docReferendum ogólnokrajowe w Polsce
download 
Reklamacja Transkrypt
Referendum ogólnokrajowe w Polsce
Gdańsk 2003 Piotr Uziębło Katedra Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia) 1. W dniu 14 marca 2003 roku Sejm uchwalił ustawę o referendum ogólnokrajowym1. Konieczność uchwalenia niniejszej ustawy wynikała z faktu, iŜ dotychczasowa ustawa o referendum2 uchwalona była przed wejściem w Ŝycie obecnie obowiązującej Konstytucji RP3, a co się z tym wiąŜe jej przepisy nie obejmowały swoim zakresem wszystkich przewidzianych w niniejszej Konstytucji rodzajów referendum. Konstytucja z 1997 roku znacznie szerzej niŜ dotychczas reguluje problematykę demokracji bezpośredniej, chociaŜ oczywiście moŜna mieć liczne zastrzeŜenia do niezwykle ostroŜnego wprowadzenia do jej treści poszczególnych instytucji zaliczanych do tej formy demokracji. W tym miejscu skupić się jednak trzeba wyłącznie na instytucji referendum i jego rodzajach. Obok referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125), Konstytucja wprowadziła równieŜ referendum w sprawie wyraŜenia zgodny na ratyfikację umowy międzynarodowej, na podstawie której RP przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art.90 ust.3) oraz referendum w sprawie przyjęcia ustawy konstytucyjnej zmieniającej Konstytucję RP (art. 235 ust. 6). Trzeba równieŜ podkreślić, Ŝe poprzednia ustawa o referendum w duŜej mierze miała charakter ramowy, stanowiąc w swoim art. 44 ust. 1, Ŝe „w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiedni przepisy ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu”. Biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji demokracji bezpośredniej rozwiązanie takie nie mogło być uznane za optymalne. Nie moŜna mieć wszakŜe wątpliwość, Ŝe bezpośrednią przyczyną tak pilnych prac nad powyŜszą ustawą była zbliŜająca się perspektywa przeprowadzenia referendum dotyczącego zgody na ratyfikację umowy akcesyjnej do Unii Europejskiej4. Taki tryb prac moŜe budzić obawy o to, iŜ ustawa ta „pisana” była pod kątem właśnie tego jednego referendum, co moŜe, teoretycznie, spowodować w praktyce 1 Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. nr 57, poz. 507 z późn. zm.) Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o referendum (Dz.U. nr 99, poz 487, z późn. zm.). 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78, poz. 483). 4 Wskazuje na to P. Winczorek będący przewodniczącym zespołu ekspertów, którym Prezydent powierzył przygotowanie projektu ustawy, zob. P. Winczorek, Projekt ustawy o referendach ogólnokrajowych, „Państwo i Prawo” nr 12/2002, s. 17-18. 2 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 pewne niejasności związane z jej stosowaniem. Aby odpowiedzieć na to pytanie trzeba jednak przyjrzeć się dokładnie jej regulacjom. Projekt ustawy o referendach ogólnokrajowych wniesiony został przez Prezydenta RP w dniu 7 października 2002 roku. W tym miejscu trzeba podkreślić, Ŝe źle się stało, iŜ po raz kolejny nie wykorzystano okazji, aby kompleksowo w jednym akcie normatywnym zawrzeć regulacje dotyczące wszelkich instytucji demokracji bezpośredniej5, a nawet idąc dalej łącznego ujęcia ustawowego kwestii związanych z wykonywaniem władzy przez suwerena w kodeksie wyborczym dotyczącym zarówno wyborów i referendów oraz ludowej inicjatywy ustawodawczej6. Byłoby to o tyle uzasadnione, Ŝe potrzeba sprecyzowania procedury wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli była wielokrotnie podnoszona w literaturze7. Projekt ten w sposób kompleksowy regulował problematykę referendów ogólnokrajowych i, co trzeba podkreślić, jego systematyka i podstawowe załoŜenia znalazły odbicie w ostatecznym kształcie ustawy. Nie oznacza to wszakŜe, iŜ w toku prac legislacyjnych nie został on w wielu punktach zmieniony w sposób znaczący. Zmiany te w duŜej mierze miały na celu realizację dwóch podstawowych celów. Pierwszym z nich było stworzenie regulacji maksymalizujących potencjalną frekwencję w referendum, natomiast drugim unikniecie wątpliwości proceduralnych, co niestety się do końca nie powiodło, a czasami wręcz dało wynik odwrotny8. 2. Nie analizując wszakŜe dogłębnie przebiegu prac legislacyjnych jak i ostatecznej treści regulacji ustawowej w dalszej części skupimy się na kwestiach, które budziły lub budzą pewne kontrowersje. Jedną z takich kwestii był czas przeprowadzenia referendum, a więc to czy winno ono trwać jeden czy teŜ dwa dni. Ostatecznie zdecydowano, iŜ to sam organ zarządzający referendum ma moŜliwość wyboru czy referendum ma trwać jeden czy teŜ dwa dni. Zgodnie z art. 4 ustawy referendum wyznacza się na dzień wolny od pracy, a w przypadku referendum dwudniowego na dzień wolny od pracy i dzień go poprzedzający. Oczywiste jest, Ŝe w przypadku referendum dwudniowego muszą istnieć stosowne gwarancje, które pozwolą zabezpieczyć urny z głosami oddanymi w pierwszym dniu głosowania. Zapewnić to ma fakt, iŜ „po zakończeniu głosowania w pierwszym dniu” przeprowadzania referendum komisja obwodowa zapieczętowuje otwór urny i protokolarnie ustala liczbę niewykorzystanych kart do głosowania, liczbę kart wydanych, na podstawie podpisów osób w spisie uprawnionych do udziału w referendum oraz liczbę osób uprawnionych do głosowania w obwodzie. Dane te podawane są niezwłocznie do wiadomości publicznej9. Następnie komisja obwodowa 5 M. Kruk, Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji RP, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 2, s. 22. Zob. A. Patrzałek, W. Skrzydło, Cele i zasady kodyfikacji prawa wyborczego w Polsce, „Przegląd Sejmowy” 1997, nr 2, s. 11-15. 7 Zob. P. Winczorek, Obywatele wnoszą projekt ustawy, „Rzeczpospolita” nr 196 z dnia 23 sierpnia 1999 r., P. Uziębło, Ustawa z 1999 roku o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Przegląd Sejmowy” 2000, nr 4, s. 65-66. 8 Przykładem moŜe być pominiecie przepisu, który precyzował treść pytania w referendum w sprawie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej. 9 Unormowanie to, mające na celu umoŜliwienie publikowania frekwencji po pierwszym dniu wprowadzono ustawą z dnia 10 maja 2003 r. o zmianie ustawy o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. Nr 85, poz. 782). 6 2 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 umieszcza niewykorzystane karty wyborcze i spis uprawnionych do udziału w referendum w odrębnych opieczętowanych pakietach, które wraz z urną pozostają w lokalu na czas przerwy w głosowaniu. Po wykonaniu czynności zabezpieczających przewodniczący komisji zobowiązany jest do zamknięcia i opieczętowania pieczęcią komisji wejścia do lokalu wyborczego. Przed rozpoczęciem drugiego dnia glosowania komisja stwierdza protokolarnie czy pieczęcie umieszczone na wejściu do lokalu i na pakietach ze spisem osób uprawnionych do głosowania i kartach do głosowania są nienaruszone. Obowiązek zapewnienia ochrony lokali wyborczych na czas przerwy w glosowaniu nałoŜony został na organy wykonawcze gminy tj. na wójta, burmistrza lub prezydenta. Postanowienia ustawy dopuszczające moŜliwość przeprowadzenia dwudniowego referendum wydaje się być próbą rozwiązania kompromisowego, godzącego interesy zwolenników obu rozwiązań. Czy jednak jest to rozwiązanie poŜądane? Stoimy na stanowisku, iŜ nie jest to chyba rozstrzygnięcie najwłaściwsze. Po pierwsze w Rzeczypospolitej Polskiej nie ma bowiem tradycji głosowania dwudniowego10, co moŜe przyczynić się do powstania trudności organizacyjnych, w szczególności konieczności zapewnienia ochrony lokali wyborczych w czasie przerwy w głosowaniu11. Drugim i chyba decydującym argumentem przemawiającym za referendum jednodniowym wydają się zdecydowanie niŜsze koszty jego przeprowadzenia. Referendum dwudniowe nie tylko bowiem wymaga wzrostu kosztów związanych z podwójnymi dietami dla członków komisji referendalnych (dodatkowo komisje obwodowe w przypadku referendum dwudniowego maja być liczniejsze), ale równieŜ znacznie większych kosztów związanych z samą procedurą przeprowadzania referendum, w tym teŜ właśnie kosztów zabezpieczenia lokali w przerwie głosowania. TakŜe trudno zgodzić się z głównym argumentem zwolenników wydłuŜenia referendum, iŜ referendum dwudniowe w sposób znaczący podniesie frekwencję wyborczą. SondaŜe wskazują bowiem, Ŝe frekwencja ta powinna być wyŜsza o co najmniej kilka punktów procentowych12. Wydaje się to jednak złudne. Jak pokazują bowiem dotychczasowe doświadczenia deklaracje w sondaŜach dotyczące chęci udziału w wyborach zdecydowanie się niesprawdzają i rzeczywista frekwencja jest znacznie niŜsza13. Wydaje się więc, Ŝe frekwencja ta mogłaby być naprawdę niewiele większa, zaś koszty takiego referendum niewspółmiernie wyŜsze. Dodatkowo jeśli brać 10 Takie tradycje występują np. w Republice Czeskiej czy Republice Słowackiej, gdzie jeszcze od czasów Czechosłowacji głosowania odbywają się w piątek po południu i w sobotę rano. 11 Na tę trudność organizacyjną wskazywał sekretarz PKW Kazimierz Czaplicki, zob. „Czaplicki: najtrudniej będzie zabezpieczyć urny”, „Gazeta Wyborcza” z dnia 29 marca 2003 roku. 12 SondaŜ PBS-u przeprowadzony w dniach 11-12 stycznia 2003 roku wskazywał, Ŝe w przypadku głosowania jednodniowego na pytanie „czy będziesz glosował w referendum unijnym jeśli odbędzie się w niedzielę zdecydowanie tak i tak odpowiedziało 70 % ankietowanych, zaś w przypadku przeprowadzenia go w sobotę i niedzielę 80 % ankietowanych, zob. „Rzeczpospolita” z dnia 20 stycznia 2003 roku. 13 Ponadto analiza partycypacji w wyborach i referendach w sposób jednoznaczny wskazuje, Ŝe referenda cieszą się zdecydowanie mniejszą popularnością, zob. D. Butler, A. Ranney, Theory [w:] Referendums around the World. The Growing Use of Direct Democracy, pod red. D. Butlera, A. Ranneya, Washington 1994, s. 17. 3 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 pod uwagę wyniki sondaŜy nie sposób nie zauwaŜyć, Ŝe zdecydowana większość ankietowanych opowiada się za referendum jednodniowym14. Czas trwania głosowania w poszczególne dni zaleŜy od tego czy mamy do czynienia z referendum jedno- czy dwudniowym. W pierwszym przypadku lokale wyborcze otwarte są w godzinach od 6.00 do 22.00, zaś w drugim od 6.00 do 20.00. Same zasady przeprowadzania głosowania w duŜej mierze toŜsame są z zasadami obowiązującymi w wyborach parlamentarnych. Głosować moŜna wyłącznie osobiście. Dobrze się stało, Ŝe upadła propozycja zezwalająca na głosowanie poprzez pełnomocnika przez osoby niepełnosprawne i osoby, które ukończyły 75 lat15. Taki sposób głosowania w Ŝaden sposób nie oddawałby woli uprawnionego, a wyłącznie wolę pełnomocnika, tym bardziej Ŝe nie mogło być jakichkolwiek mechanizmów pozwalających na kontrolę wykonania woli udzielającego pełnomocnictwa16. Dziwić musi wszakŜe, Ŝe skoro jednak chciano zwiększyć potencjalną moŜliwości oddania głosu, a przez to zwiększyć frekwencję referendalną, nie zdecydowano się na wprowadzenie powszechnie występującego w państwach demokratycznych prawa do głosowania za pośrednictwem poczty. Obecnie w doktrynie prawa konstytucyjnego praktycznie nie ma wątpliwości co do tego, iŜ ta forma głosowania nie ogranicza zasady bezpośredniości17, zaś korzyści z tego wynikające z całą pewnością byłyby większe niŜ z głosowania dwudniowego. Dwudniowe głosowanie rodzi jeszcze jeden problem. Wynika on z nieprecyzyjnego brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy. Artykuł ten stanowi, Ŝe „prawo udziału w referendum ma obywatel polski, jeŜeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. W sposób ewidentny brakuje tutaj określenia czy chodzi o pierwszy czy teŜ drugi dzień głosowania. Naturalnie względy racjonalne przemawiają za tym drugim rozwiązaniem, choć nie jesteśmy przekonani co do tego, czy osoba, która kończy lat 18 drugiego dnia głosowania mogłaby w nim uczestniczyć pierwszego dnia. Przemawia za tym sama Konstytucja RP, zgodnie z którą podstawową barierą posiadania praw politycznych jest właśnie wiek. Dlatego teŜ trzeba przyjąć, Ŝe uznanie moŜliwości głosowania przez osoby, które ukończyły lat 18 dotyczy wyłącznie drugiego dnia referendum. Stanowisko to wzmacnia fakt, iŜ dla osób kończących 18 lat w drugim dniu głosowania sporządzany jest dodatkowy spis uprawnionych do głosowania (art. 9 ust. 3 ustawy). Przeciwny pogląd byłby absolutnie sprzeczny z postanowieniami Konstytucji. 14 Zgodnie z sondaŜem CBOS-u z początku lutego 2003 roku 54 % ankietowanych opowiedziało się za jednodniowym referendum akcesyjnym, zaś dwudniowym 34 % ankietowanych, zob. „Gazeta Wyborcza” z dnia 12 lutego 2003 roku. 15 Poprawki te ,zainspirowane przez Instytut Spraw Publicznych, budziły wątpliwości niektórych ekspertów komisji np. M. Grabowskiej, zob. Biuletyn nr:1404/IV z posiedzenia Komisji Ustawodawczej (nr 86) z dnia 14 stycznia 2003 r. 16 S. Gebethner wskazuje na jeszcze dwie wątpliwości dotyczące wprowadzenia moŜliwości glosowania przez pełnomocnika. Po pierwsze czy nie byłoby sprzeczne z zasadą równości zezwolenie głosowania przez pełnomocnika wyłącznie niektórym wyborcom, a po drugie w odniesieniu do osób niepełnosprawnych konieczna jest skomplikowana procedura urzędowego stwierdzenia kto jest osobą niepełnosprawną, S. Gebethner, Wybory do Sejmu i do Senatu. Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 3. 17 B. Banaszak, A. Preisner, Prawo konstytucyjne. Wprowadzenie, Wrocław 1993, s. 161. 4 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 Nie przedstawiając bliŜej kwestii związanych z organizacją i przebiegiem referendum wskazać naleŜy pewne szczególne rozwiązania zawarte w ustawie o referendum ogólnokrajowym, nie występujące w pozostałych aktach normatywnych regulujących problematykę głosowań powszechnych. Swoiste novum stanowi moŜliwość powstawania obwodów głosowania w domach studenckich lub zespołach takich domów. Zgodnie z art. 7 ustawy obwody takie mogą powstać, jeśli co najmniej 50 osób uprawnionych do udziału w referendum poinformuje pisemnie rektora szkoły wyŜszej prowadzącej dom studencki (ewentualnie prowadzonej przez inny podmiot, który zawarł z niniejszą szkołą wyŜszą umowę o jego prowadzenie) o zamiarze przebywania w domu studenckim w dniu referendum. Pisemne powiadomienie rektora musi nastąpić odpowiednio wcześniej, gdyŜ utworzenie takiego obwodu następuje uchwałą rady gminy podjętej najpóźniej w 45 dniu przed dniem referendum. Spis osób uprawnionych do głosowania w domu studenckim tworzony jest na podstawie wykazu osób, które oświadczą, iŜ będą w nim przebywać w dniu referendum przekazanego gminie przez rektora szkoły wyŜszej najpóźniej 10 dnia przed dniem głosowania. W praktyce wydaje się, Ŝe informacja o zamiarze przebywania w domu studenckim w dniu referendum będąca podstawą utworzenia obwodu nie moŜe bezpośrednio słuŜyć do sporządzenia spisów uprawnionych do głosowania. W związku ze znacznym odstępem czasowym pomiędzy powstaniem obwodu a sporządzeniem spisu wykazy te mogą i muszą być na bieŜąco uaktualniane, gdyŜ niejednokrotnie pierwotne plany poszczególnych osób mogą ulec zasadniczej zmianie. 3. Jak juŜ wspomniano ustawa reguluje problematykę trzech rodzajów referendów ogólnokrajowych przewidzianych przez Konstytucję. Pierwszym z nich jest referendum w sprawach o szczególnym dla państwa. Ustawa rozwija tutaj postanowienia art. 125 Konstytucji, zgodnie z którym referendum takie moŜe zarządzić „Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy liczby posłów lub Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą Senatu wyraŜoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów”. Nie moŜe być Ŝadnych wątpliwości, Ŝe Prezydent działa tutaj z własnej inicjatywy, co nie znaczy iŜ faktyczna inspiracja nie moŜe pochodzić z róŜnych środowisk obywatelskich. Inaczej sytuacja wygląda w przypadku referendum zarządzanego przez Sejm. Z wnioskiem do Sejmu o jego przeprowadzenie mogą wystąpić sami posłowie, a takŜe Senat, Rada Ministrów oraz grupa co najmniej 500000 obywateli mających prawo udziału w referendum (art. 61 ust. 1 ustawy). Wniosek ten przybiera postać inicjatywy sformułowanej, co oznacza, Ŝe wnioskodawca ma w nim zawrzeć dokładne propozycje pytań lub wariantów rozwiązania w sprawie poddanej pod referendum. Teoretycznie uŜycie sformułowania propozycje oznaczać powinno, Sejm ma prawo w toku rozpatrywania wniosku modyfikować je w dowolny sposób, co mogłoby prowadzić do sytuacji w której pytania referendalne nie oddawałyby intencji wnioskodawców. Regulamin Sejmu18 w art. 67 ust. 1 przesądza jednak o rozwiązaniu odmiennym, stwierdzając, Ŝe nie moŜe on „zmieniać zakresu przedmiotowego wniosku rozpatrzonego przez Sejm ani merytorycznej treści pytań lub wariantów rozwiązań”. Jak to rozwiązanie ma się jednak do postanowienia 18 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. 2002, Nr 23, poz. 398 z późn. zm.) 5 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 ustawy, stwierdzającego, Ŝe to właśnie Sejm w uchwale o zarządzeniu referendum ustala treść pytań lub wariantów rozwiązania w sprawie poddanej pod referendum? Wątpliwości nie ma natomiast co do tego, iŜ prawo zarządzenia referendum jest dyskrecjonalnym prawem Sejmu, co oznacza, Ŝe moŜe on odrzucić wniosek o przeprowadzenie referendum. W takiej sytuacji, Marszałek Sejmu informuje o tym fakcie wnioskodawcę. Ustawodawca nie zdecydował się na określenie sposobu realizacji prawa zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie referendum przez podmioty uprawnione, pozostawiając te kwestie do rozstrzygnięcia w wewnętrznych aktach normatywnych poszczególnych organów19. Wyjątkiem jest tu sposób zgłaszania wniosku przez grupę obywateli. Niestety ustawa prawie dokładnie powtórzyła regulacje sposobu wnoszenia wniosku o przeprowadzenie referendum przez obywateli zawarte w poprzedniej ustawie o referendum. Trzeba przyznać, Ŝe regulacje te są zbyt ogólne i rodzą moŜliwość licznych manipulacji. MoŜna było sięgnąć do znacznie lepszych (choć nie pozbawionych nieścisłości) wzorców zawartych w ustawie o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Zgłoszenie wniosku obywatelskiego dokonywane jest na piśmie przez pełnomocnika, którym jest osoba wskazana w pisemnym oświadczeniu pierwszych 15 osób, które podpisały wniosek o przeprowadzenie referendum. Wprowadzone zostały jednak ograniczenia przedmiotowe obywatelskiego wniosku o przeprowadzenie referendum (nie dotyczą one pozostałych podmiotów, którym przysługuje inicjatywa referendalna). Nie moŜe on dotyczyć takich kwestii jak: wydatki i dochody państwa, a w szczególności podatków oraz innych danin publicznych, obronności państwa oraz amnestii. Szczególny zarzut dotyczy braku jakiejkolwiek regulacji dotyczącej sposobu zbierania podpisów przez obywateli, a takŜe czasu w jakim powinny one być zgromadzone. W zasadzie nie istnieje Ŝadna szczególna kontrola procesu gromadzenia podpisów, tym bardziej, Ŝe nie obowiązują tutaj ograniczenia dotyczące prowadzenia kampanii prareferendalnej. MoŜe doprowadzić to do sytuacji, w której w fazie zbierania podpisów dochodzić do naduŜyć, chociaŜby przez to, Ŝe nie zostało wprowadzone ograniczenie dotyczące zakazu modyfikacji wniosku po rozpoczęciu zbierania podpisów20. Ponadto zastrzeŜenia budzić musi zakres danych wskazywanych na wykazie obywateli popierających wniosek o przeprowadzenie referendum. Podobnie zresztą jak w przypadku wniosku popierającego wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli nie przewidziane zostało podanie daty dokonania takiej czynności, co moŜe spowodować niejasności dotyczące faktu, czy osoba udzielająca wnioskowi poparcia posiadała w danej chwili prawa wyborcze. W szczególności dotyczy to osób, które złoŜyły podpisy przed ukończeniem 18 roku Ŝycia, a takŜe osób, które prawa wyborcze utraciły po udzieleniu poparcia. Jedyną datą pewną jest tu bowiem data zgłoszenia wniosku do Marszałka Sejmu. Jest to o tyle istotne, Ŝe jak juŜ wskazano ustawodawca nie zdecydował się na ograniczenie czasu zbierania podpisów poparcia przez wnioskodawców. Pozwala to wobec tego na istnienie w zasadzie niekończących się kampanii gromadzenia podpisów poparcia, co w zasadniczy sposób utrudnia weryfikowanie uzyskanych podpisów. 19 Chodzi tu o regulamin Sejmu RP, regulamin Senatu RP (M.P.z 2001, Nr 8, poz. 170 z późn. zm.) i Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2002, Nr 13, poz. 221). 20 W Polsce zakaz modyfikacji treści wniosku dotyczy ludowej inicjatywy ustawodawczej. 6 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 Weryfikacja liczby zgłoszonych podpisów naleŜy do Marszałka Sejmu. Jedynie w sytuacji, w której powstaną uzasadnione wątpliwości co do liczby zgłoszonych podpisów w proces ten angaŜowana jest Państwowa Komisja Wyborcza, która dysponuje fachową kadrą urzędniczą pozwalającą na skuteczne dokonanie weryfikacji. Rodzi się tutaj pytanie co oznacza sformułowanie „uzasadnione wątpliwości”. Wydaje się, Ŝe zwrot ten naleŜy rozumieć analogicznie jak pod rządami poprzedniej ustawy. Tak więc jeśli liczba podpisów jest zbyt mała czy teŜ wystarczająca i nie budząca wątpliwości PKW nie brać udziału w weryfikacji podpisów. NaleŜy więc uwaŜać, Ŝe uzasadnione wątpliwości mogą powstać wyłącznie, gdy liczba podpisów jest wystarczająca, jednakŜe autentyczność niektórych z nich nie jest pewna21. Kontrowersje budzić musi jednak postanowienie art. 63 ust. 6. stanowi on, ze jeśli po weryfikacji dokonanej przez PKW okaŜe się, ze liczba podpisów osób popierających wniosek jest mniejsza niŜ ustawowo wymagana, marszałek Sejmu wyznacza 14 dniowy termin na uzupełnienie brakującej liczby podpisów. Ścisła interpretacja powodowałaby więc sytuację, w której złoŜenie zbyt małej liczby podpisów, które jednak wątpliwości nie budzą, pozbawia wnioskodawcę moŜliwości ich uzupełnienia, zaś wnioskodawca, który nawet dopuścić się mógł fałszerstwa takie prawo uzyska. Dlatego teŜ, naleŜy uznać, Ŝe w kaŜdym przypadku, gdy liczba podpisów nie jest wystarczająca, Marszałek Sejmu powinien wyznaczyć dodatkowe 14 dni na ich uzupełnienie. W przypadku, gdy zaś brakujące podpisy poparcia nie zostaną uzupełnione Marszałek odmawia przyjęcia wniosku. Decyzja ta nie zamyka postępowania, poniewaŜ pełnomocnikowi wnioskodawców przysługuje w terminie 14 dni od daty doręczenia prawo zaskarŜenia postanowienia Marszałka Sejmu do Sądu NajwyŜszego. Sąd NajwyŜszy zobowiązany jest do rozpatrzenia skargi w ciągu 30 dni w postępowaniu nieprocesowym w składzie 3 sędziów. Orzeczenie Sądu ma charakter ostateczny, co skutkuje tym, Ŝe w przypadku utrzymania w mocy postanowienia Marszałka Sejmu, procedura referendalna zostanie zamknięta. Inaczej przedstawia się tryb zarządzenia referendum przez Prezydenta. Jak juŜ podkreślono projekt postanowienia Prezydenta przekazywany jest do Senatu, w celu uzyskania jego zgody na przeprowadzenie wskazanego w nim wniosku. Projekt postanowienia musi zawierać treść proponowanych pytań lub wariantów rozwiązania w sprawie poddanej pod referendum oraz termin jego przeprowadzenia. Senat nie moŜe w Ŝaden sposób ingerować w treść proponowanych przez Prezydenta pytań i jego ogranicza się wyłącznie do zatwierdzenia bądź nie projektu postanowienia22. Zgodnie z art. 64 powinien on podjąć uchwałę w sprawie wyraŜenia zgody (bądź odmowy jej wyraŜenia) na zarządzenie referendum w ciągu 14 dni od przekazania postanowienia Prezydenta. Ustawa powtarza ustanowione w Konstytucji warunki waŜności referendum. Wynik tegoŜ będzie wiąŜący, jeśli weźmie w nim udział więcej niŜ połowa uprawnionych do głosowania. W przeciwnym wypadku nie rodzi ono skutków prawnych. NaleŜy jednak zgodzić się z poglądem, Ŝe powinno ono być wtedy jako dokonana na szeroką skalę 21 Podobnie J. Mordwiłko, W sprawie postępowania z wnioskami obywatelskimi wniesionymi do Sejmu w sprawie zarządzenie referendum, „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 1, s. 118-121. 22 Zob. A. Szmyt, Zgoda Senatu na referendum zarządzane przez Prezydenta, [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym, pod red. J. Trzcińskiego i B. Banaszaka, Wrocław 1997, s. 251-252. 7 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 konsultacja społeczna, a więc w przypadku jednoznacznego wyniku pomimo nieosiągnięcia wymaganej frekwencji organy państwowe powinny wziąć pod uwagę jego wynik, chociaŜ formalnie nie są nim związane. Samo rozstrzygnięcie problemu poddanego pod referendum następuje zwykłą większością głosów, zarówno w przypadku głosowania pozytywnego bądź negatywnego jak i głosowania wariantowego. W związku z powyŜszym nie byłoby dobrze, aby w przypadku głosowania wariantowego przewidywano moŜliwość wyboru pomiędzy więcej niŜ dwoma opcjami. Mogłoby to bowiem doprowadzić do sytuacji, w której rozwiązanie mające poparcie mniejszości wyborców stało się obowiązujące w wyniku podzielenia się głosów. Oczywiście w sytuacji referendum, którego wynik jest wiąŜący istnieje konieczność transformacji rozstrzygnięcia podjętego w głosowaniu powszechnym do obowiązującego prawodawstwa. W związku z tym art. 67 stanowi, iŜ „właściwe organy państwowe podejmują niezwłocznie czynności w celu realizacji wiąŜącego wyniku referendum zgodnie z jego rozstrzygnięciem przez wydanie aktów normatywnych bądź podjecie innych decyzji, nie później jednak niŜ w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały Sądu NajwyŜszego o waŜności referendum w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej”. Norma zawarta w powyŜszym przepisie nie jest jednak dostatecznie precyzyjna, a co więcej rodzi moŜliwości celowego odwlekania realizacji decyzji suwerena. Podkreślenia wymaga fakt, Ŝe ustawowo określony termin sześćdziesięciodniowy dotyczy wyłącznie czasu podjęcia czynności, których końcowym efektem ujęcie w ramy prawne decyzji suwerena. Nie przewidziano natomiast ram czasowych na ich zakończenie. MoŜe się zdarzyć, Ŝe przykładowo inicjatywa ustawodawcza w takiej kwestii zostanie wniesiona, a dalej „utknie” w pracach parlamentarnych lub nawet nie zostanie przez ten parlament uchwalona, gdyŜ w Polsce uchwalanie ustaw jest jego wyłączną kompetencją. Ustawa nie pozostawia Ŝadnych moŜliwości skutecznego dochodzenia realizacji popartego w referendum rozwiązania. Jeszcze bardziej realne wydaje się wydanie aktów normatywnych, które nie będą w sposób wierny oddawać woli suwerena. Dlatego teŜ jeszcze raz warto wyrazić, wątpliwość czy dobrze się stało, Ŝe Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje instytucji ustaw referendalnych, która to w znacznym stopniu zapobiegłaby problemom wynikającym z wprowadzenia w Ŝycie decyzji podjętych w głosowaniu powszechnym23. 4. Drugi rodzaj referendum uregulowany w ustawie stanowi referendum w sprawie wyraŜenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej. Chodzi tu naturalnie nie o wszystkie umowy międzynarodowe, a wyłącznie o umowy, o których mowa w art. 90 Konstytucji, czyli o umowy, które przekazują organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Szczególne postanowienia ustawy odnoszące się do tego rodzaju referendum w duŜej mierze zdeterminowane zostały przez stosowne normy konstytucyjne. Pierwszym krokiem, który zostaje w parlamencie podjęty w sprawie wyraŜenia zgody na ratyfikację takiej umowy międzynarodowej jest wybór jednego z dwóch moŜliwych trybów podjęcia decyzji w tej sprawie, czyli zdecydowanie 23 Szerzej na temat kontrowersji dotyczących ustawy referendalnej, jakie pojawiły się w toku prac nad Konstytucją z 19997 roku zob. A. Szmyt, Akty ustawodawcze w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, [w:] Prawo i kontrola jego zgodności z konstytucją, pod red. E. Zwierzchowskiego, Warszawa 1997, s. 22-24. 8 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 czy zgoda ta udzielona zostanie przez sam parlament w ustawie uchwalonej w szczególnym trybie czy teŜ w referendum. O wyborze trybu decyduje sam Sejm uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Decyzja o tym, iŜ zgoda na ratyfikację umowy międzynarodowej na drodze referendum nie oznacza jeszcze samego referendum zarządzenia referendum. Konstytucja jest w tej mierze precyzyjna stanowiąc, Ŝe równieŜ do jego zarządzenia stosuje się przepisy art. 125 Konstytucji24, czyli prawo do jego zarządzenia posiada Prezydent za zgodą Senatu jak i sam Sejm. Pozostają wszakŜe wątpliwości, czy nie byłoby lepszym rozwiązaniem, aby wybór trybu referendalnego i jego zarządzenie odbywało się w jednaj uchwale Sejmu. Niestety przyjęcie takiego rozwiązania naruszałoby postanowienia Konstytucji25. Źle się stało, Ŝe ustawa o referendum nie reguluje ogólnej treści pytania referendalnego, tym bardziej, iŜ w projekcie ustawy była ona sformułowana. Brzmieć miało ono „czy wyraŜasz zgodę na ratyfikacją przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej umowy międzynarodowej z dnia ... (tytuł umowy)”. Nie moŜna nie zgodzić się tu z poglądem P. Winczorka, Ŝe właśnie taka treść pytania „wynika wprost ze sformułowań jakie znajdujemy w art. 90 ust. 2 i 3 Konstytucji RP”26. OtóŜ postanowienia konstytucyjne w sposób jednoznaczny precyzują, iŜ w referendum suweren wyraŜa zgodę na ratyfikację konkretnej umowy, a nie na inne czynności, choćby bezpośrednio wynikające z ratyfikacji takiej umowy. Dlatego teŜ dziwić musi dyskusja, która poprzedzała zarządzenie referendum w sprawie wyraŜenia zgody na ratyfikację traktatu akcesyjnego do Unii Europejskiej, a w szczególności wybór pytania w tym referendum dokonany przez Sejm, który musi budzić wątpliwości z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją, jak i naraŜa on na moŜliwość zarzutu formalnej niezgodności traktatu z Konstytucją27. Ustawa, biorąc pod uwagę rozstrzygnięcia konstytucyjne, stanowi wprost, Ŝe w sytuacji w której wynik referendum jest wiąŜący większość odpowiedzi na pozytywnych upowaŜnia Prezydenta do ratyfikacji umowy międzynarodowej, zaś negatywny takiej zgody nie udziela. W art. 75 rozwiązano teŜ wątpliwości co się dzieje, gdy wynik nie będzie wiąŜący z powodu zbyt niskiej frekwencji. Ustawodawca podzielił zdanie większości przedstawicieli doktryny28, stanowiąc, Ŝe „jeŜeli wynik referendum w sprawie wyraŜenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej jest niewiąŜący, Sejm moŜe ponownie podjąć uchwałę w sprawie wyboru trybu wyraŜenia zgody na ratyfikację tej umowy”. Oznacza to, Ŝe podjęcie decyzji w sprawie trybu ponownie pozostaje w gestii Sejmu, który w związku z niepowodzeniem 24 zob. K. Działocha, uwaga 6 do art. 90 Konstytucji RP, s. 7 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz t. I, pod red L. Garlickiego, Warszawa 1999. 25 Odmienny pogląd wyraŜa M. Jabłoński wskazując, Ŝe za łącznym wyborem trybu i zarządzeniem referendum przemawiają względy racjonalne. Ponadto „przyjęcie rozwiązania, według którego mamy do czynienia wyłącznie z uchwałą dokonującą wyboru trybu wyraŜania zgody, skutkować moŜe powstaniem kolizji działań Sejmu i Prezydenta, M. Jabłoński, Referendum ogólnokrajowe ..., s. 90-91. 26 P. Winczorek, Projekt ustawy..., s. 30. 27 Naszym zdaniem wyjaśnienie znaczenia głosowania za lub przeciw i określenie jego skutków, jakie zawarte było na karcie do głosowania w tzw. referendum europejskim, nie moŜe być traktowane jako samo pytanie referendalne. 28 Zob. np. L.Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 60, K. Działocha, Referendum akcesyjne. Nie ma konstytucyjnych przeszkód, „Rzeczpospolita” nr 77 z dnia 1 kwietnia 2003 r.. 9 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 referendum moŜe powierzyć uchwalenie ustawy wyraŜającej zgodę na ratyfikację takiej umowy obu izbom parlamentu29. Co więcej nie ma Ŝadnych ograniczeń, aby ponownie zostało w tej sprawie przeprowadzone referendum. Nie sposób zgodzić się tu z przeciwnym poglądem wyraŜonym przez S. Gebethnera, który podkreśla, ze takie unormowanie mogłoby znaleźć się wyłącznie w Konstytucji RP. Według tego autora wynik referendum zawsze ma charakter rozstrzygający i „albo jest zgoda na ratyfikację albo tej zgody nie ma”, a sytuacji, gdy brak jest wymaganej konstytucyjnie frekwencji „zgoda na ratyfikację nie została wyraŜona”. W takiej sytuacji procedura ratyfikacyjna zostaje zakończona ze skutkiem negatywnym30. Z powyŜszego rozumowania jednoznacznie wypływa zrównanie przez S. Gebethnera sytuacji, w której wynik referendum jest negatywny oraz sytuacji, w której referendum nie jest wiąŜące z powodu frekwencji. Nie ma wątpliwości, Ŝe w obu przypadkach nie została wyraŜona zgoda na ratyfikację. O ile jednak, gdy większość głosujących opowiedziała się przeciw ratyfikacji przy frekwencji przekraczającej 50 % procedura jest zamknięta. Czy jednak tak samo jest w tym drugim przypadku. Odpowiedz musi brzmieć: nie. OtóŜ do referendum ratyfikacyjnego stosuje się odpowiednio art. 125 Konstytucji, który w ust 3 brzmi: „jeŜeli w referendum ogólnokrajowym wzięło udział więcej niŜ połowa uprawnionych do głosowania, wynik jest wiąŜący”. Analogicznie więc w przeciwnym wypadku wynik tan wiąŜący nie jest, co pozwala Sejmowi do powrotu do wyboru procedury ratyfikacyjnej. Tak więc norma ustawy wskazująca na ponowne prawo Sejmu do podjęcia decyzji w sprawie procedury ratyfikacji jest jak najbardziej dopuszczalna na gruncie Konstytucji. Konstytucja bowiem wyraźnie róŜnicuje referendum wiąŜące i referendum opiniodawcze, będące w zasadzie wyłącznie konsultacją ludową, z uwagi na jego niewiąŜący charakter. Inaczej wyglądałaby sytuacja, gdyby Konstytucja nie mówiła nic o wiąŜącym wyniku, a jedynie stanowiła, Ŝe zgoda na ratyfikację umowy międzynarodowej moŜe być udzielona, gdy większość biorących udział w referendum opowiedziało się za jej wyraŜeniem pod warunkiem, Ŝe wzięła w nim udział więcej niŜ połowa uprawnionych. W takiej sytuacji pogląd S. Gebethnera byłby w pełni uzasadniony. Z pozytywnym wynikiem referendum, w którym wyraŜono zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, wiąŜe się jeszcze jednak kwestia. Referendum takie nie jest bowiem formą ratyfikacji umowy międzynarodowej, a wyłącznie upowaŜnia Prezydenta do takiego działania. JednakŜe wyłącznie upowaŜnia, gdyŜ ostateczna ratyfikacja naleŜy do uprawnień Prezydenta. Oczywiście zasadą jest, Ŝe Prezydent nie ma obowiązku dokonania ratyfikacji umowy międzynarodowej do której został upowaŜniony przez Sejm i Senat. MoŜe nie tylko wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją, ale takŜe moŜe po prostu odmówić jej ratyfikacji31. Czy analogicznie sytuacja wygląda w przypadku zgody udzielonej bezpośrednio przez Naród? Odpowiedz nie jest juŜ tak jednoznaczna. Wątpliwości wynikają z faktu, iŜ Konstytucja stanowi, ze wynik referendum jest 29 Jak podkreśla L. Garlicki parlament nie będzie związany stanowiskiem suwerena wyraŜonym w uprzednim niewiąŜącym referendum, jednakŜe wynik ten niewątpliwie będzie „polityczną wskazówką dla parlamentu”, L. Garlicki, op. cit., s. 60. 30 S. Gebethner, Referendum akcesyjne. Potrzebne jest przyzwolenie zapisane w konstytucji, „Rzeczpospolita” nr 64 z dnia 17 marca 2003 r.. 31 Por. W. Sokolewicz, Ustawa ratyfikacyjna, [w:] Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, pod red. M. Kruk, Warszawa 1997, s. 114. 10 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 wiąŜący, gdy wzięła w nim udział więcej niŜ połowa uprawnionych. Tak więc, jeŜeli uznamy, Ŝe Prezydent nie jest związany wolą narodu, oznacza to nic innego jak podwaŜenie wiąŜącego charakteru referendum. W przeciwnym zaś wypadku prawo Prezydenta do ratyfikowania umowy międzynarodowej zostanie ograniczone i spowoduje, Ŝe stanie się on w tym wypadku „notariuszem” woli suwerena. JednakŜe wydaje się, Ŝe to drugie stanowisko jest zdecydowanie bliŜsze celowi, jaki chciał osiągnąć historyczny ustrojodawca, gdyŜ absurdalne byłoby uznanie braku prawnego związania głowy państwa wolą suwerena. 5. Wreszcie ostatnim występującym w Polsce referendum ogólnokrajowym jest referendum zatwierdzające uprzednio uchwaloną przez parlament zmianę Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa w swojej treści praktycznie powtórzyła w swojej treści analogiczne regulacje konstytucyjne. Referendum zatwierdzające zmianę Konstytucji w zasadniczy sposób róŜni się od poprzednich dwóch rodzajów referendów. Po pierwsze z uwagi na inny podmiot uprawniony do zarządzenia referendum., gdyŜ zarządza je marszałek Sejmu na wniosek podmiotów uprawnionych do wystąpienia z projektem ustawy konstytucyjnej zmieniającej Konstytucję, czyli na wniosek co najmniej 92 posłów, Senatu lub Prezydenta Rzeczypospolitej. W takiej sytuacji marszałek Sejmu staje się zobowiązany do zarządzenia referendum, bez względu na jego osobisty stosunek do potrzeby przeprowadzenia takiego referendum. W przypadku braku wniosku o przeprowadzenie referendum ze strony uprawnionych podmiotów samo przyjęcie zmian przez Sejm i Senat będzie wystarczające Po drugie wąsko określony został zakres zmian konstytucyjnych, które podlegają zatwierdzeniu w referendum. Dotyczy to wyłącznie zmian przepisów rozdziału I, II i XII, a więc zmian zasad Konstytucji z 1997 roku, postanowień dotyczących praw podstawowych oraz dotyczących procedury zmiany konstytucji. Trzecią kwestią jest ograniczony czas zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie referendum zatwierdzającego zmiany do Konstytucji. MoŜe to nastąpić w nieprzekraczalnym terminie 45 dni od dnia uchwalenia ustawy przez Senat. I wreszcie w odmienny sposób uregulowany został wymóg większości potrzebnej do zatwierdzenia zmiany Konstytucji. Zmiana ta zostaje bowiem przyjęta w sytuacji, gdy opowie się za nią większość głosujących. Tak więc nie istnieje tu wymóg określonej minimalnej frekwencji dla wiąŜącego charakteru referendum. Większość potrzebna do zatwierdzenia zmian nie jest jednak większością zwykłą. nie wystarczy, iŜ za zmianą opowie się więcej głosujących niŜ przeciwko niej. Musi za taką zmianą opowiedzieć się większość osób biorących udział w głosowaniu. Wynika z tego, Ŝe aprobatę zmian musi wyrazić więcej osób niŜ osób jej przeciwnych oraz osób, które oddały głosy niewaŜne. Jak podkreśla Z. Jarosz „będzie to więc rodzaj większości bezwzględnej”, gdzie liczba głosów pozytywnych musi przewyŜszać połowę wydanych kart do głosowania32. Na zakończenie uwag o tej formie referendum warto podkreślić jeszcze jedną kwestię. Słusznie stało się, Ŝe w odróŜnieniu od referendum w sprawie wyraŜenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, ustawodawca uznał potrzebę ujęcia w pytaniu referendalnym wskazanie dokładnego tytułu ustawy, co pozwoli na unikniecie zarzutów, iŜ treść pytania została zmanipulowana dla osiągnięcia określonego efektu socjologicznego i uzyskanie określonych wyników głosowania. 32 Z. Jarosz, Prawne problemy referendum konstytucyjnego, [w:] Referendum konstytucyjne w Polsce, pod red. M. Staszewskiego, Warszawa 1997, s. 54-55. 11 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 Oczywiste jest, Ŝe wynik kaŜdego referendum jest wyrazem woli suwerena. Rodzi się więc pytanie czy nie powinien w Polsce zostać ustalony okres karencyjny, w przypadku gdy odpowiedz wyborców na zadane pytanie (bądź pytania) będzie negatywna. Wynik referendum, który ma wiąŜący charakter powinien bowiem zostać uszanowany. Warto dodać, Ŝe w projekcie ustawy zawarto przepisy, iŜ sprawy o szczególnym znaczeniu dla państwa będące przedmiotem referendum nie mogą być ponownie poddane referendum przed upływem 4 lat od dnia jego przeprowadzenia”33. Nie mamy wątpliwości, Ŝe regulacja taka powinna być rozciągnięta na wszystkie rodzaje referendów ogólnokrajowych, z tym Ŝe w odniesieniu do ratyfikacji traktatów i zmiany konstytucji odnosić się powinna do projektów o toŜsamej treści. Godzi się wspomnieć, Ŝe ustanowienie takich okresów karencji obowiązuje w licznych państwach europejskich, jak Hiszpania34 czy Włochy35. 6. Ustawa w niezwykle szeroki sposób reguluje kwestie związane z kampania referendalną. W art. 37 wyliczone zostały podmioty, które mogą prezentować swoje stanowiska w sprawie poddanej pod głosowanie ludowe. Ustawa zalicza do nich obywateli, partie polityczne, stowarzyszenia, fundacje oraz inne podmioty. Widać więc jednoznacznie, Ŝe wyliczenie to ma charakter przykładowy. Rodzi się jednak pytanie dlaczego wymienione zostały z nazwy akurat stowarzyszenia i fundacje, a pominięto inne podmioty np. związki zawodowe, które niejednokrotnie mogą być Ŝywotnie zainteresowane w prowadzeniu kampanii referendalnej. Formalnie kampania referendalna zaczyna się w dniu ogłoszenia aktu normatywnego zarządzającego referendum a kończy na 24 godziny przed dniem głosowania. Trzeba jednak zauwaŜyć, Ŝe w praktyce kampania ta trwa juŜ przed jej formalnym rozpoczęciem. Z prawnego punktu widzenia nie będzie ona wszakŜe traktowana jako kampania referendalna, a jedynie jako przedstawianie własnych poglądów przez podmioty uczestniczące w Ŝyciu publicznym. Ma to o tyle znaczenie, Ŝe jej prowadzenie nie będzie regulowane przez przepisy ustawy o referendum ogólnokrajowym. Ustawa w sposób jednoznaczny odróŜnia kampanię referendalną od kampanii instytucjonalnej, której głównym celem jest wyjaśnienie technicznych aspektów głosowania36. Te ostatnie polegają na przekazywaniu przez „organy władzy państwowej, w tym organ zarządzający referendum, informacji mających na celu przedstawienie i wyjaśnienie treści pytań lub zaproponowanych wariantów rozwiązań oraz udzielenie odpowiedzi na pytania obywateli dotyczące referendum” (art. 58). Kampania instytucjonalna powinna więc prowadzona być w sposób neutralny, obiektywny, a co najwaŜniejsze nie moŜe wywoływać u odbiorców wraŜenia, iŜ jeden z wariantów głosowania jest preferowany przez organy ją prowadzące. 33 Analogiczny przepis (art. 4 ust. 2) zawarty był w poprzednio obowiązującej ustawie o referendum. W Hiszpanii pięcioletni okres karencji dotyczy referendum w sprawie inicjatywy autonomicznej oraz zatwierdzenia Statutu Autonomicznego bądź jego zmian, zob. P. Uziębło, S. Grabowska, Instytucje demokracji bezpośredniej w Hiszpanii, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Rzeszowskiego. Seria prawnicza” z. 7/2003, s. 426-427. 35 We Włoszech pięcioletnia karencja dotyczy spraw regulowanych ustawami odrzuconymi w referendum abrogacyjnym oraz braku zgody na zmiany terytorialne regionów, zob. P. Biscaretti de Ruffia, Diritto Constituzionale, Napoli 1986, s. 442-444. 36 M. Soler Sanchez, Las problematicas campanas institucionales en el periodo elektoral, „Corts. Anuario de Derecho Parlamentario”, 1999, no 8 (Extraordinario), s. 367. 34 12 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 Chodzi tu wyłącznie o informowanie o konkretnym rozumieniu pytań referendalnych i ich skutkach, oczywiście bez subiektywnej ich oceny. Kampania referendalna moŜe być prowadzona za pomocą róŜnych środków, które pozwolą na jej dotarcie do jak najszerszego grona wyborców. Przewidziane zostały jednakŜe pewne ograniczenia dotyczące jej prowadzenie. Są one w zasadzie toŜsame z ograniczeniami wynikającymi z postanowień ordynacji wyborczych. I tak kampania nie moŜe być prowadzona na terenie zakładów pracy w sposób i w formach zakłócających ich normalne funkcjonowanie, a takŜe na terenie urzędów administracji rządowej i samorządowej, sądów, jednostek wojskowych i innych jednostek podległych Ministrowi Obrony Narodowej, obrony cywilnej oraz skoszarowanych jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Ponadto zabronione jest w czasie kampanii przeprowadzanie gier losowych i konkursów z nagrodami, których wartość przewyŜsza wartość przedmiotów zwyczajowo uŜywanych w celach reklamowych lub promocyjnych, a takŜe podawanie lub dostarczanie w ramach niniejszej kampanii napojów alkoholowych. Podstawą prowadzonej kampanii referendalnej jest moŜliwość identyfikacji podmiotów ją prowadzących. Dlatego teŜ zgodnie z art. 42 ustawy wszelkie plakaty hasła lub ulotki oraz inne materiały dotyczące referendum podlegają ochronie prawnej wyłącznie w sytuacji, gdy zawierają oznaczenia od kogo pochodzą. Szczególne obostrzenie dotyczy tu kampanii prowadzonej za pośrednictwem prasy, radia i telewizji. W takim przypadku publikacja wszelkich informacji, komunikatów, apeli i haseł rozpowszechnianych w powyŜszy sposób jest uzaleŜniona właśnie od wskazania od kogo one pochodzą i kto je opłacił. Tylko bowiem takie oznaczenie pozwala na skuteczną realizację prawa do ochrony prawnej osób, których dobra mogłyby być naruszone przez podmioty prowadzące kampanię. Właśnie w celu ochrony praw podmiotów, których dobra zostały naruszone w wyniku prowadzonej kampanii referendalnej przewidziana została, wzorem ordynacji wyborczej, specjalna procedura pozwalająca na szybkie i skuteczne dochodzenie ochrony prawnej. KaŜdy, czyjego prawa zostały naruszone przez rozpowszechnianie nieprawdziwych informacji w materiałach referendalnych moŜe wystąpić do sądu okręgowego z wnioskiem o wydanie orzeczenia zakazującego rozpowszechniania takich informacji, przepadku materiałów je zawierających, nakazania sprostowania takich informacji bądź opublikowania odpowiedzi na stwierdzenia naruszające dobra osobiste lub teŜ nakazania przeproszenia osoby, której dobra zostały naruszone. Istotne jest, Ŝe wniosek ten ma być rozpatrzony w ciągu 24 godzin od jego złoŜenia, zaś postanowienie sądu wraz z uzasadnieniem doręczane jest wnioskodawcy i zobowiązanemu do wykonania tego postanowienia. Równie krótkie, czyli 24 godzinne, są terminy złoŜenia zaŜalenia na to postanowienie do sądu apelacyjnego i jego rozpatrzenie przez niniejszy sąd. Wykonanie prawomocnego postanowienia sądu nakazującego przeprosiny bądź umieszczenie sprostowania równieŜ musi być wykonane niezwłocznie najpóźniej w ciągu 24 godzin od doręczenia postanowienia. Z całą pewnością taka procedura pozwala na zabezpieczenie interesów osób poszkodowanych i kompensatę tych naruszeń jeszcze w toku kampanii referendalnej. Ustawodawca uznał równieŜ szczególną rolę kampanii prowadzonej za pośrednictwem środków masowego przekazu. W ramach tej kampanii moŜemy wyróŜnić jej 13 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 dwie formy. Kampanie bezpłatną prowadzoną wyłącznie za pośrednictwem publicznych mediów elektronicznych oraz kampanie finansowaną ze źródeł podmiotów uprawnionych do udziału w kampanii referendalnej. Ta druga forma została przez ustawodawcę potraktowana niezwykle liberalnie i nie wprowadzono w niej Ŝadnych szczególnych ograniczeń. Podstawą zasadą rządzącą tego typu kampanią jest równość praw podmiotów uczestniczących w kampanii referendalnej, czego wyrazem jest fakt, iŜ kaŜdy z nich ma prawa do rozpowszechniania ogłoszenia referendalne w programach radiowych i telewizyjnych, przy czym zgodnie z art. 56 ust. 3 „wysokość opłat pobieranych za czas rozpowszechniania ogłoszeń referendalnych musi być jednakowa dla wszystkich podmiotów i ustalona według cennika obowiązującego w dniu ogłoszenia uchwały lub postanowienia o zarządzeniu referendum. Nie ma więc moŜliwości róŜnicowania stawek w zaleŜności od stanowiska zajmowanego przez poszczególnych nadawców w kwestii będącej przedmiotem referendum. Co więcej nadawcy nie mają prawa odmowy rozpowszechniania audycji i ogłoszeń referendalnych. Zasadnicze znaczenia ma jednak kampania prowadzona w środkach publicznego radia i telewizji. To bowiem właśnie w radiu i telewizji rozgrywa się zasadnicza walka o wpływa na decyzję anonimowej rzeszy telewidzów i radiosłuchaczy37. Ustawa wskazuje precyzyjnie podmioty, które są uprawnione do udziału w takiej kampanii. Zgodnie z art. 48 ust. 1 są nimi: partie polityczne, które w ostatnich przed referendum wyborach do Sejmu uzyskały co najmniej 3 % głosów w skali kraju względnie wchodziły w skład koalicji wyborczej, która w skali kraju otrzymała co najmniej 6 % głosów, kluby poselskie, senatorskie i parlamentarne, które na rok przed dniem ogłoszenia uchwały bądź postanowienia o zarządzeniu referendum zrzeszały posłów lub senatorów wybranych spośród kandydatów zgłoszonych przez komitet wyborczy wyborców, a ci posłowie lub senatorowie stanowili ponad połowę członków tych klubów oraz stowarzyszenia, inne organizacje społeczne oraz fundacje, pod warunkiem, Ŝe zostały one zarejestrowane na co najmniej rok przed ogłoszeniem aktu prawnego zarządzającego referendum i ich działalność mieszcząca się w zakresie celów statutowych związana jest z przedmiotem referendum. Ograniczenie to wydaje się być oczywiste. Nie moŜna bowiem dopuścić do sytuacji, w której bezpośrednio przed referendum powstawałyby róŜnego rodzaju organizacje, których jedynym celem byłoby zaistnienie w kampanii referendalnej. MoŜna mieć jednak daleko idące wątpliwości dlaczego prawo do udziału w kampanii za pomocą środków masowego przekazu mogą brać udział róŜnorakie stowarzyszenia czy fundacje nawet o marginalnym znaczeniu38, a prawa tego pozbawiono liczną grupę partii politycznych, które nie uzyskały określonego poparcia w wyborach czy teŜ liczne inne organizacje społeczne, jak chociaŜby wspomniane wcześniej związki zawodowe, których działalność nie zawsze związana jest bezpośrednio z przedmiotem głosowania ludowego. Przebieg prac nie pozostawia ku temu Ŝadnych wątpliwości, Ŝe głównie 37 J. Hladky, Volebni kampaň a svoboda projevu, [w:] Volebni kampaň v Česk÷ republice, pod red. V. Šimička, Brno 2000, s. 34. 38 W sposób jaskrawy zaobserwować to moŜna było w bezpłatnych audycjach telewizyjnych i radiowych przed referendum europejskim, gdzie pojawiały się audycje organizacji reprezentujących bardzo wąskie grono członków, których jedynym celem było zaistnienie medialne. 14 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 chodziło tutaj o konkretną kampanię – kampanię dotyczącą referendum akcesyjnego39. Nie moŜna więc po raz kolejny podkreślić, Ŝe niestety wiele norm ustawy wskazuje na jej tworzenie pod kątem określonego referendum. Jedynym rozwiązaniem będzie tutaj uznanie takich partii politycznych za inne organizacje społeczne i dopuszczenie ich do kampanii prowadzonej za pomocą mediów publicznych na toŜsamych zasadach jak stowarzyszenia. Dodatkowo w przypadku referendum, które zostało zarządzone z inspiracji grupy obywateli, moŜliwość kampanii w mediach publicznych przyznana została pełnomocnikowi niniejszej grupy obywateli. Podmioty uprawnione, aby móc skorzystać z przysługującego im prawa, muszą najpóźniej na 40 dniu przed dniem referendum, zawiadamiają Państwową Komisję Wyborczą o zamiarze skorzystania z powyŜszego prawa. Telewizja Polska S.A. i Polskie Radio S.A. mają obowiązek w terminie od 16 dnia przed dniem referendum do zakończenia kampanii referendalnej rozpowszechniania na własny koszt40 audycji referendalnych uprawnionych podmiotów. Na podstawie art. 50 łączny czas takich audycji wynosi: 15 godzin w Telewizji Polskiej, w tym 3 godziny w TV Polonia i 30 godzin w polskim Radiu, w tym 5 godzin w audycjach przeznaczonych dla zagranicy, a takŜe po 10 godzin w kaŜdym programie regionalnym Telewizji Polskiej i 15 godzin w rozgłośniach regionalnych Polskiego Radia41. Istotną kwestią jest sposób podziału czasu antenowego pomiędzy poszczególne podmioty. W grę wchodziły w zasadzie dwa modele. Pierwszy polegałby na równym podziale tego czasu pomiędzy podmioty popierające określone rozwiązanie i będące przeciwko niemu (w przypadku głosowania wariantowego równy czas przyznany byłby zwolennikom kaŜdego z rozwiązań). Istnieje tutaj jednak zasadnicza słabość. Jak dzielić czas w sytuacji, gdy referendum dotyczyć będzie kilku powiązanych ze sobą kwestii. W takiej sytuacji moŜe powstać znacznie większa ilość moŜliwych kombinacji odpowiedzi, a co się z tym wiąŜe znacznie większa liczba moŜliwych stanowisk prezentowanych przez podmioty uprawnione. dlatego teŜ chyba właściwie się stało, Ŝe ustawodawca zdecydował się na podział czasu po równo dla wszystkich podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w kampanii medialnej. Dokonują tego zarządy TVP i PR42, działając na podstawie informacji uzyskanych z PKW. Sama kolejność rozpowszechniania programów w poszczególnych audycjach referendalnych ustalana jest na podstawie losowania przeprowadzonego przez kierujących redakcjami 39 Podkreślał to poseł B. Kich wskazując na to, iŜ wiele stowarzyszeń i fundacji powstało właśnie w celu promowania Unii Europejskiej i uczestniczenia w procesie kampanii referendalnej, zob. Biuletyn nr:1318/IV z posiedzenia Komisji Ustawodawczej (nr 76) z dnia 17 grudnia 2002 r. 40 Koszt ponoszone przez nadawców publicznych obejmują zarówno koszty rozpowszechniania programów jak i koszty przystosowania dostarczonych przez podmioty uprawnione audycji do rozpowszechniania na antenie nadawców. 41 Inne zasady obowiązują dla kampanii referendalnych w sprawie wyraŜenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej. Audycje nadawane są od 21 dnia przed terminem referendum. Łączny czas audycji jest dłuŜszy i wynosi odpowiednio: 25 godzin w Telewizji Polskiej, w tym 5 godzin w TV Polonia i 45 godzin w polskim Radiu, w tym 8 godzin w audycjach przeznaczonych dla zagranicy, a takŜe po 15 godzin w kaŜdym programie regionalnym Telewizji Polskiej i 20 godzin w rozgłośniach regionalnych Polskiego Radia 42 Podział czasu w programach regionalnych dokonywany jest przez dyrektorów oddziałów TVP i prezesów zarządów spółek PR. 15 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 poszczególnych programów w obecności przedstawicieli podmiotów uprawnionych. Losowanie to odbywa się najpóźniej 18 dnia przed terminem referendum. Ustawa o referendach ogólnokrajowych nie daje jakiejkolwiek moŜliwości ingerowania przez TVP lub PR w treść audycji referendalnych przygotowanych przez podmioty uprawnione. Jedyny element ingerencji dotyczyć moŜe, co naturalne, czasu trwania takiej audycji. W tym celu nałoŜono na niniejsze podmioty obowiązek dostarczenia audycji na co najmniej 24 godziny przed dniem ich rozpowszechnienia. W przypadku stwierdzenia, Ŝe jej czas przekracza czas ustalony dla danej audycji TVP lub RP (oczywiście czas takiej audycji moŜe być krótszy) wzywa do skrócenia takiej audycji, a gdy w ciągu 8 godzin od wezwania nie zostanie to dokonane, w czasie emisji ma obowiązek przerwania audycji po upływie czasu przysługującego podmiotowi uprawnionemu. Kampania wyborcza kończy się na 24 godziny przed dniem głosowania (w przypadku referendum dwudniowego chodzi oczywiście o jego pierwszy dzień). Od tej chwili aŜ do zakończenia głosowania rozpoczyna się cisza wyborcza, czyli całkowity zakaz prowadzenia kampanii referendalnej. Ustawa w art. 39 wskazuje działania, których podejmowanie w tym okresie jest zabronione. Wymienia wśród nich: zwoływanie zgromadzeń, organizowanie pochodów i manifestacji, wygłaszanie przemówień, rozdawanie ulotek oraz prowadzenie w inny sposób kampanii referendalnej. Ten ostatni zwrot w sposób jednoznaczny przesądza o tym, iŜ wyliczenie to ma charakter przykładowy. Zakaz prowadzenia kampanii referendalnej oczywiście nie zabrania prowadzenia kampanii instytucjonalnej związanej z wyjaśnianiem problematyki technicznej głosowania oraz wyjaśnianiem treści pytań. Działania te muszą być jednak prowadzone niezwykle ostroŜnie, aby nie budzić wątpliwości co do złamania ciszy propagandowej. Zabezpieczeniem, które ma zabezpieczyć wpływanie na wolę uprawnionych do głosowania w ostatniej fazie poprzedzającej referendum, a co się z tym wiąŜe nie doprowadzenie do sytuacji w której głosowanie odbywałoby się pod wpływem bezpośrednich emocji słuŜyć ma równieŜ zakaz publikacji wyników badań opinii publicznej dotyczących przewidywanych zachowań głosujących w referendum trwający od zakończenia kampanii referendalnej aŜ do zakończenia głosowania. Wszelkie naruszenia ciszy wyborczej zagroŜone są karą grzywny, szczególnie dotkliwej w przypadku publikacji sondaŜy wyborczych43. Niezwykle istotną kwestią są zasady finansowania kampanii referendalnej. Ustawa jest w tej mierze niezwykle liberalna stanowiąc w art. 47, Ŝe „wydatki ponoszone przez podmioty biorące udział w kampanii referendalnej pokrywane są z ich źródeł własnych i zgodnie z przepisami określającymi ich działalność finansową. Wyraźnie równieŜ podkreślono, Ŝe do finansowania kampanii referendalnej nie stosuje się przepisów ordynacji wyborczej. Jak podkreśla P. Winczorek, jeden z twórców projektu niniejszej ustawy, „przekonanie o odmienności kampanii referendalnej w stosunku do kampanii wyborczych usprawiedliwia, sądzić wypada, uregulowania o znacznym stopniu liberalizmu”44. Stanowisko to nie moŜe 43 Wątpliwości dotyczyć muszą kampanii prowadzonej za pośrednictwem internetu, w szczególności tego, czy nieusunięcie materiałów propagandowych ze stron sieci web będzie traktowane jako naruszenie ciszy referendalnej, czy teŜ liczyć się będzie wyłącznie data ich umieszczenia w sieci. 44 P. Winczorek, Projekt ustawy ...., s. 23. 16 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 jednak być przyjęte bezkrytycznie. Trudno bowiem uznać, Ŝe kampania referendalna ma całkowicie inny charakter niŜ kampania wyborcza, a tym bardziej niŜ kampania związana z wykonywaniem prawa ludowej inicjatywy ustawodawczej. W kaŜdym z tych przypadków decydują się losy istotnych przyszłych rozstrzygnięć wpływających na kierunek rozwoju państwa. Skoro finansowanie pozostałych kampanii zostało w znaczny sposób ograniczone, to dlaczego w przypadku kampanii referendalnej nie zdecydowano się na jej podobne uregulowanie. Warto wskazać jeszcze jeden argument przemawiający za restrykcyjną regulacją finansowania kampanii referendalnych. P. Winczorek podkreśla, Ŝe „o ile w kampaniach wyborczych dąŜeniem uczestników jest uzyskanie przede wszystkim jakichś korzyści indywidualnych bądź grupowych, o tyle w przypadku referendum chodzi w pierwszym rzędzie o uzyskanie poparcia obywateli dla pewnego celu lub grupy celów” Dlatego jego zdaniem nie jest bezwzględnie konieczne wprowadzenie podobnych jak w przypadku kampanii wyborczej zasad finansowania i prowadzenia kampanii referendalnej45 CzyŜ jednak cele wynikające z kampanii referendalnej nie są podobne jak cele kampanii związanej z inną instytucją demokracji bezpośredniej, czyli kampanii promocyjnej dla projektu wnoszonego w ramach ludowej inicjatywy ustawodawczej. Wydaje się, Ŝe odpowiedz musi być tu oczywista. Co więcej w przypadku wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli decyzja ostateczna i tak nie naleŜy bezpośrednio do suwerena, a do jego przedstawicieli, natomiast inaczej sytuacja wygląda w referendum, gdzie kampania referendalna moŜe wpłynąć na ostateczną decyzję. dlatego teŜ nie widzimy uzasadnienia dla róŜnicowania zasad finansowania obu powyŜszych kampanii. Właściwym rozwiązaniem byłoby przyjęcie podobnych zasad jakie przewiduje ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, w szczególności kwestii dotyczących powołania komitetu dla prowadzenia kampanii referendalnej oraz ograniczeń w finansowaniu tego rodzaju kampanii ze środków publicznych czy środków uzyskanych od podmiotów zagranicznych46. Drugą wątpliwość dotycząca finansowania kampanii referendalnej wiąŜe się z faktem, iŜ finansowania kampanii referendalnych odbywa się zgodnie z przepisami regulującymi działalność finansową poszczególnych podmiotów. Spowoduje to sytuacje, Ŝe źródła środków na kampanie referendalne będą róŜne dla róŜnych podmiotów. Szczególne ograniczenia dotyczyć będą partii politycznych, co rodzić musi podejrzenie, Ŝe będą one prowadzić swoje kampanie za pomocą innych specjalnie do tego celu powołanych podmiotów prawnych, gdyŜ przykładowo fundacje i stowarzyszenie w zasadzie mogą korzystać z nieograniczonych źródeł dochodów. RównieŜ istnieje jeszcze jedno niebezpieczeństwo związane z praktycznie brakiem regulacji zakazującej kampanii referendalnej ze środków publicznych, w szczególności budŜetu państwa i budŜetów samorządów terytorialnych. moŜe to spowodować, sytuacje, Ŝe przykładowo organy samorządu terytorialnego będą z własnych środków prowadzić kampanię za przyjęciem konkretnego rozwiązania w głosowaniu ludowym. 45 Ibdem, s. 22 Jak podkreśla M. Pinto-Duschinsky dla efektywności sprawozdawczości finansowej działalności politycznej konieczne jest objęcie nią równieŜ kampanii referendalnych , zob. M. Pinto-Duschinsky, Rola pieniędzy politycznych, [w:] Finansowanie polityki. wybory, pieniądze, partie polityczne, pod red. M. Waleckiego, Warszawa 2000, s. 20. 46 17 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 7. Ostatnia kwestia poruszana w niniejszym artykule dotyczy waŜności referendum. Podobnie jak w przypadku wyborów jego ostateczna weryfikacja naleŜy do Sądu NajwyŜszego, który w ciągu 60 dni od dnia ogłoszenia wyników referendum rozstrzyga o jego waŜności w składzie całej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych. Stwierdzenie waŜności referendum następuje po rozpatrzeniu protestów przeciwko waŜności referendum. Ustawa rozróŜnia dwa rodzaje protestów. Pierwszy wiąŜe się z zarzutem popełnienia przestępstwa przeciwko referendum lub naruszeniem przez PKW przepisów ustawy o referendum dotyczących ustalania wyników głosowania lub wyniku referendum. W takim przypadku uprawnionym do wniesienia protestu jest kaŜdy, kto był uprawniony do udziału w niniejszym referendum. Drugi rodzaj dotyczy naruszenia przepisów ustawy dotyczących głosowania, ustalania wyników głosowania w obwodzie lub przez komisarza wyborczego. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia protestu z powodu takich zarzutów został ograniczony wyłącznie do osób, które były ujęte w spisie osób uprawnionych do udziału w referendum w danym obwodzie głosowania względnie w spisie na obszarze objętym właściwością komisarza wyborczego. Ponadto prawo wnoszenia obu protestów wyborczych posiadają przewodniczący komisji obwodowych oraz podmioty uprawnione do prowadzenia bezpłatnej kampanii w programach radiowych i telewizyjnych oraz osoby przez te podmioty upowaŜnione. Protesty wnoszone mogą być dopiero w ciągu 7 dni po ogłoszeniu wyników wyborów w Dzienniku Ustaw. Sama procedura ich rozpatrywania jest analogiczna jak w przypadku protestów wyborczych przy wyborach parlamentarnych. Najistotniejszą kwestią związaną z podjęciem przez Sąd NajwyŜszy uchwały o uniewaŜnieniu wyników głosowania. Ustawa nie przewiduje moŜliwości uniewaŜnienia zbiorczych wyników głosowania, a jedynie dopuszcza uniewaŜnienie takiego głosowania w obwodzie bądź obwodach wyborczych47. Skutki takiego uniewaŜnienia zaleŜne są od tego czy wpływają one na wynik referendum. W sytuacji, gdy uniewaŜnienie nie wpływa na jego wynik, PKW podejmuje uchwałę o skorygowaniu wyników referendum, przy czym nie uwzględnia w nich liczby osób uprawnionych do głosowania oraz wyników głosowania w tym obwodzie lub obwodach. Tak skorygowane wyniki PKW podaje niezwłocznie do wiadomości publicznej oraz ogłasza go w Dzienniku Ustaw. Odmiennie kształtuje się procedura w sytuacji, gdy wyniki te mają wpływ na wynik referendum. Ustawa nie precyzuje co oznacza sformułowanie „wpływ na wynik referendum”. Nie moŜe być jednak wątpliwości, Ŝe chodzi o sytuacje, w których uniewaŜnione wyniki w obwodach mogłyby spowodować wybór innego wariantu odpowiedzi, a takŜe gdy moŜe to wpływać na to czy osiągnięta została frekwencja wymagana dla wiąŜących wyników głosowania. UniewaŜnienie wyników referendum w poszczególnych obwodach skutkuje koniecznością przeprowadzenia w nich ponownego głosowania, które PKW zarządza na dzień wolny od pracy przypadający w terminie 20 dni od dnia ogłoszenia uchwały Sądu NajwyŜszego, stanowiącego jego podstawę względnie powtórzeniem wskazanych przez Sąd NajwyŜszy czynności związanych z procedurą głosowania. Ustawodawca nie przyznał moŜliwości przeprowadzenia głosowania w więcej niŜ jeden dzień, nawet gdyby pierwotne referendum było dwudniowe. Uprawnionymi 47 Nic nie stoi na przeszkodzie, aby jednak uniewaŜnione zostały wyniki we wszystkich obwodach, co będzie równoznaczne z uniewaŜnieniem całego referendum. 18 P. Uziębło, Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce (wybrane zagadnienia), Internet 2003 do udziału w takim powtórzonym głosowania uprawnione są wyłącznie osoby, które były uprawnione do głosowania w dniu pierwotnego referendum48. Oczywistym jest bowiem, Ŝe skoro wyniki te będą ujęte w skorygowanych wynikach zbiorczych referendum, nie moŜe dojść do sytuacji, w której w części obwodów głosować będą osoby nie uprawnione do udziału w nim w dniu, na który zostało ono wyznaczone. 8. Podsumowując trzeba stwierdzić, Ŝe pomimo krytycznych uwag dobrze się stało, iŜ wreszcie po prawie 6 latach od wejścia w Ŝycie Konstytucji RP uchwalona została nowa ustawa o referendum. Szkoda tylko, Ŝe prace nad nią przebiegały w nadmiernie szybkim tempie, co nie pozwoliło na wyeliminowanie licznych nieścisłości w niej występujących, a dodatkowo stwarzało wraŜenie przygotowywania tegoŜ aktu prawnego wyłącznie pod kątem jednego referendum – referendum akcesyjnego. Trzeba mieć nadzieję, Ŝe praktyka ustrojowa wykaŜą trafność przyjętych rozwiązań, a w szczególności przyczyni się do powszechniejszego niŜ dotychczas wykorzystywania tego, jakŜe waŜnego, prawa obywatelskiego – prawa do bezpośredniego decydowania suwerena o sprawach państwa. 48 Art. 36 ust.4 ustawy stanowi, iŜ ponowne głosowanie „przeprowadza się na podstawie tych samych spisów osób uprawnionych do udziału w referendum i przez te same komisje obwodowe, chyba Ŝe podstawą uniewaŜnienia głosowania były zarzuty odnoszące się do komisji lub do nieprawidłowości w spisie. W takim przypadku powołuje się nowe komisje lub sporządza nowe spisy”. 19
