Polityka finansowa wybranych gmin województwa warmińsko

ZESZYTY NAUKOWE
POLITYKI EUROPEJSKIE, FINANSE I MARKETING
Nr 4 (53) 2010
_________________________________________________________________________________________
Iwona Pomianek
Polityka finansowa wybranych gmin województwa
warmińsko-mazurskiego
Financial policy of selected communes in Warmia and Mazury
province
Możliwości inwestycyjne samorządów lokalnych, stanowiące istotny czynnik rozwoju
obszarów wiejskich, są w dużym stopniu uwarunkowane z jednej strony samodzielnością
dochodową i wydatkową samorządów, a z drugiej – aktywnością w zakresie aplikowania o środki
z funduszy Unii Europejskiej. Wysoka samodzielność finansowa i aktywność cechowała gminy o
wyższym poziomie rozwoju, według miernika rozwoju społeczno-gospodarczego Hellwiga. Z
drugiej strony – gminy wiejskie oddalone od aglomeracji miejskich, o niższym poziomie rozwoju,
cechowała bierność w aplikowaniu o dofinansowanie projektów, których realizacja właśnie tam
byłaby najbardziej potrzebna.
Wstęp
Polityka finansowa gminy polega na pozyskiwaniu do budżetu środków
finansowych, które umożliwiają realizację zadań nałożonych na nią przez ustawę
o samorządzie gminnym1 oraz realizacji odpowiedniej strategii wydatkowania tych
środków, w celu najbardziej efektywnego zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności.
Badania A.J. Kozłowskiego2 dowodzą, że środki na realizację inwestycji, wobec
znacznego obciążenia budżetów wydatkami bieżącymi (w zakresie finansowania
administracji, oświaty, opieki społecznej oraz utrzymania infrastruktury), samorządy
lokalne pozyskują głównie ze źródeł zewnętrznych. Wielkość tych środków zależy
przede wszystkim od kreatywności i aktywności samorządu gminnego3.
Samodzielność jednostki samorządu terytorialnego określa ramy jej
funkcjonowania oraz realne możliwości postawionych przed nią zadań4. Istotne
znaczenie dla prowadzenia skutecznych działań, mających na celu lokalny rozwój
społeczno-gospodarczy, mają: struktura budżetu gminy, sposób zasilania finansowego
oraz możliwość niezależnego kształtowania wydatków budżetowych5.
1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 Nr 16 poz. 95 z późn. zm.)
Kozłowski A.J., 2006: Rada gminy a procesy inwestycyjne samorządu lokalnego Warmii i Mazur. Wieś i
rolnictwo, nr 4 (133), s. 169.
3
Tuzimek B., 2005: Strategie finansowe gmin jako czynnik rozwoju lokalnego. Wieś i Rolnictwo, nr 1 (126),
s. 127-143.
4
Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-Koczkodaj M., 2007: Finanse samorządowe. Narzędzia, decyzje,
procesy. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, s. 150-151.
5
Owsiak S., 2008: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, s. 336.
2
42
Polityka finansowa wybranych gmin województwa warmińsko-mazurskiego
_________________________________________________________________________________________
Metoda badań
Badania empiryczne przeprowadzono w 2008 r. w województwie warmińskomazurskim6. Dla wszystkich gmin miejsko-wiejskich i wiejskich obliczono syntetyczny
wskaźnik poziomu rozwoju społeczno gospodarczego przy zastosowaniu metody wzorca
rozwoju Hellwiga7. Gminy zaszeregowano następnie w 3 klasy. Do klasy A
zakwalifikowano gminy o wyższym poziomie rozwoju (15 jednostek) – miejskowiejskie lub wiejskie o charakterze podmiejskim, sąsiadujące bezpośrednio z granicami
miast na prawach powiatu - Olsztynem i Elblągiem lub otaczające gminy miejskie
Giżycko oraz Ostróda. Przez obszar prawie wszystkich jednostek klasy A przebiegały
główne krajowe szlaki drogowe. Do klasy B zakwalifikowano jednostki o przeciętnym
poziomie rozwoju (70 gmin). W klasie C, do której zakwalifikowano gminy o niższym
poziomie rozwoju, znalazło się ogółem 15 jednostek, głównie o statusie gminy wiejskiej.
Były to gminy nie sąsiadujące bezpośrednio z miastami województwa warmińskomazurskiego. Pięć jednostek sąsiadowało z granicą polsko-rosyjską, a dwie należały do
powiatów przygranicznych. Przez obszar siedmiu jednostek z klasy C przebiegały
główne drogi krajowe, pozostałe zaś były położone w pewnym oddaleniu od układu
komunikacyjnego kraju, a połączenie z innymi gminami umożliwiały drogi wojewódzkie
i powiatowe. Były to więc w znacznym stopniu jednostki peryferyjne. Badaniem
ankietowym objęto obszar wiejski powiatów ziemskich, w których udział ludności
wiejskiej w ludności ogółem (wskaźnik ruralizacji) przekraczał 50%. W ten sposób do
dalszych badań wybrano 51 urzędów gmin wiejskich i miejsko-wiejskich, natomiast
informacje zwrotne uzyskano z 30 jednostek samorządowych.
Samodzielność finansowa badanych jednostek
Analizie poddano dochody oraz wydatki gmin w szeregu sześcioletnim (20022007). Obliczono wskaźnik samodzielności finansowej dochodowej (WSD) oraz
wskaźnik samodzielności finansowej wydatkowej (WSW)8.
Wskaźnik samodzielności finansowej dochodowej służy ocenie stopnia
możliwości generowania dochodów własnych jednostki samorządu terytorialnego, na
które dana jednostka ma wpływ. Wyznacza się go jako iloraz wartości dochodów
własnych z wyłączeniem udziału w podatkach stanowiących dochody budżetu państwa
i wartości dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego ogółem.
Przeprowadzona analiza dowodzi, że najwyższa dochodowa samodzielność
charakteryzowała gminy klasy A – 36%, o 15 p.p. większa niż w gminach klasy B i aż
dwukrotnie większa w porównaniu z gminami klasy C (por. rysunek 1). Ponadto, analiza
współzależności przy zastosowaniu współczynnika korelacji liniowej Pearsona wykazała
umiarkowaną korelację dodatnią (r=0,707; p-value=0,01) pomiędzy cechami: poziom
rozwoju gminy a dochodowa samodzielność finansowa gminy.
6
Grant promotorski MNiSW nr N N 114 0295 33, pt. Społeczno-ekonomiczne uwarunkowania rozwoju
przedsiębiorczości na obszarach wiejskich (na przykładzie województwa warmińsko-mazurskiego)
7
Hellwig Z., 1968: Zastosowanie metody taksonomicznej do typologicznego podziału krajów ze względu na
poziom rozwoju i strukturę kwalifikowanych kadr. Przegląd Statystyczny, Nr 4.
8
Dylewski M. i in., op. cit.
43
Iwona Pomianek
_________________________________________________________________________________________
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2002
2003
A
2004
B
2005
C
2006
2007
ogółem
Rysunek 1. Wskaźnik dochodowej samodzielności finansowej (WSD) badanych gmin, w latach 2002-2007
n=51.
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych BDR GUS.
Wskaźnik samodzielności finansowej wydatkowej natomiast pozwala ocenić
stopień możliwości swobodnego dysponowania dochodami jednostki samorządu
terytorialnego. Wyznacza się go jako iloraz wartości wydatków jednostki samorządu
terytorialnego, co do których ma ona pełną swobodę dysponowania do wartości
dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego ogółem. Przeprowadzona analiza
dowodzi, że najwyższa wydatkowa samodzielność charakteryzowała i w tym przypadku
gminy klasy A – 78%, o około 10 p.p. więcej niż w pozostałych typach gmin (rysunek
2). Ponadto, analiza współzależności przy zastosowaniu współczynnika korelacji
liniowej Pearsona wykazała umiarkowaną korelację dodatnią (r=0,560; p-value=0,01)
pomiędzy cechami: poziom rozwoju gminy a wydatkowa samodzielność finansowa
gminy.
44
Polityka finansowa wybranych gmin województwa warmińsko-mazurskiego
_________________________________________________________________________________________
100%
90%
80%
70%
60%
2002
2003
2004
A
B
2005
C
2006
2007
ogółem
Rysunek 2. Wskaźnik wydatkowej samodzielności finansowej (WSW) badanych gmin, w latach 2002-2007
n=51.
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych BDR GUS.
O efektywności realizacji zadań gminy decyduje także wynik finansowy, który
przyjmując wartości dodatnie określany jest mianem nadwyżki, natomiast w przypadku
wartości ujemnej staje się deficytem budżetowym. W okresie 2002-2007 nie znalazła się
jednostka, w której przynajmniej w jednym roku nie występował deficyt budżetowy, a w
większości gmin deficyt wystąpił w 1-3 latach. Ankietowani, zapytani o źródła pokrycia
deficytu budżetowego, najczęściej wskazywali kredyty bankowe (70%) oraz pożyczki
(53%). Nadwyżki z lat ubiegłych stanowiły pokrycie deficytu w 23% jednostek, a
przychody ze sprzedaży majątku komunalnego – w 7% gmin.
Sytuacja gospodarcza gmin
Według ankietowanych z 69% gmin, w ciągu sześciu lat poprzedzających
badanie (2002-2007), nastąpiła poprawa sytuacji gospodarczej, według 12%
pogorszenie, a według kolejnych 19% nie odnotowano znaczących zmian. Ankietowani
z gmin o wyższym poziomie rozwoju zgodnie oceniali zmiany sytuacji gospodarczej
swoich jednostek jako pozytywne, podczas gdy wójtowie z gmin o niższym poziomie
rozwoju uważali, że sytuacja w ich gminach nie uległa poprawie.
Wśród czynników sprzyjających rozwojowi gospodarczemu najczęściej
wymieniano położenie geograficzne (63%). Następnie wskazywano na aktywność
i zaangażowanie różnych grup społecznych w rozwiązywanie lokalnych problemów
(13%), współpracę z innymi gminami krajowymi (17%) i zagranicznymi (10%), dobrze
rozwiniętą infrastrukturę techniczną (17%) i społeczną (10%), zasoby geologiczne
(13%). Wśród innych czynników wymieniano sąsiedztwo dużego miasta, klimat
45
Iwona Pomianek
_________________________________________________________________________________________
inwestycyjny tworzony przez władze lokalne, dużą liczbę przedsiębiorstw, dobrą jakość
gleb, dobrze rozwinięte rolnictwo oraz czyste środowisko naturalne.
Wśród czynników ograniczających rozwój gospodarczy gminy na pierwszym
miejscu wskazywano brak środków finansowych (63%), a następnie słabo rozwiniętą
infrastrukturę techniczną (43%), niewielkie zaangażowanie społeczności lokalnych
w rozwiązywanie problemów (33%). Zadłużenie gminy wskazano w 17% gmin, słabo
rozwiniętą infrastrukturę społeczną w 13%; wśród innych wymieniano m.in.
upolitycznienie samorządów lokalnych.
Inwestycje lokalnych samorządów
W latach 2002-2007 średni udział wydatków majątkowych o charakterze
inwestycyjnym w wydatkach ogółem w gminach klasy A wynosił 19%, w gminach klasy
B – 14%, zaś w gminach klasy C – 11%. W badanym okresie przeciętną wartość
wydatków majątkowych inwestycyjnych gmin cechowała tendencja wzrostowa,
szczególnie wyraźnie rysująca się w przypadku gmin o wyższym poziomie rozwoju
(wzrost z 2,91 mln zł w 2002 r. do 5,78 mln zł w 2007 r.). Wyraźny wzrost wydatków w
tej klasie gmin w pierwszym roku po akcesji wiązał się z wydatkowaniem większych
sum na realizację inwestycji współfinansowanych z szerzej dostępnych środków Unii
Europejskiej (por. rysunek 3).
7
6
mln zł
5
4
3
2
1
0
2002
2003
2004
A
B
2005
C
2006
2007
ogółem
Rysunek 3. Średnia wartość wydatków inwestycyjnych w gminie, w latach 2002-2007
n=51.
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych BDR GUS
Przeprowadzona analiza współzależności przy zastosowaniu współczynnika
korelacji liniowej Pearsona wykazała umiarkowaną korelację dodatnią (0,631) pomiędzy
cechami: wydatki inwestycyjne gmin a liczbą przedsiębiorstw prywatnych
zarejestrowanych w REGON. A zatem można stwierdzić, że wzrost wydatków
inwestycyjnych gmin wpływa na zwiększenie liczby przedsiębiorstw prywatnych.
Wykonany test wykazał, że współzależność mierzona za pomocą współczynnika
46
Polityka finansowa wybranych gmin województwa warmińsko-mazurskiego
_________________________________________________________________________________________
korelacji liniowej Pearsona jest istotna na poziomie p-value=0,01. Podobny wynik
uzyskała także m.in. W. Kamińska9, badając uwarunkowania pozarolniczej działalności
gospodarczej w Polsce w latach 1988-2003.
Analiza przeprowadzona przez A. Rosnera i M. Stanny10 wykazała istnienie
wyraźnych skupisk gmin o niskim udziale inwestycji w wydatkach budżetu, obejmujące
prawie całe województwo warmińsko-mazurskie (zwłaszcza powiaty przygraniczne), co
zdecydowanie wyróżniało ten region na tle kraju.
Wśród zrealizowanych w ostatnich 6 latach najważniejszych inwestycji
respondenci wymieniali najczęściej projekty z zakresu infrastruktury technicznej (75%),
a następnie z zakresu infrastruktury społecznej (29%), dotyczące głównie budowy sieci
wodno-kanalizacyjnej, oczyszczalni ścieków, dróg oraz placówek oświatowych.
W pojedynczych przypadkach wskazywano również uzbrojenie terenów aktywności
gospodarczej, wydzielenie podstref Warmińsko-Mazurskiej Specjalnej Strefy
Ekonomicznej oraz rozbudowę sieci telefonii stacjonarnej i komórkowej. Ankietowani,
proszeni o ocenę efektów zrealizowanych inwestycji, na pierwszym miejscu wymieniali
poprawę warunków życia mieszkańców (83%), a następnie poprawę infrastruktury
technicznej (53%), ograniczenie zanieczyszczenia środowiska naturalnego (43%)
i powstanie nowych przedsiębiorstw (23%).
Respondenci zostali poproszeni również o przedstawienie najważniejszych
inwestycji bieżących. Na projekty związane z infrastrukturą techniczną wskazało 60%
badanych, a na inwestycje z zakresu infrastruktury społecznej – połowa respondentów.
Projekty te dotyczyły głównie budowy sieci wodno-kanalizacyjnej, dróg, wyznaczania
terenów pod inwestycje, a także budowy i modernizacji obiektów oświatowych,
sportowych, kulturalnych i opieki zdrowotnej. Obserwacje te potwierdzają wyniki
wcześniejszych badań przeprowadzonych przez R. Kisiela i in.11 w gminach powiatu
olsztyńskiego, zgodnie z którymi samorządy lokalne najczęściej prowadziły inwestycje z
zakresu infrastruktury technicznej (budowa sieci wodno-kanalizacyjnej i dróg) oraz
społecznej (modernizacja obiektów oświatowych).
W prawie wszystkich gminach planowano rozpoczęcie nowych inwestycji
z zakresu infrastruktury technicznej, a w połowie – z zakresu infrastruktury społecznej.
Jako główne źródło finansowania zaplanowanych przedsięwzięć wskazywano środki
z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej (87%), następnie środki własne (84%) oraz
kredyty (55%). W jednej gminie uzyskano dofinansowanie ze środków urzędu
marszałkowskiego. Badane jednostki do czasu badania ubiegały się o środki unijne
średnio 6 razy, w tym w gminach o wyższym poziomie rozwoju takich prób było
przeciętnie 8, podczas gdy w gminach o niższym poziomie rozwoju zanotowano 1-2
próby, co tłumaczono brakiem środków finansowych niezbędnych do
współfinansowania inwestycji oraz brakiem odpowiednio wyszkolonej kadry.
9
Kamińska W., 2006: Pozarolnicza indywidualna działalność gospodarcza w Polsce w latach 1988-2003.
IGiPZ PAN, Warszawa, s. 189
Rosner A., Stanny M., 2007: Zróżnicowanie poziomu rozwoju obszarów wiejskich w Polsce według
komponentu społecznego. [w:] Rosner A. (red.): Zróżnicowanie poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego
obszarów wiejskich a zróżnicowanie dynamiki przemian. IRWiR PAN, Warszawa, s. 192-193.
11
Kisiel R., Babuchowska K., Mierzejewska J., 2006: Działania władz lokalnych wspierające rozwój obszarów
wiejskich. [w:] Adamowicz M. (red.): Samorządy i społeczności lokalne w zrównoważonym rozwoju
obszarów wiejskich. Wyd. SGGW, Warszawa, s. 11-19.
10
47
Iwona Pomianek
_________________________________________________________________________________________
Potwierdza to małą aktywność oddalonych gmin wiejskich w aplikowaniu o
dofinansowanie projektów, których realizacja właśnie tam byłaby najbardziej potrzebna.
Wnioski
Możliwości inwestycyjne samorządów lokalnych, tak mocno podkreślane jako
istotny czynnik rozwoju obszarów wiejskich, są w dużej mierze uwarunkowane z jednej
strony samodzielnością dochodową samorządów, a z drugiej ich samodzielnością
wydatkową. Wskaźniki obydwu typów samodzielności były znacznie większe w
gminach klasy o wyższym poziomie rozwoju, w porównaniu z pozostałymi klasami
gmin. Tam również zdecydowanie najwyższe wartości przyjmował wskaźnik średnich
wydatków inwestycyjnych – z zauważalnym widocznym skokiem w rok po
przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, dzięki wykorzystaniu środków z funduszy
unijnych. Natomiast małą aktywność oddalonych gmin wiejskich w aplikowaniu o
dofinansowanie projektów, których realizacja właśnie tam byłaby najbardziej potrzebna,
tłumaczono brakiem środków finansowych niezbędnych do współfinansowania
inwestycji oraz brakiem odpowiednio wyszkolonej kadry.
Literatura
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-Koczkodaj M., 2007: Finanse samorządowe.
Narzędzia, decyzje, procesy. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, s. 150-151.
Hellwig Z., 1968: Zastosowanie metody taksonomicznej do typologicznego podziału krajów
ze względu na poziom rozwoju i strukturę kwalifikowanych kadr. Przegląd Statystyczny, Nr
4.
Kamińska W., 2006: Pozarolnicza indywidualna działalność gospodarcza w Polsce w latach
1988-2003. IGiPZ PAN, Warszawa, s. 189
Kisiel R., Babuchowska K., Mierzejewska J., 2006: Działania władz lokalnych wspierające
rozwój obszarów wiejskich. [w:] Adamowicz M. (red.): Samorządy i społeczności lokalne w
zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich. Wyd. SGGW, Warszawa, s. 11-19.
Kozłowski A.J., 2006: Rada gminy a procesy inwestycyjne samorządu lokalnego Warmii i
Mazur. Wieś i rolnictwo, nr 4 (133), s. 169.
Owsiak S., 2008: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa, s. 336.
Rosner A., Stanny M., 2007: Zróżnicowanie poziomu rozwoju obszarów wiejskich w Polsce
według komponentu społecznego. [w:] Rosner A. (red.): Zróżnicowanie poziomu rozwoju
społeczno-gospodarczego obszarów wiejskich a zróżnicowanie dynamiki przemian. IRWiR
PAN, Warszawa, s. 192-193.
Tuzimek B., 2005: Strategie finansowe gmin jako czynnik rozwoju lokalnego. Wieś i
Rolnictwo, nr 1 (126), s. 127-143.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 Nr 16 poz. 95 z późn.
zm.)
Summary
Investment opportunities of local self-governments depend on revenue and expenditure
autonomy of the self-governments as well as their level of activeness in applying for the
European Union funds. A great level of financial autonomy and activeness characterised
communes of a higher level of development, according to socio-economic development
index of Hellwig. On the other hand, rural distant communes, less developed, remained
48
Polityka finansowa wybranych gmin województwa warmińsko-mazurskiego
_________________________________________________________________________________________
passive while applying for the EU subsidies, even though such investments would have
been there the most necessary.
Informacje o autorze
dr inż. Iwona Pomianek
Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie
Wydział Nauk Ekonomicznych
Katedra Polityki Europejskiej, Finansów Publicznych i Marketingu
ul. Nowoursynowska 166
02-787 Warszawa
e-mail: [email protected]
49