Dr Anna Kalisz

dr Anna Kalisz
mgr Adam Szot
Klauzule generalne a aksjologiczna uniwersalizacja prawa
abstrakt
I. Pojęcie klauzuli generalnej nie zostało zdefiniowane w języku prawnym.
W doktrynie natomiast, występują różnorodne koncepcje, dotyczące zarówno istoty, zakresu
ujęcia oraz jej stosowania. Nie wdając się w tym miejscu w spory o charakterze
ontologicznym, na potrzeby niniejszych rozważań mianem klauzuli generalnej określana
będzie konstrukcja prawodawcza (element przepisu prawnego) formułująca w języku
prawnym upoważnienie do wydania decyzji na podstawie kryteriów (norm, ocen) wyrażonych
w tekście prawnym, ale nie należących do systemu prawnego.1
Prawodawca tworząc tego rodzaju przepisy nakłada jednocześnie na podmioty
stosujące prawo obowiązek „doprecyzowania” ich poprzez wypełnienie klauzuli generalnej
konkretną treścią. Czyni tym samym podmioty decyzyjne odpowiedzialnymi (a przynajmniej
współodpowiedzialnymi) za treść obowiązującego prawa.
W teorii prawa wyróżnia się dwa typy stosowania prawa – sądowy oraz
administracyjny. Poza pewnymi podobieństwami wykazują one wiele różnic dotyczących
przede wszystkim pozycji podmiotów decyzyjnych, sytuacji decyzyjnej oraz samej decyzji.
Porównanie obu typów stosowania prawa na potrzeby niniejszego referatu ujęto bardzo
skrótowo.
W typie sądowym organami stosującymi prawa są sądy (oraz organy quasi-sądowe jak
np. komisje dyscyplinarne, sądy arbitrażowe itp.). Cechą charakterystyczną tych podmiotów
jest ich niezależność od innych organów władzy publicznej w państwie (niezależność
rozumiana przede wszystkim jako niemożliwość wpływania na treść podejmowanych
decyzji). Ponadto podmioty te podejmując decyzję stosowania prawa nie są bezpośrednio
zainteresowane „kierunkiem” rozstrzygnięcia.
Natomiast w typie administracyjnym prawo stosują organy administracji, które ze
swej natury pozbawione przymiotu niezależności. Są one powiązane zarówno hierarchicznie,
jak również politycznie. To z kolei rzutuje na bezpośrednie zainteresowanie treścią
podejmowanej decyzji. Administracja publiczna (będąc swoistego rodzaju organizacją przed
którą wytyczone zostają określone cele działania) realizuje interes publiczny lub działa w jego
imieniu.2 Taka pozycja podmiotu decyzyjnego w połączeniu z przysługującym mu
władztwem administracyjnym (możliwością jednostronnego kształtowania stosunków
prawnych) cechuje administracyjny typu stosowania prawa i rzutuje na cały ten proces.
II. Głównym celem niniejszych rozważań jest próba odpowiedzi na pytanie, czy w
dobie globalizacji i integracji europejskiej odesłanie do kryteriów pozaprawnych stanowi
zarazem odesłanie do pewnych wartości uniwersalnych (wspierając tym samym oba te
procesy), czy raczej jest to wyraz wprowadzania regionalnych systemów wartości i ocen
1
2
Por.: L. Leszczyński, Tworzenie generalnych klauzul odsyłających, Lublin 2000, s. 17.
Szerz.: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 312-317.
(tworząc swoiste enklawy lokalnych systemów wartości i działając niejako hamująco na
wspomniane procesy). Innymi słowy, czy „wypełnianie” tych klauzul konkretną treścią w
procesie stosowania prawa jest przejawem uniwersalizacji treści prawa, czy jego
regionalizacji.
Rozważania te odniesiono dodatkowo do procesów stosowania prawa w typie
sądowym w kontekście decyzji podejmowanych przez sądy krajowe, międzynarodowe oraz
wspólnotowe. Podjęto również próbę konfrontacji wyników tych badań z analizą decyzji
stosowania prawa w typie administracyjnym. Na przykładzie klauzul interesu publicznego i
moralności publicznej ilustruje się zagadnienia dotyczące uniwersalizacji systemów wartości,
na jakich opierają się podmioty decyzyjne w procesach stosowania prawa, czyli o
aksjologiczną unifikację treści prawa.
III. We współczesnych społeczeństwach najważniejsze prawa i wolności są
gwarantowane przez obowiązujące prawo, ale jednocześnie przez to prawo ograniczane.
„Interes publiczny” i „moralność publiczna” są przykładami klauzul generalnych, które z
uwagi na swoje silne aksjologiczne uzasadnienie mogą stanowić podstawę ograniczenia
wspomnianych praw i wolności gwarantowanych zarówno na poziomie krajowym,
ponadnarodowym, jak również międzynarodowym.
Jednocześnie, z uwagi nieokreśloność tych pojęć, a także brak ich definicji w języku
prawnym oraz rozbieżności (wynikających z przyjęcia różnych stanowisk filozoficznych)
koncepcji doktrynalnych ciężar ich „wypełnienia” konkretną treścią spoczywa na podmiotach
stosujących prawo.
Pierwsze intuicje badawcze wskazują, że aksjologiczne ujednolicenie systemów ocen
i wartości jest naturalną i nierozerwalną konsekwencją pogłębiających się procesów
globalizacji i integracji. W szczególności, iż w kontekście procesów stosowania prawa mamy
ponadto do czynienia z szeregiem mechanizmów mających za zadanie zapewnić jednolitość
(a przez to pewność) stosowania prawa.
W tym miejscu można wskazać dla przykładu na zasadę interpretacji prawa krajowego
w zgodzie z prawem Unii Europejskiej, a także jednolitości i efektywności wykładni prawa
unijnego.
W typie administracyjnym (bardziej niż w sądowym) wpływ na to ma kontrola
podejmowanych decyzji, która obok kryterium legalności za punkt odniesienia może brać
również kryterium celowości czy efektywności. Jest ona ponadto sprawowana przez rozmaite
podmioty.
W typie sądowym można ponadto wskazać na pytania prejudycjalne do ETS (obecnie:
TSUE) czy ogólne znaczenie orzeczeń najwyższych instancji sądów krajowych oraz ETS i
ETPC na decyzje innych sądów oraz organów administracji.
Jednakże, jak pokazuje analiza decyzji stosowania prawa w typie sądowym i
administracyjnym w odniesieniu do klauzul „interesu publicznego” oraz „moralności
publicznej” problem ten jest bardziej skomplikowany.
Sądy krajowe w swoich orzeczeniach najczęściej odnosząc się ogólnie do tych klauzul
nie wskazują, jak dokładnie te pojęcia rozumieją, choć spotkać można również orzeczenia (w
szczególności krajowych sądów najwyższych instancji), w których niekiedy podejmowana
jest próba unifikacji znaczeniowej treści generalnych klauzul odsyłających. Najczęściej
odbywa się to przez określenie, jakie wartości z nich wynikają lub wskazanie, poprzez użycie
innych zwrotów niedookreślonych, jaki jest ich zakres znaczeniowy.
Na poziomie ponadnarodowym i międzynarodowym tego typu działania należą
natomiast do rzadkości. Uważa się je za nie tylko niekonieczne, ale wręcz niepożądane ze
względu na dynamiczny charakter tych systemów prawnych (i co za tym idzie systemów
wartości) oraz konieczność zachowania elastyczności w procesach stosowania prawa
umożliwiającej indywidualizację podejmowania decyzji z poszanowaniem regionalnych
tradycji i wartości.
W administracyjnym typie stosowania prawa podmioty decyzyjne rzadziej niż sądy
odwołują się do kryteriów pozaprawnych. Nie musi to oczywiście oznaczać, iż nie biorą one
ich pod uwagę w konkretnym procesie decyzyjnym – po prostu raczej nie są one tak często
przywoływane w uzasadnieniach decyzji. Jednocześnie na rozumienie klauzul generalnych
wpływ ma sam charakter i funkcjonowanie administracji publicznej (jako szczególnego
rodzaju organizacji), której wytyczane są określone cele, do których zrealizowania powinna
ona dążyć podejmując konkretne działania. Olbrzymie znaczenie w kontekście poruszanego
zagadnienia ogrywa również sądowa i pozasądowa kontrola administracji.
Na zakończenie warto zasugerować, że godne zastanowienia są również nieporuszane
w referacie kwestie wpływu na sposób posługiwania się odesłaniami pozaprawnymi w
zależności od kultury prawnej czy reżimu politycznego w odniesieniu do obu typów
stosowania prawa.