Nr 88. Efekty budżetowe prywatyzacji kapitałowej

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ ANALIZ
EKONOMICZNYCH
I SPOŁECZNYCH
Efekty budżetowe
prywatyzacji kapitałowej
Uwagi w związku z przedstawionym projektem
ustawy budżetowej na 1993 r.
Grudzień 1992
Barbara Petz
Informacja
Nr 89
Wstępna - i oczywiście bardzo przybliżona prognoza kształtowania się dochodów z prywatyzacji w 1992 r. każe traktować założenia budżetowe na 1993 r. ze znacznym sceptycyzmem. Sceptycyzm ten dotyczy zarówno podanych kwot, jak i podstaw ich określenia.
BSE
1
Efekty budżetowe prywatyzacji kapitałowej - uwagi w związku z przedstawionym projektem
ustawy budżetowej na 1993 r.
W projekcie ustawy budżetowej na rok 1993 przewiduje się, że dochody ze sprzedaży, najmu i dzierżawy
składników majątkowych Skarbu Państwa wyniosą 8.800.000 mln zł. Na sumę tę składają się następujące
pozycje:
- dochody z prywatyzacji kapitałowej
- 4.500.000 mln zł
- wpływy z dzierżawy i najmu składników majątkowych Skarbu Państwa oraz prywatyzacji likwidacyjnej
(chodzi tu więc o leasing, dzierżawę, sprzedaż przedsiębiorstw
likwidowanych, sprzedaż części przedsiębiorstw
i sprzedaż części składników majątku)
- dochody ze sprzedaży części banków
- 3.800.000 mln zł
- 500.000 mln zł
Wydatki na prywatyzację realizowaną przez Ministerstwo Przekształceń Własnościowych oraz urzędy
wojewódzkie mają wynieść 554,1 mld zł. Wraz z wydatkami na realizowaną przez Ministerstwo Finansów
prywatyzację banków, koszty prywatyzacji wyniosą, według założeń 594,1 mld zł.
Koszty prywatyzacji majątku skarbu Państwa, realizowanej przez Ministerstwo Przekształceń Własnościowych nie mogą, wg. projektu ustawy, przekroczyć kwoty stanowiącej sumę 320 mld zł oraz 4%
zrealizowanych w 1993 r. dochodów z prywatyzacji kapitałowej. Gdyby dochody z prywatyzacji kapitałowej równe były założonym w projekcie, koszty te nie powinny przekroczyć 500 mld zł1.
W ustawie budżetowej na rok 1992 z 5 czerwca 1992 r. określono, że dochody ze sprzedaży, najmu
i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa wyniosą 10.000.000 mln zł. Kwotę tę ustalono na
podstawie założeń rządowego programu prywatyzacji na 1992 r., zakładającego sprzedaż 30 - 40 przedsiębiorstw. W rzeczywistości do końca 1992 r. zostanie sprzedanych około 20 przedsiębiorstw.
Koszty prywatyzacji miały wynieść 710.000 mln zł , z czego koszty poniesione przez MPW -600.000
mln zł.
W ostatniej nowelizacji ustawy budżetowej z 5.11.1992 r. obniżono zakładaną wysokość dochodów
do wysokości 6.000.000 mln zł, i odpowiednio koszty prywatyzacji - do wysokości 479.199 mln. zł. Oznacza to, że dochody z prywatyzacji - wg. projektu budżetu na 1993 r. - mają być o 46,7% wyższe, niż
wynoszą przewidywane wg. znowelizowanej ustawy wpływy do budżetu państwa w 1992 r., ale o 12%
niższe, niż zakładano w pierwotnej wersji ustawy.
Na dochody budżetu z prywatyzacji w 1992 r. wynoszące 6 000.000 mln zł. składają się, wg. założeń
do nowelizacji ustawy następujące pozycje:
1
W uzasadnieniu do ustawy wymienione zostały wydatki związane z prywatyzacją. Są to koszty analiz, opinii i
ekspertyz dotyczących sytuacji prywatyzowanych przedsiębiorstw, honoraria doradców firm konsultingowych
krajowych i zagranicznych, koszty reklamy i dystrybucji akcji.
2
BSE
- wpływy ze sprzedaży fabryki w Kwidzyniu
i Banku Rozwoju Eksportu
ok. 1.700.000 mln zł
- planowane na II półrocze wpływy z dzierżawy
i najmu składników majątkowych Skarbu Państwa
oraz z prywatyzacji likwidacyjnej
ok. 1.000.000 mln zł
- pozostałe wpływy z prywatyzacji kapitałowej
w II półroczu
ok. 1.840.000 mln zł
Zgodnie z tym wyliczeniem, łączne wpływy z prywatyzacji kapitałowej przedsiębiorstw (z Zakładami
Celulozowo-Papierniczymi SA w Kwidzyniu sprzedanymi w sierpniu 1992 r. za sumę 1.601 mld zł.) wynieść mają w II półroczu ok. 3.440 mld zł.
Do 31 października wpływy z realizowanej przez MP W prywatyzacji kapitałowej w II półroczu wyniosły 1.857 mld zł. (są to wpływy gotówkowe, ponadto 26,6 mld zł. stanowią wpływy w obligacjach). Na
sumę tę składają się wspomniane wyżej wpływy ze sprzedaży Kwidzynia i - w kwocie ok. 257 mld. zł - z
prywatyzacji przedsiębiorstw. Ponadto w listopadzie i grudniu wpłyną wpłaty za sprzedaż dalszych
przedsiębiorstw w wysokości co najmniej 490 mld zł. ze sprzedaży TELFY - 420 mld zł, PWN - 16 mld
zł, Bydgoskich Fabryk Mebli - 20 mld zł i - najprawdopodobniej - Zakładów Mięsnych w Opolu - ok.
35 mld.zł.
Można więc założyć, że wpływy z realizowanej przez MPW prywatyzacji kapitałowej w II półroczu wyniosą ok. 2.348 mld zł, (a wraz z obligacjami ok. 2.374 mld).
Wpływy z prywatyzacji kapitałowej w I półroczu wyniosły 679,2 mld zł (w gotówce, ponadto 124,8
mld - w obligacjach).
Jak wynika z tego zestawienia, do końca 1992 r. wpływy budżetowe z prywatyzacji kapitałowej
Ministerstwa Przekształceń Własnościowych wyniosą co najmniej 3.053 mld zł2.
Dochody budżetowe z prywatyzacji do końca 1992 r., planowane wg nowelizacji na 6.000.000 mln
zł wyniosą więc:
- z wpływów zrealizowanych w I półroczu
ok. 1.427 mld zł
- z wpływów ze sprzedaży fabryki w Kwidzynie
i Banku Rozwoju Eksportu
ok. 1.700 mld zł
- z pozostałych wpływów zrealizowanych przez
MPW w II półroczu
ok. 748 mld zł
- z planowanych na II półrocze wpływów z dzierżawy
i najmu składników majątkowych skarbu Państwa
oraz prywatyzacji likwidacyjnej
ok. 1.000 mld zł
łącznie
2
ok. 4.875 mld zł
Jeśli przy określaniu wydatków na realizację prywatyzacji kapitałowej przez MPW w 1992 r. zastosowalibyśmy takie same zasady,
jakie przyjęto w uzasadnieniu do projektu budżetu na 1993 r., kwota ta winna wynieść 440,5 mld zł.
BSE
3
Kwota ta może zostać uzupełniona przez wpływy z kolejnych, nie zrealizowanych jeszcze przez
MP W sprzedaży, przez nieprzewidziane wpływy z prywatyzacji likwidacyjnej, a także przez wpływy ze
sprzedaży banków (w ustawie z czerwca 1992 r. planowane wpływy z prywatyzacji banków miały
wprawdzie wynieść 1.200 mld zł, ale już w projekcie na 1993 r. - tylko 500 mld zł).
Dla zapewnienia założonych w znowelizowanej ustawie dochodów wymienione wyżej wpływy powinny zatem wynieść jeszcze ok. 1.125 mld zł.
Trudno dziś ocenić, czy wpływy w tej wysokości uda się osiągnąć, ale wydaje się to wątpliwe.
Wstępna - i oczywiście bardzo przybliżona - prognoza kształtowania się dochodów z prywatyzacji w
1992 r., każe traktować założenia budżetowe na 1993r. ze znacznym sceptycyzmem. Sceptycyzm ten dotyczy zarówno podanych kwot, jak i podstaw ich określania.
Przypomnijmy tu, że zbyt optymistyczne planowanie dochodów z prywatyzacji występowało także
poprzednio. W ustawie z 23.02.1991 r., (jak czytamy w NIK-owskiej analizie wykonania budżetu państwa
w 1991 r.) dochody z prywatyzacji zaplanowano w wysokości 15 000 mld zł. Wstępnie MPW zakładało je
na 27.400 mld zł (wraz z dochodami z likwidacyjnej). Po zmianach wynikających z uchwał Rady Ministrów planowane dochody z prywatyzacji zmniejszono w pierwszej wersji budżetu do 15 bln, w drugiej do 7 bln, a ostatniej do 3,8 bln zł. Ostatecznie dochody te wyniosły 1,7 bln co stanowiło 11,4 % kwoty
przewidzianej ustawą z 23 II 1991 r., 45% ostatecznie planowanej kwoty i 6,3% kwoty planowanej przez
MPW. Dochody z prywatyzacji kapitałowej wyniosły 1,4 bln. Wydatki poniesione przez budżet państwa na
prywatyzację wyniosły 235,1 mld zł i stanowiły 13,8% osiągniętych przez budżet państwa dochodów z
prywatyzacji.
Także w tym roku, we wstępnych fazach projektu budżetu, MPW było raczej optymistycznie nastawione co do przyszłorocznych wpływów.
Dochody z prywatyzacji kapitałowej w 1993 r. szacowano w MPW początkowo (w końcu sierpnia) na
7 do 9 bln zł. Przy założeniu, że wejdzie w życie ustawa nowelizująca ustawę o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, przeznaczająca 1/3 przychodów ze sprzedaży akcji spółek Skarbu Państwa na restrukturyzację przedsiębiorstw przygotowywanych do prywatyzacji, dochody budżetowe z prywatyzacji
kapitałowej wyniosłyby 4,7 do 6 bln zł.
Szacunek ten był rezultatem założenia, że w 1993 r. zostanie sprzedanych ok. 50 przedsiębiorstw.
Wysokość ostatecznie ustalonej kwoty zależeć miała od tego, czy przewidywaną sprzedaż dwóch dużych
spółek: Zakładów Celulozy w Świeciu i Huty szkła "Jarosław" uda się zrealizować w 1992 czy dopiero w
1993 r. Jak wydaję się obecnie, sprzedaż ta ma szanse być zrealizowana w 1993 r., co w przypadku omawianego szacunku dawałoby planowane dochody budżetowe w wysokości bliskiej 6 bln. zł. Późniejszy
(listopadowy) szacunek dochodów budżetowych z prywatyzacji dokonany przez MPW mówił o 4 - 5 bln.
zł.
Przypomnijmy tu raz jeszcze, że do końca 1991 r. sprzedano 27 spółek, zaś w tym roku około dwu-
4
BSE
dziestu. Przewidywania, dotyczące ilości sprywatyzowanych w nadchodzącym roku przedsiębiorstw, są
oczywiście kluczem do określenia wpływów budżetowych z prywatyzacji. Informacja ta staje się jednak
całkowicie niewystarczająca, jeśli zwrócimy uwagę, jak znaczne są różnice we wpływach, osiąganych ze
sprzedaży w poszczególnych przypadkach. Możemy tu na przykład porównać sprzedaż PWN za 16 mld i
Celulozy Kwidzyn za 1 600 mld.
Przewidywania, dotyczące wpływów budżetowych z prywatyzacji kapitałowej byłyby znacznie bardziej
realne, gdyby podstawą prognozowania mogła być m. in. lista przedsiębiorstw przygotowywanych do
sprzedaży w I półroczu. Bardzo cenna dla trafności dokonywanego szacunku byłaby także informacja o
sektorach, (np. spośród objętych studiami sektorowymi), w których większość przyszłorocznych sprzedaży
będzie realizowana. Szacunek pięciobilionowych wpływów z prywatyzacji, dokonany przez MPW, wyliczając sektory objęte studiami, uwzględnia spośród nich możliwość prywatyzacji przemysłu tytoniowego.
Pewne wątpliwości budzi też w projekcie ustawy przewidywany na 1993 rok poziom kosztów prywatyzacji.
W ustawie budżetowej z czerwca 1992 r. koszty prywatyzacji majątku Skarbu Państwa określone
zostały na kwotę 710 mld zł, co stanowiło 7,1% dochodów; z kwoty tej dla MPW przeznaczono 600
mld. W nowelizacji listopadowej kwotę kosztów obniżono do 479,2 mld zł, (z czego dla MPW 423
mld) co stanowić ma blisko 8% dochodów. Według danych MPW koszty prywatyzacji, poniesione w okresie od 1 stycznia do 31 października stanowiły 6,7% uzyskanych przez MPW dochodów budżetowych z
prywatyzacji kapitałowej. Sądząc po wynikach trzech kwartałów, planowana dla realizacji prywatyzacji
kapitałowej MPW kwota była całkowicie wystarczająca, ponieważ w I półroczu zrealizowano 108 mld, zaś
za trzy kwartały łącznie 159 mld.
Bardzo celowe wydaje się zaproponowane w uzasadnieniu do projektu ustawy na 1993 r. utrzymanie zapisu uzależniającego część wydatków od stopnia realizacji dochodów z prywatyzacji kapitałowej
dokonywanej przez Ministerstwo Przekształceń Własnościowych. Ma to wymusić oszczędne gospodarowanie środkami budżetowymi przeznaczonymi na prywatyzację. Zapis ten jednak tylko wtedy będzie mógł
być rzeczywiście zasadny i skutecznie egzekwowany, jeżeli prawidłowo został ustalony procentowy stosunek kosztów do dochodów. Tymczasem zapis, znajdujący się w ustawie budżetowej na 1992 r., z czerwca
1992 r. mówi wprawdzie o tym, że koszty prywatyzacji kapitałowej nie mogą przekroczyć kwoty stanowiącej sumę 360 mld oraz 4% zrealizowanych w 1992 r. dochodów z prywatyzacji kapitałowej, brak jest
jednak w uzasadnieniu do ustawy informacji skąd wynika kwota 320 mld i na jakiej podstawie przyjęto
owe 4%.
Podtrzymanie tak sformułowanego zapisu oznacza pozostawienie tej wątpliwości.
Liczne akty prawne, znajdujące się obecnie w różnych fazach postępowania legislacyjnego mogą
jednak poważnie zmienić zakładany poziom dochodów i kosztów prywatyzacji. Tak na przykład wejście
w życie ustawy o reprywatyzacji pociągnie za sobą, według MPW, konieczność poniesienia kosztów w
wysokości 469,3 mld zł, z czego:
BSE
5
- koszty szkoleń
101,6 mld zł
- koszty związane z realizacją ustawy (m. in. produkcja
i rozpowszechnianie druków reklamowych)
- wzmocnienie terenowej administracji państwowej
62 mld zł
41,2 mld zł
- emisja bonów reprywatyzacyjnych
136,8 mld zł
- inne nieprzewidziane koszty
127 mld zł
Rozważana jest wprawdzie możliwość obniżenia kosztów reprywatyzacji, np. poprzez wprowadzenie
odpłatności za druki informacyjne o reprywatyzacji. Koszty związane ze wzmocnieniem etatowym terenowej administracji stanowiłyby wydatki Urzędów Wojewódzkich.
Także wejście w życie ustawy o powszechnej prywatyzacji spowoduje konieczność poniesienia już w
1993 r. znacznych kosztów.
Nie przewiduje się natomiast, według MPW, wpływów z prywatyzacji powszechnej. Wpłaty za akcje
w Narodowych Funduszach Inwestycyjnych, gdy wpłyną, mają się stać źródłem sfinansowania kosztów
utworzenia i pierwszego wyposażenia jednostek NFI.
Gdyby tylko te dwie ustawy weszły w życie w 1993 r., a proponowany obecnie poziom związanych z
nimi wydatków został zaakceptowany, należy liczyć się ze znacznym wzrostem kosztów prywatyzacji.