Wyrok z dnia 27 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

Wyrok
z dnia 27 listopada 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
IV SA/Gl 364/09
1. Zawarte w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela upoważnienie w żadnym przypadku nie oznacza, że
organ stanowiący gminy może decydować, kto i kiedy zachowuje prawo do wynagrodzeń, a kiedy je traci.
2. W normie kompetencyjnej z art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela nie mieści się upoważnienie do
decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny
ponadwymiarowe. Wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw
należy ustalać w oparciu o Kartę Nauczyciela i przepisy Kodeksu pracy, do których odsyła art. 91c ust. 1
Karty Nauczyciela.
LEX nr 576830
576830
Dz.U.2006.97.674: art. 30 ust. 6
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Szczepan Prax.
Sędziowie WSA: Beata Kalaga-Gajewska (sprawozdawca), Małgorzata Walentek.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009
r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Gminy G. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie szkół i
placówek oświatowo-wychowawczych stwierdza nieważność art. 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały oraz
określa, że w tym zakresie nie może być ona wykonywana.
Uzasadnienie faktyczne
Rada Gminy G. uchwałą nr (...) z dnia (...) wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
oraz art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr
97, poz. 674 z późn. zm.) ustaliła regulamin wypłacania dodatków do wynagrodzenia, przyznawania
nagród i innych świadczeń nauczycielom szkół i przedszkoli dla których jest organem prowadzącym.
Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy i określono, że wchodzi ona w życie 14 dni po ogłoszeniu
w Dzienniku Urzędowym Województwa (...).
Wojewoda (...), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł skargę
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powołaną uchwałę, w której domagał się
stwierdzenia jej nieważności w części określonej w art. 5 ust. 4, zarzucając dokonanej tam regulacji
naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela poprzez przekroczenie zakresu przyznanych
organowi uchwałodawczemu kompetencji. W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy G., zgodnie z art. 30
ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, mogła ustalić jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania
wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, ale nie posiadała
upoważnienia do ustalania, w jakich przypadkach to wynagrodzenie przysługuje. Tymczasem
zakwestionowany art. 5 ust. 4, o treści: "Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w
tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni
ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku
tygodnia - za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się tygodniowy
obowiązkowy wymiar zajęć określony w obowiązujących przepisach - pomniejszony o 1/5 tego wymiaru
lub 1/4, gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy, za każdy dzień usprawiedliwionej
nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy, przy czym liczba godzin ponadwymiarowych,
za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być większa niż liczba godzin
przydzielonych w arkuszu organizacyjnym.", przekracza zakres udzielonego przez ustawodawcę
upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a takie działanie jest sprzeczne z prawem,
co w pełni uzasadnia wniesienie skargi.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy G. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej
oraz nie podzielił stanowiska organu nadzoru, które nie jest jednolite, bowiem w innych opublikowanych
jako prawo miejscowe uchwałach np. Rady Miejskiej w D., w G. i K., opublikowanych w Dzienniku
Urzędowym Województwa (...), ten sam organ dopuścił do daleko szerszego definiowania warunków
dotyczących godzin ponad wymiarowych i doraźnych zastępstw.
Uzasadnienie prawne
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami aktów organów
jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z
art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.
1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje
między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu
terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i
umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez
stwierdzenie jego lub jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z
naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1
p.p.s.a.). Zatem z zasady legalności wynika, iż sąd administracyjny ocenia czy wydany akt jest zgodny z
prawem obowiązującym w dacie jego wydania.
W państwie prawa bowiem organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z
konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania
oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując przysługującą
kompetencję, organ administracji musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym.
Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a
ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Podzielając powyższe stanowisko przedstawione w orzecznictwie należy jednocześnie podkreślić, że
pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została
pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
Komentarz, Zakamycze 2006 r., Andrzej Kabat).
Przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy G. nr (...) z dnia (...) w sprawie
regulaminu wypłacania dodatków do wynagrodzenia, przyznawania nagród i innych świadczeń
nauczycielom szkół i przedszkoli, dla których organem prowadzącym jest Gmina G. Wzorcem
normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa
miejscowego w zakresie wynagrodzenia nauczycieli przez organy prowadzące szkołę będące jednostkami
samorządu terytorialnego jest art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem organ
prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę
zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze
regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowe warunki
przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34; 2) szczegółowe warunki obliczania i
wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem
art. 35 ust. 3; 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt
4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie
wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na
obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom
nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.
Nie budzi wątpliwości, że wskazany przepis zawiera upoważnienie ustawowe do wydawania
przepisów wykonawczych. Wydawany na podstawie tego przepisu regulamin ma charakter aktu prawa
miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca
2001 r. o sygn. akt SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138; z dnia 20 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 109/01; z
dnia 3 marca 2008 r. o sygn. akt I OSK 1873/07 - dostępne w internecie) oraz w ujęciu funkcjonalnym jego
moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r. o sygn.
akt SA/Wr 2729/00 OSA 2002/1/19). Z samej Konstytucji RP wynika, że ustanowienie aktu prawa
miejscowego może mieć miejsce wyłącznie w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94
Konstytucji RP). Zwrócić należy przy tym uwagę, iż podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego
do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa
miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja
1998 r. o sygn. K 19/97).
W doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność, co do nakazu ścisłej wykładni prawodawczych norm
kompetencyjnych i zakazu stosowania ich wykładni rozszerzającej. Zatem organ administracji publicznej
wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obwiązany działać w
ściśle w granicach tego upoważnienia i nie jest upoważniony do regulowania tego, co zostało już
ustawowo uregulowane ani też wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.
Zawarte w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela upoważnienie w żadnym przypadku nie oznacza,
że organ stanowiący gminy może decydować, kto i kiedy zachowuje prawo do wynagrodzeń, a kiedy je
traci. Ustawodawca upoważnił organ prowadzący szkołę jedynie do określenia wysokości stawek
dodatków i szczegółowych warunków ich przyznawania, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania
wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokości i warunków
wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Karta Nauczyciela, o
ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Organ prowadzący szkołę nie jest
uprawniony do określenia okoliczności, w jakich składniki te nie będą przysługiwać. Określenie warunków
nabycia prawa do wynagrodzenia nie leży więc w kompetencjach rady gminy (por. wyrok Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wr 179/08 i z dnia 17
września 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wr 281/08 oraz z dnia 21 sierpnia 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wr 294/08
- dostępne w internecie).
Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest wykładnia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta
Nauczyciela regulującego materię normowaną w art. 5 ust. 4 kontrolowanej uchwały. Powołany przepis
ustawy Karta Nauczyciela upoważnia organ prowadzący szkołę do określenia w drodze regulaminu
szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny
doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, a więc według stawki osobistego zaszeregowania
nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Natomiast definicja "godzin
ponadwymiarowych" zawarta została w art. 35 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którą przez
godzinę ponadwymiarową rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych,
wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć
dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych.
Trafnie uznał organ nadzoru, że we wskazanej normie kompetencyjnej art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy
Karta Nauczyciela nie mieści się upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel
zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Wynagrodzenie za
niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw należy ustalać w oparciu o Kartę
Nauczyciela i przepisy Kodeksu pracy, do których odsyła art. 91c ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. W myśl
art. 80 (zdanie pierwsze) Kodeksu pracy wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas
niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa
pracy tak stanowią (zdanie drugie).
Do organu prowadzącego należy wyłącznie ustalenie, jakie są warunki obliczania i wypłacania tego
wynagrodzenia tj. "wydawania" należnych z tego tytułu kwot, a nie decydowanie kto i kiedy zachowuje lub
traci prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Co więcej nie posiada on
również uprawnienia do określania sposobu obliczenia wynagrodzenia za godziny nadliczbowe
ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy
nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy. Wskazany w zapisie art. 5 ust. 4 uchwały sposób
obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe jest sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie
rozwiązaniami ustawowymi. Doprowadza to do sytuacji, że pomimo ustawowego prawa do otrzymania
wynagrodzenia za usprawiedliwioną nieobecność w pracy (np. urlop wypoczynkowy), nauczyciel nie
otrzymałby takiego wynagrodzenia, przysługującego mu przecież z mocy ustawy. Kwestia ta, jak już
wskazano, została unormowana, zarówno w ustawie Karta Nauczyciela, jak i w Kodeksie pracy (por. art.
80). Omawiana regulacja art. 5 ust. 4 kontrolowanej uchwały nie może być zatem przepisem szczególnym
do ogólnie obowiązującego przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela. Odmienna
interpretacja doprowadziłaby do sytuacji, iż w niektórych tygodniach nauczyciele nie otrzymaliby
wynagrodzenia za przydzielone im i nie wykonane godziny ponadwymiarowe, mimo że prawo do
wynagrodzenia wynikałoby z przepisów ogólnych prawa pracy, co mogłoby być traktowane jako
naruszenie art. 9 § 2 Kodeksu pracy. Jeśli idzie zaś o zajęcia dydaktyczne, opiekuńcze lub wychowawcze
wykonywane w dniu wolnym od pracy to kwestię tę jednoznacznie reguluje art. 30 ust. 1 ustawy Karta
Nauczyciela stanowiąc w pkt 3, że wynagrodzenie nauczycieli składa się z wynagrodzenia za godziny
ponadwymiarowe i godzin doraźnych zastępstw - jak również § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji
Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia
zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2005 r. Nr 22 poz. 181 z
późn. zm.), który stanowi, że zajęcia w dniu wolnym od pracy nauczyciele otrzymują inny dzień wolny, a
jeżeli nie otrzymają dnia wolnego, to przysługuje im odrębne wynagrodzenie za każdą godzinę pracy
obliczoną jak za godzinę ponadnormatywną.
Z powyższymi argumentami odpowiedź na skargę w ogóle się nie polemizuje i całkowicie je pomija.
Ustalenie przez organ prowadzący, w jakich warunkach przysługuje bądź nie wynagrodzenie za godziny
ponadwymiarowe, nie można uznać za jednoznaczne z ustaleniem warunków obliczania czy wypłacania
tego wynagrodzenia. Określenie zatem przypadków, w których nauczycielowi nie przysługuje prawo do
wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym, nie
mieści się w granicach powyższego upoważnienia ustawowego. Nie można bowiem uznać, iż wskazanie
przez uchwałodawcę przypadków, w których wynagrodzenie nie przysługuje, stanowi określenie
warunków (szczegółowych) obliczania i wypłacania wynagrodzenia. Takie też stanowisko zajął
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnych wyrokach z dnia 25 czerwca 2007 r. o
sygn. akt IV SA/Gl 400/07 i z dnia 3 lipca 2008 r. o sygn. akt IV SA/Gl 198/08, od którego skargę
kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt I OSK
1873/07 oraz z dnia 10 lutego 2009 r. o sygn. akt IV SA/Gl 450/08 (publikowane w internecie), które Sąd
orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Słusznie przy tym organ nadzoru zwrócił uwagę, iż w art.
30 ust. 6 ustawy Karty Nauczyciela użyte zostały dwa określenia: "warunki przyznawania" (art. 30 ust. 6
pkt 1) oraz "warunki obliczania i wypłacania" wynagrodzenia (art. 30 ust. 6 pkt 2) w związku z czym nie
jest dopuszczalne ich utożsamianie.
Reasumując, zapis art. 5 ust. 4 uchwały, który stanowi za jakie godziny ponadwymiarowe
nauczycielowi nie przysługuje wynagrodzenie wykracza zatem poza upoważnienie ustawowe wyrażone w
art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, którego delegacja nie przewiduje kompetencji do określania,
w jakich sytuacjach nauczyciel jest pozbawiony jakiegoś elementu wynagrodzenia.
W tej mierze należy uznać stanowisko organu za w pełni uzasadnione tym bardziej, że takie poglądy
prezentuje już od kilku lat przywołane orzecznictwo w innych podobnych sprawach, w tym również
toczących się przed tut. Sądem.
W świetle powyższego, przyjedzie zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ
nadzoru, iż przyjętym rozwiązaniem Rada Gminy G. wykroczyła poza delegację ustawową. Stanowi to
naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy administracji
publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. W związku z przepisem art. 91 ust.
4 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić
tylko w razie istotnego naruszenia prawa, należało dojść do przekonania, iż takie istotne naruszenie w
rozpatrywanej sprawie wystąpiło, bowiem wydanie przez aktu prawa miejscowego z przekroczeniem
granic upoważnienia ustawowego musi zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Skoro, jak
wyżej wykazano, art. 5 ust. 4 kontrolowanej uchwały wydany został z przekroczeniem granic
upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karty Nauczyciela, to
narusza on prawo w sposób istotny.
Jednocześnie wobec słusznych zarzutów organu nadzoru jedynie do art. 5 ust. 4 kontrolowanej
uchwały brak jest podstaw prawnych dla stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchwała ta bowiem
prawidłowo reguluje szereg innych zagadnień i po stwierdzeniu nieważności w części może pozostawać w
obrocie prawnym.
W tym stanie rzeczy, powołane okoliczności zadecydowały, iż Sąd działając na mocy art. 147 § 1
p.p.s.a. uwzględnił skargę i stwierdził nieważność w części kontrolowanej uchwały, co do jej art. 5 ust. 4
oraz orzekł, iż w tej części nie podlega ona wykonaniu.