Prof. dr hab. Jan Barcz1 Aspekty prawne procedury wejścia w życie

Prof. dr hab. Jan Barcz1
Aspekty prawne procedury wejścia w życie Traktatu
konstytucyjnego i ewentualne konsekwencje prawno-polityczne
jego odrzucenia
1. „Traktat ustanawiający konstytucję dla Europy” (Traktat
konstytucyjny)2, wbrew prowadzonym w ostatnich latach dyskusjom
publicystyczno-politycznym, nie jest konstytucją jakiegoś superpaństwa
europejskiego, lecz pozostaje co do swojej prawnej istoty wielostronną
umową
międzynarodową,
podlegającą
regułom
prawa
3
międzynarodowego. Treść tej umowy – Traktatu konstytucyjnego –
określana jest przez jego strony (państwa członkowskie Unii
Europejskiej), one też decydują o tym, czy Traktat wejdzie w życie (są
owymi – Herren der Vertäge - „panami traktatu”.
Oczywiście, umowy międzynarodowe ustanawiające organizacje
międzynarodowe oraz tzw. umowy rewizyjne, tj. zmieniające umowy
ustanawiające organizacje międzynarodowe – mają swoją specyfikę.
Zwykle w procedurze ustalania ich treści w jakimś zakresie biorą udział
instytucje (organy) danej organizacji międzynarodowej. Tak jest też w
przypadku Wspólnot Europejskich/Unii Europejskiej. Traktat o Unii
Europejskiej w art. 48 reguluje procedurę zawierania umowy
międzynarodowej, zmieniającej traktaty stanowiące podstawę Unii (tzw.
traktaty rewizyjne), określając procedurę wszczęcia negocjacji, zwołania
Konferencji Międzyrządowej, współudział Komisji Europejskiej,
Parlamentu Europejskiego i Rady. Tym niemniej końcowym akordem
jest decyzja państw członkowskich, bowiem traktat rewizyjny „podlega
ratyfikacji przez wszystkie umawiające się Państwa, zgodnie z ich
odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi” (ostatnie zdanie art. 48
TUE). Specyfiką procedury negocjowania tekstu Traktatu
konstytucyjnego było też to, że Konferencja Międzyrządowa
(przewidziana w art. 48 TUE) poprzedzona została obradami Konwentu
UE, który powołany został na mocy decyzji politycznej Rady
Europejskiej, podjętej podczas spotkania w Laeken (14-15 grudnia 2001
1
Kierownik Katedry Prawa Europejskiego w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie.
1
r.).4 Notabene Traktat konstytucyjny włącza możliwość powołania
Konwentu w procedurę ewentualnej jego zmiany w przyszłości.5
Traktat
konstytucyjny
jest
więc
wielostronną
umową
międzynarodową, przy uwzględnieniu natomiast jego specyfiki jako
umowy współkształtującej proces integracji europejskiej – jest tzw.
traktatem rewizyjnym, tj. zmieniającym traktaty ustanawiające Unię
Europejską.
Traktat konstytucyjny ma być zawarty na czas nieograniczony, co nie
jest niczym szczególnym, bowiem Traktaty stanowiące Unię (z
wyjątkiem Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i
Stali, który został zawarty na 50 lat i wygasł 23 lipca 2002 r.) zawarte są
również na czas nieograniczony.
2. Procedurę wejścia w życie Traktatu konstytucyjnego określa jego
art. IV-447 (Ratyfikacja i wejście w życie), który stwierdza:
„1. Niniejszy Traktat podlega ratyfikacji przez Wysokie Umawiające
się Strony, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.
Dokumenty ratyfikacyjne zostaną złożone do depozytu rządowi
Republiki Włoskiej.
2. Niniejszy Traktat wchodzi w życie 1 listopada 2006 roku, pod
warunkiem, że zostaną złożone do depozytu wszystkie dokumenty
ratyfikacyjne lub – w przeciwnym wypadku – wchodzi on w życie
pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po złożeniu do
depozytu dokumentu ratyfikacyjnego przez Państwo-Sygnatariusza,
które jako ostatnie spełni tę formalność”.
Traktat konstytucyjny wejdzie w życie pod warunkiem (art. IV-447
ust. 1 zdanie pierwsze), że zostanie ratyfikowany we wszystkich
państwach członkowskich, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi.
Sam Traktat konstytucyjny wskazuje w art. IV-447 ust. 2, że ma wejść w
2
Tekst Traktatu konstytucyjnego wraz z komentarzem – J. Barcz, Przewodnik po Traktacie
konstytucyjnym wraz z tekstem Traktatu, Warszawa 2004.
3
Por. art. 2 ust. 1 lit a) Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, otwarta do podpisu 23 maja 1969
r., Dz.U. 1990, nr 74, poz. 439, załącznik.
4
Patrz. Wnioski Prezydencji przyjęte podczas spotkania w Laeken (punkt I.3.) oraz Deklaracja z
Laeken w sprawie przyszłości Unii Europejskiej (załącznik do Wniosków Prezydencji). Monitor
Integracji Europejskiej 2002, nr 52 (tom II), s. 156 i nast.
5
Por. art. IV-443 Traktatu, zawierający zmodyfikowane nieco postanowienia obecnego art. 48 TUE.
2
życie 1 listopada 2006 r., a prawie dokładnie w dwa lata po jego
podpisaniu (Traktat został podpisany 29 października 2004 r.). Jest to
jednak data niepewna, bowiem wejście w życie Traktatu w tym dniu
możliwe będzie jedynie pod warunkiem, że zostaną do depozytu złożone
wszystkie dokumenty ratyfikacyjne. W przeciwnym przypadku, Traktat
wchodzi w życie „pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po
złożeniu do depozytu dokumentu ratyfikacyjnego przez PaństwoSygnatariusza, które jako ostatnie spełni tę formalność” (art. IV-447 ust.
2).
Data 1 listopada 2006 r. nie ma więc dla państw członkowskich
charakteru wiążącego, a raczej polityczny „charakter dyscyplinujący”.
Państwa mają w tej dziedzinie znaczną swobodę: od ich woli zależy
kiedy rozpoczną procedurę ratyfikacyjną i kiedy ją zakończą. Jeżeli
finalizacja procedury ratyfikacyjnej wymagałaby więcej czasu (na
przykład ze względu na potrzebę przeprowadzenia dogłębnej debaty
politycznej i społecznej), to z pewnością nie będzie można odnośnemu
państwu członkowskiemu zarzucać naruszenia prawa Unii, ani też
konsensusu politycznego. Sam bowiem Traktat konstytucyjny
przewiduje możliwość jego późniejszego wejścia w życie (co jest
notabene zgodne z prawem międzynarodowym).
3
Ratyfikowanie Traktatu konstytucyjnego w ciągu dwóch lat od dnia
podpisania może być w istocie trudne (prawie dwa lata trwała - na
przykład - procedura ratyfikacji ostatniego traktatu rewizyjnego –
Traktatu z Nicei), tym bardziej że w kilkunastu państwach
członkowskich
zapowiedziano
względnie
zadeklarowano
przeprowadzenie referendów w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację.
Należy jednak zwrócić w tym kontekście uwagę na deklaracją nr 30
„w sprawie ratyfikacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla
Europy”, stwierdzającą:
„Konferencja zwraca uwagę, że jeżeli po upływie dwóch lat od
podpisania Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy zostanie on
ratyfikowany przez cztery piąte Państw członkowskich i gdy jedno lub
więcej Państw Członkowskich napotka trudności w postępowaniu
ratyfikacyjnym, sprawa zostanie rozpatrzona przez Radę Europejską”.6
Analogiczne postanowienia zwiera art. IV-443 ust. 4 Traktatu
konstytucyjnego, określający procedurę jego zmiany (zawierania tzw.
traktatu rewizyjnego).7
Trudno z postanowień tej deklaracji wywieść konkretne skutki
prawne, ponieważ - z jednej strony – i tak Rada Europejska mogłyby się
zająć sprawą przewlekania procedury ratyfikacyjnej Traktatu
konstytucyjnego, z drugiej zaś strony - jej ewentualne deliberacje będą
miały charakter stricte polityczny. Nie zmieniają tego analogiczne do
treści deklaracji postanowienia art. IV-443 ust. 4 Traktatu, bowiem
zarówno z odnośnych postanowień Traktatu, jak i treści deklaracji
wynika jedynie zobowiązanie państw członkowskich do zajęcia się tą
sprawą, jeśli do 1 listopada 2006 r. Traktat konstytucyjny nie wejdzie w
życie. Z deklaracji natomiast nie wynika, co w szczególności miałoby
być przedmiotem obrad Rady Europejskiej, nie wynikają z niej również
żadne wskazówki co do kierunku dyskusji, czy jej rezultatu jaki Rada
Europejska miałaby osiągnąć.
3. Można zakładać, że w takim przypadku (nie wejścia Traktatu
konstytucyjnego w życie do 1 listopada 2006 r.) Rada Europejska będzie
musiała rozważyć dwie zasadnicze opcje:
6
Dołączona do Traktatu konstytucyjnego w ramach Aktu końcowego Konferencji Międzyrządowej.
Art. IV-443 ust. 2 Traktatu konstytucyjnego ma następujące brzmienie: „Jeżeli po upływie dwóch lat
od podpisania traktatu zmieniającego niniejszy Traktat został on ratyfikowany przez cztery piąte
Państw Członkowskich i gdy jedno lub więcej Państw Członkowskich napotkało trudności w
postępowaniu ratyfikacyjnym, sprawę kieruje się da Rady Europejskiej.”
7
4
♦ ewentualne modyfikacje Traktatu, które ułatwiłyby jego ratyfikację w
państwach członkowskich, gdzie występują trudności (poprzez
przyjęcie dodatkowych deklaracji, protokołów);
♦ sposób i zakres koniecznych reform Wspólnot i Unii w warunkach
nie wejścia w życie Traktatu konstytucyjnego.
Jeżeli mimo wspomnianych w ramach opcji pierwszej modyfikacji
Traktat konstytucyjny nie wejdzie jednak w życie, to - z formalnego
punktu widzenia - w grę wchodziłyby dwie zasadnicze drogi działania:
♦ dokonywanie pewnych reform (niezależnie od związanych z
rozszerzeniem Unii koniecznych zmian instytucjonalnych) przy
okazji zawierania kolejnych traktatów akcesyjnych (które w istocie są
również rodzajem traktatów rewizyjnych); w 2007 r. planowane jest
przyjęcie do UE Bułgarii i Rumunii (trzeba jednak mieć na
względzie, że podpisanie traktatu akcesyjnego z tymi państwami
planowane jest w 2005 r.),8 nieco później możliwe będzie przyjęcie
Chorwacji (zakładając, że negocjacje akcesyjne rozpoczną się w 2005
r.,9 podpisanie traktatu akcesyjnego może wchodzić w grę około 2007
r.) i w końcu najwcześniej w połowie kolejnej dekady może dojść do
przyjęcia Turcji do UE;10 niemniej jednak należy mieć na względzie,
że dokonywanie głębokich i kontrowersyjnych reform „przy okazji”
traktatu akcesyjnego będzie bardzo trudne i obciążone wyznaczonym
tempem procesu rozszerzenia (niesie znaczące ryzyko polityczne);
♦ zwołanie kolejnej Konferencji Międzyrządowej, która zajęłaby się
przygotowaniem kolejnego traktatu rewizyjnego – zmodyfikowanego
Traktatu konstytucyjnego; zważyć naturalnie należy, że wybranie
takiej drogi oznacza, iż znacznie przeciągnie w czasie wprowadzenie
kolejnego etapu reformy ustrojowej Unii Europejskiej, oraz że
kolejny traktat rewizyjny (zmodyfikowany Traktat konstytucyjny)
również podlegałby obowiązkowi ratyfikacji we wszystkich
państwach członkowskich.
8
Communication from the Commission to the Council, and to the European Parliament. Stategy Paper
of the European Commission on progress in the enlargement process. Brussels, 6.10.2004.
COM(2004) 657 final. (punkt 2.4.).
9
Tamże, punkt 4 (5).
10
Communication from the Commission to the Council, and to the European Parliament.
Recommendation of the European Commission on Turkey’s progress towards accession. Brussels,
6.10.2004. COM(2004) 656 final.
5
4. Niezależnie od tego w grę wchodzą różne warianty polityczne
dalszego rozwoju procesu integracji europejskiej, w przypadku gdyby
Traktat konstytucyjny nie wszedł w życie, a najwyżsi przedstawiciele
państw członkowskich zebrani w Radzie Europejskiej nie zdołali
uzgodnić dalszej strategii reformy ustrojowej UE. Realizacja takich
wariantów mogłaby zawierać w sobie początek głębokiego
zróżnicowania wewnątrz Unii, żeby nie mówić o rozbiciu procesu
integracji europejskiej, a w każdym razie realną groźbę rozpoczęcia
takiego procesu. Chodzi tu z jednej strony o możliwość zróżnicowanego
statusu członkostwa w przyszłej Unii Europejskiej oraz – z drugiej
strony - o rozwój Unii o „wielu prędkościach”. Przy różnej formule
prawnej realizacji obu tych wariantów, ich następstwem byłoby
zróżnicowanie (rozbicie) procesu integracji europejskiej.
Pierwszy z tych wariantów nie był w zasadzie nigdy rozważany
oficjalnie, choć pojawił się w „dokumencie roboczym” opracowanym na
zlecenie ówczesnego przewodniczącego Komisji Europejskiej R.
Prodiego przez grupę znakomitych specjalistów kierowanych przez M.
Barniera i A. Vitorino i opublikowanym 4 grudnia 2002 r.11 Został on
dyskretnie „przemilczany” w debacie Konwentu. Zawierał bowiem m.in.
rozważania dotyczące sytuacji jaka powstałaby, gdyby jedno z państw
członkowskich (lub ich pewna grupa) nie godziło się, bądź nie było w
stanie (negatywny wynik referendum) ratyfikować Traktatu
konstytucyjnego. Dylemat zarysowany w tym dokumencie
był
jednoznaczny i szerszy: jak rozwiązać sytuacje, w które „część państw
chce iść do przodu”, a część „nie ma co prawda zamiaru powstrzymywać
tej grupy, ale zainteresowana jest jedynie utrzymaniem status quo”.12 Od
strony formalnej przewidywano zawarcie (w trybie art. 48 TUE)
porozumienia między państwami członkowskimi w sprawie wejścia w
życie „Konstytucji dla Unii Europejskiej”. Następnie, jeżeli większość
państw godziła by się na związanie „Konstytucją”, to wchodziła by ona
w życie w odniesieniu do tych państw (status „continued participation in
the Union”), natomiast państwa nie zamierzające (bądź nie będące w
stanie) przystąpić do Traktatu konstytucyjnego musiały by się z Unii
wycofać („withdrawal from the Union”), zachowując jednak posiadane
status quo – pozostawałyby one w specjalnym powiązaniu z nową Unią.
Propozycja ta, określana jako „the innovative solution”,13 pozostawiała
więc państwom członkowskim wybór – albo przyłączyć się do Unii
11
European Commission. Feasibility Study. Contribution to a Preliminary Draft. Constitution of the
European Union. Working Document.
12
Tamże, punkt V.2. wprowadzenia oraz dołączony projekt porozumienia (Agreement on the Entry
into Force of the Constitution of the European Union).
13
Tamże, punkt V.2. ostatni akapit.
6
zasadzającej się na Traktacie konstytucyjnym, albo wycofać się z Unii,
zachowując dotychczasowy status.
Propozycja taka była w sposób oczywisty mało realistyczna już z tego
względu, że zakładała uprzednie zawarcie między państwami
członkowskimi porozumienia, w którym taka możliwość byłaby
jednoznacznie przewidziana (inaczej wystąpiłaby sprzeczność z
postanowieniami art. 48 TUE). Mało prawdopodobne jest, aby państwa
członkowskie na takie porozumienie wyraziły zgodę (jak wiadomo,
skończyło się na deklaracji nr 30 zawartej w Akcie Końcowym).
Niemniej jednak propozycji tej lekceważyć całkowicie nie można.
Pokazuje ona bowiem, że wśród czołowych specjalistów-praktyków w
dziedzinie reformy instytucjonalnej Unii takie warianty są w ogóle
rozważane.14
Jeśli chodzi o drugi wariant, to - nie wdając się w analizę
politologiczną koncepcji „Europy wielu prędkości”,15 przyznać należy,
że konsekwencją braku przyjęcia projektu Traktatu konstytucyjnego
może być rozpoczęcie procesu głębszego różnicowania państw
członkowskich UE w ramach procesu integracji europejskiej. Przy czym
nie tyle należało by się obawiać „normalnej” elastyczności procesu
integracji, który przecież występuje w Unii Europejskiej w postaci
zróżnicowanego statusu państw członkowskich w ważnych obszarach Unii Gospodarczej i Pieniężnej, acquis Schengen, czy wreszcie w
znajduje wyraz w postanowieniach dotyczących wzmocnionej
współpracy. Taka „elastyczność” mieści się w ramach Unii Europejskiej,
nie jest więc zasadniczo groźna dla trwałości jej struktur i mechanizmów
decyzyjnych.
Do rozczłonkowania procesu integracji europejskiej mogłoby
natomiast prowadzić budowanie przez część państw członkowskich
(najbardziej wydolnych politycznie i gospodarczo) „zacieśnionej
współpracy” w dziedzinach istotnych dla przyszłości Europy obok i
niezależnie od instytucji i mechanizmu decyzyjnego obecnej Unii
Europejskiej. Taka „zacieśniona współpraca” nie naruszałaby
funkcjonowania rynku wewnętrznego, natomiast ważne obszary
polityczne (szczególnie z dziedziny polityki bezpieczeństwa i obrony),
innowacyjne i oddziałujące na porządek wewnętrzny (dziedziny, które
zaczynają się obecnie pojawiać w ramach III filara) byłyby realizowane
14
Współautorzy dokumentu – komisarze M. Barnier i A. Vitorino byli również przedstawicielami
Komisji Europejskiej w Konwencie, a M. Barnier jest odpowiedzialny w Komisji m.in. za reformy
instytucjonalne UE.
15
Por. M.A. Cichocki, Porwanie Europy, Warszawa 2004.
7
poza Unią sprowadzaną stopniowo do wąsko rozumianego rynku
wewnętrznego z niewielkimi uzupełnieniami z obszaru obecnego II i III
filara.
Zwiastun myślenia tego rodzaju pojawił się w przedłożonym przez
Konwent projekcie Traktatu konstytucyjnego pod nazwą tzw.
współpracy strukturalnej (structured cooperation), dotyczącej polityki
obrony (art. I-40 ust. 6 i III-208 projektu Konwentu), przy czym istota
propozycji nie polegała na tym, że grupa państw chciała „pójść dalej” w
tej dziedzinie, lecz że zakładała ona całkowite wyłączenie udziału
instytucji UE z decyzji dotyczącej ustanawiania takiej współpracy
(warunków jej ustanawiania, określania kręgu państw uczestniczących,
etc.).16 Podczas prac Konferencji Międzyrządowej zażegnano te
niebezpieczeństwo, proponując przyznanie stosownych kompetencji
Radzie (ma ona decydować większością kwalifikowaną o ustanowieniu
współpracy strukturalnej oraz o jej rozszerzeniu na nowe państwa)17.
Przykład ten ukazuje jednak drogę, której obranie mogłoby prowadzić
rozwoju ważnych obszarów współpracy poza Unią Europejską.
Jest to możliwość tym bardziej realna i niebezpieczna dla procesu
integracji europejskiej ogarniającej cały kontynent, że sam wąsko pojęty
rynek wewnętrzny będzie stopniowo – wraz z umacnianiem się
procesów liberalizacyjnych w skali globalnej – tracił na znaczeniu.
5. W Polsce procedura ratyfikacyjny Traktatu konstytucyjnego musi
zasadzać się na postanowieniach art. 90 Konstytucji, tj. Prezydent RP
dokonując ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego musi otrzymać zgodę na
taką ratyfikację wyrażoną albo w drodze ustawy (stosownie do art. 90
ust. 2 Konstytucji) albo w drodze referendum ogólnokrajowego
(stosownie do art. 90 ust. 3 Konstytucji), przy czym wyboru sposobu
wyrażenia zgody dokonuje Sejm (stosownie do art. 90 ust. 4
Konstytucji). Tego rodzaju kwalifikacja procedury ratyfikacyjnej w
Polsce wywodzi się z treści Traktatu konstytucyjnego, który bez
wątpienia zmienia w takim zakresie przedmiot regulacji
dotychczasowych Traktatów stanowiących Unię Europejską, iż
konieczne jest dalsze przekazanie „kompetencji organów władzy
państwowej w niektórych sprawach” na przyszłą organizację
międzynarodową – Unię Europejską.18 Postanowienia art. 90 ust. 1
16
Krytycznie na ten temat: J. Barcz, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa w pracach
Konwentu UE, Polska w Europie 2003, nr 2, s. 106/107.
17
Art. I-41 ust. 6 Traktatu konstytucyjnego w powiązaniu z art. III-309, III-310, III-312.
18
Trudno uznać za zasadne pojawiające się poglądy, iż Traktat konstytucyjny można ratyfikować za
uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie w trybie art. 89 Konstytucji (w więc w drodze ustawy zwykłej).
8
Konstytucji uprawniają Rzeczpospolitą Polskę do takiego „przekazania”,
tym niemniej umowa międzynarodowa, na podstawie której przekazanie
następuje, objęta jest wymogami procedury wyrażenia zgody na
ratyfikację, określonymi w art. 90 ust. 2-4 Konstytucji. Okoliczność, iż
chodzi w tym przypadku przede wszystkim o modyfikację kompetencji
istniejącej organizacji międzynarodowej (Wspólnoty Europejskiej), w
której Polska jest państwem członkowskim, a nie przystąpienie do
organizacji międzynarodowej (jak to miało miejsce w odniesieniu do
Traktatu akcesyjnego, podpisanego 16 kwietnia 2003 r.) nie ma
znaczenia, bowiem
postanowienia art. 90 ust. 1 Konstytucji
upoważniają ogólnie Rzeczpospolitą Polskę do przekazania na podstawie
umowy międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej w
niektórych sprawach na rzecz organizacji międzynarodowej. Chodzić
więc może jednoznacznie zarówno a traktat akcesyjny (przystąpienie do
organizacji międzynarodowej), jak i traktat rewizyjny (zmieniający
umową konstytuującą organizację międzynarodową, w której Polska jest
już członkiem).
Procedura wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej
jest trudna, bowiem odnośna ustawa musi być uchwalona większością
2/3 odpowiednio posłów i senatorów przy obecności – w Sejmie i
Senacie - co najmniej połowy ustawowej liczby odpowiednio posłów i
senatorów, natomiast wynik referendum ogólnokrajowego wówczas daję
podstawę do ratyfikowania przez Prezydenta RP umowy
międzynarodowej, jeżeli w referendum uczestniczyło więcej niż połowa
uprawnionych do głosowania oraz większość opowiedziała się za
wyrażeniem zgody na ratyfikację.
Partie polityczne w Polsce wypowiedziały się już19 na rzecz
przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego w sprawie wyrażenia
zgody na ratyfikowanie przez Prezydenta RP Traktatu konstytucyjnego,
stąd też można zakładać, iż taka będzie uchwała Sejmu podjęta na
podstawie art. 90 ust. 4 Konstytucji.
Warto natomiast zauważyć, że decyzja o momencie wszczęcia
procedury ratyfikacyjnej leży w kompetencji rządu, bowiem Sejm będzie
mógł podjęć miarodajną decyzję w tej sprawie sposobu wyrażenia zgody
na ratyfikowanie Traktatu konstytucyjnego – stosownie do art. 90 ust. 4
Poglądy takie mieszczą się raczej w ramach tzw. interpretacji oportunistycznej, zmierzającej do
ominięcia w istocie trudnej procedury, określonej w art. 90 Konstytucji. Materia Traktatu
konstytucyjnego jednoznacznie przemawia za koniecznością skorzystania z procedury określonej w
art. 90 Konstytucji.
19
Por. ostatnio przebieg debaty w Sejmie w dniu 2 grudnia 2004 r. – Gazety Wyborcza i
Rzeczpospolita z dnia 3 grudnia 2004 r.
9
Konstytucji – po przesłaniu tekstu Traktatu przez Prezesa Rady
Ministrów Marszałkowi Sejmu, stosownie do art. 69 ustawy o
referendum ogólnokrajowym w powiązaniu z art. 15 ustawy o umowach
międzynarodowych.
Jeżeli wynik referendum byłoby niewiążący, tj. w referendum
uczestniczyłaby zbyt mała liczba uprawnionych, Sejm może ponownie
podjąć uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację
Traktatu konstytucyjnego.20 Wówczas Sejm może podjąć decyzję o
wyrażeniu zgody w formie ustawy, może jednak również ponownie
wskazać na tryb referendalny wyrażenia zgody.
Procedura ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego w RP
(art. 90 Konstytucji RP)
Podpisanie Traktatu konstytucyjnego
Przekazanie przez Prezesa RM tekstu Traktatu
Marszałkowi Sejmu
Sejm decyduje o sposobie wyrażenia zgody na
ratyfikację (art. 90 ust. 4)
Referendum
(art. 125)
Ustawa
(art. 90 ust. 2)
Prezydent RP
(art. 133 ust. 1)
20
Art. 75 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym, Dz. U. Nr 57, poz. 507.
10
6. Konieczność modyfikowania i rozwoju procesu integracji
europejskiej jest oczywista. Wpływają na to obecnie zarówno
uwarunkowania globalne (przede wszystkim liberalizacja handlu w skali
globalnej oraz kształtowanie się podmiotów politycznych procesu
decyzyjnego w skali światowej), jak i proces rozszerzenia Unii. W tym
kontekście
opracowanie
kolejnego
traktatu
rewizyjnego,
modyfikującego istniejącą sieć traktatów stanowiących Unię Europejską
nie może zaskakiwać – stanowi raczej etap normalnego rozwoju procesu
integracji europejskiej. Zakładać można, że w wymiernym czasie – kilku
lat od ewentualnego wejścia w życie Traktatu konstytucyjnego –
zachodzić będzie potrzeba dalszej modyfikacji.
Problemy „dodatkowe” z jakimi konfrontowane są obecne państwa
członkowskie UE – w toku ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego –
sięgają dwóch istotnych błędów, jakie zostały popełnione u progu
decyzji o dokonaniu kolejnej rewizji podstaw prawnych procesu
integracji oraz w roku wypracowania projektu Traktatu konstytucyjnego.
Pierwszy z nich polegał na tym, że niepotrzebnie – kierując się bliżej
nieokreślonymi ambicjami (głównie w niektórych starych państwach
członkowskich) – „rozdmuchano” znaczenie planowanej reformy, po
części celowo mieszając zagadnienia teoretyczno-filozoficzne z realnym
kształtem przeprowadzanych zmian. Wprowadzenie do dyskusji pojęcia
„konstytucji europejskiej” sprawiło, że debata zdominowana została
przez polityczne kwestie (których skrajnym wyrazem stała się obawa
przed budową jakieś europejskiego super-państwa), które przedmiotem
reformy ustanawianej przez Traktat konstytucyjny ani nie są, ani być nie
mogą.
Próby późniejszego ograniczenia debaty do właściwego zakresu
reform powiodły się jedynie częściowo. Szczególnie w nowych
państwach członkowskich nadanie dyskusji kształtu „debaty nad
konstytucją europejską” przyniosło więcej szkody niż pożytku.
Tymczasem Traktat konstytucyjny – mimo że jest bez wątpienia
traktatem istotnym – stanowi jedynie jeden z etapów modyfikacji
podstaw prawnych procesu integracji europejskiej. Pozostaje też co do
swojej istoty umową międzynarodową, którego treść określają
bezpośrednio państwa członkowskie UE (notabene Traktat
konstytucyjny potwierdza wyraźnie możliwość wystąpienia z Unii (art.
I-60).
Również zakres wprowadzanych zmian nie jest zbyt rozległy. W
zasadniczej dziedzinie działania rynku wewnętrznego reforma ma
11
charakter systematyzujący i konkretyzujący obecnie działające
rozwiązania. Istotniejsze zmiany ustrojowe ograniczają się w zasadzie do
przekształcenia obecnej, skomplikowanej struktury Unii Europejskiej w
jedną organizację międzynarodową (choć – jak o tym była mowa – jest
to reforma niepełna) oraz do uelastycznienia procesu decyzyjnego.
Drugi błąd – obciążający przede wszystkim stare państwa
członkowskie (głównie Niemcy i Francję) dotyczył „metody”, sposobu
prowadzenie dyskusji nad planowanymi reformami, zwłaszcza z
(kandydującymi)
nowymi
państwami
członkowskimi.
Okres
„dochodzenia” do ostatecznego kształtu Traktatu konstytucyjnego
(Konwent i Konferencja Międzyrządowa) ukazał pewne generalne,
bardzo niedobre, negatywne zjawiska:
- w „starych” państwach członkowskich zauważyć można było brak
zaufania do nowych państw członkowskich, próby umocnienia
współzależności tylko we własnym gronie, ujawniło się wielkie
zaniepokojenie zbliżającym się rozszerzeniem Unii;
- w skali Unii zakłócone zostało delikatne poczucie solidarności z
nowymi państwami członkowskimi, budowane stopniowo w
ostatnich latach (głównie w toku negocjacji akcesyjnych); stało się to
tym bardziej niebezpieczne, iż paralelnie wystąpiły napięcia wokół
transatlantybkiego wymiaru bezpieczeństwa europejskiego;
- wśród największych „starych” państw członkowskich myślenie o
„przywództwie politycznym” w przyszłej Unii przysłoniło działającą
do tej pory sprawnie „solidarność wspólnotową”;
- w odniesieniu do regionu Europy Środkowej i Wschodniej ujawniła
się defragmentyzacja interesów poszczególnych nowych państw
członkowskich z dominacją wąsko pojmowanych spraw narodowych
nad wartością regionu jako całości; tym samym podważona została
waga środkowoeuropejskiej współpracy regionalnej jako istotnego
wkładu w integrację europejską;
Dla Polski pogłębianie się konfliktu w końcowej fazie Konwentu i
podczas Konferencji Międzyrządowej prowadziło do załamania
zakładanej strategii polityki zagranicznej związanej z uzyskaniem
członkostwa w UE: Polska weszła do Unii w stanie konfliktu ze swoim
najważniejszym sąsiadem – Niemcami, konfliktu pogłębionego
niedobrym stanem stosunków bilateralnych, warunkowanego głównie
brakiem wizji politycznej przyszłego ich kształtu, w stanie konfliktu z
12
Francją – co dopełniło deprecjację m.in., ważnej konstelacji politycznej
(Trójkąta weimarskiego) oraz w warunkach rozbicia współpracy w
regionie Europy Środkowej i Wschodniej.
Tym samym zamiar
odgrywania przez Polskę istotnej i konstruktywnej roli w ramach tzw.
wschodniego wymiaru Unii (w tym w stosunkach Unii z Rosją) stanął
pod znakiem zapytania.21
Osiągnięcie
kompromisu
podczas
spotkania
Konferencji
Międzyrządowej 17-18 czerwca 2004 r. na szczeblu szefów państw i
rządów oraz podpisanie Traktatu konstytucyjnego 29 października 2004
r. stwarza możliwość przezwyciężenie tego niebezpiecznego impasu.
Jeśli chodzi o status Polski w świetle proponowanych przez Traktat
konstytucyjny rozwiązań, to kwestię tę należy rozważać uwzględniając
różnorakie uwarunkowania. Przede wszystkim należy mieć na
względzie, że w interesie Polski – jako słabego gospodarczo państwa
członkowskiego Unii – leży umacnianie tzw. metody wspólnotowej
(której istotą jest solidarność państw członkowskich). Rozwijane
elastyczności procesu decyzyjnego w UE/WE prowadzi do umocnienia
metody wspólnotowej, czyli sama tzw. podwójna większość jako istota
podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną odpowiada
długofalowemu interesowi Polski. Przyjęta ostatecznie w Traktacie
Konstytucyjnym formuła może nieco osłabia siłę decyzyjną Polską w
porównaniu z formułą Traktatu z Nicei, ale istota problemu tkwi w
wydolności samego państwa członkowskiego (jego struktur
administracyjnych) do włączenia się w różne etapy procesu decyzyjnego
na szczeblu wspólnotowym.
Podobnie rzecz się ma z umocnieniem demokratycznej legitymacji
Unii – stwarzane przez Traktat konstytucyjny nowe możliwości mogą
być w pełni wykorzystane jedynie przez sprawne i efektywnie działające
państwo członkowskie. Wejście w życie Traktatu konstytucyjnego
stanowi więc przede wszystkim wyzwanie i stymulację – szczególnie dla
nowych państw członkowskich – dla usprawnienia działalności struktur
państwowych. Jest to stymulacja, której Polska bardzo potrzebuje.
W dziedzinie WPZiB, po korektach uzgodnionych w toku
Konferencji Międzyrządowej względnie paralelnie do jej obrad, Traktat
konstytucyjny zawiera postanowienia stwarzające dobry punkt wyjścia
dla umacniania identyczności Europy również w dziedzinie wspólnego
bezpieczeństwa i wspólnej polityki obronnej. Leży to bez wątpienia w
21
Por. J. Kranz, Między Niceą a Brukselą albo życie po śmierci, Centrum Stosunków
Międzynarodowych – Analizy i Komentarze 2004 nr 3.
13
strategicznym interesie Polski, a ostatnie wydarzenia w Ukrainie
jednoznacznie wskazują, że rozwój Unii w tym obszarze jest konieczny.
Podobnie rzecz się ma z budową Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i
Sprawiedliwości. Systematyzacja i umocnienie obszaru regulacyjnego w
tej dziedzinie leży w ważnym interesie Polski.
Traktat konstytucyjny nie jest dziełem doskonałym. Zawiera liczne
słabości strukturalne, napisany jest trudnym językiem, jest dokumentem
bardzo obszernym – inaczej zresztą być nie może, ponieważ jest on
statutem dużej organizacji międzynarodowej. Stanowi jednak ważny,
kolejny etap rozwoju integracji europejskiej. Jego odrzucenie w toku
procedury ratyfikacyjnej w państwach członkowskich nie musi być dla
tego procesu tragedią – Wspólnoty i Unia radziły sobie w przeszłości z
podobnymi kryzysami. Odrzucenie Traktatu może jednak – szczególnie
w nowych państwach członkowskich należy brać to pod uwagę – stać się
początkiem defragmentyzacji procesu integracji europejskiej, budowy
struktur cząstkowych przez pewne grupy państw. Byłby to rozwój dla
Polski bardzo niekorzystny.
14