Opinia w sprawie projektowanych przepisów Traktatu o UE i

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ
EKSPERTYZ
PRAWNYCH
Opinia w sprawie projektowanych
przepisów Traktatu o Unii Europejskiej
i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską w zakresie
ściślejszej współpracy
Grudzień 2000
Prof. dr hab. Cezary Mik
Informacja
Nr 762
Opinia dotyczy zespołu przepisów przygotowanych w ramach
trwającej Konferencji Międzyrządowej przez francuski Urząd Przewodniczącego i opublikowanych w ramach jego Progress report on
the Intergovernmental Conference on institutional reform (Bruksela, 3
listopada 2000, CONFER 4790/00, s. 73-80). Oceniana fragment
projektu składa się z 16 przepisów, które objęto wspólnym tytułem
„Wzmocniona współpraca” (ang. Enhanced cooperation).
BSE
1
I. Uwagi ogólne
Opinia dotyczy zespołu przepisów przygotowanych w ramach trwającej Konferencji Międzyrządowej przez francuski Urząd Przewodniczącego i opublikowanych w ramach jego Progress report on the Intergovernmental Conference on institutional reform (Bruksela, 3 listopada 2000, CONFER 4790/00, ss. 73-80). Oceniana fragment projektu składa się z 16 przepisów, które objęto wspólnym tytułem „Wzmocniona współpraca” (ang. Enhanced cooperation). Nie jest przy tym jasne, czy oznacza to wolę zmiany dotychczasowego nazewnictwa
traktatowego, tj. Ściślejszej współpracy (ang. Closer cooperation). Te 16 przepisów nie będzie jednak w wersji ostatecznej skupione w jednym traktacie, lecz zostanie podzielone,
zgodnie z aktualnym stanem prawnym, między Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Odmiennie od dotychczasowego stanu prawnego jednak zdecydowano ustanowić wzmocnioną współpracę również w II filarze Unii, czyli w ramach
wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (dotąd nie było to możliwe).
II. Przepisy ogólne dotyczące wzmocnionej współpracy (klauzule A – F projektu)
W Traktacie o Unii Europejskiej figuruje obecnie tytuł VII (art. 43-45), który zawiera
ogólne postanowienia dotyczące możliwości i procedury ustanawiania ściślejszej współpracy.
W projekcie mamy 6 nowych postanowień ogólnych, przy czym kl. A odpowiada co do zasady art. 43 § 1, kl. B koresponduje w pewnym stopniu z art. 43 § 1 lit. c, kl. C nawiązuje do
art. 43 § 1 lit. g, kl. D § 2 odpowiada art. 43 § 2, kl. D § 1 odpowiada art. 44 § 1. Nie ma odpowiednika art. 45, który gwarantował minimalny udział w funkcjonowaniu współpracy Parlamentowi Europejskiemu, co świadczy o osłabieniu demokratycznego wymiaru wzmocnionej współpracy.
Kl. A formułuje na nowo generalne kryteria warunkujące dopuszczalność wzmocnionej
współpracy między państwami członkowskimi (kryteria szczegółowe są przepisane do przepisów odnoszących się do poszczególnych filarów Unii). Spośród dotychczasowych kryteriów usunięto kryterium ostateczności odwołania się do współpracy - tzn., że jej cele nie mogą być osiągnięte w rozsądnym okresie czasu przez zastosowanie odpowiednich postanowień
traktatów (§ 1 lit. c), które – w wersji złagodzonej – przeniesiono do kl. B, jak również kryterium otwarcia na państwa nie uczestniczące (§ 1 lit. g), co wiąże się z wyodrębnieniem kl. C,
H, L oraz O. Zmiany te nie naruszają istoty instytucji, ani nie modyfikują jej co do natury.
Mają w gruncie rzeczy znaczenie porządkujące. W rezultacie nie powinny być poddawane
poważniejszej krytyce. Podobnie wypada ocena modyfikacji kryterium z § 1 lit. a, która polega na stylistycznym doprecyzowaniu postanowienia.
Ważną zmianą wśród kryteriów współpracy jest obniżenie wysokich wymogów podmiotowych (ile państw może skutecznie wystąpić z żądaniem ustanowienia współpracy). W tym
przypadku postanowiono ustalić stałą, względnie niską liczbę państw, które powinny być zainteresowane dojściem współpracy do skutku (ma być ich 8, niezależnie od liczby ogólnej
członków UE; lit. f), podczas gdy dotąd miała być ich większość obliczana wedle rzeczywistej liczby członków (§ 1 lit. d). Jak się wydaje, osłabia to zdolność blokowania takiej współpracy przez państwa jej niechętne, a tym samym ułatwia stworzenie Unii A i Unii B.
W projekcie zdecydowano też dodać nowe kryteria, które mają zapewnić ochronę fundamentów ekonomicznych integracji nawet wówczas, gdy współpraca ma miejsce w filarach II i
III, a więc poza prawem wspólnotowym. Tak też współpraca ma pozostawać w granicach
kompetencji Unii (sic!) i Wspólnoty Europejskiej oraz nie może wkraczać w kompetencje
wyłączne Wspólnoty, a w szczególności ... (tu nie ma jeszcze listy, lecz wskazuje się główne
postanowienia dotyczące rynku wewnętrznego oraz spójności gospodarczej i społecznej; no-
2
BSE
wa lit. d). Nie może również stanowić ona ograniczenia w handlu czy zakłócenia w konkurencji między państwami członkowskimi (nowa lit. e). Kryteria te są częściowo przeniesione
z art. 11 § 1 lit. a) i e) TWE. Zmiany te, spowodowane modyfikacją art. 11 TWE (zob. II),
należy ocenić pozytywnie, jakkolwiek wykazanie, że te nowe kryteria (zwłaszcza li. E) są lub
nie są spełnione na etapie ustanawiania współpracy może okazać się bardzo trudne.
W niektórych dalszych klauzulach ogólnych ujawnia się dążenie do osłabienia możliwości
przeciwstawiania się współpracy w wąskim kręgu. Tak też kl. B wskazuje wprawdzie, że
wzmocniona współpraca może być podjęta tylko wtedy, gdy wykaże się w ramach Rady, że
jej cele nie mogą być osiągnięte w rozsądnym okresie czasu przez zastosowanie odpowiednich postanowień traktatów. Nie jest jasne, co ma oznaczać „rozsądny okres czasu”, ile cierpliwości mają okazać zainteresowane państwa zanim wystąpią z żądaniem. Można się spodziewać, że to sformułowanie będzie mogło być wykorzystywane jako środek nacisku na
państwa nie zainteresowane współpracą. Mówiąc brutalnie można to ująć tak: albo w rozsądnym czasie się dogadamy i wydamy nowy akt prawny, albo obejdziemy się bez was.
W kl. C, która ma zresztą charakter odsyłający, stwierdza się wprawdzie, że współpraca
będzie otwarta na wszystkie państwa członkowskie w każdym czasie, o ile tylko spełniają one
warunki wynikające z decyzji podstawowej i decyzji wykonawczych, lecz nie ustanawia się
(wbrew postulatom doktryny) żadnego mechanizmu pomocowego, który ułatwiłby państwom
słabszym przyłączenie się do współpracy (zob. też kl. H, L, O).
Kl. D (dotyczy procedury przyjmowania aktów wykonawczych współpracy oraz ogólnych
obowiązków państw uczestniczących i nieuczestniczących we współpracy) nie wprowadza
poważniejszych zmian. Stanowi ona połączenie § 2 art. 43 i § 1 art. 44. Podobnie jest w przypadku kl. E (wydatki na wzmocnioną współpracę), która recypuje dotychczasowy § 2 art. 44.
Przepisy te nie budzą większych sprzeciwów politycznych czy prawnych.
Nową klauzulą jest kl. F. Zobowiązuje ona Radę i Komisję do zapewnienia spójności
działań podjętych na podstawie nowych przepisów (spójność wewnętrzna) oraz spójności z
politykami Unii (spójność zewnętrzna), jak również do współpracy w tym celu. Przepis ten
również nie rodzi zastrzeżeń, będąc konkretyzacją art. 3 ust. 2 TUE.
III. Wzmocniona współpraca w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską
(kl. G, H i nowy ust. art. 249)
Zgodnie z projektem modyfikacji mają ulec również przepisy dotyczące ściślejszej współpracy w I filarze Unii Europejskiej. Dotąd materia ta jest uregulowana art. 11 TWE. W nowym ujęciu regulacja ma być złożona z trzech części: kl. G normuje procedurę ustanawiania
wzmocnionej współpracy, kl. H procedurę przystępowania państw pozostających poza
współpracą, nowy ustęp art. 249 status aktów wydanych w ramach współpracy.
Dwa ostatnie postanowienia nie wprowadzają zmian. Kl. H stanowi nieco tylko doprecyzowany § 3 art. 11. Nowy paragraf art. 249 jednoznacznie potwierdza wspólnotową naturę
aktów współpracy, dodając, iż wiążą one tylko państwa w niej uczestniczące.
Najwięcej zmian wykazuje kl. G. Kluczowe znaczenie ma tutaj wprowadzenie zasady, iż
ustanowienie współpracy ma odbywać się większością kwalifikowaną głosów w Radzie UE
bez możliwości zablokowania decyzji przez podniesienie zarzutu przez państwo sprzeciwiające się współpracy w celu podjęcia decyzji jednomyślnej (zob. § 2 art. 11). Na odmianę nowy
§ 2 kl. G wskazuje, że będzie możliwe skierowanie żądania przed podjęciem decyzji przez
Radę UE, aby sprawa była rozważona przez Radę Europejską. Przepis jednak nie mówi, czy
w takim wypadku byłaby ona uprawniona do podjęcia decyzji. Jak się wydaje - nie. W kl. G
eliminuje się ponadto autonomiczny zestaw kryteriów, które trzeba było spełnić (łącznie z
kryteriami z § 1 art. 43 TUE), aby ustanowić współpracę. Jest w tym względzie natomiast
odesłanie do kl. A. W ten sposób również dochodzi do pewnego osłabienia wymogów mery-
BSE
3
torycznych współpracy. Znika bowiem zastrzeżenie dotyczące zakazu naruszania polityk,
działań lub programów Wspólnoty, obywatelstwa UE i dyskryminacji. Uchyla się też kryterium pozostawania współpracy w granicach kompetencji powierzonych Wspólnocie. W tym
kontekście trzeba podkreślić, że o ile dwie pierwsze kwestie są poniekąd ogólnie spełnione
zakazem naruszania acquis communautaire (zob. kl. A lit. c), o tyle uchylenie kryterium
kompetencji powierzonych oznacza, że państwa chcące współpracy będą mogły przekazywać
nowe kompetencje Wspólnocie (pogłębiać integrację), w tym kompetencje wyłączne, co musi
rodzić szereg komplikacji w sferze wewnętrznej i zewnętrznej działania Wspólnoty (np. zawieranie umów przez Wspólnotę w różnych kręgach współpracy i jako całości).
IV. Wzmocniona współpraca w II filarze Unii Europejskiej (kl. I-L)
Oceniany projekt wprowadza wzmocnioną współpracę po raz pierwszy w historii w sferę
wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Zgodnie z § 1 kl. I ma ona zmierzać do
„ochrony wartości i służyć interesom Unii jako całości przez potwierdzenie jej tożsamości
jako zwartej siły na arenie międzynarodowej”. To enigmatyczne stwierdzenie nawiązuje do
aktualnego art. 2 ust. 2 oraz art. 11 § 2 TUE. Jednak sama istota wzmocnionej współpracy
zdaje się przeciwstawiać się postrzeganiu Unii zarówno na zewnątrz, jak i od wewnątrz jako
zwartej siły. Projektowany przepis stara się uniknąć takiej konkluzji przez wskazanie kryteriów, które muszą być poszanowane w związku z ustanowieniem współpracy. Zalicza on do
nich: poszanowanie zasad, celów i ogólnych wytycznych wspólnej polityki zagranicznej i
bezpieczeństwa oraz decyzji podjętych w ramach tej polityki, poszanowanie kompetencji
Wspólnoty Europejskiej oraz spójności polityk Unii. Zagwarantowaniu spójności funkcjonowania II filaru ma również służyć kl. K. Nakłada ona obowiązek na Wysokiego komisarza ds.
wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa pełnego informowania Rady i Parlamentu
Europejskiego o implementacji współpracy w sferze II filaru.
Do wzmocnionej współpracy stosują się generalnie postanowienia art. 11-28 TUE, chyba
że inaczej stanowią wynegocjowane obecnie klauzule J oraz A – F (§ 2 kl. I). Oznacza to w
szczególności, że specyficzny charakter ma procedura ustanowienia ściślejszej współpracy
(kl. J). Przyjęto tu generalnie zasadę postępowania znaną aktualnie z art. 40 § 2 w sferze III
filaru (inicjatywa państw, opinia Komisji zwłaszcza co do spójności, informacja dla Parlamentu Europejskiego). W przepisie tym jednak nie zdołano jeszcze precyzyjnie określić ile
państw może wystąpić z żądaniem ustanowienia ściślejszej współpracy w przypadku, gdy
wzmocniona współpraca ma zapewnić wykonanie wspólnej strategii, wspólnego działania lub
wspólnego stanowiska - uchwalonych zgodnie z art. 23 TUE. Wiadomo wszakże, iż decyzja
w tym względzie zostanie przyjęta przez Radę stanowiącą większością kwalifikowaną głosów
zgodnie z procedurą znaną z art. 23 § 2 i 3 (m.in. możliwość sprzeciwu wobec procedury
większościowej). W pozostałych przypadkach (gdy współpraca ma wykraczać poza wskazane
akty) żądanie ustanowienia współpracy musi być sformułowane przez co najmniej 8 państw.
W projekcie nie zdołano jeszcze wynegocjować specjalnej procedury w sprawach obronnych.
Nowe postanowienia odnoszące się do wzmocnionej współpracy obejmują też dość złożoną procedurę przystępowania państw spoza kręgu państw uczestniczących we współpracy
współpracy (kl. L). Nie wskazuje się tutaj żadnych środków wspierających przystąpienie, co
daje się w pewnym stopniu wyjaśnić polityczno-obronną naturą działań II filara. Zasadnicza
decyzja w tym zakresie ma być uchwalana przez Radę (większością kwalifikowaną głosów),
która wszakże może większością kwalifikowaną głosów zawiesić taką decyzję - wskazując
powody oraz ustalając termin ponownego zbadania żądania przyjęcia do współpracy. Takie
rozwiązanie musi budzić niepokój. Trudno bowiem, poza paternalizmem politycznym, wyobrazić sobie powody odmowy przyjęcia zainteresowanego państwa do współpracy. Naraża
4
BSE
to zresztą wspólną politykę jako taką na utratę solidarnego charakteru, a zainteresowane państwo na frustracje.
V. Wzmocniona współpraca w III filarze Unii Europejskiej (kl. M-O)
Ściślejsza współpraca w ramach współpracy policyjnej i sądowo-karnej nie jest nowością
(zob. art. 40 TUE). Proponowane postanowienia w sporym zakresie nawiązują do obowiązującej teraz regulacji, chociaż wprowadzają do niej także istotne modyfikacje. Tak więc kl. M
wskazuje najpierw cel wzmocnionej współpracy. Ma być nim umożliwienie Unii szybszego
rozwoju przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w poszanowaniu kompetencji Wspólnoty Europejskiej i celów III filara (§ 1). Jest to w gruncie rzeczy powtórzenie § 1
art. 40. Do wzmocnionej współpracy mają mieć zastosowanie art. 29-41 TUE (z zastrzeżeniem kl. N oraz A – F) oraz przepisy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dotyczące Trybunału Sprawiedliwości. Kl. M-O nie mają natomiast zastosowania do protokołu
włączającego acquis Schengen w ramy Unii Europejskiej (§ 2-4 kl. M). To także stanowi powtórzenie § 4 i 5 art. 40.
KL. N normuje procedurę ustanawiania współpracy, co koresponduje z § 2 art. 40. Jednak
nowy przepis, inaczej niż dotąd, stanowi, iż wprawdzie wstępna inicjatywa współpracy należy
do państw członkowskich, lecz z projektem współpracy do Rady ma występować Komisja
(obecnie czynić to mogą wyłącznie państwa członkowskie, a Komisja jedynie opiniuje ich
pomysł). Dopiero, gdy ta odmówi wniesienia projektu zainteresowane państwa (musi ich być
co najmniej 8) będą uprawnione do skierowania żądania bezpośrednio do Rady. Decyzja ma
zapaść większością kwalifikowaną głosów po konsultacji z Parlamentem Europejskim (dotąd
Parlament był jedynie informowany o żądaniu). W kl. N nie ma mowy o możliwości zakwestionowania ex ante decyzji z uwagi na ważne i uzasadnione względy polityki krajowej.
Stwierdza się natomiast bardziej enigmatycznie, iż członek Rady może żądać, aby materia
została przesłana Radzie Europejskiej przed podjęciem decyzji przez Radę.
Wreszcie kl. O przewiduje procedurę przyłączania zainteresowanych państw do wzmocnionej współpracy, której treść jest tożsama z kl. L, omówioną przy okazji punktu III.
VI. Ocena ogólna
W swoim stanowisku na Konferencję Międzyrządową polski MSZ wyraził przekonanie, że
obecnie obowiązujące postanowienia dotyczące ściślejszej współpracy „stanowią dobry punkt
wyjścia” i że należałoby się skoncentrować głównie na „ich efektywnym wykorzystaniu”.
Taka ocena ogólna wynikała z pragmatyzmu politycznego, a konkretnie z przekonania, że
dążenia do stworzenia różnych węższych kręgów współpracy zahamować się nie da. Być może tak jest (sam jestem względnym pesymistą w tej materii). Pamiętać przy tym trzeba, że
uruchomienie współpracy na obecnych warunkach czy – tym bardziej – projektowanych nieuchronnie musi prowadzić do marginalizacji niektórych państw (biorąc pod uwagę brak mechanizmów pomocowych). Idealistyczne są w tym kontekście uwagi, że „ściślejsza współpraca nie może pociągać za sobą utworzenia grupy państw nie w pełni włączonych w dynamiczny rozwój integracji europejskiej” czy że „ściślejsza współpraca powinna stwarzać dodatkowe
impulsy w rozwoju integracji”. Nie jest jasne jak praktycznie miałoby być to zabezpieczone.
Nie bez powodu naciski związane z wpisaniem do traktatów wzmocnionej współpracy, a następnie obniżeniem jej wymogów progowych pojawiły się w związku z dążeniem państw Europy Środkowej i Wschodniej do członkostwa w Unii Europejskiej.
Niezależnie od negatywnej ogólnej oceny współpracy (w każdym z filarów) i projektów jej
modyfikacji podzielam stanowisko MSZ co do jej rozszerzenia na II filar Unii Europejskiej.