Pobierz - Instytut Energetyki Odnawialnej

Uwagi Instytutu Energetyki Odnawialnej
do projektu nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii
przedstawionej przez Ministerstwo Gospodarki do konsultacji w dn. 15 maja 2015 r.
Wprowadzenie
Projekt nowelizacji ustawy o odnawialnych źródeł energii (OZE) przedstawiony w dniu 15
maja br. przez Ministerstwo Gospodarki (MG) do konsultacji społecznych1 w swojej
zasadniczej części dotyczy zmian w mechanizmie taryf gwarantowanych (FiT) na energię z
najmniejszych mikroinstalacji o mocy do 10 kW. Dotyczy też zmian w przepisach
przejściowych i w systemie aukcyjnym. Do projektu noweli przedstawiono uzasadnienie i
ocenę skutków regulacji (OSR), które odnoszą się tylko do kosztów i wysokości taryf .
Zgodnie z oceną skutków ekonomicznych wykonaną przez Instytut Energetyki Odnawialnej
(IEO)2 wprowadzenia ustawą o OZE z 20 lutego br. taryf gwarantowanych dla
mikroprosumentów, w segmencie mikroprosumenckim, dzięki FiT w latach 2016-2020 ma
być wytworzone 4% energii ze wszystkich OZE objętych ustawowym systemem wsparcia, a
koszt tego wsparcia sięgnie 2,2% całkowitych kosztów wsparcia przewidzianych w ustawie o
OZE. Wysokość tzw. „opłaty OZE” (finansującej sprzedawcom dopłaty do cen rynkowych
energii) z tytułu wprowadzenia FiT w 2016 roku wyniesie zaledwie 0,37 zł/MWh34. Dla
porównania według OSR ustawy o OZE, koszt systemu wsparcia dużych źródeł OZE już w
2012 roku był 86 razy większy i wyniósł 32 zł/MWh i wciąż rośnie. Zaproponowany przez
MG projekt nowelizacji dotyczy więc bardzo małego fragmentu (2,2%) systemu wsparcia
przewidzianego w ustawie o OZE, a jeszcze mniejszego (ułamek procenta) w całym systemie
wsparcia OZE (np. poprzez fundusze europejskie).
Zgodnie z uzasadnieniem, wykonanym przez MG do noweli ustawy o OZE i OSR, jej celem
jest usunięcie wątpliwości „technicznych” i prawnych w zakresie pomocy publicznej oraz
doprecyzowanie przepisów o pomocy publicznej i dokonanie takich zmian, by uczynić
„zrozumiałymi” możliwość skorzystania przez obywateli z rozwiązań ustawowych.
Pozytywnie należy ocenić doprecyzowanie przepisów związanych z ostatecznym i
jednoznacznym potwierdzeniem intencji ustawodawcy, że:
 stawki taryf gwarantowanych są przyznawane na całość zaoferowanej energii (bez
rozstrzygania co to są niezdefiniowane w prawie energetycznym i podatkowym
„nadwyżki”) .
 są przyznawane na 15 lat dla wszystkich inwestorów, którzy uzyskali prawo do taryfy
zanim przekroczona zostanie ogólna moc zainstalowana 800 MW w mikroźródłach
sprzedających energię do sieci (art. 41, ust 9 a. noweli).
1
RCL: http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12272506/katalog/12290006#12290006
Ocena skutków wprowadzenia „poprawki prosumenckiej” do ustawy o odnawialnych źródłach energii, na tle oceny
skutków regulacji projektu ustawy bez poprawki prosumenckiej. Warszawa, 2014. http://www.ieo.pl/pl/aktualnosci/927ocena-skutkow-ekonomicznych-wprowadzenia-poprawki-prosumenckiej-do-ustawy-o-odnawialnych-rodach-energii.html
2IEO:
IEO: Koreferat do wybranych aspektów prezentacji Ministerstwa Gospodarki przedstawionej podczas
posiedzenia Senackich Komisji w dniu 29 stycznia 2015 roku http://www.ieo.pl/pl/aktualnosci/935-rzd-nie-mapodstaw-merytorycznych-do-odrzucenia-poprawki-prosumenckiejq.html
3
Całość (bezwzględnych) kosztów wprowadzenia energetyki prosumenckiej oznacza wzrost rachunków przeciętnej polskiej
rodziny o zużyciu 2500 kWh/rok wyniesie 18 groszy na miesiąc, a koszty dodatkowe to ok 7 groszy na miesiąc.
4
1
 wykluczenie nieprzejrzystego łączenia (dublowania) innych formy wsparcia dla
wytwórcy energii z mikroinstalacjach o mocach do 10 kW korzystającego z taryf FiT
(byłoby to dobre, uproszczone rozwiązanie pod warunkiem, że taryfy FiT byłyby
prawidłowo określone, bez przerzucania odpowiedzialności pomiędzy „donatorów” i
„regulatorów”).
Ale nowela proponuje obniżenie wysokości pierwotnych taryf bazowych dla wybranych
technologii. Jednocześnie - przy określonej wysokości taryf - nowymi przepisami
zwiększa koszty dla wszystkich technologii, bez zwiększenia wysokości pierwotnych
taryf.
W zakresie proponowanych rozwiązań prawnych i ekonomicznych, nowela nie uwzględnia
wskazań dyrektywy 2009/28/WE o promocji OZE zalecającej specjalne traktowanie
mikrowytwórców i narusza kilka ważnych zasad systemu taryf gwarantowanych dla
mikroprosumentów, bez spełnienia których cały system nie może działać prawidłowo. Te
zasadnicze wątpliwości i ogólne uwagi do ustawy o OZE zasygnalizowano 18 maja5 we
wstępnej opinii IEO do projektu noweli oraz opatrzono komentarzem z 19 maja6.
Proponowane w noweli przepisy nakładające na prosumenta niezachęcający gorset prawny
(czasami wręcz groźny dla osoby fizycznej), zwiększające koszty i obowiązki biurokratyczne
po stronie inwestora i administracji oraz obniżające efekt zachęty, nie doprowadzą do
realizacji celów leżących u podstaw wprowadzenia systemu taryf gwarantowanych dla
mikroprosumentów. Wydaje się, że u podstaw nowelizacji leżą nierealne założenia, co do
opłacalności i atrakcyjności oraz fizycznej możliwości realizacji inwestycji
prosumenckich. Nierealność tych założeń jest szczególnie widoczna wobec faktu, że
nowelizacja nie różnicuje wysokości taryf FiT z uwagi na kwestie podatkowe (VAT, podatek
od nieruchomości, podatek dochodowy), niemalże całkowicie pominięte w przedstawionych
analizach towarzyszących noweli.
Projekt nowelizacji generalnie przyjmuje niewłaściwe założenia i proponuje złą zasadę
wyznaczania taryf gwarantowanych, który prowadzi do oferowania trwale zaniżonych stawek
FiT. W sferze ekonomicznej, poza niejasnościami interpretacyjnymi, wprowadza
mechanizm, który generalnie, przez szereg lat (w zasadzie w całym okresie
obowiązywania regulacji) nie pozwoli na racjonalne i ekonomicznie uzasadnione
podejmowanie decyzji inwestycyjnych przez prosumentów. Tym mechanizmem jest
zablokowanie stopy dyskonta służącej do wyznaczania taryf FiT na nierealnym dla
Polski i dla branży prosumenckiej poziomie, i wręcz gwarantujący stratę finansową
przeciętnym inwestorom-prosumentom. Fikcyjny instrument wsparcia to z jednej strony
ryzyko konsumenckie, a z drugiej ekonomiczna blokada rozwoju i brak możliwości
komercjalizacji energetyki prosumenckiej w dającej się przewidzieć przyszłości.
Autorzy nowelizacji zgubili z pola widzenia cel zasadniczy przepisów ustawowych i cały
wysiłek i dostępne zasoby państwa skupili na tym, aby celu tego nie tylko nie przekroczyć,
IEO: Wstępna opinia Instytutu Energetyki Odnawialnej o projekcie nowelizacji ustawy o odnawialnych
źródłach energii.URL http://www.ieo.pl/pl/aktualnosci/987-wstpna-opinia-instytutu-energetyki-odnawialnej-oprojekcie-nowelizacji-ustawy-o-odnawialnych-rode-energii.html
6
BLOG Odnawialny: Nowelizacja ustawy o OZE: gorset przepisów dla prosumentów, pieniądze dla koncernów.
http://www.odnawialny.blogspot.com/2015/05/nowelizacja-ustawy-o-odnawialnych-zrode.html
5
2
ale też nie osiągnąć. Ponadto skala obowiązków i dodatkowych zadań nakładanych na
inwestora jest niewspółmierna zarówno do skali wsparcia przewidzianego w ustawie o
OZE na segment mikroprosumencki korzystający z taryf FiT (ok. 2% całości wsparcia),
jak i jego ew. przychodów (100-300 zł miesięcznie). Może być to odbierane, jako przejaw
myślenia administracji o sobie samej (np. o etatach państwowych), a nie o prosumencie, a w
szczególności obywatelu-prosumencie, który realizuje cel społeczny i obowiązek unijny
nałożony na państwo.
Z tych powodów oraz przyjęcia na samym początku zbyt wąskiej koncepcji i perspektywy
regulacyjnej, bardzo trudno jest formułować konstruktywne, szczegółowe uwagi prawne do
poszczególnych przepisów nowelizacji zaproponowanych przez Ministerstwo Gospodarki. W
kontekście projektu nowelizacji wskazującej na ew. brak zrozumienia istoty przepisów
ustawy o OZE, niezbędne wydaje się wpisanie wprost celu regulacji do ustawy. Proponuje się
zatem aby w artkule 41, w nowym ustępie 2a wprowadzić następujący przepis.
Propozycja nowego (generalnego) ustępu w art. 41.
2a. Dla mikroinstalacji o mocach do 10 kW wprowadza się cel ilościowy polegający na
uzyskaniu 800 MW nowych mocy przyłączonych do sieci energetycznej, które przed końcem
2020 roku wprowadzą energię do sieci. Cel ten jest realizowany w całości systemem taryf
gwarantowanych.
Dopiero po ustawowym potwierdzeniu (przypomnieniu) celu ilościowego, możliwe jest
odniesienie się bardziej szczegółowo do propozycji nowelizacji, tak, aby po zmianach
legislacyjnych nie stała się zbiorem przepisów martwych i źródłem niepotrzebnych kosztów
po stronie państwa i obywateli. Poniżej przedstawiono uwagi szczegółowe do noweli oraz
konkretne propozycje IEO wraz z ich uzasadnieniem.
Uwagi szczegółowe
Zmiany w art. 4, 5 i 6 ustawy o OZE
Nowela wprowadza ciąg obowiązków informacyjnych wobec prosumenta, sprzedawcy
zobowiązanego (OSD) i regulatora (URE). Wskazane w noweli informacje są faktycznie
potrzebne do monitorowania rozwoju rynku mikroinstalacji i oceny skuteczności
mechanizmów wsparcia. Wprowadzają jednak nadmierną ilość dublujących się obowiązków
biurokratycznych oraz z powodu braku optymalizacji i niedostatecznej funkcjonalności
przepisów w sposób nieuzasadniony zwiększają koszty w systemie.
Podstawową ideą, która powinna przyświecać tworzeniu prawa zwłaszcza w segmencie
prosumenckim jest zminimalizowanie wymogów administracyjnych po stronie tysięcy
wytwórców energii w mikroinstalacjach oraz maksymalnie możliwe ułatwienie przeprawienia
się właścicielom mikroinstalacji przez wymagania formalne oraz administracyjne. W
przeciwnym razie, przedmiotowa sprawozdawczość nie będzie służyć rzetelnej informacji i
stanie się barierą w rozwoju pożądanej przedsiębiorczości obywatelskiej i możliwości
3
szybkiego reagowania na zjawiska niepożądane, jednocześnie nie tworząc bariery dla
ewentualnej patologii.
Propozycje:
 Połączyć dodatkowy obowiązek informacyjny nakładany na wytwórcę energii w
mikroinstalacji (art. 5, nowy ustęp 5) z wnioskiem (zgłoszenie) prosumenta o
przyłączenie mikroinstalacji do sieci i samym przyłączeniem, wynikającymi z
ustawy Prawo energetyczne. Na podstawie tych dokumentów i czynności oraz odczytu
licznika i faktur sprzedawca zobowiązany i OSD dysponują wystarczającą bieżącą
informacją umożliwiającą przekazanie jej do regulatora
 Wprowadzić do art. 6 obowiązek prowadzenia rejestru mikroinstalacji w
kompleksowym systemie teleinformatycznym, co spowoduje obniżenie kosztów po
stronie OSD i URE i umożliwi poprawę funkcjonalności (dane będą dostępne według
modelu „czasu rzeczywistego”). Warto zauważyć, że rejestr wytwórców energii w
małej instalacji na mocy uchwalonej ustawy, według art.11 ust. 2 ustawy o OZE
„może być prowadzony w systemie teleinformatycznym”, a ze względu na koszty i
domniemaną „żywiołowość rynku prosumenckiego”, konieczność wprowadzenia
takiego rozwiązania powinna dotyczyć najmniejszych mikroinstalacji.
Zmiany w art. 39 ustawy o OZE
Art. 39 a.1. proponuje wykluczenie jakiejkolwiek innej formy wsparcia dla wytwórcy
energii z mikroinstalacjach o mocach do 10 kW korzystającego z taryf FiT. Jest to
proste i jednoznaczne rozwiązanie pod warunkiem, że taryfy FiT są prawidłowo
określone, aby inwestycje prosumenckie były możliwe do zrealizowania i o ile niezagrożony
jest cel w postaci 800 MW nowych mocy zrealizowanych do 2020 roku. Niestety, powyższy
warunek nie został w pełni zrealizowany w projekcie noweli o czym więcej w dalszej części
uwag.
Art. 39b. nakłada na każdego z założonych 200 tysięcy prosumentów, którzy mają skorzystać
z instrumentu taryf gwarantowanych, kolejny poważny obowiązek prawno-administracyjny w
postaci rozbudowanego oświadczenia, w którym obywatel po raz kolejny potwierdza do URE
informacje składane np. w zgłoszeniu o przyłączenie do sieci oraz zapewnia, że potrzebuje
skorzystania z instrumentu FiT (co też jest jasne w momencie wystąpienia o przyłączenie
mikroinstalacji do sieci i wystarczyłoby np. tylko zaznaczenie krzyżykiem pola, że występuje
o FiT. Nieprzekonujące jest uzasadnienie mówiące, że tylko takie oświadczenie pozwoli
wyposażyć Prezesa URE w uprawnienia do monitorowania przekroczenia progów mocowych
300 i 500 MW
Propozycja:
 Połączyć oświadczenie o wystąpienie o FiT z wnioskiem o przyłączenie
mikroinstalacji do sieci
Art. 39 c. wprowadza kolejny obowiązek w postaci rozbudowanego wniosku, który ma
pozwolić Prezesowi URE na uprawnienia kontrolne wobec prosumentów, bo to – w zamyśle
4
autorów noweli - oni sami (nie ustawodawca i administracja państwowa w ich imieniu) mają
odpowiadać za zapewnienie zgodności z zasadami dopuszczalności pomocy publicznej. Jest
to zaprzeczenie idei taryf FiT, które co do zasady ustalane są przez ustawodawcę na
podstawie uśrednionych kosztów. Znaczna część ww. wniosku powtarza informacje, które
prosument składa w zgłoszeniu do OSD o przyłączenie mikroinstalacji do sieci. Część
żądanej informacji (przed zakupem mikroinstalacji!) w postaci skalkulowanej „kwoty
dofinansowania (luki finansowej?) niezbędnej do zakupu, instalacji, eksploatacji
projektowanej mikroinstalacji”, wydaje się być nie tylko zbędna, ale i niemożliwa do
prawidłowego skalkulowania w powyższym wniosku prosumenta do URE. W poprawnym
skalkulowaniu ww. kwoty nie pomoże nawet opracowany przez URE formularz wniosku.
Kwestie te powinny być zrealizowane we wniosku o przyłączenie mikroinstalacji do sieci.
Jest to koncepcja błędna. To rolą państwa jest ocena, czy na danym etapie rozwoju rynku
mikroinstalacji potrzebne jest wsparcie FIT i w jakiej wysokości, a tytuł do jej otrzymania z
mocy prawa powinien wynikać z faktu przyłączenia mikroinstalacji do sieci publicznej i
wprowadzania do sieci wytworzonej w niej energii. Te kwestie powinny być uregulowane w
warunkach przyłączenia do sieci publicznej. W to miejsce tej nieuzasadnionej koncepcji
powinien być wdrożony mechanizm monitorowania kosztów (bez wynikających z niego ew.
jednostkowych korzyści i sankcji za błędy kuszących do reaktywowania funkcji
kontrolnych. W tym celu IEO w dalszej części uwag zaproponował mechanizm racjonalnego
moderowania poziomu FIT w kolejnych latach.
Ale gdyby rzeczywiście wdrożono proponowane rozwiązanie i gdyby doszło do takiej skali
oświadczeń w art. 39 b. oraz 39 c., naturalną konsekwencją staje się obowiązek kontrolny.
Dalsza cześć zmian w artykule 39 c. dotyczy właśnie szerokich uprawnień kontrolnych URE
w stosunku do prosumentów oraz niezdefiniowanych do końca założeń dotyczących skali
realnie przeprowadzanych kontroli. Warto dodać, że ew. kontrola wybiórcza niesie ryzyko
zarzutu nierównego traktowania, korupcji itp., ale największym problem wydają się być
olbrzymie koszty czynności związanych z przyjmowaniem dokumentów, kontrolą,
przygotowaniem informacji do wysłania, szkoleniem i przygotowaniem personelu. Czynności
administracyjne i kontrolne mogłyby angażować rocznie tylko po stronie URE kilkaset
etatów i kosztować kilkadziesiąt milionów złotych rocznie (IEO wykonał takie symulacje) i
takie względy techniczne i kosztowe w przypadku małego programu wsparcia sprowadzają
całą koncepcję w ramach nowelizacji ustawy o OZE do absurdu .
Koszty te nie są ujęte w OSR (ocenie skutków regulacji) do ustawy o OZE, a ich pominięcie
w analizie może być jedną z przyczyn przyjęcia błędnej koncepcji regulacyjnej (modelu
postępowania), w której prosument „oświadcza i liczy a administracja kontroluje”. W
przypadku mikroinstalacji o olbrzymim wolumenie inwestycji i tak dużej liczbie
ustanowionych oświadczeń i powielających się obowiązków informacyjnych tworzących
nawarstwiający się gorset prawny, koszty biurokratyczne mogą przewyższać rzeczywistą
skalę pomocy publicznej i być źródłem szybszego tworzenia etatów w administracji niż w
energetyce prosumenckiej. Podsumowując, jedynym właściwym sposobem wprowadzania
prosumenckich taryf gwarantowanych jest zgoła inny model: „ustawodawca i administracja
określa wysokość taryf i notyfikuje przepisy dla całej grupy adresatów pomocy (setki
tysięcy), a prosumenci stosują taryfy”.
Propozycja
5
 Usunąć ustępy 1, 2, 3 w art. 39 c. oraz przyjęcie realnych założeń, co do zasadności i
skali kontroli i pełna ocena kosztów obowiązku kontrolnego URE wobec
prosumentów w OSR do projektu nowelizacji ustawy o OZE.
Zmiany w art. 41 ustawy o OZE
Art. 41, ust. 2a nakłada na sprzedawców zobowiązanych obowiązek zakupu energii tylko do
określonej ilości ograniczonej administracyjnie założonym z góry wskaźnikiem - stopniem
wykorzystania mocy zainstalowanej. Niektóre z tych wskaźników są bardzo niskie w relacji
do obecnie stosowanych urządzeń, np. w przypadku mikrowiatraków o mocy do 3 kW (650
godzin/rok) czy nawet systemów fotowoltaicznych o mocach do 10 kW (950 godzin/rok nie
jest już z pewnością górną granica możliwości obecnie i tym bardziej nie będzie w
perspektywie kilku lat). Pozostając zamrożone w ustawie (oznacza to brak możliwości
szybkiej zmiany) będą stanowić barierę prawną we wdrażaniu coraz bardziej efektywnych
rozwiązań. Przez to polski system wspierać będzie stare, mało wydajne technologie, bo postęp
w rozwoju mikroźródeł mierzony jest właśnie stopniem wykorzystania mocy, który z roku na
rok, w różnym tempie rośnie. Zaproponowany przepis spowoduje, że inwestor, a w efekcie
także producent urządzeń zaczną być karani za innowacyjność i efektywność.
Uzasadnienie projektu noweli nie odnosi się do przyczyn wprowadzenia tych niecodziennych
przepisów. Można tylko się domyślać, że chodzi o to, aby ograniczyć niebezpieczeństwo
nadużyć, aby potencjalni prosumenci nie oszukiwali stosując niedozwolone zabiegi
techniczne i deklarując zawyżoną produktywność. Zadziwiająca byłaby to teza, gdyż:
a) nie ma takich prawnych obostrzeń w stosunku do dużych źródeł, choć tam pokusa jest
znacznie większa,
b) jak do tej pory największe i najczęstsze przypadki zawyżania produkcji energii z OZE
ma miejsce w przypadku współspalania biomasy z węglem, które wytwarzają
wielokrotnie więcej energii przy wielokrotnie większych stopach zwrotu,
c) nie ma doniesień zagranicznych, aby w jakimkolwiek spośród 88 krajów stosujących
FiT dochodziło do tego typu nadużyć w segmencie mikroinstalacji, ani też takie
przypadki nie zostały odnotowane w stosunku do ponad 600 polskich
dotychczasowych prosumentów przyłączonych do sieci,
d) w segmencie mikroinstalacji, zgodnie z małym trójpakiem oraz ustawą o OZE,
obowiązkowe jest instalowanie liczników inteligentnych, czasami nawet dwóch
liczników (licznik inteligentny na przyłączu plus licznik na wyjściu z mikroinstalacji).
Nie ma zatem racjonalnego powodu, aby dyskryminować branże mikroinstalacji, a wobec
prosumentów zrezygnować z fundamentalnej zasady zaufania (obywatele nie dali ku temu
żadnego powodu) i aby wobec ich stosować inne, znacznie bardziej restrykcyjne, standardy
niż wobec koncernów energetycznych. Koncepcja ta zniszczyłaby też jedną z
najważniejszych zalet taryf gwarantowanych – zachętę do innowacji i rozwoju przemysłu
nowych technologii.
Skutek ekonomiczny ww. przepisu dla inwestora będzie taki, że po przekroczeniu w
danym roku progu określonego tzw. wskaźnikiem wykorzystania mocy zainstalowanej
właściciel mikroinstalacji będzie zmuszony oddać sprzedawcy zobowiązanemu energię
po cenie z rynku hurtowego czterokrotnie niższej niż taryfa FiT. W istocie „nadwyżka”
poza limitem energii objętej taryfami FiT będzie bonusem finansowym dla sprzedawcy
6
zobowiązanego (możliwość pozyskania tańszej od rynkowej energii, bez strat na
dystrybucji).
Propozycja:
 Usunąć ustęp 2 a.
Art. 41
Ustępy 8 i 8a doprecyzowują domyślny moment (w duchu terminologii całej ustawy), od
którego mikrowytwórca będzie mógł korzystać z taryf gwarantowanych – moment
wprowadzenia po raz pierwszy energii do sieci elektroenergetycznej. W kolejnych punktach
potwierdzana jest (ale tylko ujmując rzecz liczbowo i nominalnie odnosząc do wysokości
taryf uchwalonych w ustawie o OZE przez Sejm) wysokość taryf FiT z ustawy o OZE.
Faktycznie zarówno zmiany w tym ustępie jak i ich kontekst prawny w kontekście całej
noweli dokonują ingerencji w opłacalność ekonomiczną inwestycji i poddają w wątpliwość
realność skorzystania z pierwotnie zaproponowanych (i co do zasady utrzymanych w noweli)
stawek taryf gwarantowanych. Pogorszenie opłacalności spowodowane jest m.in. (poza
kwestiami zaniżonej stopy dyskonta, o czym więcej jest w dalszych uwagach)
nieuwzględnieniem kosztów podatkowych w efekcie identycznego potraktowania
beneficjentów nieprowadzących działalności gospodarczej (art. 41 ust. 1 pkt 1), czyli osób
fizycznych) oraz prowadzących działalność gospodarczą (art. 41 ust. pkt 3), czyli firm.
Zastosowanie podstawowej stawki VAT (w tym przypadku 23%, gdyż przy FiT trudno
wykazać cele mieszkaniowe uprawniające do niższej stawki) podnosi – zgodnie z wynikami
analiz wrażliwości koszty produkcji energii wykonanymi przez IEO (syntetyczne wyniki w
załączniku) - koszt produkcji energii z instalacji budowanych przez osoby fizyczne średnio o
20%. Równe traktowanie w tym przypadku powinno oznaczać albo podmiotowe
zróżnicowanie taryf FiT, albo wprowadzenie zerowej stawki VAT na urządzenia kupowane
przez osoby fizyczne. Inne przepisy (np. ust. 9) wskazują wyraźnie, że koszty energii wzrosną
dla wszystkich podmiotów z korzystających z taryf gwarantowanych o wysokość opłaty za
bilansowanie handlowe. Dlatego też należy odpowiednio podwyższyć stawki taryf FiT o
podatkowy składnik nakładów inwestycyjnych (tak nakazuje logika), albo wprowadzić
zerowe stawki VAT na inwestycji realizowanych przez osoby fizyczne.
W punkcie 1 i 2 ust. 81 nowela proponuje obniżenie bazowej stawki FiT dla trzech rodzajów
technologii instalacji fotowoltaicznych do 3 kW (z 0,75 do 0,64 zł/kWh) i powyżej 3 kW (z
0,65 do 0,49 zł/kWh) oraz w podobnym zakresie dla mikrobiogazowni ze składowisk
odpadów i oczyszczalni ścieków). Na rynku OZE w krótkim okresie nie nastąpiły spadki cen
(i nic nie wskazuje, aby nastąpiły spadki cen do początku 2016 roku, kiedy przepisy mają
wejść w życie), co uzasadniałoby zmiany, akurat w przypadku tych grup technologii.
Uzasadnienie do noweli także nie przedstawia powodów, dla których dokonano takiego
rozróżnienia, ale podano założenia do ew. kalkulacji w postaci kosztów inwestycyjnych
(CAPEX) i operacyjnych (OPEX). Są one zdecydowanie zaniżone od 30-40% w przypadku
CAPEX do nawet 160% w przypadku OPEX w stosunku do cen rynkowych, do poziomu,
przy którym nie ma możliwości zainstalowania w Polsce zgodnie z prawem certyfikowanych
urządzeń przez profesjonalnego instalatora. W tabeli zestawiono koszty podane w
uzasadnieniu do noweli z kosztami wynikającymi z aktualnych danych rynkowych wg IEO:
7
wg noweli ustawy o OZE
[zł/kW/rok]
CAPEX
OPEX
do 3 kW
5 500
110
źródła fotowoltaiczne
3-10 kW
4 700
47
wg IEO
[zł/kW/rok]
CAPEX
OPEX
7 540
151
6 270
125
Koszty CAPEX mogą być przedmiotem optymalizacji, czy negocjacji, jeśli chodzi o marże
handlowe, ale nie ma podstaw, aby na tym etapie proponować, tak drastyczne zmniejszenie
wysokości taryf, zwłaszcza dla najmniejszych mikroinstalacji.
Propozycje:
 Pozostawić niezmienione stawki wyjściowe taryf FiT dla wszystkich źródeł na
poziomie przyjętym w ustawie o OZE, celem ich dalszego dostosowania w
rozporządzeniu Ministra Gospodarki przewidzianym w ustawie (oznacza to zmiany w
ust. 8a pkt 1 lit. c oraz w pkt 2 lit. d-f projektu nowelizacji polegającą na powrocie do
stawek oryginalnych FiT i zrezygnowanie z „widełek” dla wybranych technologii).
 Wprowadzić w art. 41 dodatkowy ustęp 10-ty ustalający zerową stawkę VAT na
mikroinstalacje należące do osób nieprowadzących działalności gospodarczej (art.
41 ust. 1 pkt 1)
Ustępy 8b-8e jest konsekwencją propozycji w ustępie 8 a. i wprowadzają dodatkową
procedurę ubiegania się o nominalną (pierwotnie podaną w ustawie o OZE) stawkę
gwarantowaną dla instalacji fotowoltaicznych oraz mikrobiogazowni ze składowisk odpadów
i oczyszczalni ścieków).
W tym celu w ustępie 8 c noweli zaproponowano prosumentowi możliwość wystąpienia o
wyższą taryfę w oparciu o kalkulacje wykonane o bardzo złożony i niejednoznacznie
przedstawiony wzór na koszt wytworzenia energii elektrycznej w danej mikroinstalacji w
całym okresie 15-letniego wsparcia (tzw. LCOE). Jest to wzór poglądowy, który faktycznie
jest standardowym wzorem spotykanym w literaturze przedmiotu, ale niewystarczająco
szczegółowym dla potrzeb praktycznego stosowania go przez prosumentów. Zważywszy, że
metoda LCOE jest stosowana w Polsce zaledwie od 3 lat (por. ekspertyzę IEO dla MG z 2012
roku) i nie jest w praktyce znana nawet koncesjonowanym przedsiębiorstwom
energetycznym, wymóg jej stosowania przez prosumenta wydaje się być nieporozumieniem.
Posługiwanie się przytoczonym w noweli wzorem do indywidulanego określania
wysokości taryf FiT wymagałoby wiedzy, którą można zdobyć na studiach
ekonomicznych, a dodatkowo trzeba dobrze umieć obsługiwać arkusz kalkulacyjny
Excel.
Sam wzór ma swoją wartość poznawczą i może zostać wprowadzony do ustawy o OZE, ale to
organa administracji państwowej, a w szczególności Ministerstwo Gospodarki, powinny
wyznaczyć odpowiednie taryfy FiT (wykonując pracę za obywateli), tak jak to mówi
wyraźnie art. 41 ust. 13 ustawy o OZE.
8
Przytłaczająca większość prosumentów nie będzie w stanie prawidłowo zastosować wzoru
(także samą umiejętnością posługiwania się arkuszem Excel dysponuje tylko niewielkie
odsetek mieszkańców Polski). Prosumenci nie będą też w stanie zlecać takich prac firmom
konsultingowym, gdyż nie będą mieli możliwości pokrycia kosztów usług doradczych (to nie
jest ich rynek).
Jedyną wskazówką ze strony administracji państwowej do wypełnienia przez prosumenta
wzoru treścią (danymi) jest podanie najpierw w ustawie (art. 2) i w potem drodze
rozporządzenia (ust. 8 d.) wysokości stopy dyskonta, zresztą zaniżonej w stosunku do realiów
rynkowych, o czym dalej.
O ile taryfa FiT ustalana przez ustawodawcę mobilizuje prosumenta do poszukiwania
rozwiązań optymalnych kosztowo i buduje relacje zaufania pomiędzy państwem, a
obywatelem, o tyle zasada dowodzenia prawa do wyższych stawek może przynieść
pogorszenie relacji państwo-obywatel i dalsze zmniejszenie zaufania i stanowić zachętę
do niedozwolonych lub (z drugiej strony) opresyjnych praktyk. Wzór na możliwości
podniesienia taryfy FiT (prowadzący ostatecznie w większości przypadków i tak do stawek
poniżej rzeczywistych kosztów) oraz zapowiadany system kontroli (potrzeba „podkładki”)
zachęcać mogą do zawyżania kosztów na fakturach, kupowania faktur itp. Zaproponowany
system ustalania i weryfikacji taryf jest silnie zbiurokratyzowany, może być korupcjogenny
oraz nader kosztowny i zbędny w stosunku do samej idei taryf FiT oraz wobec obecnie
obowiązujących przepisów ustawy o OZE. Koncepcja wprowadzenia tak złożonej i
niejednoznacznej zależności matematycznej do ustawy, z której pod groźbą kary mieliby
korzystać prosumenci jest całkowicie błędna i nie liczy się ani z możliwościami adresatów
pomocy, ani z kosztami, jakie należałoby ponieść, aby prosument z takiego rozwiązania mógł
w rzeczywistości skorzystać. Generuje olbrzymie koszty po stronie administracji państwowej
URE (szerzej opisano w uwagach do art 39 c).
Propozycje:
 Wykreślić ustępy 8b-8e (propozycja zgodna z propozycją wcześniejszą dotyczącą
wykreślenia ustępu 8a)
 Rozwinąć treść obecnego ustępu 13 w artykule 41 ustawy o OZE (przyp.: 13. Minister
właściwy do spraw gospodarki, określa, w drodze rozporządzenia, nowe ceny zakupu
energii elektrycznej, o których mowa powyżej, biorąc pod uwagę politykę
energetyczną państwa oraz informacje zawarte w krajowym planie działania, a także
tempo zmian techniczno-ekonomicznych w poszczególnych technologiach wytwarzania
energii elektrycznej w instalacjach odnawialnych źródeł energii) poprzez
wprowadzenie dodatkowego ustępu 13 a. z wzorem na LCOE (oznaczonego w noweli
jako KWeem) przytoczonym w ustępie 8c projektu nowelizacji. Treść nowego ustępu
13a. jest tożsama z treścią ustępu 8a. w noweli, za wyjątkiem początku: 13 a. Ceny
zakupu, o których mowa w ust. 13 Minister Gospodarki określa w oparciu o
przewidywane koszty wytworzenia energii elektrycznej w mikroinstalacji obliczone wg
wzoru: (…) oraz końca ustępu 8c z oznaczeniami do wzoru. Końcowe brzmienie
ustępu: 13 a. (…) r – stopa dyskonta.
9
Ustęp 9. stwierdza, że ceny zakupu energii elektrycznej instalacji objętych systemem taryf
gwarantowanych (o których mowa w ust. 8 i 8a), nie zawierają opłaty za bilansowanie
handlowe, czyli, że koszty te (orientacyjnie i wstępnie można je tylko szacować na 0,01-0,02
zł/kWh, ale w Polsce nie ma jasnych zasad ich kształtowania przez zakłady energetyczne)
pokrywane będą do nieznanej wysokości przez prosumentów. Skoro jest to dodatkowy (w
stosunku do sposobu określania stawek taryf FiT podanych w ustawie o OZE) koszt i
dodatkowe ryzyko (niepewność, która powinna być skompensowana premią ryzyka w stopie
dyskonta) nieuwzględnione w sposobie kalkulacji taryf przedstawionych w noweli, treść tego
ustępu powinna być zmieniona. Zdjęcie kosztów bilansowania z prosumenta pozwoli na
bardziej sprawiedliwe i bardziej przejrzyste rozłożenie kosztów i ryzyka, a także
zachowanie spójności noweli i ustawy (małe źródła o mocy do 500 kW dostające FiT w
systemie aukcyjnym nie ponoszą kosztów bilansowania, podobnie jak odbiorcy
detaliczni, operujący na podobnych wolumenach energii) oraz poprawności -i tak
dostatecznie złożonych - założeń i samych obliczeń wysokości taryf.
Propozycja brzemienia ust. 9:
 Ust. 9. Koszty bilansowania handlowego energii wytworzonej w instalacjach, o
których mowa w ust. 8 i 8a, pokrywają w całości sprzedawcy zobowiązani
Art.185
Proponowana w artykule 185 zmiana tzw. „opłaty OZE” ma zdaniem autorów nowelizacji
„urealnić wysokość opłaty OZE i możliwość uczestnictwa prosumentów (mikro-wytwórców)
w systemie wsparcia bazującym na systemie cen gwarantowanych”. W tym celu założono, iż
w pierwszym roku funkcjonowania ustawy OZE, zaproponowane stawki cen
gwarantowanych umożliwią realizację połowy z maksymalnego limitu mocy w ramach
instalacji o mocy zainstalowanej elektrycznej do 10 kW. Przenosząc powyższe wyliczenia na
2016 rok zwiększono opłatę OZE do wysokości 4,01 zł/MWh.
W szczególności Ministerstwo Gospodarki przyjęło założenia, że w 2016 r. powstanie
odpowiednio: 150 MW w ramach mikroinstalacji o mocy zainstalowanej elektrycznej do 3
kW oraz 250 MW w ramach mikroinstalacji o mocy zainstalowanej elektrycznej od 3 do 10
kW (razem aż 400 MW) oraz założyło, że w pierwszym roku w strukturze inwestycji
dominować będą instalacje fotowoltaiczne. Według wykonanych wcześniej symulacji i analiz
IEO7, uwzgledniających realne okresy realizacji inwestycji, krajowy potencjał instalacyjny,
doświadczenia innych krajów wprowadzających wcześniej taryfy FiT, w pierwszym roku
nowego systemu wsparcia przyrost nowych mocy w mikroinstalacjach fotowoltaicznych
będzie kilkukrotnie niższy i może wynieść odpowiednio 36 MW w segmencie do 3 kW oraz
55 MW w segmencie od 3 do 10 kW. Pozostawia to miejsce dla innych technologii
mikroinstalacji, jednak ze względu na dłuższy cykl inwestycyjny i mniejszą dojrzałość
rynkową nie można oczekiwać, że odegrają one znaczącą rolę na pierwszym etapie wdrażania
proponowanego systemu. Oznaczałoby to powstanie 14,4 tys. szt. mikroinstalacji PV o mocy
IEO: Koreferat Instytutu Energetyki Odnawialnej do wybranych aspektów prezentacji Ministerstwa Gospodarki
przedstawionej podczas posiedzenia Senackich Komisji Gospodarki Narodowej oraz Komisji Środowiska w dniu
29 stycznia 2015 roku. URL: http://www.ieo.pl/pl/aktualnosci/935-rzd-nie-ma-podstaw-merytorycznych-doodrzucenia-poprawki-prosumenckiejq.html
7
10
średniej 2,5 kW oraz odpowiednio przeszło 7,8 tys. szt. mikroinstalacji PV o mocy średniej 7
kW. Powyższa skala inwestycji byłaby i tak olbrzymim wyzwaniem dla polskiego sektora
mikroinstalacji.
W stosunku do ww. założeń IEO, systemy fotowoltaiczne i mikrobiogazownie objęte zostały
w noweli ustawy dodatkowymi restrykcjami (zbyt niskie taryfy i konieczność pokonania
dodatkowych, uciążliwych procedur). Z pewnością wpłynie to na znaczne wydłużenie cyklu
inwestycyjnego o minimum 1-2 miesiące, w stosunku do obecnie możliwych w optymalnych
warunkach do uzyskania cykli inwestycyjnych (3-4 miesięcy dla fotowoltaiki). Dłuższe cykle
inwestycyjne spowodowane dodatkową biurokracją i analizą ryzyka oznaczają mniejszą od
wskazanych przez IEO liczbę inwestycji. Warto zauważyć, że utrudnienia dotyczą 2/3
planowanych wstępnie do zrealizowania inwestycji prosumenckich (w segmencie
fotowoltaiki i biogazu).
Dane dotyczące olbrzymiej skali inwestycji prosumenckich w 216 roku przytoczone w
uzasadnieniu do noweli nie są poparte żadnym uzasadnieniem i kilkukrotnie zawyżają
„opłatę OZE” oraz negatywnie wpłyną na koszty energii dla odbiorców końcowych,
zawyżając wpływy OREO S.A. W uzasadnieniu do noweli nie ma podanego sposobu
kalkulacji ani informacji, ile wynosi składnik prosumencki w opłacie OZE. W noweli podana
jest tylko sumaryczna wysokość opłaty w wysokości 4,01 złotych za 1 MWh, co może
sugerować, że jest to w całości składnik prosumencki. Rachunkowo jest to jednak tylko
różnica pomiędzy sumaryczną opłata OZE w noweli, a wysokością opłaty OZE w ustawie
ustalonej na 2,51 złotych za 1 MWh, czyli 1,5 zł/MWh. W stosunku do wyników analiz
IEO (0,37 zł/MWh) jest to stawka zawyżona czterokrotnie i niepotrzebne obciążyłaby
rachunki odbiorców energii. Z uwagi na poważne skutki gospodarcze i społeczne powinny
być zweryfikowane i solidnie uzasadnione.
Propozycje
 Pełne uzasadnienie składników i wysokości opłaty OZE na 2016 rok w Ocenie
Skutków Regulacji (OSR) do projektu nowelizacja ustawy o OZE
 Przedstawienie w OSR informacji i symulacji pełnej wysokości i składników opłaty
OZE w całym okresie od 2016 roku do 2035 roku
Art. 2
Art. 2 projektu nowelizacji jest przepisem przejściowym, który określa, że w 2016 roku stopa
dyskonta (używana we wzorze do obliczeń wysokości taryf gwarantowanych) wynosi 3,58 %
(tzw. stopa „swapowa” dla Polski -2,58% powiększonej o dopuszczalną premię - wynoszącą
100 punktów bazowych, zgodnie z rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014).
Projektodawca noweli nie wyjaśnia jednak i nie informuje o wybraniu najmniej
korzystnej, nieskutecznej ścieżki określania stopy dyskonta dla wyznaczania wysokość
taryf prosumenckich FiT, ani o istnieniu rozwiązań alternatywnych, w pełni zgodnych, a
nawet zalecanych przez UE w stosunku do mikroprosumentów, które pozwoliłyby na
realizację inwestycji bez ewidentnych strat ekonomicznych po ich stronie. W
szczególności nie informuje opinii publicznej i adresatów pomocy, że ww. rozporządzenie
11
wskazuje drogę – notyfikacje lub (z uwagi na małą skalę pomocy także) możliwość „prenotyfikacji”), w efekcie czego można by zastosować realną w warunkach polskich stopę
dyskonta.
Stopą bazową powinna być stopa zwrotu z inwestycji wolnej od ryzyka, skorygowana w górę
o premię za ryzyko. Realna stopa dyskonta, w szczególności w przypadku nowego rynku,
nowych technologii, nowego prawa itp. powinna zawierać tzw. premię za ryzyko, tak, aby
zapewnić podstawowe bezpieczeństwo inwestowania najsłabszym uczestnikom rynku. Są
przykłady także w polskim prawie na skuteczne i zgodne z przepisami UE stosowanie takich
mechanizmów, np. przy określaniu
stopy zwrotu z majątku sieciowego corocznie
wyznaczanej przez Prezesa URE.
Poniżej dokonano zestawienia stóp dyskonta przyjętych w noweli do kalkulacji wysokości
taryf prosumenckich z przyjętymi w OSR ustawy o OZE stopami dyskonta dla kalkulacji cen
referencyjnych (też maksymalnych taryf gwarantowanych) w systemie aukcyjnym dla dużych
źródeł. Dodatkowo podano orientacyjne stopy oprocentowania kredytów bankowych, z jakich
mogą skorzystać osoby fizyczne i firmy inwestujące w duże źródła OZE:

1)
2)
3)
4)

1)
2)
dla prosumenta korzystającego z FiT (według propozycji nowelizacji MG):
stopa dyskonta
3,58%
maksymalna stopa zwrotu kapitału własnego
3,7%
orientacyjne oprocentowanie kredytu dla prosumenta
ok.12,0%8
orientacyjne oprocentowanie lokat długoterminowych
ok. 3%
dla firmy systemie aukcyjnym (według OSR ustawy o OZE):
stopa dyskonta do kalkulacji taryf dla dużych źródeł
12,0%
założone oprocentowanie kredytu inwestycyjnego dla firm
6,5%
Proste zestawienie wskazuje, że firmy w systemie aukcyjnym, mają ustalane tzw. ceny
referencyjne i stopy zwrotu z kapitału własnego na poziomie ponad 3-krotnie wyższym
niż inwestycja prosumencka, przy założeniach przyjętych przez MG. Daje to podstawę
do tezy o nierównym traktowaniu różnych segmentów rynku OZE, a w szczególności o
gorszym traktowaniu słabszych uczestników rynku. Warto też pamiętać, że inwestycje
prosumenckie osób fizycznych wymagają dużych niepodatkowych nakładów własnych
prosumenta (niepłatne i trudne do udokumentowania dla kontroli – o czym dalej – nakłady
pracy własnej), zarówno na etapie przygotowania inwestycji, jak i jej realizacji. Nawet przy
typowych, wystarczających i określonych przez ustawodawcę taryfach gwarantowanych,
dających duże uproszczenia proceduralne i realne odciążenie prosumenta od biurokracji,
mogą one przekraczać 10% kosztów całkowitych rocznych9.
Przyjęta w noweli maksymalna dopuszczalna stopa zwrotu nakładów w wysokości
3,58% jest zdecydowanie zbyt niska i, wobec skali ryzyka przedsięwzięta i
nieuwzględnionych w kalkulacji (niepodatkowych) nakładów pracy własnej prosumenta,
całkowicie nieatrakcyjna. Obywatel bez wysiłku i ryzyka niemal tyle samo może osiągnąć z
8
ew. kredyt hipoteczny/inwestycyjny – ok. 7-8%
IEO: Analiza możliwości wprowadzenia systemu FEED-IN TARIFF dla mikro i małych instalacji OZE. URL:
http://www.ieo.pl/pl/ekspertyzy/doc_details/619-analiza-moliwoci-wprowadzenia-systemu-feed-in-tariff-dlamikro-i-maych-instalacji-oze.html
9
12
lokaty bankowej. Warto też zwrócić uwagę, że Polska nie rozwinęła rynku prosumenckiego i
rynku mikroinstalacji elektrycznych, a inwestycje prosumenckie, są obarczone dużym
ryzykiem technicznym i biznesowym.
Na podstawie doświadczeń zagranicznych (benchmark) akceptowanych przez Komisję
Europejską, nawet w krajach o generalnie niższej stopie ryzyka, można, przez analogię
określić premię ryzyka dla energetyki prosumenckiej w Polsce. We wcześniejszych analizach
na potrzeby określenia prosumenckich stawek gwarantowanych w ustawie o OZE stopę
dyskonta z premią ryzyka zakładano w różnych wariantach na poziome 6-10%, różnicując ją
też technologicznie (różna dojrzałość rynkowa). Oznacza to, że do symulacji i analiz
przyjmowana była sektorowa premia ryzyka na poziomie 2,5-6,5% ponad wskazaną w noweli
bazową stopę dyskonta (3,58%). Dotychczas za najbardziej ryzykowne należy uznać
inwestycje w mikrowiatraki i mikrobiogazownie, zaś najmniej ryzykowane (w sensie
sektorowej premii ryzyka) wydają się być mikroelektrownie wodne, mikrobiogazownie
wykorzystujące metan ze składowisk i systemy fotowoltaiczne.
Nawet w krajach o znacznie bardziej rozwiniętych i mniej ryzykownych rynkach
prosumenckich stopy dyskonta na tych rynkach przyjmują znacznie wyższe wartości.
Dla przykładu ostatnio zaakceptowana przez Komisję Europejską w trybie notyfikacji
stopa dyskonta dla prosumentów z uwzględnieniem premii ryzyka w Danii wyniosła
10%. Poprzednie notyfikowane stopy dyskonta dla prosumentów z uwzględnieniem premii za
ryzyko, w Wielkiej Brytanii wynosiły od 4% do 12%, na nawet do 20% (w początkowym
okresie wprowadzania tamże inwestycji prosumenckich). Daje to podstawę do wyznaczenia
premii ryzyka.
W Danii, stopa swapowa to 2%, a z 1% ogólną premią stopa dyskonta wynosi 3%.
Tymczasem Duńczycy dla swoich taryf prosumenckich FiT uzyskali zgodę Komisji
Europejskiej na 10% stopę dyskonta. Tzn. sektorowa (prosumencka) premia ryzyka wyniosła
10% -3% = 7%. Z kolei dla Wielkiej Brytanii analogiczna stopa swapowa to 2,75%, co daje
bazową stopę dyskonta równą 3,75%). Wielka Brytania uzyskała zgodę Komisji Europejskiej
na stopę dyskonta pomiędzy 4-12% (wyjątkowo 20%). Oznacza to, że średnia (z dolnego
przedziału) premia ryzyka w sektorze prosumenckim dla Wielkiej Brytanii wyniosła 8% 3,75% = 4,15%.
Pierwotnie przyjmowana dla Polski premia za ryzyko w sektorze prosumenckich na poziomie
2,5-6,5% z pewnością nie powinna budzić wątpliwości, że jest za wysoka na co wskazują
opinie UOKiK przetaczane w uzasadnieniu i w OSR do nowej. Jest wręcz przeciwnie,
powyższe stopy ryzyka (uzasadnienie dla premii ryzyka) wydają się być niedoszacowane.
Przy tak niskiej premii ryzyka i (wynikającej z niej) pełnej stopie dyskonta 6-10%, tylko
zdecydowanie najlepsze inwestycje prosumenckie będą w stanie uzyskać proste okresy
zwrotu nakładów poniżej 10 lat. Faktyczną premię za ryzyko w sektorze jeszcze praktycznie
nieistniejącym (taki jest sektor prosumencki) trudno jest określić, ponieważ brak jest
doświadczeń i odpowiedniego modelu. Wskazówką dla określenia minimalnej oczekiwanej
przez prosumentów stopy zwrotu mogą być badania rynkowe, w tym badania
13
przeprowadzone na zlecenie IEO przez TNS Polska10. Badania pokazują, że stopa zwrotu, aby
wywołać pierwsze, świadomie inwestycje, powinna być nawet wyższa, niż 10%, czyli (tak jak
należało się spodziewać) wyższa niż w Danii.
Nowela nie odnosi się do struktury finansowania i udziału w niej kapitału własnego i
kredytów, ale wobec skali pojedynczych inwestycji rzędu 30-50 tys. zł. trudno sobie
wyobrazić powszechność inwestycji bez sektora bankowego (organizacji banków nie ma też
na liście podmiotów, do których skierowano projekt noweli do konsultacji społecznych).
Sektor bankowy jest właściwym do wyceny ryzyka i kosztów kapitału proponowanej
regulacji. Przyjęta przez autorów noweli stopa dyskontowa jest stanowczo za niska, aby
w Polsce zapewnić rozwój energetyki prosumenckiej, gdyż jest to stopa na poziomie
stopy zwrotu z inwestycji wolnej od ryzyka i olbrzymiego wysiłku, typu obligacje
skarbowe. Takie podejście uniemożliwi pozyskanie finansowania lub – w przypadku
uzyskania kredytu - stanowić będzie zagrożenie dla gospodarstw domowych, które w
dobrej wierze podejmą wysiłek inwestycyjny.
Biorąc pod uwagę, że podany w projekcie nowelizacji ustawy o OZE wzór ma „na sztywno”
ustaloną, niedoszacowaną, jak na warunki polskie, stopę dyskonta na poziomie 3,58% - nie
uwzgledniającą wszystkich kosztów, realnego ryzyka i rzeczywistego kosztu kapitału oraz
uwzględniając, że znaczące koszty dodatkowe, wynikające z pracy własnej nie są zawarte we
wzorze podanym w noweli, inwestycje prosumenckie, przy taryfach obliczanych na
podstawie zaproponowanego wzoru całkowicie tracą sens. Gdyby bowiem prosument, w
obecnych uwarunkowaniach w Polsce, zdecydował się na inwestycję, byłby zmuszony do
dopłacania do niej z innych dochodów (ze stosunku pracy, emerytury itd.), poświęcania
nieproporcjonalnie wysokiego wkładu pracy własnej (znaczące uszczuplenie zasobów czasu
na inne cele, w tym pracę zarobkową), a to groziłoby drenażem budżetów domowych. W celu
uniknięcia uchwalania złego prawa niezbędna jest poprawa jakości monitorowania rynku
prosumenckiego i jakości (aktualności) danych o kosztach i ich bieżącej weryfikacji.
Propozycje:
 Usunąć art. 2 z projektu nowelizacji ustawy o OZE
 Wprowadzić ustęp 10 z obowiązkiem ustawowego powołania przez Ministra
Gospodarki Rady Konsultacyjnej ds. Monitorowania Systemu Wsparcia i
Rozwoju Mikroinstalacji OZE z celem w postaci doprowadzenia do realizacji celu
800 MW w liczbie minimum 200 tys. mikroinstalacji do 2020 roku, w sposób
zapewniający różnorodność technologiczną i rozwój krajowego przemysłu. W skład
Rady Konsultacyjnej powinni wejść m.in. przedstawiciele Urzędu Regulacji
Energetyki, organizacji branżowych energetyki prosumenckiej, przedstawiciele
organizacji konsumenckich, ekologicznych, samorzadowych, środowisk rolników i
organizacji zrzeszających operatorów systemów dystrybucyjnych i sprzedawców
energii oraz przedstawicieli banków i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i
Gospodarki Wodnej, ekonomiści oraz osoby zaufania publicznego.
 Wystąpić (procedury rządowe) do Komisji Europejskiej z wnioskiem o prenotyfikację przepisów prosumenckich, popartą analizami ekonomicznymi kosztów
IEO i TNS OBOP: Wyniki badań opinii publicznej „Polacy o źródłach energii odnawialnej”. URL:
http://www.ieo.pl/pl/ekspertyzy/doc_details/652-wyniki-bada-opinii-publicznej-polacy-o-rodach-energiiodnawialnej.html
10
14
produkcji energii elektrycznej z OZE z oceną skutków, zgodnie z wymaganiami, a
ponadto:
 W analizach kosztowych w OSR (do ustawy i nowelizacji) i w przewidywanym do
wydania w 2016 r. na postawie ust. 13 ustawy o OZE rozporządzeniu Ministra
Gospodarki, użyć wzoru przytoczonego w projekcie nowelizacji na obliczanie
KWeem, ale z realnym poziomem stopy dyskonta dla energetyki prosumenckiej w
Polsce (dopuszczalne zróżnicowanie technologiczne) i ze zweryfikowanymi danymi
kosztowymi i na tej podstawie wyznaczyć jednoznaczne stawki FiT dla prosumentów
(bez zakresu widełkowego).
Wyniki symulacji kosztów LCOE na 2016 rok (odpowiadających stawkom FiT) przy realnych
stopach dyskonta i realnych nakładach inwestycjach i kosztach operacyjnych, uzyskane za
pomocą wzoru na KWeem podanego w projekcie nowelizacji podano w załączniku. Wyniki
analiz wskazują, że w warunkach proponowanych w projekcie nowelizacji ustawy o OZE
wysokość stawek FiT byłaby o minimum 30-40% zaniżona w stosunku do realnych kosztów.
Wtedy inwestycje prosumenckie stałyby się całkowicie nieopłacalne i zabrakłoby
mechanizmu do ich komercjalizacji, co jest głównym celem wprowadzenia systemu taryf
gwarantowanych.
Uwagi ogólne do oceny skutków regulacji i uzasadnienia
Ocena skutków regulacji (OSR) nie oddaje rzeczywistych skutków wprowadzenia nowelizacji
przepisów ustawy o OZE w wersji zaproponowanie w projekcie nowelizacji.
W części dotyczącej wpływu regulacji na inwestorów nie uwzględniono m.in.:
 dodatkowych obciążeń regulacyjnych wprowadzanych nowelą, w tym wpływu
wprowadzanych przepisów na znaczące zwiększenie liczby dokumentów, procedur
oraz wydłużenie czasu na załatwianie spraw związanych z realizacja inwestycji
prosumenckich,
 zwiększania kosztów zarówno podatkowych, jak i niepodatkowych po stronie
prosumentów,
 analizy realnego wpływu ekonomicznego proponowanych rozwiązań i rzeczywistej
motywacji (efekt zachęty) podmiotów regulowanych do zachowań przewidzianych w
projekcie regulacji (analizy skuteczności planowanych wprowadzenia przepisów).
Brak analiz dotyczących wyznaczenia i oceny odpowiedniego poziomu efektu zachęty
sprzyja przyjmowaniu nawet najbardziej irracjonalnych rozwiązań prawnych. Np.
nieuzasadnione i nieupoważnione pozostaje stwierdzenie, że proponowana nowela
umożliwi „dynamiczny rozwój OZE”, czy „zrealizowanie celu w postaci 800 MW
nowych mocy”.
W części dotyczącej wpływu regulacji na budżet państwa nie uwzględniono m.in.
olbrzymich kosztów dla Urzedu Regulacji Energetyki generowanych przez proponowane
przepisy. Koszty te, łącznie mogą znacznie przekroczyć zakładane oszczędności w
wyniku wprowadzenia przepisów szacowanych przez projektodawców ustawy na 145
mln zł (inna kwestia, to realność zakładanych inwestycji, przy których ww. oszczędności
miałyby się pojawiać).
15
Istnieją też poważne przesłanki upoważniające do stwierdzenia, że sposób ustalania
wysokości „opłaty OZE” (ryzyko jej wielokrotnego zawyżania) niepotrzebne obciąży
odbiorców końcowych energii elektrycznej.
Szereg wątpliwości budzi uzasadnienie do nowelizacji przepisów, w szczególności w zakresie
założeń ekonomicznych. Jak wskazano wcześniej szereg założeń mikroekonomicznych
(stopa dyskonta, wysokości nakładów, koszty operacyjne) odbiega od realnych danych
rynkowych.
Wątpliwości budzą też kwestie związane ze spełnieniem unijnych zasad pomocy publicznej,
gdyż są one wyjaśniane w bardzo ograniczonym zakresie. Nie uzasadniono np. dlaczego
rząd podjął ryzyko nienotyfikowania całej ustawy o OZE i nie informuje o zamiarze
notyfikacji, czy jakichkolwiek innych działaniach zwianych z poinformowaniem Komisji
Europejskiej o proponowanej nowelizacji ustawy. W tym drugim przypadku, z uwagi na
skromność programu pomocowego w sensie jego wielkości i niewielkiej intensywności
pomocy publicznej, wystarczająca może się okazać nawet prostsza, odbiurokratyzowana i
zazwyczaj krótsza procedura – prenotyfikacji. Nowelizacja i tak będzie wymagała
powiadomienia Komisji Europejskiej np. w formie planu ewaluacji nowej regulacji. Cała
ustawa o OZE nieuchronnie wymagać będzie pełnej notyfikacji już w pierwszym roku jej
obowiązywania, zgodnie bowiem z OSR ustawy o OZE, przekroczony zostanie próg pomocy
(150 mln Euro w ciągu sześciu miesięcy), wymagający bezwzględniej notyfikacji. Brak
działań rządu RP w tym zakresie zwiększa i wydłuża okres niepewności inwestycyjnej
(ryzyko regulacyjne) i albo wymaga pełnego wyjaśnienia, albo podjęcia pilnych działań na
rzecz poinformowania Komisji Europejskiej i przygotowania do notyfikacji.
Opracowanie:
Instytut Energetyki Odnawialnej
Warszawa, 29 maja 2015 roku
Załącznik:
Zestawienie wyników symulacji (aktualizacja) kosztów produkcji energii elektrycznej z
mikroinstalacji OZE dla wybranych grup inwestorów (podatników).
16
Załącznik 1
Zestawienie wyników symulacji kosztów produkcji energii elektrycznej z mikroinstalacji
OZE dla wybranych grup inwestorów
a)
przedsiębiorstwo:
Technologia
Moc
ZAŁOŻENIA
Współczynnik wykorzystania mocy
Przepływy w kwotach
Efektywna stawka VAT na zakup i montaż
CAPEX
CAPEX* z degresją i obniżeniem marży (10%)
OPEX
Bilansowanie energii
Rodzaj kredytu
Oprocentowanie kredytu
Bazowa stopa dyskonta
Premia za ryzyko
Stopa dyskonta
Analiza (aktualizacja) kosztu
Analiza kosztu produkcji energii
produkcji energii LCOE
LCOE wg danych OSR do
wg IEO
nowelizacji ustawy o OZE
Systemy fotowoltaiczne (dachowe)
3 kW
10 kW
3 kW
10 kW
950 kWh/rok
Netto
0%
7 538 zł/kW
6 785 zł/kW
160 zł/kW
0,010 zł/kWh
Inwestycyjny
7,90%
3,58%
5,00%
950 kWh/rok
Netto
0%
6 372 zł/kW
5 735 zł/kW
137 zł/kW
0,010 zł/kWh
Inwestycyjny
7,90%
3,58%
4,00%
950 kWh/rok
Netto
0%
5 500 zł/kW
n/d
110 zł/kW
n/d
Inwestycyjny
7,90%
3,58%
0,00%
950 kWh/rok
Netto
0%
4 700 zł/kW
n/d
47 zł/kW
n/d
Inwestycyjny
7,90%
3,58%
0,00%
8,58%
7,58%
3,58%
3,58%
0,927 zł/kWh
0,768 zł/kWh
0,665 zł/kWh
0,517 zł/kWh
WYNIKI
LCOE*
b) osoba fizyczna opodatkowana na zasadach ogólnych:
Technologia
Moc
ZAŁOŻENIA
Współczynnik wykorzystania mocy
Przepływy w kwotach
Efektywna stawka VAT na zakup i montaż
CAPEX
CAPEX* z degresją i obniżeniem marży (10%)
OPEX
Bilansowanie energii
Rodzaj kredytu
Oprocentowanie kredytu
Bazowa stopa dyskonta
Premia za ryzyko
Stopa dyskonta
Analiza (aktualizacja kosztu
Analiza kosztu produkcji energii
produkcji energii LCOE
LCOE wg danych OSR do
wg IEO
nowelizacji ustawy o OZE
Systemy fotowoltaiczne (dachowe)
3 kW
10 kW
3 kW
10 kW
950 kWh/rok
Brutto
23%
9 272 zł/kW
8 345 zł/kW
160 zł/kW
0,010 zł/kWh
Hipoteczny
7,90%
3,58%
5,00%
950 kWh/rok
Brutto
23%
7 838 zł/kW
7 054 zł/kW
137 zł/kW
0,010 zł/kWh
Hipoteczny
7,90%
3,58%
4,00%
950 kWh/rok
Brutto
23%
5 500 zł/kW
n/d
110 zł/kW
n/d
Hipoteczny
7,90%
3,58%
0,00%
950 kWh/rok
Brutto
23%
4 700 zł/kW
n/d
47 zł/kW
n/d
Hipoteczny
7,90%
3,58%
0,00%
8,58%
7,58%
3,58%
3,58%
1,159 zł/kWh
0,961 zł/kWh
0,665 zł/kWh
0,517 zł/kWh
WYNIKI
LCOE*
17