opłaty za odprowadzanie ścieków z wód opadowych lub
Transkrypt
opłaty za odprowadzanie ścieków z wód opadowych lub
d o r a d z t w o p r a w n e d l a b i z n e s u RAPORT OPŁATY ZA ODPROWADZANIE ŚCIEKÓW Z WÓD OPADOWYCH LUB ROZTOPOWYCH – WYBRANE ZAGADNIENIA PRAKTYCZNE spis treści SPIS TREŚCI JAK NOWA USTAWA PRAWO WODNE MOŻE WPŁYNĄĆ NA DZIAŁALNOŚĆ PRZEDSIĘBIORSTW WODOCIĄGOWO-KANALIZACYJNYCH? 5 CZY POBIERANIE OPŁAT ZA ODPROWADZANIE ŚCIEKÓW Z WÓD OPADOWYCH LUB ROZTOPOWYCH JEST KONIECZNE? 7 PRZEGLĄD OPŁAT ZA ODPROWADZANIE ŚCIEKÓW DESZCZOWYCH W POLSCE 10 CZY OPŁATY ZA ŚCIEKI ODPROWADZONE KANALIZACJĄ DESZCZOWĄ NALEŻY USTALAĆ W ODNIESIENIU DO m2 POWIERZCHNI CZY m3 ŚCIEKÓW? 12 Odpowiedź w Rozporządzeniu? 13 Rozliczenia w oparciu o Ustawę czy Rozporządzenie 14 Problem obliczania ilości odprowadzonych ścieków 15 USTALENIE TARYFOWYCH GRUP ODBIORCÓW 16 Różnicowanie ceny tyko pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców 17 Rozróżnienie taryfowych grup odbiorców 18 Dachy jako powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni 19 Dach traktowany analogicznie do powierzchni wyłożonej kostką brukową 19 Powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni czyli wyłącznie powierzchnia ziemi 20 Czy decyduje wyłącznie tekst ustawy? 20 3 wprowadzenie WPROWADZENIE Problematyka pobierania opłat za odprowadzanie ścieków z wód opadowych lub roztopowych jest wciąż zagadnieniem wywołującym liczne wątpliwości prawne i kontrowersje wśród podmiotów ponoszących te opłaty teraz w szczególności wobec dyskusji nad nowym projektem ustawy Prawo wodne („nowy projekt ustawy”). Tymczasem faktyczna oraz prawna konieczność zwiększenia systemów retencji wody opadowej w Polsce może być ważnym argumentem w dyskusji na temat zasad pobierania opłat za odprowadzanie ścieków kanalizacją deszczową. Jak stanowi Ramowa Dyrektywa Wodna „Woda nie jest produktem handlowym takim jak każdy inny, ale raczej dziedzictwem, które musi być chronione, bronione i traktowane jako takie”, dlatego też odpowiedzialność za to wspólne dobro może skutkować zmianą traktowania opłat za odprowadzanie ścieków z wód deszczowych - tzw. podatek od deszczu może stać się opłatą pobieraną w wyniku niskiej retencji. W niniejszym opracowaniu przedstawiamy w skróconej formie wybrane zagadnienia, które mają doniosłe znaczenie w praktyce ustalania taryf na odprowadzanie ścieków z wód opadowych lub roztopowych: jak nowy projekt ustawy może wpłynąć na działalność przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych? czy pobieranie opłat z tego tytułu jest konieczne, czy opłaty za ścieki odprowadzone kanalizacją deszczową należy ustalać w odniesieniu do m2 powierzchni czy m3 ścieków? jak należy określać taryfowe grupy odbiorców? czy uprawnione jest pobieranie opłat za ścieki odprowadzone z dachów? Powyższą analizę uzupełniliśmy o przegląd rozwiązań przyjmowanych w tym zakresie przez miasta i gminy w Polsce. Mamy nadzieję, że niniejsza publikacja spotka się z Państwa zainteresowaniem. 4 Anna Flaga-Martynek radca prawny, counsel Maciej Gniewosz prawnik J ak nowa ustawa prawo wodne może wpłynąć na działalność przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych? Jak nowa ustawa prawo wodne może wpłynąć na działalność przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych? Kto ponosi opłaty za korzystanie z usług wodnych Nowy projekt ustawy przewiduje wprowadzenie nowych opłat za korzystanie z wody, która nie powinna już być traktowana jako powszechnie dostępne, darmowe dobro. Poniżej analizujemy kogo będą obciążać wybrane opłaty przewidziane w nowej ustawie prawo wodne i jak może to wpłynąć na działalność przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Obecny projekt nowej ustawy prawo wodne definiuje trzy rodzaje korzystania z wód: powszechne, zwykłe oraz szczególne. W przypadku gdy korzystanie z wód wykracza poza sposoby wskazane powyżej, ten sposób korzystania z wody zapewniony jest poprzez świadczenie tzw. usług wodnych. Jedną z form usług wodnych jest między innymi wprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych z systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Nowy projekt ustawy zakłada wyjęcie wód opadowych lub roztopowych spod definicji ścieków i uznanie odprowadzania tego rodzaju wód (jeżeli są ujęte w systemy kanalizacji deszczowej) za niezależną od odprowadzania ścieków usługę wodną. Można by więc sądzić, że skoro odprowadzanie wód opadowych stanowi usługę wodną świadczoną na rzecz podmiotów z niej korzystających, to właśnie te podmioty będą zobowiązane do ponoszenia stosownych opłat z tego tytułu. Innymi słowy można odnieść wrażenie, że zostanie wprowadzona nowa opłata za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową, która może obciążać beneficjentów usługi, od których wody opadowe zostaną odprowadzone i w ten sposób zastąpić opłaty uiszczane na podstawie taryfy za odpro- 6 wadzanie takich wód, obecnie kwalifikowanych jako ścieki. W art. 272 nowego projektu ustawy wskazano, że to podmiot korzystający z usług wodnych wnosi na rachunek Wód Polskich opłaty za usługi wodne. Jednakże interpretacja dalszych postanowień nowego projektu ustawy wskazuje, że to podmiot zarządzający kanalizacją deszczową, a więc na ogół przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne uiszcza tę opłatę. Należy więc ocenić na ile niespójność językowa pomiędzy wybranymi postanowieniami projektowanej ustawy może prowadzić do wniosku, że również podmiot korzystający z usług wodnych, a więc np. właściciel nieruchomości powinien tę opłatę ponosić, skoro literalnie to on korzysta z usług wodnych. Wydaje się jednak, że intencją twórców ustawy jest, aby to podmiot świadczący usługi wodne ponosił z tego tytułu opłaty. Darmowe odprowadzanie 1m3 ścieków opadowych na dobę? Ponadto skoro w projekcie ustawy jako przekraczające zwykłe korzystanie z wód wskazuje się odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w ilości większej niż 1 m3 takich wód na dobę, to należy rozważyć czy powinno to przełożyć się na zasady ponoszenia opłat za usługi wodne przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne i w dalszej kolejności na ceny usług odbioru takich wód? Można bowiem twierdzić, że odprowadzanie 1 m3 wód opadowych na dobę, jako zwykłe korzystanie z wód, nie stanowi usługi wodnej i w związku z tym nie powinno podlegać opłacie za usługi wodne, a w konsekwencji taka opłata nie powinna mieć przełożenia na ceny tych usług. Projekt ustawy nie udziela jednak odpowiedzi na to pytanie. > Opłata za retencję Co więcej art. 268 ust. 1 pkt 1 nowego projektu ustawy wprowadza tzw. opłatę za retencję, obciążającą podmiot, który zmniejszył naturalną retencję terenową na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie retencji, np. wybudował betonowy parking. W konsekwencji, właściciel parkingu może ponosić opłatę retencyjną oraz opłatę na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego za odprowadzanie ścieków z wód opadowych i roztopowych. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z projektem rozporządzenia w sprawie opłat za usługi wodne oraz szczególne korzystanie z wód opłata retencyjna dotyczyć będzie powierzchni powyżej 2500 m2. Wymóg retencji a koszty przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego Należy też wskazać, że w związku z nową opłatą za usługi wodne koszty odprowadzania wód opadowych lub roztopowych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne mogą wzrosnąć. Jednocześnie, ze względu na to, że opłata za usługi wodne jest uzależniona od poziomu retencji, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne będą pośrednio ponosiły finansowe skutki niewprowadzenia przez odbiorców usług rozwiązań wspierających retencję. Z tego względu wymagało będzie rozstrzygnięcia czy dodatkowe koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, w szczególności opłata za korzystanie z usług wodnych będą mogły być uwzględnione w taryfie za odprowadzanie ścieków kanalizacją deszczową. Nowe prawo wodne a możliwość pobierania opłat za odprowadzenie ścieków z wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową Na koniec należy zwrócić uwagę na kwestię, która może wprowadzać najdalej idące zmiany w działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Mianowicie przepisy zmieniające obecnego projektu prawa wodnego zakładają zmianę definicji ścieków w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako: „ustawa zaopatrzeniowa”), w ten sposób, że wody opadowe lub roztopowe nie będą już rozumiane jako ścieki. Jednocześnie zachowano regulacje ustawy zaopatrzeniowej przewidujące, że znajduje ona zastosowanie jedynie wobec zaopatrzenia w wodę i gospodarowania ściekami, a zatem gospodarka wodami opadowymi lub roztopowymi nie będzie podlegać regulacji tej ustawy. Należałoby więc rozważyć czy zmiana ta nie będzie skutkowała pozbawieniem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych możliwości taryfowania usług w zakresie odbioru wód opadowych i roztopowych w oparciu o ustawę zaopatrzeniową i wydane na jej podstawie rozporządzenie taryfowe, ponieważ nie będą one już stanowiły ścieków. „…ponieważ opłata za usługi wodne jest uzależniona od poziomu retencji, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne będą pośrednio ponosiły finansowe skutki niewprowadzenia przez odbiorców usług rozwiązań wspierających retencję.” 7 C zy pobieranie opłat za odprowadzanie ścieków z wód opadowych lub roztopowych jest konieczne? Czy pobieranie opłat za odprowadzanie ścieków z wód opadowych lub roztopowych jest konieczne? Poniższe rozważania dotyczą obowiązującego stanu prawnego. Mogą one znaleźć zastosowanie również po przyjęciu nowego projektu ustawy, przy założeniu że ustawa zaopatrzeniowa jednak znajdzie zastosowanie do gospodarowania wodami opadowymi lub roztopowymi. Wprowadzenie taryf na odprowadzanie ścieków z wód opadowych lub roztopowych może być w wielu przypadkach koniecznością. Zgodnie z postanowieniami ustawy zaopatrzeniowej, koszty utrzymania i eksploatacji kanalizacji deszczowej nie mogą być finansowane ze środków uzyskanych z odprowadzania ścieków bytowych czy też dostarczania wody. Takie działanie stanowiłoby w istocie pokrywanie kosztów jednego rodzaju działalności prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przychodami z innej działalności, co stanowiłoby naruszenie zakazu tzw. subsydiowania skrośnego. Z tego względu dbałość o interesy majątkowe przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz konieczność znalezienia źródeł finansowania istniejącej sieci kanalizacji deszczowej wymagać będzie pobierania opłat od odbiorców usług i w konsekwencji wprowadzenia stosownej taryfy. Ponadto konieczność wprowadzenia taryfy za odprowadzanie ścieków z wód opadowych lub roztopowych wynikać może z faktycznego korzystania przez odbiorców usług z kanalizacji deszczowej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków z podmiotem, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Obowiązek zawarcia umowy skutkuje koniecznością ustalenia rozliczeń między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, co w przypadku pobierania opłat wymaga uprzedniego wprowadzenia taryfy. Regulacja ustawowa, wprowadzając wymóg zawarcia umowy w przypadku wystąpienia przez odbiorcę usług z pisemnym wnioskiem, nie przewiduje jednocześnie skutków niezachowania tej formy. Jednak zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego wola zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków może być wyrażona w sposób dorozumiany1. Tym samym, w przypadku faktycznego korzystania przez dany podmiot z kanalizacji deszczowej, może dojść do dorozumianego zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków – mimo niezłożenia przez odbiorcę usług pisemnego wniosku o zawarcie tej umowy – dlatego może pojawić się konieczność ustalenia zasad rozliczeń za odprowadzanie ścieków. Za pobieraniem opłat za odprowadzanie ścieków kanalizacją deszczową mogą również przemawiać koszty ponoszone obecnie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska, za odprowadzanie ścieków do wód (w świetle nowego projektu ustawy opłaty te zastąpione zostaną opłatami za korzystanie z usług wodnych) oraz wynikający z Ramowej Dyrektywy Wodnej wymóg zwiększenia retencji wody. W przypadku uchwalenia nowego projektu ustawy – który nakłada na przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z usług wodnych, których wysokość uzależniona jest między innymi od poziomu retencji – koszty odprowadzania wód opadowych lub roztopowych mogą wzrosnąć. Wyższe koszty odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z uwagi na niską retencję mogą zmusić przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do zaprzestania świadczenia nieodpłatnych usług odprowadzania wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową. Nieponoszenie przez odbiorców usług kosztów odprowadzania ścieków kanalizacją deszczową nie zachęci bowiem do stosowania przez nich systemów retencji wody, co przerzuci koszty niskiej retencji na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Może to prowadzić również do naruszenia zasady zwrotu kosztów usług wodnych. Stąd wydaje się celowe wypracowanie takich rozwiązań, które zachęcą odbiorców usług (w tym mieszkańców gmin) do stosowania rozwiązań wspierających retencję. „Koszty niewprowadzenia odpowiedniej retencji przez odbiorców usług, mogą obciążać przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.” Podsumowując, wraz ze wzrostem wymagań dotyczących systemów retencji przewidywanych w projekcie nowej ustawy i wprowadzeniem opłat za brak retencji, koszt eksploatacji kanalizacji deszczowej może znacząco wzros n ą ć . Jednocześnie zakaz pokrywania kosztów eksploatacji kanalizacji deszczowej przychodami z innej działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego może prowadzić do wniosku, że wprowadzenie taryf za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych kanalizacją deszczową będzie konieczne do zabezpieczenia interesów majątkowych tego typu przedsiębiorstw. 1 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2007r., III CSK 280/06 9 P rzegląd opłat za odprowadzanie ścieków deszczowych w polsce 1. 27 miast pobiera opłaty za odprowadzanie ścieków z wód Biała Podlaska Bolesławiec Kędzierzyn-Koźle Jasło Wałcz Elbląg Dobrodzień Koronowo Koszalin Bełchatów Krotoszyn (grupa IV i V) Jastrzębie Zdrój Żory Głogów Poznań } } Spośród wszystkich miast i gmin opłata. Najniższa to – 0,00 zł netto/m2 na rok dla grupy IX A najwyższa to – 23,25 zł netto/ 1m3 dla grupy V 3. 17grupę miast wprowadza tylko jedną taryfową „wszyscy odbiorcy” 4. 8 „gospodarstwa miast wyróżnia grupę taryfową domowe i pozostałe” 5. 6 miast 6. 12 miast przewiduje grupy taryfowe wyróżnione na podstawie rodzaju powierzchni Bełchatów Giżycko Poznań Skwierzyna Wisznia Mała Bielsko-Biała Buczkowice Byczyna Jarocin Jaworze Sandomierz Wilkowice Ząbki przewiduje grupy taryfowe, które różnią się wyłącznie podmiotem korzystającym/ zarządzającym powierzchnią zanieczyszczoną } zanieczyszczonej 7. 5 miast } Ozimek Piła Pisz Trzcianka Wrocław Siedlce Sieradz 2. } Ostrzeszów (+opłata abonamentowa w zależności od grupy) opadowych lub roztopowych („deszczówka”) w odniesieniu do m2, a 40 miast w oparciu o m3. wprowadza różne grupy taryfowe, ale z tą samą ceną dla wszystkich Brodnica Barcin Radom Kluczbork Koluszki Ostrów Wlkp Tarnobrzeg Tuchola Turek Wąbrzeźno Zawiercie Złotów 8. Największa różnica w cenie dla „najtańszej” grupy taryfowej i „najdroższej” grupy taryfowej to 17,41 zł 9. 0 miast wprowadza odrębną grupę taryfową na dachy Dachy są wskazane w 3 miastach a grupy taryfowe „z wyłączeniem dachów” mają 2 miasta/gminy 11 C zy opłaty za ścieki odprowadzone kanalizacją deszczową należy ustalać w odniesieniu do m2 powierzchni czy m3 ścieków? Odpowiedź w Rozporządzeniu? Czy opłaty za ścieki odprowadzone kanalizacją deszczową należy ustalać w odniesieniu do m2 powierzchni czy m3 ścieków? Przy ustalaniu taryf za odprowadzenie ścieków z wód opadowych przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne mogą napotkać szereg problemów prawnych dotyczących poszczególnych elementów wprowadzanej taryfy. Jednym z kluczowych elementów każdej taryfy jest prawidłowe określenie ceny za odprowadzone ścieki. W tym względzie pojawia się wątpliwość, czy jedynym sposobem ustalenia ceny jest posłużenie się przelicznikiem 1m3 odprowadzonych ścieków czy też dopuszczalne jest rozliczenie alternatywne w oparciu o 1m2 powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki. Posłużenie się jednostką miary powierzchni może być rozwiązaniem prostszym niż ustalenie dokładnej objętości odprowadzonych ścieków. W przypadku ścieków z wód opadowych lub roztopowych ustalenie objętości tych ścieków za pomocą urządzeń pomiarowych jest kwestią dyskusyjną. Rozliczenie za pomocą 1m3 ścieków wymaga bowiem ustalenia objętości ścieków przy pomocy innych – nierzadko szacunkowych – wyliczeń. Z tych względów zastosowanie przelicznika 1m2 powierzchni zanieczyszczonej może wydawać się rozwiązaniem nie tylko prostszym i bardziej przejrzystym, ale również zgodnym z przepisami ustawy zaopatrzeniowej. Żaden przepis ustawy zaopatrzeniowej nie wskazuje wprost za pomocą jakich jednostek miary należy określić ilość odprowadzonych ścieków, za które jest pobierana opłata.2 Ustawa stanowi wyłącznie w art. 27 ust. 4, że ilość ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Z kolei w przypadku braku takich urządzeń, ilość ścieków ustala się zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy, w umowie zawartej pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w tej umowie. Z przepisów tych można jednak wywnioskować, że jednostką miary odprowadzonych ścieków powinna być jednostka objętości, a więc 1 m3. Z kolei powyższe zagadnienie zostało wprost uregulowane w Rozporządzeniu Ministra budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (dalej jako: „Rozporządzenie”). Zgodnie z § 2 pkt 10 Rozporządzenia cena za odprowadzone ścieki może być pobierana za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub też za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki. Uprawnienie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do ustalenia w taryfie ceny za odprowadzone ścieki w odniesieniu do 1m2 powierzchni zostało dodatkowo potwierdzone w § 5 pkt 4 Rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że określone taryfy zawierają cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe. „Zarówno więc § 2 pkt 10, jak i § 5 pkt 4 Rozporządzenia wyraźnie dopuszczają możliwość pobierania opłat w odniesieniu do 1m2 zanieczyszczonej powierzchni.” W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o legalności tego typu rozliczeń wywołuje jednak wątpliwości. 13 2 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Wa 1361/14 Rozliczenia w oparciu o Ustawę czy Rozporządzenie Rozbieżność między postanowieniami ustawy zaopatrzeniowej a regulacjami Rozporządzenia została szybko dostrzeżona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazano, że postanowienia § 2 pkt 10 oraz § 5 pkt 4 Rozporządzenia zostały ustanowione z przekroczeniem upoważnienia ustawowego dla Ministra Infrastruktury i tym samym pozbawione są podstawy prawnej. Z tego względu w orzecznictwie wyraźnie reprezentowany jest pogląd, kwestionujący możliwość rozliczeń w oparciu o 1m2 zanieczyszczonej powierzchni. Należy także przedstawić pogląd mniej kategoryczny, zgodnie z którym naliczanie opłat za 1m2 zanieczyszczonej powierzchni jest dopuszczalne3. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naliczanie opłat w odniesieniu do 1m2 zanieczyszczonej powierzchni można uznać za uproszczoną formę rozliczenia za ilość odprowadzonych ścieków. Zdaniem WSA w Warszawie nie oznacza to, że opłata pobierana jest za jednostkę powierzchni zanieczyszczonej, a wręcz przeciwnie – za ilość odprowadzonych ścieków, ponieważ objętość odprowadzonych ścieków ustalana jest w sposób pośredni na podstawie wielkości powierzchni, z której są one odprowadzane. Pojawia się tu jednak pewna niekonsekwencja polegająca na stwierdzeniu, że jednostką miary odprowadzonych ścieków jest jednostka objętości (m3), ale ilość ścieków może być ustalona w oparciu o jednostkę powierzchni (m2). Wyrok ten (wraz z postanowieniami Rozporządzenia) wpisuje się co prawda w próbę uproszczenia rozliczeń za odprowadzone ścieki z wód opadowych, jednak wydaje się, że dopiero zmiana postanowień ustawy zaopatrzeniowej może być podstawą do rozliczeń w oparciu o jednostkę powierzchni zanieczyszczonej. Ponadto analizowany Wyrok WSA w Warszawie został uchylony przez NSA (co prawda z uwagi na wadliwe przyjęcie przez WSA założenia, że pojęcie powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni obejmuje również dachy, ale NSA w swoim wywodzie za kwestionował także rozliczenie w oparciu o m3)4. W związku z powyższym, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne – ustalając w taryfie sposób rozliczeń za odprowadzone ścieki – powinny kierować się w pierwszej kolejności postanowieniami ustawy zaopatrzeniowej i odpowiedzialnie interpretować postanowienia Rozporządzenia dotyczące ustalania opłat w oparciu o miarę powierzchni zanieczyszczonej. „Zdaniem WSA w Warszawie naliczanie opłat w odniesieniu do 1m2 zanieczyszczonej powierzchni można uznać za uproszczoną formę rozliczenia za ilość odprowadzonych ścieków.” 14 3 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Wa 1361/14 oraz Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2015 r. II SA/Bd 1383/14 4 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., II GSK 1157/16 Problem obliczania ilości odprowadzonych ścieków Wprowadzenie reguły, zgodnie z którą ustalona w taryfie cena powinna odnosić się do objętości ścieków, zakłada konieczność określenia ilości odprowadzonych ścieków. Zasadą przyjętą w ustawie zaopatrzeniowej jest określenie ilości ścieków w oparciu o wskazania urządzeń pomiarowych (art. 27 ust. 4). Jednak w przypadku ścieków z wód opadowych lub roztopowych wykorzystanie urządzeń pomiarowych może wydawać się trudne do zrealizowania, ponieważ zasadniczo urządzenia te nie są instalowane. W przypadku braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy o odprowadzanie ścieków zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. W odniesieniu do ścieków z wód opadowych lub roztopowych nie można jednak określić ich objętości w oparciu o ilość wody pobranej, ponieważ do powstania tych ścieków nie dochodzi w wyniku uprzedniego poboru wody. Rozwiązanie to może jednak budzić wątpliwości co do jego zgodności z postanowieniami ustawy zaopatrzeniowej. Istnieje bowiem ryzyko zakwestionowania tak skonstruowanej taryfy, z uwagi na wyłączenie możliwości określenia ilości odprowadzonych ścieków w umowie między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Jednostronne określenie w taryfie sposobu ustalania ilości odprowadzonych ścieków do kanalizacji deszczowej jest kwestionowane w orzecznictwie5. Dlatego też przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, decydując się na pobieranie opłat w oparciu o jednostkę objętości odprowadzonych ścieków, powinny zapewnić możliwość określenia ilości odprowadzonych ścieków w umowie zawartej z odbiorcą usług. „przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne powinny zapewnić możliwość określenia ilości odprowadzonych ścieków w umowie zawartej z odbiorcą usług.” Z powyższych względów – w niektórych taryfach, które przewidują pobieranie opłat w odniesieniu do 1 m3 ścieków – wprowadza się jednocześnie sposób obliczenia odprowadzonych ścieków z wód opadowych lub roztopowych. Nierzadko przyjmuje się wyliczenia szacunkowe oparte na średniej ilości opadów w danym miejscu. 15 5 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r., II SA/Po 417/12 U stalenie taryfowych grup odbiorców Ustalenie taryfowych grup odbiorców Prawidłowe określenie grup taryfowych może nastręczać kilku problemów. Z jednej strony, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, ustalając grupy taryfowe, muszą dbać o własne interesy majątkowe, tak aby nie świadczyć bezpłatnie usług odprowadzania ścieków6, jednak z drugiej strony nie mogą wprowadzać subsydiowania skrośnego polegającego na pokrywaniu kosztów dotyczących jednej z grup taryfowych przychodami z innego rodzaju prowadzonej działalności lub innej grupy taryfowej odbiorców usług. W sytuacji, gdy do taryfy wprowadzono różne grupy taryfowe i różne ceny za odprowadzanie ścieków, a jednocześnie nie udokumentowano różnicy w kosztach odprowadzania ścieków od poszczególnych grup taryfowych, ryzyko zakwestionowania tak sformułowanej taryfy wzrasta. Dlatego też odpowiednie uregulowanie grup taryfowych może mieć istotne znaczenie dla zabezpieczenia interesów majątkowych i funkcjonowania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Różnicowanie ceny tyko pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej różnicowanie cen za odprowadzanie ścieków z wód opadowych lub roztopowych dopuszczalne jest w odniesieniu do poszczególnych grup taryfowych na podstawie udokumentowanych kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków. Uzupełnieniem tego przepisu jest § 5 Rozporządzenia, który precyzuje, jakie elementy powinna zawierać taryfa. Z obu tych przepisów wynika, że różnicowanie cen za odprowadzanie ścieków nie jest dopuszczalne w ramach poszczególnej grupy taryfowej, a jedynie pomiędzy grupami taryfowymi. Zagadnienie to zostało poruszone w wyroku WSA w Krakowie, który rozpatrywał legalność wyróżnienia w taryfie dwóch grup taryfowych – gospodarstw domowych i osób prowadzących działalność gospodarczą, z tym że w ramach grupy „gospodarstwa domowe” pobierano różne stawki abonamentowe, w zależności od tego, czy są one należne od gospodarstw domowych czy domków letniskowych7. Zdaniem WSA, jeżeli zarówno osoby mieszkające stale na obszarze gminy, jak i letnicy, ujęci zostali w jednej gru-pie taryfowej, to wszystkie te podmioty powinny obowiązywać jednolite stawki. Jeżeli więc Rada Gminy zatwierdziła taryfę różnicującą opłaty abonamentowe wewnątrz jednej grupy abonamentowej, to naruszyła w ten sposób przepisy ustawy i rozporządzenia. Stanowisko to zostało potwierdzone w wyroku NSA wydanym na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez gminę8. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, dostrzegając, że koszty odprowadzania ścieków od jednej grupy podmiotów są wyższe od innych, powinno pobierać opłaty w wysokości uwzględniającej tę różnicę, ale jednocześnie konieczne jest wyróżnienie odrębnych taryfowych grup odbiorców usług. Pobieranie różnych opłat w ramach jednej grupy taryfowej naruszałoby postanowienia art. 20 ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej oraz § 13 Rozporządzenia, które przewidują możliwość różnicowania cen tylko w odniesieniu do poszczególnych grup taryfowych. 6 Na zagadnienie to zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 października 2006 r., III SA/Po 302/06, ale nie jest ono szczególnie eksponowane w orzecznictwie. 7 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r., II SA/Kr 1521/13 8 Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2016 r. II OSK 1235/14 17 Rozróżnienie taryfowych grup odbiorców Praktyka określania taryf przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne nie pozwala stwierdzić, czy w zakresie rozróżniania taryfowych grup odbiorców istnieje jedno powszechnie stosowane rozwiązanie. Poszczególne taryfy w różny sposób rozwiązują problem określenia grup taryfowych, wskazując chociażby jedną grupę, tj. wszystkich odbiorców usług lub też wyróżniając kilka grup taryfowych. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy zaopatrzeniowej przez taryfową grupę odbiorców usług należy rozumieć odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Zatem stawki opłat przewidziane w taryfie powinny odzwierciedlać różnice w ponoszonych kosztach zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzanych ścieków w stosunku do poszczególnych grup odbiorców taryfowych. Bardziej precyzyjne regulacje w zakresie ustalania taryfowych grup odbiorców przewiduje Rozporządzenie: § 13 określa zasady kalkulacji i różnicowania taryfowych cen i stawek opłat, które między innymi powinny zapewniać: samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz uzyskiwanie zysku z wpłat odbiorców usług, motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, eliminację subsydiowania skrośnego, łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług. Z tego względu, jednym z najistotniejszych ograniczeń w różnicowaniu grup taryfowych, jest zakaz subsydiowania skrośnego. „…jednym z najistotniejszych ograniczeń w różnicowaniu grup taryfowych jest zakaz subsydiowania skrośnego.” 18 Ponoszenie przez jedną z taryfowych grup odbiorców usług kosztów wynikających z odprowadzania ścieków od drugiej taryfowej grupy odbiorców może występować chociażby w przypadku wyróżnienia takich grup taryfowych, jak gospodarstwa domowe oraz pozostałe podmioty. W tym przypadku istnieje ryzyko przerzucenia na podmioty inne niż gospodarstwa domowe kosztów generowanych właśnie przez gospodarstwa domowe. O ile powyższe rozróżnienie grup taryfowych nie jest co do zasady niezgodne z ustawą, o tyle – wprowadzając takie rozwiązanie – należy liczyć się z ryzykiem zakwestionowania go, jeśli różnica w opłatach będzie znacząca. Należy bowiem pamiętać, że analizowane rozróżnienie ceny za odprowadzane ścieki powinno znajdować uzasadnienie w odmiennych kosztach odprowadzania ścieków od poszczególnej z grup. Z tego względu, jako wadliwą, należy ocenić taryfę, która przewidywałaby wyłącznie jedną grupę taryfową obejmującą tylko przedsiębiorców, w przypadku gdy ścieki z wód opadowych byłyby odprowadzane również od innych podmiotów np. gospodarstw domowych. Regulację taką należałoby bowiem uznać za naruszającą – wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP – zasadę równości. Trudno znaleźć uzasadnienie dla obciążania kosztami za odprowadzanie z wód roztopowych lub opadowych tylko wybrane podmioty, w przypadku gdy podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji są z tego obowiązku w całości zwolnione. Tak ukształtowana taryfa różnicowałaby w sposób nieuprawniony odbiorców usług i mogłaby zostać skutecznie zakwestionowana na drodze sądowo-administracyjnej. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, podejmując decyzję o strukturze taryfy, powinno zatem zwrócić szczególną uwagę na różnicowanie opłat za odprowadzanie ścieków, tak aby nie naruszać zakazu subsydiowania skrośnego oraz zasady równości. Rozwiązaniem może być określanie taryfowych grup odbiorców w oparciu o przeznaczenie powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni. Dachy jako powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni Ustawa zaopatrzeniowa, regulując kwestię odprowadzania ścieków, wskazuje, co należy rozumieć pod tym pojęciem. I tak w art. 8 pkt 2 lit. c postanowiono, że ściekami są między innymi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Definicja ta wyznacza zakres przedmiotowy ustawy zaopatrzeniowej i określa tym samym granice pobierania opłat przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne za odprowadzanie ścieków. Ponieważ w ustawie zaopatrzeniowej nie sprecyzowano jednak pojęcia „powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni”, a termin ten stanowi istotny element definicji ścieków, rozumienie tego pojęcia wywołuje liczne kontrowersje. Częstym problemem praktycznym jest pobieranie opłat za ścieki z wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych z dachów budynków. Problem ten jest szczególnie wyraźny w przypadku, gdy taryfy przewidują rozliczenie w oparciu o jednostkę powierzchni zanieczyszczonej, z której odprowadzane są ścieki. Opłaty za ścieki odprowadzone z dachów mogą bowiem stanowić istotny element wpływów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, z uwagi na dużą powierzchnię dachów, podczas gdy dla odbiorców usług jest to często zauważalne obciążenie finansowe, nierzadko traktowane jako niesłusznie pobierany „podatek od deszczu”. W konsekwencji często dochodzi do kwestionowania przez odbiorców usług – między innymi spółdzielnie mieszkaniowe – opłat naliczanych od ścieków odprowadzonych z powierzchni dachów, które w ich ocenie nie stanowią powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest uprawnione do pobierania opłat z tego tytułu. Dach traktowany analogicznie do powierzchni wyłożonej kostką brukową Pojęcie powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni jest przedmiotem zróżnicowanej interpretacji sądów administracyjnych. Pojawiło się w orzecznictwie także stanowisko, zgodnie z którym jeśli dach budynku objęty jest pojęciem powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, a ścieki są z niego odprowadzane do kanalizacji, to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnione jest do pobierania z tego tytułu opłat9. W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazuje się, że definicja zawarta w art. 2 pkt 8 lit. c. ustawy zaopatrzeniowej wymienia przykładowe powierzchnie, z których mogą pochodzić ścieki, a więc jak np.: powierzchnie znajdujące się w miastach, portach, lotniskach, terenach przemysłowych, handlowych, usługowych, powierzchnie dróg i parkingów. Podkreśla się jednocześnie, że z przykładów tych nie wynika wymóg aby “powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni” znajdowały się bezpośrednio na powierzchni ziemi. W miastach, portach, na lotniskach i terenach przemysłowych również znajdują się takie powierzchnie, jak zadaszone budynki. W konsekwencji brak podstaw do klasyfikowania powierzchni, jako powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w zależności od tego, na jakiej wysokości nad ziemią powierzchnie te się znajdują. Zauważa się, że nie ma zasadniczej różnicy między powierzchnią nieruchomości taką jak parking, który został wyłożony kostką brukową, a powierzchnią nieruchomości, na której wzniesiono zadaszony budynek. W obydwu przypadkach na nieruchomości znajdują się powierzchnie o trwałej nawierzchni. 19 9 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Wa 1361/14 Powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni czyli wyłącznie powierzchnia ziemi Według poglądu odmiennego, dach nie może być kwalifikowany jako powierzchnia zanieczyszczona o trwałej nawierzchni w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Wymienione w art. 2 pkt 8 lit. c ustawy zaopatrzeniowej przykłady powierzchni zanieczyszczonej wskazują, że ustawodawca wiązał je z terenami, czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej10. Ponadto wskazuje się na zupełnie odmienny charakter powierzchni dachów budynków, całkowicie odbiegający od specyfiki podanych przez ustawodawcę przykładów, co ma wykluczać możliwość objęcia dachów pojęciem powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni11. „…przykłady powierzchni zanieczyszczonej wskazują, że ustawodawca wiązał je z terenami, czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej.” Czy decyduje wyłącznie tekst ustawy? W świetle przedstawionego orzecznictwa NSA, kwestionującego możliwość pobierania opłat za odprowadzanie ścieków z powierzchni dachów, możnaby twierdzić, że zagadnienie to zostało już przesądzone. Należy jednak zwrócić uwagę, że NSA wydał powyższe rozstrzygnięcia, opierając się w zasadniczej mierze na kontekście językowym przepisu art. 2 pkt 8 lit. c ustawy zaopatrzeniowej. Z kolei coraz wyraźniej podkreśla się konieczność interpretacji przepisów prawa, z uwzględnieniem celu konkretnego przepisu i to niezależnie od tego, czy znaczenie językowe ustawy jest odpowiednio jasne. Innymi słowy, przy wykładni przepisów ustawy zaopatrzeniowej nie powinno się poprzestawać na interpretacji samego tekstu przepisu, ale również uwzględnić cel normy prawnej. > Wskazany powyżej pogląd NSA, zgodnie z którym powierzchnią zanieczyszczoną o trwałej nawierzchni są wyłącznie tereny, a więc powierzchnia ziemi, może mieć również istotne znaczenie dla oceny innych niż dachy powierzchni, które nie znajdują się bezpośrednio na gruncie. Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne powinny więc ocenić, na ile orzecznictwo NSA wyklucza możliwość pobierania opłat od ścieków odprowadzanych z estakad czy wielopoziomowych parkingów, skoro – tak samo jak dach – znajdują się one nad powierzchnią ziemi. 20 10 11 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2007 r. II OSK 255/07 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r. II OSK 1755/14 Ponadto wydaje się, że zbyt daleko idące jest stanowisko reprezentowane przez NSA w powyższych wyrokach, zgodnie z którym wyłączona zostaje możliwość pobierania opłat za odprowadzanie ścieków z dachów z powodu braku wyraźnej ustawowej podstawy do nałożenia ciężarów i świadczeń publicznych. NSA wydaje się zrównywać opłaty za odprowadzanie ścieków z daninami publicznymi, mimo że między odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w istocie zawierana jest umowa cywilnoprawna i taki też charakter ma pobierana opłata. Z tego względu nie wydaje się zasadne dokonywanie wykładni postanowień ustawy zaopatrzeniowej w sposób zawężający, tak jak ma to mieć miejsce – zdaniem NSA – w przypadku wykładni przepisów prawa podatkowego.12 W świetle powyższego nie należy wykluczać, że – w przypadku kwestionowania taryfy uwzględniającej możliwość pobierania opłat za ścieki odprowadzane z dachów – sąd administracyjny uzna, iż dachy objęte są pojęciem powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, a opłaty są prawidłowo naliczane. WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr jest wiodącą polską kancelarią prawną, która świadczy kompleksowe usługi prawne z zakresu kluczowych dziedzin prawa gospodarczego. Wysoki poziom usług odzwierciedlają liczne rekomendacje w polskich i zagranicznych rankingach firm prawniczych, przyznawane zarówno kancelarii, jak i indywidualnie prawnikom. W przypadku jakichkolwiek dodatkowych pytań pozostajemy do Państwa dyspozycji: Anna-Flaga Martynek radca prawny, counsel +48 22 201 00 00 [email protected] 12 J. Rotko w: Bojarski (red.), Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, komentarz do art.20 Od wielu lat wspieramy klientów w zakresie zagadnień gospodarki komunalnej, w szczególności z branży wodno-kanalizacyjnej i gospodarowania odpadami. Szeroki zakres specjalizacji, doskonała znajomość otoczenia prawnego oraz zrozumienie potrzeb i uwarunkowań wynikających ze specyfiki sektora sprawiają, że możemy pomóc przedsiębiorcom branży wod-kan w prowadzeniu i rozwijaniu ich działalności. Niniejsza publikacja została sporządzona z należytą starannością, jednak z konieczności pewne informacje zostały podane w skróconej formie. W związku z tym publikacja ma charakter wyłącznie poglądowy i skrótowy, a zawarte w niej informacje nie powinny zastąpić szczegółowej analizy problemu lub profesjonalnego doradztwa. WKB nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek szkody powstałe w wyniku czynności podjętych lub zaniechanych na podstawie niniejszej publikacji. Zalecamy, by wszelkie przedmiotowe kwestie były konsultowane z właściwym doradcą. 21 październik 2016 WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr Sp. k. ul. Polna 11, 00-633 Warszawa ul. Paderewskiego 7, 61-770 Poznań +48 22 201 00 00 [email protected] www.wkb.pl