Uzasadnienie - Kancelaria Prezesa Rady Ministrów

Uzasadnienie
Projekt uchwały Rady Ministrów w sprawie procentowego podziału na poszczególne
urzędy środków na wynagrodzenia, przewidzianych na dodatki specjalne w słuŜbie cywilnej
stanowi wykonanie upowaŜnienia zawartego w art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008
r. o słuŜbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505, z późn. zm.), które przewiduje, Ŝe Rada
Ministrów, w drodze uchwały, dokonuje procentowego podziału środków na dodatki
specjalne, na poszczególne urzędy, kierując się charakterem i specyfiką zadań
wykonywanych przez urzędy w danym roku budŜetowym. Obowiązek wypłaty dodatku
specjalnego jako obligatoryjnego składnika wynagrodzeń kaŜdego członka korpusu słuŜby
cywilnej wynika z art. 85 ww. ustawy i powinien być spełniony z wyrównaniem od 1 stycznia
2009 r.
W ustawie budŜetowej na 2009 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 58, z późn. zm.) środki na
sfinansowanie powyŜszego zadania zostały ujęte w rezerwie celowej pn. „Środki na
zwiększenie wynagrodzeń i pochodnych, w tym na modernizację systemu wynagrodzeń
w administracji” (część 83-Rezerwy celowe, poz. 48). Z ogólnej kwoty środków ujętych
w rezerwie na sfinansowanie dodatków specjalnych, po uwzględnieniu postanowień Stałego
Komitetu Rady Ministrów oraz uwag Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, planuje się
przeznaczyć kwotę ok. 61.608 tys. zł (bez pochodnych płaconych przez pracodawcę), tj.
72.500 tys. zł z pochodnymi.
Zgodnie z opinią prawną przygotowaną w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
dotyczącą zasad podziału środków na dodatki specjalne, sformułowanie „charakter i specyfika
zadań wykonywanych przez urzędy” powinno być interpretowane zgodnie z przyjętym
w języku polskim znaczeniem tych słów („charakter - zespół cech właściwych danemu
przedmiotowi lub zjawisku, odróŜniających je od innych przedmiotów i zjawisk tego samego
rodzaju”; „specyfika (specyficzność) – swoisty szczególny charakter; specyficzny – właściwy
wyłącznie komuś lub czemuś, charakterystyczny dla kogoś lub czegoś”)1.Według przepisów
art. 85 i 87 ust. 2 i 3 ustawy o słuŜbie cywilnej głównym kryterium podziału środków na
dodatki specjalne jest charakter i specyfika zadań wykonywanych przez urzędy w danym roku
budŜetowym.
PowyŜsza interpretacja stanowiła podstawę przeprowadzenia analizy specyfiki
i charakteru zadań poszczególnych urzędów w 2009 r.
Mając na uwadze, aby dystrybucja środków pomiędzy urzędy podległe i nadzorowane
odbywała się w sposób spełniający kryterium określone w art. 85 i 87 ust. 2 i 3 ustawy
o słuŜbie cywilnej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów przekazała Ministrom zalecenia
dotyczące przygotowania propozycji dalszego podziału środków pomiędzy urzędy podległe
i nadzorowane oraz urzędy bezpośrednio obsługujące ministra (ministerstwa). PowyŜsze
wytyczne obejmowały zadania publiczne realizowane przez administrację rządową w 2009 r.:
1)
szczególna specyfika i charakter zadań w danym roku budŜetowym –
wykonywanie priorytetowych zadań:
− słuŜby, które najbardziej znacząco przyczyniają się do zapewnienia
dochodów państwa, tj.: urzędy kontroli skarbowej, izby i urzędy skarbowe,
izby i urzędy celne;
− słuŜby, które zajmują się zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego, tj.:
Policja, Państwowa StraŜ PoŜarna, StraŜ Graniczna;
− słuŜby pełniące zadania inspekcyjno - kontrolne w ramach wojewódzkiej
i powiatowej administracji zespolonej, tj.: wojewódzkie inspektoraty
1
Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996.
2)
3)
4)
5)
6)
7)
jakości handlowej artykułów rolno-spoŜywczych, wojewódzkie
inspektoraty ochrony roślin i nasiennictwa, wojewódzkie i powiatowe
inspektoraty weterynarii, wojewódzkie inspektoraty inspekcji handlowej,
wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego, wojewódzkie
i powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego, komendy wojewódzkie
i powiatowe Państwowej StraŜy PoŜarnej, kuratoria oświaty, wojewódzkie
inspektoraty farmaceutyczne, wojewódzkie inspektoraty ochrony
środowiska, wojewódzkie urzędy ochrony zabytków, obrona cywilna;
Na zwiększenie dodatków specjalnych dla wybranych urzędów zaplanowano
wyŜsze od średniej dodatki specjalne w ujęciu „per capita”.
najwaŜniejsze kierunki działań Rządu, określone w przyjętych dokumentach
programowych i aktach normatywnych;
wysokość środków budŜetowych (przychody, rozchody, dochody, wydatki),
za które urząd ponosi odpowiedzialność oraz stopień tej odpowiedzialności;
wpływ na działalność i warunki funkcjonowania znaczących grup obywateli,
podmiotów gospodarczych, organizacji społeczno-zawodowych, jednostek
samorządowych, itp., poprzez kształtowanie polityki państwa (np. zadania
legislacyjne, opracowywanie programów rządowych);
złoŜoność tematyczna (prawna, ekonomiczna i logistyczna) wykonywanych
zadań;
natęŜenie prac urzędu w 2009 r. wynikające z realizacji zadań określonych
w programach i dokumentach rządowych na 2009 r. i lata następne (programy
i przedsięwzięcia wieloletnie);
zadania odwołujące się do typu jednostki organizacyjnej administracji
rządowej (ministerstwa, urzędy centralne, urzędy wojewódzkie, jednostki
rządowej administracji terenowej, które róŜnią się charakterystyką i specyfiką
zadań).
W związku z tym, Ŝe w skład Rady Ministrów wchodzą Ministrowie nadzorujący
określone działy administracji rządowej, kompetencje w zakresie opracowania projektu
podziału środków pomiędzy urzędy podległe i nadzorowane (w tym urzędy obsługujące
Ministra, tj. ministerstwa) zostały przekazane do poszczególnych Ministrów.
W przypadku urzędów podległych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów
decyzję o podziale środków pomiędzy te urzędy podejmuje Prezes Rady Ministrów.2 Z uwagi
na zakres zadań wykonywanych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów (m.in. obsługa
merytoryczna, prawna i techniczna Prezesa Rady Ministrów) propozycję podziału środków na
poszczególne urzędy podległe i nadzorowane przez Prezesa Rady Ministrów opracowano
w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Przyjęcie powyŜszej zasady opartej
na zdecentralizowanym charakterze decyzji o planowanym podziale środków - miało na celu
umoŜliwienie efektywnego wykonania zadania nałoŜonego na Radę Ministrów w art. 87 ust. 3
ustawy o słuŜbie cywilnej.
2
Kompetencje ministrów w ww. zakresie wynikają z podstawowych aktów prawnych regulujących
funkcjonowanie administracji rządowej w Polsce, tj. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach
administracji rządowej (Dz. Nr 65, poz. 437, z późn. zm.), ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów
(Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, z późn. zm.). Natomiast, w przypadku Prezesa Rady Ministrów – kompetencje
w zakresie podziału środków pomiędzy urzędy podległe i nadzorowane wynikają z racji uprawnień nadzorczych
określonych w ustawach powołujących dany urząd.
2
Podstawą dokonania procentowego podziału środków na dodatki specjalne pomiędzy
poszczególne urzędy są - przekazane przez ministrów oraz opracowane w Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów - propozycje podziału środków w ujęciu kwotowym.
W przedmiotowym projekcie podziału środków przyjęto zasadę, według której kwoty
przekazane do dyspozycji poszczególnych ministrów oraz dla urzędów podległych
i nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów, zostały określone z podziałem ze względu
na wykonywanie priorytetowych zadań w roku 2009. WyŜszymi od średniej w ujęciu „per
capita” dodatkami specjalnymi objęte zostały słuŜby, które najbardziej znacząco przyczyniają
się do zapewnienia dochodów państwa, słuŜby, które zajmują się zapewnieniem
bezpieczeństwa publicznego oraz słuŜby pełniące zadania inspekcyjno - kontrolne w ramach
wojewódzkiej i powiatowej administracji zespolonej.
Kwoty będące podstawą dalszego podziału zostały określone z uwzględnieniem stanu
zatrudnienia na dzień 31 grudnia 2008 r.3. Informacje w tym zakresie zaczerpnięte zostały ze
sprawozdania o zatrudnieniu i wynagrodzeniach Rb-70. Ponadto, dane te zweryfikowano
uwzględniając niektóre zmiany zatrudnienia w planie na 2009 r. w porównaniu do planu po
zmianach centralnych w ujęciu średniorocznym w 2008 r. oraz uwzględniając wskaźnik
wykorzystania limitu zatrudnienia w 2008 r. w poszczególnych częściach budŜetowych.
Jednocześnie uwzględniono etaty dla osób zajmujących kierownicze stanowiska w słuŜbie
zagranicznej – zgodnie z art. 205 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o słuŜbie cywilnej
(Dz. U. Nr 227, poz 1505) i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o słuŜbie zagranicznej
(Dz. U. Nr 128, poz. 1403, z późn. zm.).
Podział środków na urzędy podległe i nadzorowane przez Ministrów
Zgodnie z przyjętą procedurą działań propozycje podziału środków przekazanych
przez poszczególnych Ministrów, którzy nadzorują, bądź którym podlegają urzędy
administracji rządowej zatrudniające członków korpusu słuŜby cywilnej, uwzględniały
podział przewidzianej kwoty pomiędzy:
a) urzędy bezpośrednio obsługujące ministra (ministerstwa),
b) urzędy podległe i nadzorowane przez ministra (dysponenci trzeciego stopnia),
c) dysponentów części budŜetowych podlegających ministrowi bądź nadzorowanych przez
ministra (dysponentów głównych), określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady
Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu działania właściwego ministra,
d) urzędy podległe i nadzorowane przez organy wymienione w pkt c).
Ministrowie, którzy nie nadzorują i którym nie podlegają urzędy administracji
rządowej przeznaczyli pełną kwotę środków na dodatki specjalne dla członków korpusu
słuŜby cywilnej zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra, w tym takŜe zatrudnionych
np. w jednostkach o charakterze delegatur, placówek dyplomatycznych i innych jednostek
terenowych – nie będących jednak jednostkami rządowej administracji zespolonej.
3
W przypadku Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i jej jednostek podległych, uwzględniono dane
dotyczące zatrudnienia na dzień 31 stycznia 2009 r., ze względu na fakt, iŜ urzędy te powstały pod koniec 2008
r. i są w trakcie pozyskiwania kadry pracowniczej, ponadto w przypadku Biura Rzecznika Praw Pacjenta
uwzględniono stan zatrudnienia wg stanu na dzień 30 czerwca 2009 r., ze względu na fakt, iŜ instytucja ta
powstała z dniem 21 maja 2009 r.
3
Z uwagi na fakt, Ŝe na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego nie występuje
legalna definicja terminu „urząd”, zakres podmiotowy podziału środków został oparty na
dokonanej w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów interpretacji tego pojęcia.4
Projekt podziału środków na urzędy podległe i nadzorowane przez poszczególnych
Ministrów został przedstawiony w załącznikach: nr 1 oraz nr 3-12 do uzasadnienia.
W przekazanych przez Ministrów propozycjach podziału środków przewaŜała zasada
ustalenia dodatku specjalnego w jednakowej wysokości „per capita”. O takim rozstrzygnięciu
decydowały następujące czynniki:
1. przeciętna kwota dodatku specjalnego wynikająca z przewidywanych na ten cel środków
z rezerwy celowej nie daje moŜliwości efektywnego róŜnicowania środków
na poszczególne urzędy i jednostki organizacyjne administracji, kierując się charakterem
i specyfiką realizowanych zadań;
2. w związku z tym, Ŝe wysokość środków przeznaczonych na dodatki specjalne dla
pracowników ministerstw (urzędów obsługujących ministrów) jest jednakowa,
charakter i specyfika zadań wykonywanych przez jednostki podległe i nadzorowane
utrudnia dokonywanie róŜnicowania przyznawanych kwot;
3. członkowie korpusu słuŜby cywilnej zatrudnieni w podległych jednostkach wykonują
zadania o podobnym charakterze i waŜności.
ZróŜnicowanie wysokości dodatku specjalnego miało miejsce w propozycjach przekazanych
przez:
− Ministra Infrastruktury – załącznik nr 5 do uzasadnienia
Minister zaproponował podział środków na dodatki specjalne z uwzględnieniem
zaleceń Szefa SłuŜby Cywilnej dokonując zróŜnicowania wysokości dodatku
w ujęciu „per capita” w odniesieniu do urzędów podległych i nadzorowanych,
kierując się specyfiką i charakterem zadań realizowanych przez dany urząd
w 2009 roku.
− Ministra Obrony Narodowej – załącznik nr 7 do uzasadnienia
Minister zaproponował podział uwzględniający wyŜsze dodatki specjalne w ujęciu
„per capita” dla członków korpusu słuŜby cywilnej zatrudnionych w Ministerstwie
Obrony Narodowej oraz niŜsze dla pracowników zatrudnionych w urzędach
podległych lub nadzorowanych przez Ministra. Podział ten umotywowany został
charakterem i specyfiką pracy na stanowiskach korpusu słuŜby cywilnej
w urzędzie obsługującym Ministra Obrony Narodowej oraz w urzędach
podległych MON. Pracownicy Ministerstwa są zaangaŜowani w realizację szeregu
kompleksowych zadań określonych przez Prezesa Rady Ministrów jako zadania
o najwyŜszym priorytecie dla obronności państwa. NaleŜą do nich:
4
W sensie strukturalno-organizacyjnym pojęcie to jest definiowane jako zorganizowany zespół osób związanych
z organem administracji publicznej i przydzielony mu do pomocy w realizacji jego funkcji i zadań. Dokonując
wykładni systemowej art. 87 ust. 3 ustawy o słuŜbie cywilnej, przyjęto, Ŝe koresponduje on z art. 2 tej ustawy,
w którym zawarto jej zakres podmiotowy.
4
profesjonalizacja Sił Zbrojnych RP, realizacja programu rozwoju Sił Zbrojnych
RP w latach 2007-2012, wdroŜenie programów modernizacji i informatyzacji Sił
Zbrojnych RP, wzmocnienie współpracy obronnej w ramach NATO, Unii
Europejskiej oraz dwustronnej współpracy wojskowej z wieloma krajami,
wdroŜenie zadaniowego budŜetowania potrzeb Ministerstwa.
− Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – załącznik nr 10 do uzasadnienia
Minister, zgodnie z zaleceniami Szefa SłuŜby Cywilnej, przedstawił propozycję,
która uwzględnia wyŜsze od średniej dodatki specjalne w ujęciu „per capita” dla
słuŜb realizujących szczególnie waŜne zadania w obszarze zapewnienia
bezpieczeństwa publicznego oraz słuŜb pełniących zadania inspekcyjno kontrolne w ramach wojewódzkiej i powiatowej administracji zespolonej.
Zwiększeniem tym objęci zostali członkowie korpusu słuŜby cywilnej: Policji,
Państwowej StraŜy PoŜarnej, StraŜy Granicznej oraz urzędów wojewódzkiej
i powiatowej administracji zespolonej, tj.: wojewódzkie inspektoraty jakości
handlowej artykułów rolno-spoŜywczych, wojewódzkie inspektoraty ochrony
roślin i nasiennictwa, wojewódzkie i powiatowe inspektoraty weterynarii,
wojewódzkie inspektoraty inspekcji handlowej, wojewódzkie inspektoraty
transportu drogowego, wojewódzkie i powiatowe inspektoraty nadzoru
budowlanego, komendy wojewódzkie i powiatowe Państwowej StraŜy PoŜarnej,
kuratoria oświaty, wojewódzkie inspektoraty farmaceutyczne, wojewódzkie
inspektoraty ochrony środowiska, wojewódzkie urzędy ochrony zabytków, obrona
cywilna.
Ponadto Minister Spraw Zagranicznych zaproponował podział uwzględniający wyŜsze
dodatki specjalne w ujęciu „per capita” dla pracowników centrali Ministerstwa Spraw
Zagranicznych oraz niŜsze dla pracowników placówek zagranicznych. JednakŜe w projekcie
uchwały Rady Ministrów centralę Ministerstwa i placówki zagraniczne, podobnie jak w roku
2008, uwzględniono łącznie.
Podział środków na urzędy podległe i nadzorowane przez Prezesa Rady Ministrów
Propozycja podziału środków na dodatki specjalne pomiędzy urzędy podległe
i nadzorowane przez Prezesa Rady Ministrów (tj. Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, Urząd
Komitetu Integracji Europejskiej, Główny Urząd Statystyczny, Urząd Ochrony Konkurencji
i Konsumentów, Urząd Zamówień Publicznych), z uwagi na zakres wykonywanych zadań,
została opracowana w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
Ze względu na zbliŜony poziom specyfiki i charakteru zadań w ww. urzędach, Prezes
Rady Ministrów podjął decyzję o przyznaniu dodatków specjalnych w jednakowej wysokości
w ujęciu „per capita”. Podział środków na urzędy podległe i nadzorowane przez Prezesa Rady
Ministrów zawiera załącznik nr 2 do uzasadnienia.
5
Szczegółowy - procentowy i kwotowy - podział środków na poszczególne urzędy
przewidzianych na dodatki specjalne w słuŜbie cywilnej określony został w załącznikach
nr 1 - 12 do uzasadnienia.
Na poziomie urzędu, podział środków na dodatki specjalne powinien być dokonany
zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu pracy, a w szczególności – równego
traktowania pracowników oraz niedyskryminacji. Niedyskryminację i równe traktowanie
pracowników naleŜy rozumieć zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie pracy,
a potwierdzonymi w orzeczeniach sądów i trybunałów.
Zał. 12.
6