Opinia Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych do projektu

Opinia Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych
do projektu ustawy o zmianie ustawy
o ochronie konkurencji i konsumentów oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego
Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych popiera działania na rzecz zwalczania zakazanych
praktyk naruszających interesy konsumentów oraz zmierzających do karania przedsiębiorców
omijających przepisy prawa. Przedstawiony do zaopiniowania projekt zawiera jednak propozycje
zapisów, których skutki nie będą korzystne dla konsumentów, godzą w interesy przedsiębiorstw
oraz budzą szereg wątpliwości prawnych, w tym dotyczących ich zgodności z przepisami
Konstytucji RP.
Uwagi ogólne
Projektowana regulacja wprowadza, m. in. dodatkowe uprawnienia dla Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) do wydawania decyzji o uznaniu wzorca umowy
za niedozwolony i zakazaniu jego wykorzystywania. Proces orzekania o uznaniu wzorca umowy
za niedozwolony będzie dokonywany przez organ administracji publicznej w oparciu o procedurę
administracyjną, a potencjalne skutki uznania wzorca umownego za niedozwolony mogą mieć
ogromne znaczenie dla prowadzenia działalności przez instytucje finansowe, przede wszystkim
ze względu na wprowadzenie pojęć niedookreślonych, dających podstawę do podjęcia działań
przez Prezesa UOKiK (przykładowo: prawo do wydania decyzji zobowiązującej do „zwrotu
korzyści” uzyskanych w związku ze stosowaniem niedozwolonego wzorca umownego).
Ponadto, istotne zastrzeżenia budzi zapis uprawniający Prezesa UOKiK do uchylenia z urzędu
decyzji zobowiązującej i nałożenia kary finansowej w przypadku, gdy decyzja została wydana
w oparciu o „nieprawdziwe, niekompletne lub wprowadzające w błąd informacje lub
dokumenty”, bez określenia chociażby ram czasowych w jakich uchylenie przedmiotowej decyzji
może mieć miejsce. Pragniemy podkreślić, że operowanie pojęciami niedookreślonymi
w procedurze administracyjnej rodzi ryzyko wydawania decyzji w oparciu o uznanie
administracyjne bez określenia ram prawnych
w jakich uznanie administracyjne może być
zastosowane.
Projektowana regulacja wyposaża ponadto Prezesa UOKiK de facto w kompetencje orzecznicze,
zastrzeżone dla sądów powszechnych, ze znacznym ograniczeniem (ze względu na charakter
i kształt procedury administracyjnej) możliwości obrony swoich praw przez przedsiębiorców.
Szczególne zastrzeżenia budzi tu możliwość wydania „decyzji tymczasowej” - w praktyce bez
ograniczeń czasowych - do zaniechania określonych działań (nawet bez przykładowego katalogu)
w trakcie postępowania administracyjnego, bez możliwości wypowiedzenia się strony co do
zebranych dowodów.
Ponadto, w związku z projektowanym wyposażeniem KNF w analogiczne kompetencje
(projektowany art. 364 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, statuujący KNF jako podmiot
wykonujący uprawnienia z Rozporządzenia PRIIP) polegające na możliwości zakazania
lub ograniczenia w zakresie wprowadzania do obrotu, dystrybucji lub sprzedaży niektórych
ubezpieczeniowych produktów inwestycyjnych lub ubezpieczeniowych produktów
inwestycyjnych o pewnych określonych cechach, wprowadzony zostanie chaos kompetencyjny
w zakresie uprawnień poszczególnych organów administracji i ich kompetencji nadzorczych.
Jesteśmy zdania, że wbrew uzasadnieniu do projektu nie wszystkie potencjalne skutki
wprowadzenia nowej regulacji będą miały charakter korzystny dla konsumentów.
W szczególności, wprowadzenie rozwiązania dotyczącego rozszerzonego skutku prawomocnej
decyzji wobec wszystkich konsumentów, którzy zawarli umowę na podstawie wzorca uznanego
za niedozwolony, może w poszczególnych przypadkach oznaczać, że konsument poniesie szkodę.
W naszej opinii to konsument powinien samodzielnie móc decydować, czy skorzystać ze skutków
orzeczenia w przedmiocie wzorca czy z jakiś względów korzystniejsze będzie dla niego
kontynuowanie umowy na dotychczasowych zasadach.
Uwagi szczegółowe
1. Art. 23b ust. 1
Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu Prezes UOKiK wydaje decyzję o uznaniu
postanowienia wzorca umowy za niedozwolone, przytaczając treść postanowienia takiej umowy.
Jesteśmy zdania, że obok wskazania w decyzji treści wzorca umowy uznanego za niedozwolony
Prezes UOKiK powinien być zobowiązany do wskazania uzasadnienia, w jakim kontekście
umownym kwestionowane postanowienie jest niedozwolone. Tym bardziej, że dotychczasowe
doświadczenie z zakresu postanowień wpisywanych do rejestru postanowień niedozwolonych
wskazuje na daleko idące niejednoznaczności kontekstu kwestionowanych postanowień.
2. Art. 23b ust. 2
Projektowany przepis tworzy możliwość pozytywnego oznaczenia przez Prezesa UOKiK
obowiązków przedsiębiorcy, których wykonanie ma prowadzić do usunięcia skutków
stwierdzonego naruszenia. Jesteśmy zdania, że w ramach projektu powinno znaleźć się wyraźne
dookreślenie, że Prezes UOKiK jest zobowiązany do wcześniejszej konsultacji z przedsiębiorcą,
na którego zamierza nałożyć obowiązki przewidziane w art. 23b ust. 2 pkt 1) do 3),
odpowiednich konsultacji. Ma to kluczowe znaczenie przede wszystkim w przypadku
zobowiązania do zwrotu korzyści uzyskanych w związku ze stosowaniem niedozwolonego
postanowienia (art. 23b ust.2 pkt 3). Sankcje za naruszenie praw konsumentów mają mieć
charakter prewencyjno – represyjny, zaś w niektórych przypadkach, zakładając arbitralne
wyliczanie przez Prezesa UOKiK korzyści uzyskanych w związku ze stosowanie niedozwolonego
postanowienia, sankcje te mogłoby nieść zbyt dotkliwe konsekwencje finansowe powstałe jako
skutek tych wyliczeń. Tym bardziej, że projektowany 3-letni okres przedawnienia (znacznie
dłuższy niż obecny 6-miesięczny okres przedawnienia wynikający z k.p.c) powoduje, że
od momentu uzyskania korzyści przez przedsiębiorcę do momentu orzeczenia, sytuacja
finansowa przedsiębiorcy może się radykalnie zmienić.
2|
Zwracamy też uwagę, że arbitralnie wyliczone korzyści, które Prezes UOKiK będzie nakazywał
zwrócić konsumentom, mogą być jedynym powodem do złożenia odwołania, a w konsekwencji
mogą prowadzić do opóźnienia pozytywnych dla konsumentów skutków decyzji. Zauważyć przy
tym należy, że kary finansowe określone w art. 106 ustawy określone są procentowo jako
maksymalne, podczas gdy wprowadzane projektowaną ustawą uprawnienie do zobowiązania
zwrotu korzyści nie jest ograniczone ani kwotowo ani procentowo.
Co więcej, w obecnych przepisach sąd ochrony konkurencji i konsumentów nie ma uprawnienia
do zasądzania jakichkolwiek zadośćuczynień poszkodowanym konsumentom. Projektowane
rozwiązania wprowadzają jednak nie tylko sankcję dla przedsiębiorcy w postaci kar finansowych,
ale też umożliwiają dodatkowo nakazanie wypłat pieniężnych konsumentom. Instytucja zwrotu
konsumentom korzyści nie jest tak szeroko w żadnych regulacjach, nawet w przepisach
regulujących kwestie pozwów zbiorowych, gdzie ocena prawna roszczeń konsumentów
dokonywana przez sąd jest bardzo szczegółowo uregulowana. Tymczasem w przypadku
projektowanego przepisu brak jest jakichkolwiek przesłanek dla ustalania uzyskanych
bezprawnie korzyści oraz przyznawania ich konkretnym konsumentom lub grupom
konsumentów.
Z tego też względu przyznanie Prezesowi UOKiK prawa do stosowania tak szerokich sankcji jest
nieuzasadnione i nieproporcjonalne. Tym samym wnosimy o wykreślenie tego punktu
z projektu ustawy.
3. Art. 23c ust. 1
Na tle projektowanego przepisu powstaje istotna wątpliwość w jakim trybie UOKiK miałby
stwierdzać stosowanie niedozwolonych postanowień przed wydaniem decyzji zobowiązaniowej
na podstawie obowiązującego przepisu art. 28 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów,
tak aby przedsiębiorca mógł złożyć zobowiązanie przed jej wydaniem. W konsekwencji powołany
artykuł wymaga szczegółowego doprecyzowania, aby nie budził wątpliwości interpretacyjnych.
4. Art. 24 pkt 4
Projekt wprowadza do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów możliwość absolutnego
zakwestionowania wszelkich usług finansowych, które nie odpowiadają potrzebom
konsumentów ze szczególnym uwzględnieniem wybranych cech tych konsumentów, np. wieku
czy doświadczenia i wiedzy dotyczącej usługi finansowej lub sytuacji materialnej.
W konsekwencji, powołany przepis daje możliwość zakwestionowania na podstawie zupełnie
niejasnych przesłanek możliwości oferowania usług finansowych. Jego treść budzi liczne
wątpliwości interpretacyjne, nie tylko we wspomnianym powyżej kontekście, ale również
w kontekście sposobu w jaki organ będzie określać na ile zaszły przewidziane w art. 24 pkt 4
przesłanki.
Przykładowo: Czy osiąganie przez konsumenta zarobków minimalnych stanowi już przeszkodę
dla oferowania konsumentowi możliwości skorzystania z produktów dobrowolnych funduszy
emerytalnych? Czy powinno się to uznać za nieodpowiednią sytuację materialną, o której mowa
3|
w projektowanej regulacji? W jaki sposób i na jakiej podstawie organ określi minimalny pułap
przychodów, od których zależeć będzie dobra lub zła sytuacja materialna konsumenta
warunkująca możliwość skorzystania przez niego z określonych usług finansowych? Jak o takich
wytycznych ma się dowiedzieć przedsiębiorca oferujący takie usługi?
O ile konieczność ochrony konsumentów przed nieuczciwym działaniem przedsiębiorstw jest
godna pochwały, o tyle wprowadzenia tak nieprecyzyjnych i ogólnikowych przepisów uznajemy
za niedopuszczalne i zniechęcające przedsiębiorstwa do oferowania jakichkolwiek usług
finansowych.
Równie istotne są wątpliwości dotyczące umieszczenia analizowanego przepisu w ustawie
o ochronie konkurencji i konsumentów, a nie w ustawach branżowych, skierowanych
do poszczególnych segmentów rynku. Tym bardziej, że projekt nie zawiera definicji pojęcia
„usług finansowych”.
Mając powyższe na uwadze postulujemy wykreślenie tego punktu lub jego szczegółowe
doprecyzowanie poprzez wskazanie zamkniętego katalogu konkretnych zachowań uznanych
za niedozwolone.
5. Art. 31b
Postulujemy, aby publikacja decyzji miała miejsce w całości z wyłączeniem informacji
wrażliwych, np. stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa czy naruszających bezpośredni interes
konsumenta. Publikacja pełnej decyzji wraz z uzasadnieniem pozwoliłaby w przyszłości
na uniknięcie ewentualnych błędnych decyzji innych przedsiębiorstw i działała z korzyścią
dla konsumentów.
6. Art. 101a
Jak wskazywaliśmy już w uwagach ogólnych wprowadzenie w życie powołanego przepisu zbyt
dalece ingeruje w prowadzenie działalności gospodarczej i daje Prezesowi UOKiK de facto
w kompetencje orzecznicze, zastrzeżone dla sądów powszechnych.
Umożliwianie wydania decyzji tymczasowej, bez ograniczeń czasowych i bez możliwości
wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów, jest w naszej opinii nadużyciem i nie
powinno być dopuszczone do obrotu prawnego. Wydanie takiej decyzji będzie bowiem
skutkować powstrzymaniem przedsiębiorcy przed prowadzeniem działalności, bez zakończenia
postępowania w sprawie, wydania prawomocnej decyzji czy orzeczenia. Przepisy o podobnym
charakterze, które funkcjonowały, np. w prawie podatkowym, zostały zlikwidowane ponieważ
zdarzały się przypadki kiedy decyzja kończąca postępowanie wykazywała, że wstrzymane decyzją
tymczasową zachowanie przedsiębiorcy było zgodne z prawem. Wpisanie do projektu ustawy
przedmiotowego rozwiązania może w konsekwencji skutkować nie tylko koniecznością
wstrzymania prowadzenia działalności gospodarczej, ale nawet doprowadzeniem do upadku
firmy.
4|
W związku z powyższym uważamy, że opiniowany przepis powinien zostać wykreślony
z projektu.
Pragniemy podkreślić, że IGTE jest gotowe do dyskusji na temat ewentualnych dalszych zmian
w projekcie ustawy i wypracowania rozwiązań, które będą satysfakcjonujące zarówno
dla konsumentów, jak i przedsiębiorstw objętych zakresem podmiotowym opiniowanej ustawy.
Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych
Warszawa, dnia 5 maja 2015 r.
5|