Dwa etapy w sprawie wznowienia postępowania

Dwa etapy w sprawie wznowienia postępowania
Rzeczpospolita, komentarz Katarzyny Paczuskiej-Tokarskiej
NSA Dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu istnienia przesłanek do wznowienia postępowania
można przejść do kolejnego etapu postępowania i badania zasadności wskazanych przez stronę
podstaw wznowienia oraz merytorycznego rozstrzygania sprawy.
Kwestia przedawnienia możliwości orzekania merytorycznego może być brana pod uwagę jedynie w sytuacji,
gdy nie ma wątpliwości, że postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane prawidłowo orzekł
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r. (sygn. II OSK 3319/14).
Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W październiku 2001 r. powiatowy inspektor
nadzoru budowlanego (dalejPINB) zakończył postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy budynku
gospodarczego i zmiany sposobu użytkowania budynku na działce. Decyzja ta była przedmiotem oceny w
nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności prowadzonym przez wojewódzkiego inspektora
nadzoru budowlanego (WINB)i głównego inspektora nadzoru budowlanego, a wydane przez te organy akty
poddano kontroli sądu administracyjnego. Ostatecznie decyzja ta pozostała w obrocie prawnym.
Z uchybieniem terminu
We wrześniu 2009 r. do organu wpłynęło pismo z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ww.
decyzją PINB z października 2001 r. PINB dwukrotnie odmówił wznowienia postępowania, jednak
rozstrzygnięcia te zostały uchylone. W dalszym toku postępowania, postanowieniem z lipca 2013 r. PINB
wznowił postępowanie i decyzją z października 2013 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z 2001 r. uznając, że
podanie o wznowienie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu (art.148 § 1 i 2 k.p.a.),a ponadto
nie zachodziła żadna z ustawowych przesłanek wznowienia, na które powoływała się wnioskodawczyni (art.145
§ 1 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 k.p.a.).
Organ odwoławczy decyzją z października 2013 uwzględnił odwołanie wnioskodawczyni i uchylił zarówno
decyzję PINB z października 2013 r., jaki i postanowienie o wznowieniu postępowania. Zdaniem WINB organ I
instancji nie poczynił ustaleń w kwestii zachowania przez wnioskodawczynię terminu do zgłoszenia podania o
wznowienie i tym samym nie ziściły się wszystkie przesłanki wstępnej fazy postępowania wznowieniowego, a o
za tym idzie brak było podstaw do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.
Z rozstrzygnięciem WINB nie zgodził się właściciel nieruchomości, który wniósł skargę do WSA w Rzeszowie.
Skarżący podał, że od daty wydania przez PINB kwestionowanej decyzji z 2001 upłynęło przeszło 10 lat, a
wnioskodawczyni brała udział w tym postępowaniu. Wymieniona decyzja została jej doręczona i nie wniosła od
niego skutecznie odwołania. Uchybiła również terminowi do wniesienia podania o wznowienie. Ponadto
nieskutecznie podejmowała próby wyeliminowania decyzji z 2001 r. z obrotu prawnego w trybie
nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Aktualnie brak jest przesłanek do wznowienia
postępowania. Na tej podstawie skarżący właściciel nieruchomości domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji
WINB, a także decyzji organu I instancji i wydanego przez niego postanowienia o wznowieniu postępowania
administracyjnego.
Przedwczesne wydanie decyzji kaacyjnej
WSA w Rzeszowie wyrokiem z 27 sierpnia 2014 r. (sygn. II SA/Rz 166/14)uchylił decyzję WINB z grudnia 2013
r. w przedmiocie wznowienia postępowania. WSA doszedł do wniosku, że wydanie decyzji kasacyjnej przez
organ II instancji było przedwczesne, ponieważ organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z
urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić
przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art.136 kpa). Skoro organ II instancji
zamierzał uzyskać informację o terminie, w którym strona wnosząca wniosek o wznowienie postępowania
dowiedziała się o przesłane wznowieniowej, to zdaniem WSA leżało to w granicach kompetencji organu II
instancji i nie było prawnych przeszkód, aby o taką informację wystąpił organ odwoławczy.
NSA nie podzielił stanowiska WSA i wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się
z dwóch etapów. Pierwszy obejmuje kwestię wznowienia. Drugi, rozstrzygnięcie co aktu administracyjnego
objętego wnioskiem o wznowienie.
Na pierwszym etapie bada się, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją
ostateczną, czy wskazuje podstawy wznowienia (art.145 § 1 k.p.a.)oraz czy zostało złożone w terminie (art.148
k.p.a.). Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co następuje w
drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). To postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez
właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art.149 § 2
k.p.a.). Konsekwencją braku spełnienia przesłanek warunkujących wznowienie jest postanowienie o odmowie
wznowienia postępowania (art.149 § 3 k.p.a.).
W komentowanej sprawie, ostateczną decyzję z października 2001 r., której weryfikacji domagała się
wnioskodawczyni wydał PINB w Mielcu i ten organ obowiązany był ustalić okoliczności warunkujące
wznowienie postępowania lub ich brak i wydać postanowienie w przedmiocie dopuszczalności wznowienia.
Tymi okolicznościami, które winien badać w sprawie PINB było między innymi zachowanie terminu do
wznowienia postępowania. Stwierdzenie więc przez WINB, że PINB wznowił postępowanie bez
przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek wznowienia
uzasadniało eliminację z obrotu prawnego zarówno tego postanowienia jak i wydanego w jego następstwie
rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, zawartego w decyzji z grudnia 2013 r. Bez prawidłowego
zweryfikowania warunków formalnych do wznowienia postępowania niedopuszczalne jest przeprowadzanie
postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art.149 § 2 k.p.a.).
Trafne, zdaniem NSA, było stanowisko WINB, że PINB z naruszeniem przepisów postępowania (art.7 i 77 § 1
k.p.a.)nie poczynił wyjaśnień, w zakresie zachowania terminu do wznowienia postępowania administracyjnego.
Dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu istnienia przesłanek do wznowienia postępowania można bowiem
przejść do kolejnego etapu postępowania i badania zasadności wskazanych przez stronę podstaw wznowienia
(art.149 § 2 k.p.a.)oraz możliwości merytorycznego rozstrzygania sprawy (art.150 § 2 k.p.a.).
Brak własnych ustaleń
WSA czyniąc rozważania odnoszące się do etapu formalnego wznowienia, zarzucał organowi odwoławczemu, iż
nie poczynił własnych ustaleń w sprawie w zakresie zachowania przez stronę terminu do wznowienia
postępowania (w trybie art. 136 k.p.a.). Zdaniem NSA było to bezpodstawne, ponieważ badanie przesłanek
warunkujących wznowienie postępowania jest bezcelowe na etapie rozpoznania odwołania od decyzji wydanej
po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, ponieważ czynności organu II instancji nie mogą sanować
wadliwie wznowionego postępowania, bez należytej weryfikacji podania o wznowienie.
Skutkiem wadliwego stanowiska Sądu I instancji, w ocenie NSA, jest przypisanie WINB kompetencji organu
właściwego w sprawach o wznowienie postępowania, a wskazania WSA zmierzały do podważania reguł
kompetencji w postępowaniu administracyjnym i naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Kwestia
przedawnienia możliwości orzekania merytorycznego może być brana pod uwagę jedynie w sytuacji, gdy nie
ma wątpliwości, że postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane prawidłowo. NSA zauważył, że
bez wątpienia Sąd I instancji miał na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.),niemniej jednak
dążenie do zakończenia postępowania nie może naruszać generalnej zasady dwuinstancyjności postępowania
administracyjnego (art.15 k.p.a.). NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA, a wobec tego, iż istota sprawy została
dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa (art.188 i art.
151 p.p.s.a.). Wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 11 października 2016 r. (sygn. II OSK 3319/14). >
KOMENTARZ: Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Niewątpliwie rację ma NSA, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe, a decyzja
merytoryczna powinna być poprzedzona badaniem wystąpienia przesłanek wznowienia. Oczywiście także
sprawa o wznowienie postępowania administracyjnego powinna być – jak podkreślił NSA – rozstrzygana
zgodnie z przepisami o dwuinstancyjności postępowania. Od strony praktycznej komentowana sprawa to
jednak przykład sytuacji, gdy stosunkowo prosta kwestia jest przedmiotem zainteresowania organów i sądów
administracyjnych przez wiele lat, a to z uwagi na obecny model postępowania administracyjnego i jego
kontroli przez sądy administracyjne. Warto przy tym przypomnieć, że w tym modelu zadaniem postępowania
sądowo-administracyjnego – w zakresie odnoszącym się do stanu faktycznego sprawy – jest jedynie ocena, czy
organy administracyjne ustaliły ten stan zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Sądy administracyjne w zasadzie nie mogą w ogóle prowadzić postępowania dowodowego w sprawie
(dopuszczalne jest wyłącznie przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, w praktyce spotykane
rzadko), a ich kontrola sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ administracji publicznej nie
naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W mojej ocenie, w celu zapewnienia
sprawności postępowania rozumianego jako ostateczne załatwienie sprawy, konieczna jest dalsza reforma
sądownictwa administracyjnego i istotne zwiększenie zakresu uprawnień orzeczniczych tych sądów zwłaszcza
w zakresie podejmowania rozstrzygnięć zastępujących decyzje lub postanowienia organów administracji, a
także korzystanie przez organy II instancji z uprawnień do prowadzenia postępowania dowodowego.