wyłonić lidera w sposób nie budzący niczyich wątpliwości. Stąd też w trakcie tej debaty powinniśmy podyskutować o miernikach, które w sposób najbardziej obiektywny pozwolą wyłonić liderów naszego konkursu. Chcemy także prezentować i promować ciekawe rozwiązania dotyczące metod planowania rozwoju przestrzennego, wypracowanych przez różne samorządy. Proponowana przez Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa metoda oceny zakłada badanie miast z uwzględnieniem przyjętych pięciu głównych kryteriów. Będą one uwzględniały kluczowe dla efektów planowania aspekty, wyrażone za pomocą wskaźników zarówno opisowych, jak i liczbowych, którym przypisane zostaną wagi. Ustalono, że główne kryteria oceny podzielić można według następujących tematów (problemów): 1. realizacja władztwa planistycznego, 2. efekty ekonomiczne planowania, 3. zrównoważone planowanie, 4. partycypacja społeczna w planowaniu przestrzeni, 5. synergia w gospodarowaniu przestrzenią. I w takim też porządku będą one omówione w trakcie tej debaty…”. 9 Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią Kryterium realizacji władztwa planistycznego Dr Anna Fogel z Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, wprowadzając zebranych w kryteria oceny realizacji władztwa planistycznego, postawiła szereg retorycznych pytań. Udowodniła nimi, że wybór mierników do oceny miast nie będzie łatwy. Próbując poszukiwać najlepszej odpowiedzi na niektóre z nich wskazała, że „…często na planowanie przestrzenne w mieście patrzy się jako na cel sam w sobie. Wiele samorządów wypełnia obowiązek nałożony przepisami, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej studium) oraz tworząc w oparciu o nie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (dalej plany miejscowe). Można więc, w oparciu o założenia systemu planowania w Polsce, zaryzykować tezę, że władztwo planistyczne jest spełnione poprzez osiągnięcie pewnego minimum pokrycia powierzchni miasta planami miejscowymi. Jednak teza ta jest łatwa do obalenia, gdyż w Polsce planowanie w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma charakter fakultatywny, a często dokumenty te, o czym nie trzeba nikogo na tej sali przekonywać, nie zawsze są dobrej jakości. Przywoływanym miernikiem niskiej jakości planów miejscowych jest kwestionowanie ich ustaleń przez sądy administracyjne. Nie można jednak zapominać, że to właśnie odważne plany są szczególnie często zaskarżane do sądów. Przy bardzo skomplikowanych regulacjach dotyczących zasad i trybu ich sporządzania, a także rozbieżnościach w orzecznictwie, utrzymanie wszystkich zapisów planu jest bardzo trudne do osiągnięcia...”. Dyskusja nad realizacją przez miasta władztwa planistycznego zdominowana została przez, problem obecnych w polskim porządku prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej decyzje wz), które większość miast zmuszona jest wydawać w miejscu, gdzie nie obowiązują plany miejscowe, nawet wbrew przyjętej do realizacji polityce przestrzennej. Jednym z głównych wniosków z tej części debaty była potrzeba konstrukcji miernika, który pozwoli ocenić trafność wskazywanych do opracowania planu miejscowego obszarów. Uczestnicy debaty zgodzili się, że mimo poświęcania decyzjom wz wiele uwagi w czasie trwających od lat spotkań, konferencji, seminariów, to nadal brakuje pełnej wiedzy na temat skali realizowanych na ich podstawie inwestycji. Zaproponowano więc, aby w ramach prowadzonego rankingu zbadać, jaki odsetek pozwoleń na budowę nowych inwestycji wydawanych jest w oparciu o decyzje wz, a jaki poprzez plany miejscowe. Statystyka publiczna dotychczas 10 Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią nie gromadzi takich danych, jest więc duże prawdopodobieństwo, że ich pozyskanie nie wszędzie będzie możliwe. Składają się na to dwie główne przyczyny. Poza grupą kilkudziesięciu miast na prawach powiatu, inny organ wydaje decyzje wz, a inny pozwolenia na budowę. Uzyskanie takich informacji wymagać będzie współpracy pomiędzy administracją powiatową i miejską, co nie zawsze jest możliwe. Bez wątpienia dużym ułatwieniem przy pozyskaniu takich danych jest posiadanie dobrze zorganizowanej, wszechstronnej bazy danych przestrzennych GIS, która integrować może informacje, w tym dotyczące wydanych decyzji wz i pozwoleń na budowę. Jednak nie wszystkie miasta mogą pochwalić się takim systemem, stąd przypuszczać należy, że pozyskanie takich danych, choć możliwe, musi być bardzo pracochłonne. Jeden z wątków dyskusji dotyczył też miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które przygotowywane są wyłącznie z myślą o wprowadzeniu dla części terenów miasta zakazu zabudowy. Okazuje się, że w niektórych miastach, np. Poznaniu i Gdańsku, władze sięgają po takie rozwiązania, aby wyeliminować możliwość wydawania decyzji wz. W tym kontekście też pozytywnie odniesiono się do propozycji zbadania tego zjawiska w ramach przygotowywanego konkursu. Kryterium efektów ekonomicznych planowania Prezydent miasta Poznania Ryszard Grobelny we wprowadzeniu do dyskusji poświęconej kryterium efektów ekonomicznych w planowaniu przestrzennym zaakcentował potrzebę silniejszego eksponowania powiązań pomiędzy efektami planowania z wartością przestrzeni miejskiej. W swojej wypowiedzi stwierdził między innymi, że „… w koncepcji zrównoważonego rozwoju miasta jednym z ważniejszych zadań jest tworzenie optymalnych przestrzenni miejskich. Takie stwierdzenie nie powinno budzić wątpliwości, tym bardziej jeśli przeanalizujemy historyczne funkcje miast. Na początek przeanalizujmy miasto-twierdzę – tu głównym kryterium optymalności przestrzeni miasta była obrona mieszkańców przed atakiem wrogów. Jej podporządkowane zostały wszystkie funkcje terenów tworzących miasto. Optymalnym kryterium rozwoju miasta przemysłowego było dostarczenie jak największej liczby robotników na potrzeby fabryk pracujących na jego terenie. W innych okresach historycznych miasta miały pokazywać potęgę władcy i temu podporządkowany był ich rozwój przestrzenny. Współcześnie, jednym z najważniejszych kryteriów rozwoju miasta jest wysoka jakość życia, która w bezpośredni sposób wpływa na zadowolenie 11 Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią mieszkańców. Spośród wielu mierników oceny jakości życia jeden wydaje się być najbardziej uniwersalny – jest nim wartość miasta wyrażona w pieniądzu. Uważam, że rolą władz samorządowych jest zabieganie o to, aby było ono warte jak najwięcej. I dlatego poszczególne jego części należy tak planować, aby podnosić jego wartość jako całość, a nie tylko jego wybrane fragmenty. Uważam, że ekonomiczna wiedza na temat funkcjonowania miast jest niewystarczająca. Dlatego też przygotowywane obowiązkowo analizy skutków ekonomicznych uchwalenia planu miejscowego nie mają większej wartości merytorycznej. Analizujemy skutki przyjęcia planu na obszarze, którym jest on objęty. Tymczasem o wiele ciekawsze i bardziej istotne byłoby poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób plan ten oddziaływać będzie na wartość całego miasta. Uważam, że miasta są lepiej zagospodarowane i mają atrakcyjniejsze przestrzenie publiczne, gdy ich wartość rośnie, a nie spada. Jednak kreowanie wysokiej jakości przestrzeni kosztuje niemało, a mieszkańcy nie chcą za to płacić. Wypłacanie odszkodowań za tereny dróg czy tereny zieleni obciąża budżet całego miasta. Ci, którzy bezpośrednio korzystają z takich dobrodziejstw nie partycypują np. w kosztach odszkodowań. Dziś większości miast, w tym i Poznania, nie stać na uchwalanie niektórych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie posiadają środków na wypłaty rekompensat za grunty wskazywane na cele publiczne, czyli de facto za podnoszenie wartości miasta. Uważam, że mechanizmy ekonomiczne rządzące planowaniem przestrzennym nie są sprawiedliwe. Obecnie społeczeństwo, wszyscy mieszkańcy miast zmuszeni są ponosić koszty jego rozwoju przestrzennego, podczas gdy część prywatnych podmiotów w sposób uprzywilejowany bezpłatnie korzysta z tak skonstruowanego mechanizmu finansowego. Życzyłbym sobie i organizatorom, aby na potrzeby konkursu wypracować metodę wyceny wartości miast – takiej, którą można by wyrazić w pieniądzu, choć mam świadomość, że nie jest to zadanie łatwe. Uważam, że każde z miast, w których wartość gruntów wzrosła, zasługuje na nagrodę”. W trakcie dyskusji nad kryterium efektów ekonomicznych w planowaniu przestrzennym uczestnicy spotkania, w szczególności przedstawiciele samorządów, podkreślali, jak obciążające dla budżetu miast jest uchwalanie planów miejscowych. Jednocześnie podkreślono, że pożądany, pozytywny kierunek zmian w planowaniu przestrzennym wywołałby powiązanie podatku gruntowego z wartością nieruchomości. Brak tak skonstruowanego 12 Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią podatku od nieruchomości jest jedną z przyczyn, dla której nie można dokładnie wycenić wartości miasta. Innym ważnym zagadnieniem, na które zwrócono uwagę w trakcie tej części dyskusji, były przykłady działań podejmowanych przez miasta celem podwyższenia wartości przestrzenni publicznej. Do najważniejszych zaliczono rewitalizację. Przywołano w związku z tym przykład Sopotu, który angażuje się w pomoc tym podmiotom, które chcą podnosić jakość przestrzeni w mieście. Kryterium zrównoważonego planowania przestrzennego Dr Piotr Fogel, chcąc wywołać dyskusję na zaproponowany temat, we wstępie zaznaczył, że „…o zrównoważonym rozwoju w kontekście planowania przestrzennego mówi się coraz więcej. Jest to jedna z dwóch głównych zasad, która powinna przyświecać działaniom związanym z gospodarowaniem przestrzenią. Jednak próba znalezienia jednej, akceptowanej przez wszystkich, operacyjnej definicji zrównoważonego gospodarowania przestrzenią nie da dobrego rezultatu. Problem ten został już poruszony w trakcie tego spotkania. Pamiętać musimy, że planowanie przestrzenne nie jest, jak wskazują niektórzy krytycy, techniczno – administracyjnym działaniem zmierzającym do ustalenia funkcji terenu, lecz w rzeczywistości jest poszukiwaniem optymalnych rozwiązań przestrzennych, które mają zminimalizować ewentualne, toczące się wokół planowania konflikty. Wspomniane poszukiwanie rozwiązań zawsze sprowadza się do dyskusji o wartościach wysoko cenionych, zdefiniowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które często pozostają ze sobą w konflikcie. Dla każdego z polskich miast katalog wartości wysoko cenionych i odpowiadające im wagi są ustawiane przez burmistrzów lub prezydentów w inny sposób. Uwzględniana jest specyfika miast, czyli uwarunkowania środowiskowe, kulturowe, społeczne i ekonomiczne. Tak więc wypracowanie na potrzeby rankingu takich wskaźników, które pozwolą porównać Zakopane i Świnoujście nie jest możliwe. Dlatego też proponujemy, aby uznać za zrównoważone gospodarowanie przestrzenią takie działania, które prowadzą do zbilansowanego, w stosunku do prognozowanej liczby ludności, rozwoju przestrzennego, opartego na poszanowaniu zasobów przyrodniczych, ekonomicznych i społecznych. Sprowadzenie zrównoważonego gospodarowania przestrzenią wyłącznie do prognozowanej liczby mieszkańców można by uznać za zbytnie 13 Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią uproszczenie problemu, jednak w sytuacji, kiedy powoli wyludniające się miasto, zamieszkiwane przez 20 tys. mieszkańców, przygotowuje tereny budowlane dla kolejnych 80 tys. nowych mieszczan, trudno określić mianem zrównoważonego w każdym praktycznie aspekcie: środowiskowym, ekonomicznym i społecznym”. W czasie krótkiej dyskusji nad kryterium zrównoważonego planowania przestrzennego zaproponowano zbadanie na potrzeby rankingu: poziomu merytorycznego prognoz oddziaływania na środowisko, a także sposobu podejścia miast do planowania terenów zieleni / sieci ekologicznych w miastach. W odniesieniu do drugiego zagadnienia prof. Barbara Szulczewska podkreśliła, że „…w planowaniu rozwoju miast, szczególnie w Europie Zachodniej, ważnym zagadnieniem jest ostatnio kształtowanie ich zielonej infrastruktury. Nie jest to zupełnie nowy sposób patrzenia na planowanie zieleni w miastach, ale na nowo zdefiniowany. W koncepcji zielonej infrastruktury zawarta jest rekomendacja przestrzennej i funkcjonalnej integracji zarówno komunalnych terenów zieleni, jak i innych terenów o dużym udziale roślinności (np. użytkowanych rolniczo). Jakość rozwiązań dotyczących kształtowania sieci terenów pokrytych roślinnością i wodami, przyjętych w dokumentach planowania przestrzennego, ma istotny wpływ na kształtowanie środowiska życia mieszkańców miast…”. Innym zagadnieniem poruszonym w trakcie dyskusji było wskazanie potrzeby badania problemu suburbanizacji. Jednak podkreślić należy, że często zagadnienie to w mniejszym stopniu dotyczy terenów miast, a graniczących z nimi obszarów wiejskich. Kryterium partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym Dr Waldemar Siemiński z Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa we wprowadzeniu do dyskusji, poświęconej partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym, podkreślił m.in. „Fakt, że partycypację społeczną w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznajemy za ważne kryterium oceny miast, która pokazuje, że rola społeczeństwa w podejmowaniu decyzji o przestrzeni wzrasta, a jeszcze kilka lat temu w bardzo wielu miastach udział społeczny w planowaniu uznawany był za akt dobrej woli ze strony władz. Spośród typów działań partycypacyjnych w procesie planowania przestrzennego, chciałbym zwrócić uwagę trzy z nich: 1. wymagane ustawowo, 14 Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią 2. nie wymagane ustawowo, ale niesprzeczne z przepisami, 3. żywiołowe (spontaniczne). Oceniając działania miast na potrzeby tego konkursu należałoby skupić się na partycypacji nieustawowej, która jest cechą charakterystyczną planowania w państwach dojrzałej demokracji zachodniej. Wyniki badań prowadzonych w Instytucie pokazują, że polskie miasta również mogą pochwalić się wieloma cennymi inicjatywami. Stąd dostrzeżona i pozytywnie oceniona w rankingu powinna być przede wszystkim inwencja władz miejskich, wzbogacająca i poszerzająca ustawowe minima. Dużo mniejsze znaczenie, z perspektywy naszego rankingu, odgrywać powinna partycypacja ustawowa. Rodzaje działań w tym przypadku są określone przepisami. Można oczywiście pokusić się o ocenę ważnych szczegółów działań, podejmowanych przez władze miasta. Dotyczą one np. godzin i miejsca zwoływania dyskusji publicznej. Innym zagadnieniem, trudno porównywalnym, na potrzeby tego konkursu, może być frekwencja w czasie dyskusji publicznych. W ocenie miast warto przeanalizować także inne działania, które nie są bezpośrednio związane są z udziałem społeczeństwa w procedurach planistycznych, a mogą zwiększać świadomość mieszkańców – edukować. Do takich działań zaliczyłbym np. tworzenie geoportali, zawierających m.in. informacje planistyczne (obowiązujące i przygotowywane plany miejscowe, studium uwarunkowań itp.), prezentujące koncepcje zagospodarowania w postaci 3D. Ocenie powinny podlegać także przypadki stałego współdziałania, partnerstwa władz miejskich z grupami zainteresowanymi wzbogacaniem przestrzeni miejskiej. Zaliczyłbym do nich np. organizacje pozarządowe, rady osiedli, rady dzielnic i inne…”. W trakcie dyskusji ciekawa i obszerna wypowiedź na temat praktyki konsultacji społecznych związanych z planowaniem przestrzennym dotyczyła doświadczeń Poznania i ze względu na jej wartość merytoryczną poproszono autora wypowiedzi o szersze rozwinięcie tego zagadnienia2. Dyskusja poświęcona kryterium partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym pokazała, że w wielu miastach wypracowano metody współpracy z mieszkańcami w trakcie przygotowywania dokumentów planistycznych. Podkreślono pozytywną rolę przedprojektowych konsultacji, a także potrzebę ciągłej edukacji mieszkańców nie tylko w zakresie 2 Jeremi Pudliszak, Łukasz Olędzki: Program konsultacji społecznych dotyczących projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, p. str. 17 niniejszego zeszytu. 15 Lider zrównoważonego gospodarowania przestrzenią procedur planistycznych, ale również konsekwencji podejmowania decyzji przestrzennych. Debatę zakończył dr Sławomir Anusz, który w swojej wypowiedzi podkreślił, że „…jest to pierwsza edycja rankingu, ale już z tej dyskusji wynika, że samorządy mogą też poszczycić się działaniami, które wzbogacają praktykę planowania przestrzennego i wnoszą wiele pozytywnej energii do tych działań. O takich postawach trzeba informować szczególnie teraz, gdy o planowaniu przestrzennym mówi się prawie wyłącznie negatywnie”. Na zakończenie dr Sławomir Anusz podziękował zebranym za przybycie oraz cenne głosy w dyskusji. Szczególne podziękowania za pomoc w zorganizowaniu debaty przekazał Pani Minister Rozwoju Regionalnego Elżbiecie Bieńkowskiej oraz Rajmundowi Rysiowi – dyrektorowi Departamentu Polityki Przestrzennej w MRR. Dyskusję opracowali: Piotr Fogel i Barbara Kluza Adres Autorów: dr Piotr Fogel mgr Barbara Kluza Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa 03-728 Warszawa, ul. Targowa 45 Assumptions of the cities competition „Leader of the sustainable space management” – substantial debate Abstract Inaugurating the ranking of cities „Leader of the sustainable space management” debate, took place at the Ministry of Regional Development on 25 September 2013. Its purpose was to exchange views on the assumptions of the competition and the towns evaluation criteria. Institute of Spatial Management and Housing and the Association of Polish Cities were the initiators of the meeting. As well as the organisers, in the debate participated representatives of: The President’s Office, the central government, local governments; scientists, professionally involved in planning practitioners and media. The article presents the statements of representatives of different communities participating in the meeting. 16 Program konsultacji społecznych dotyczących projektów miejscowych planów... Jeremi Pudliszak, Łukasz Olędzki * PROGRAM KONSULTACJI SPOŁECZNYCH DOTYCZĄCYCH PROJEKTÓW MIEJSCOWYCH PLANÓW ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO MIASTA POZNANIA Program konsultacji społecznych dotyczących projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, realizowany w Poznaniu powstał z inicjatywy Rady Miasta Poznania, a pierwsze konsultacje dotyczące projektu planu miejscowego zostały przeprowadzone 16 listopada 2007 roku. Obecnie program jest realizowany w oparciu o Uchwałę nr LXXX/1200/V/2010 Rady Miasta Poznania z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych na terenie miasta Poznania oraz Zarządzenia nr 86/2013/P Prezydenta Miasta Poznania z dnia 7 lutego 2013 roku w sprawie przeprowadzania na terenie Poznania konsultacji społecznych dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów znajdujących się w granicach administracyjnych miasta Poznania. Program ten jest konsekwentnie prowadzony w odniesieniu do każdej procedury sporządzania planu miejscowego od początku 2008 roku. Do końca marca 2014 r. odbyło się 232 spotkań z mieszkańcami, dotyczących projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektu zmiany studium oraz koncepcji polityki reklamowej na obszarze staromiejskim. W przypadku spotkania z mieszkańcami w ramach drugiego etapu konsultacji społecznych, dotyczących projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, miała miejsce transmisja video, prowadzona na żywo na stronach internetowych miasta. W ramach drugiego etapu konsultacji społecznych, podczas którego zbierane są nieformalne wnioski do projektów planów miejscowych, często okazuje się, że wiele problemów jest już rozwiązanych, a koncepcja projektu planu spotyka się z o wiele większym zrozumieniem. Wyrazem tego może *Autorzy są pracownikami Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Poznaniu. 17 Jeremi Pudliszak, Łukasz Olędzki być fakt, iż na tym etapie wpływa niewiele wniosków, a większość z nich często dotyczy spraw indywidualnych, czy szczegółów zapisów. Program ten spotyka się z dużym zainteresowaniem społecznym i medialnym. Informacje o kolejnych spotkaniach z mieszkańcami są przekazywane przez lokalne media (prasa, internet, a nawet lokalne telewizje), jak również przez organizacje pozarządowe. Podstawową zaletą tego programu jest aktywizacja różnych grup społecznych na rzecz udziału w procedurze planistycznej i to na bardzo wczesnym etapie, co w znacznie większym stopniu umożliwia uwzględnienie oczekiwań społecznych. Inaczej to ujmując, ważnym aspektem programu jest doprowadzenie do takiej sytuacji, gdzie wszystkie zainteresowane strony wezmą udział w dyskusji na temat projektu już na etapie zbierania do niego wniosków (początkowy etap), a nie na etapie zbierania uwag, gdy projekt jest już skończony, a każda wprowadzana w nim zmiana prowadzi do powtarzania całej procedury i w efekcie znacznego wydłużenia czasu sporządzania planu. W Poznaniu w procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego włączone są samorządy pomocnicze (rady osiedlowe), opiniujące nie tylko projekty uchwał (zarówno o przystąpieniu, jak i projekt planu). Rady osiedlowe biorą udział w informowaniu mieszkańców oraz są zapoznawane z projektem planu przed drugim etapem konsultacji społecznych (w trakcie konsultacji przedstawiają swoją opinię mieszkańcom). Dodatkowo informacje o terminach i tematach konsultacji publikowane są na stronach Miasta Poznania oraz Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Poznaniu. Skuteczność tego programu potwierdza ogromne zainteresowanie mieszkańców Poznania konsultacjami społecznymi dotyczącymi projektów mpzp. Na przykład 5 marca 2013 roku odbyły się konsultacje społeczne dotyczące projektu mpzp „Osiedle Piastowskie” w Poznaniu, w którym uczestniczyło ponad 250 osób, czy konsultacje dotyczące projektu studium, w którym wzięło udział ponad 150 osób (czerwiec 2013 r.). Jednak nie tylko o uczestnictwo w spotkaniach chodzi. Najlepszym dowodem sensu prowadzenia konsultacji społecznych jest skuteczne promowanie udziału mieszkańców Poznania w procesie planistycznym. Dobrym przykładem może być mpzp „Park Cytadela”. Po pierwszym spotkaniu z mieszkańcami do projektu mpzp wpłynęło ponad 1000 wniosków. Konsultacje społeczne pozwalają też na dość wczesnym etapie diagnozować ewentualne konflikty. Najlepszym przykładem może tu być procedura sporządzania projektu mpzp „Morasko – Radojewo – Umultowo: Umultowo Zachód” w Po18 Program konsultacji społecznych dotyczących projektów miejscowych planów... znaniu. W drugim etapie konsultacji społecznych został zdiagnozowany poważny konflikt pomiędzy mieszkańcami, dotyczący charakteru ulicy Umultowskiej, co było przyczyną podjęcia decyzji o przeprowadzeniu ekstraordynaryjnej formy konsultacji społecznych, czyli sądu obywatelskiego dotyczącego przyszłości ulicy Umultowskiej w Poznaniu (zob. http://www.poznan.pl/konsultujemy). Program partycypacji społecznej w polityce przestrzennej miasta realizowany w Poznaniu jest dość elastyczny i pozwala na wyjątkowe potraktowanie konfliktu przestrzennego, gdy zaistnieje taka potrzeba. Przykładem może tu być tzw. sąd obywatelski wspomniany wyżej, czy sondaż deliberatywny zorganizowany w sprawie przyszłości Stadionu im. E. Szyca (zob. http://www.poznan.pl/konsultujemy). Idea organizacji sądu obywatelskiego powstała w kontekście potrzeby przeprowadzenia dyskusji z mieszkańcami w zakresie ewentualnego zamknięcia ulicy Umultowskiej dla ruchu samochodowego. Część mieszkańców opowiadała się za zamknięciem ulicy dla ruchu samochodowego, a część traktowała ją jako ważny element układu komunikacyjnego ich osiedla. W ramach założeń sądu obywatelskiego grupa wybranych mieszkańców Poznania pełniła rolę bezstronnego zespołu „ławników”, który po zapoznaniu się z aktualnymi stanowiskami stron w spornej sprawie oraz materiałem informacyjnym przygotowanym przez Miasto wydała werdykt dotyczący proponowanych wariantów rozwiązań. Na spornym terenie krzyżują się interesy różnych podmiotów i instytucji, w tym przede wszystkim: Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, mieszkańców osiedla Różany Potok, jak również pozarządowych organizacji ekologicznych, których zadaniem jest dbałość o wartości ekologiczne obszaru, o którym mowa. Za dwoma wariantami przygotowanymi na potrzeby sądu przemawiały określone racje, które stały się przedmiotem osądu społecznego. Decyzja „sądu obywatelskiego” nie miała charakteru formalnego, ale stanowiła istotny element procesu decyzyjnego podejmowanego przez władze Miasta Poznania z udziałem zaangażowanych w konflikt instytucji i mieszkańców. Drugim przykładem rozwiązania ekstraordynaryjnego, przyjętego w ramach procedury planistycznej, były konsultacje społeczne dotyczące zagospodarowania przestrzennego terenu nie działającego już stadionu im. Edmunda Szyca. Pierwszym etapem konsultacji było przeprowadzenie badania ankietowego na reprezentatywnej próbie 550 mieszkańców Poznania i 250 mieszkańców Wildy – dzielnicy, na której stadion się znajduje. Do badania wykorzystano metodę PAPI, tj. ulicznego sondażu w oparciu o ankietę papierową. Drugim etapem konsultacji była debata z udziałem części respondentów pierwszego badania ankietowego. 19 Jeremi Pudliszak, Łukasz Olędzki Jej celem było zebranie opinii i oczekiwań na temat możliwych sposobów zagospodarowania tego terenu. Podczas debaty, w której wzięły udział 124 osoby, zostały zaprezentowane możliwe warianty zagospodarowania terenu stadionu oraz opinie wybranych podmiotów, szczególnie zainteresowanych przyszłością tego obszaru. Program konsultacji społecznych pozwala też na usprawnienie procedury sporządzania projektów mpzp. Nie tylko przenosi ciężar dyskusji o rozwiązaniach możliwych do przyjęcia w planie na etap początkowy, ale przede wszystkim eliminuje konflikty wynikające z niewiedzy czy niedoinformowania. Najlepszym przejawem zrozumienia procedury planistycznej może być sprawnie uchwalony plan, bez kolejnych wyłożeń wynikających z aktywizowania się zainteresowanych stron na końcowym etapie procedury, czy też protestów na etapie jego uchwalania przez miejskich radnych. Przykładem może tu być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego „Rezerwat Żurawiniec”, którego celem była ochrona cennych przyrodniczo terenów wyłączonych z zabudowy przed presją inwestycyjną. Już na początku procedury planistycznej wszystkie zainteresowane strony, w tym przede wszystkim mieszkańcy, zaakceptowali formułę interwencyjnego sporządzania planu. Akceptacja społeczna dla przyjętych rozwiązań już na wstępnym etapie procedury (wraz z bardzo sprawną współpracą jednostek miejskich w ramach tzw. opiniowania wewnętrznego, czyli kolejnego nieformalnego elementu procedury planistycznej prowadzonej w Poznaniu) pozwoliła na bardzo szybkie uchwalenie tego planu, mimo zachowania wszystkich elementów procedury (9 miesięcy). Podobnym przykładem może tu być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego „Morasko-Radojewo-Umultwo: Morasko Centrum” w Poznaniu, którego celem była ochrona terenów osiedla mieszkaniowego przed szkodliwymi formami działalności gospodarczej (12 miesięcy). Procedura sporządzania obu projektów -mpzp uwzględniała pozaustawowe etapy opiniowania wewnętrznego oraz dwa spotkania konsultacyjne z mieszkańcami. Program konsultacji społecznych dotyczących projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego prowadzony w Poznaniu można traktować jako ważny element w rozwoju nowoczesnego społeczeństwa obywatelskiego, którego wyrazem jest świadome i możliwie najpełniejsze uczestnictwo w życiu społeczno-politycznym. Parafrazując Sherry R. Arnsteina, partycypacja społeczna to synonim władzy obywatelskiej, lub inaczej to ujmując – partycypacja społeczna jest warunkiem sine qua non rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. 20 Program konsultacji społecznych dotyczących projektów miejscowych planów... The program of public consultation on the draft of local development plans of the city of Poznan Abstract Poznan, in seven years has consistently implement a public consultation on the draft of local development plans. The article is a description of good practices undertaken by the city authorities, which aims to involve residents in the process of making important, spatial decisions for Poznan. These actions minimize conflicts arising on the background of planning. The article describes the assumptions and examples of implementation of the program. 21 Jeremi Pudliszak, Łukasz Olędzki 22
