Budżet zadaniowy

Budżet zadaniowy
(układ zadaniowy)
performance-based budget
Budżet zadaniowy
Koncepcja budżetu zadaniowego pojawiła się w
Polsce w latach dziewięćdziesiątych XX wieku.
Pierwsze próby wdrożenia budżetu zadaniowego
podjęto w niektórych jednostkach samorządu
terytorialnego, ściślej – w dużych miastach
(pierwszy był w 1994 r. Kraków, później Lublin i
Szczecin).
1
Budżet zadaniowy
Od początku 2006 r. trwają prace nad
zastosowaniem budżetu zadaniowego na szczeblu
budżetu państwa.
Od samego początku jego wdrażania uzyskano
dofinansowanie w ramach projektów
systemowych współfinansowanych z
Europejskiego Funduszu Społecznego.
Od 2010 r. wprowadzono ramy prawne (ufp), a
od 2012 r. nastąpiły istotne zmiany metodyczne
(rozporządzenie MF) w sporządzaniu układu
zadaniowego.
Budżet zadaniowy
Koncepcja budżetu zadaniowego należy do nurtu
pomysłów mających zapewnić racjonalizację
wydatków publicznych.
Wiele z tych pomysłów i podejmowanych na ich
podstawie eksperymentów nie zdało w praktyce
egzaminu, jednakże idea, by ściślej konfrontować
wydatki budżetowe z uzyskanymi w ich wyniku
efektami spotkała się – mimo trudności w jej
wdrażaniu w praktyce budżetowej – z uznaniem.
Wynikiem jest właśnie koncepcja budżetu
zadaniowego.
2
Budżet zadaniowy
Istota budżetu zadaniowego polega na:
1) precyzyjnym określeniu zadań, które mają być
finansowane ze środków budżetowych,
2) stosowaniu odpowiednich mierników, które
umożliwiają ocenę efektów uzyskanych w wyniku
ponoszonych wydatków budżetowych.
Budżet zadaniowy
Trudności wiążą się przede wszystkim z doborem
mierników, które powinny być z jednej strony dość
proste i jednoznaczne, z drugiej natomiast
najlepiej odpowiadać specyficznym
właściwościom i uwarunkowaniom konkretnych
finansowych zadań.
3
Budżet zadaniowy
Trzeba raczej unikać stosowania do jednego
zadania więcej niż jednego miernika, gdyż
powodowałoby to swoistą konkurencję między nimi.
Nie należy też przywiązywać nadmiernej wagi do
numerycznych relacji między wydatkami a
miernikami, gdyż realne efekty zależą nie tylko od
poniesionych wydatków, lecz także od wielu innych
czynników, które pozwalają na uzyskanie
podobnych efektów przy różnych poziomach
wydatków.
Budżet zadaniowy
Nadanie całemu budżetowi państwa formy zadaniowej
nie jest możliwe, gdyż:
jest wiele wydatków, które nie mają charakteru
finansowania określonych zadań, np.
- wydatki na obsługę długu publicznego,
- płatności do budżetu Unii Europejskiej,
- subwencje do JST, których wykorzystanie jest
pozostawione do samodzielnej decyzji tych
jednostek,
4
Budżet zadaniowy
niektóre zadania finansowane ze środków
budżetowych nie nadają się ze względu na ich
naturę do oceniania za pomocą mierników
ilościowych;
- dotyczy to np. wydatków na utrzymanie władz
państwowych (prezydenta, sejmu, senatu), na
przeprowadzenie wyborów, a także na
administrację;
- w niektórych przypadkach mogłoby to prowadzić
do wręcz niepożądanych skutków, np. gdyby w
zadaniowy sposób ustalać – w ujęciu ex ante –
wydatki na administrację podatkową;
Budżet zadaniowy
budżet zadaniowy, z uwagi na to, że ma – tak jak
budżet tradycyjny – krótki roczny horyzont
czasowy, nie odzwierciedla dobrze efektywności
niektórych wydatków publicznych, które muszą być
ponoszone w dłuższym czasie, np. wypłaty
emerytur i rent, lub takich, które w zdecydowanej
większości znajdują się poza budżetem państwa,
np. ochrona zdrowia, gdzie finansowanie następuje
przez składki kierowane do NFZ;
5
Budżet zadaniowy
istnieje część opisowa (artykułowa) ustawy
budżetowej.
Budżet zadaniowy
Zastosowanie w planowaniu budżetowym – tam,
gdzie jest to możliwe i sensowne – budżetu
zadaniowego może przyczynić się do lepszego
wykorzystania środków budżetowych i zwiększenia
tym samym ich efektywności.
6
Budżet zadaniowy wpisuje się w szeroki
ogólnoświatowy trend głębokiej transformacji
administracji publicznej oraz wprowadzania na dużą
skalę tzw. nowego zarządzania publicznego (new
public management).
Budżet zadaniowy stanowi element systemu kontroli
zarządczej.
Jako element zarządzania przez rezultaty oznacza
równocześnie reorientację z wydatkowania pieniędzy
publicznych na zarządzanie nimi.
Istnieje wiele wariantów budżetu zadaniowego
(czasami nazywanego budżetem programowym).
Różny był też okres i powody wdrażania takiego
budżetu, a także okoliczności temu towarzyszące.
7
USA – pionier we wdrażaniu budżetu
zadaniowego
W USA wdrażanie metody budżetowania
zadaniowego sięga lat 40. XX wieku, a
powodem tego było społeczne odczucie, że
tradycyjna, biurokratyczna, zorganizowana
administracja publiczna jest bezużyteczna i bez
przyszłości.
Francja
We Francji zmiana formy przygotowania
budżetu była konsekwencją m.in. nasilających
się problemów ekonomicznych związanych ze
wzrostem bezrobocia i brakiem reform
strukturalnych oraz koniecznością zmiany w
sposobie zarządzania środkami publicznymi w
celu spełnienia kryteriów konwergencji z
Maastricht.
Wielowymiarową reformę finansów, o której
dyskutowano w połowie lat 90. XX wieku,
wdrażano etapowo w obecnym stuleciu.
8
Wielka Brytania
W Wielkiej Brytanii budżet zadaniowy
realizowany jest od 1998 r.
Przyczyną jego wprowadzenia była potrzeba
realizacji postulatów opinii publicznej oraz
środowisk eksperckich i akademickich, aby w
pierwszym rzędzie uwzględniane były cele,
które mają być realizowane za pomocą
wydatkowania środków publicznych, oraz aby
zapobiec nadmiernemu powiększaniu deficytu
sektora finansów publicznych.
Portugalia
W Portugalii wprowadzenie budżetu
zadaniowego było jednym z elementów
reformy wzmacniającej konsolidację finansów
publicznych, podjętej w związku z osłabieniem
wzrostu gospodarczego i zwiększeniem deficytu
budżetowego oraz długu publicznego.
Inicjatywa dotycząca wprowadzania budżetu
zadaniowego została podjęta – podobnie jak w
Polsce – w 2006 r.
9
Finlandia
W Finlandii przyczynami podjęcia w końcu lat
80. XX wieku prac nad procesem zarządzania
przez rezultaty były negatywne oceny jakości
systemu administracji oraz skomplikowane,
długie procedury biurokratyczne, a także brak
efektywności w wykorzystywaniu środków
publicznych.
W 1987 r. zaczęto wdrażać specjalny rządowy
program, mający na celu zreformowanie
systemu administracyjnego oraz procesu
budżetowego przez zorientowanie go na
rezultaty.
Norwegia
W Norwegii pierwsze reformy, które przyczyniły
się do powstania budżetu zadaniowego, miały
miejsce w 1986 r.
Ich celem była poprawa skuteczności oraz
efektywności budżetowania.
10
Słowacja
Na Słowacji proces reformy systemu
budżetowego rozpoczął się w 2002 r.
Rząd słowacki, dążąc do spełnienia istotnego
celu, jakim było wprowadzenie wspólnej waluty
europejskiej i przystąpienie do Europejskiej
Unii Monetarnej, podjął się licznych działań,
realizowanych w ramach reformy zarządzania
finansami publicznymi, zmierzających do
poprawy i wzmocnienia stanu finansów
publicznych.
W literaturze wskazuje się, że budżet zadaniowy
bądź jego zasadnicze elementy odnaleźć można
w systemach finansów publicznych ponad
pięćdziesięciu państw, m.in. Nowej Zelandii,
Australii, Kanady, Włoch, Szwecji, Turcji,
Meksyku, Chile, Belgii, Danii, Litwy, Łotwy,
Estonii, Hiszpanii, Islandii, Indii, Japonii,
Norwegii, Republiki Południowej Afryki, Rosji,
Niemiec, Chorwacji, Rumunii, Bułgarii, Polski.
11
Z reguły bodźcem do wdrażania nowatorskich
reform finansów publicznych, w tym budżetu
zadaniowego lub jego elementów, był kryzys
(sytuacja taka miała miejsce np. w latach 80. XX
wieku w państwach skandynawskich i występuje
obecnie w wielu państwach w związku z ostatnim
kryzysem) lub decyzja polityczna dotycząca
integracji z Unią Europejską.
Budżet zadaniowy jest stosowany w wielu
krajach członkowskich OECD, a także zalecany
przez Komisję Europejską.
W państwach UE stał się on także jednym z
elementów krajowych ram budżetowych
(fiskalnych), które są nakierowane na
skuteczniejszą walkę z nadmiernym deficytem i
długiem publicznym oraz na koordynację polityki
gospodarczej w różnych dziedzinach.
12
Na krajowe ramy budżetowe w Polsce składają
się:
budżet w układzie zadaniowym (wciąż w
fazie wdrażania),
reguły fiskalne, mające zastosowanie
oddzielnie do całego sektora finansów
publicznych i do instytucji samorządowych na
szczeblu lokalnym, oraz
średnioterminowe programowanie na
podstawie „Wieloletniego Planu Finansowego
Państwa” i „wieloletnich prognoz finansowych
jednostek samorządu terytorialnego”.
W polskich regulacjach prawa finansowego nie
ustanowiono legalnej definicji budżetu
zadaniowego.
Przepisy ustawy o finansach publicznych z
2009 r. wprowadziły natomiast definicję
układu zadaniowego. (po raz pierwszy)
13
Został on zdefiniowany w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Układ zadaniowy – to zestawienie odpowiednio
wydatków budżetu państwa lub kosztów jednostki
sektora finansów publicznych sporządzone według
funkcji państwa, oznaczających poszczególne
obszary działań państwa, oraz:
a) zadań budżetowych grupujących wydatki według
celów,
b) podzadań budżetowych grupujących działania
umożliwiające realizację celów zadania, w ramach
którego podzadania te zostały wyodrębnione
– wraz z opisem celów tych zadań i podzadań, a także z
bazowymi i docelowymi miernikami stopnia
realizacji celów działalności państwa, oznaczającymi
wartościowe, ilościowe lub opisowe określenie
bazowego i docelowego poziomu efektów z
poniesionych nakładów.
14
Oprócz budżetu państwa (państwowe jednostki
budżetowe), w ufp z 2009 r. określono, jakie
jednostki sporządzają plany finansowe w
układzie zadaniowym.
Art. 32 ufp z 2009 r.
Agencje wykonawcze,
instytucje gospodarki budżetowej,
dysponenci państwowych funduszy celowych oraz
państwowe osoby prawne (o których mowa w art. 9
pkt 14)
sporządzają plany finansowe w układzie zadaniowym
na rok budżetowy i dwa kolejne lata.
Usankcjonowano również sprawowanie do
31.12.2012 r. przez Ministra Finansów ogólnej
kontroli nad efektywnością i skutecznością
realizacji budżetu państwa w układzie
zadaniowym.
(Art. 95 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające
ustawę o finansach publicznych)
15
Głównym celem budżetu zadaniowego jest dostarczanie
Parlamentowi oraz obywatelom obiektywnej,
kompleksowej oraz uporządkowanej w ramach struktury
funkcjonalnej informacji o poziomie oraz skuteczności i
efektywności wydatkowania środków publicznych
przeznaczonych na realizację zadań państwa.
Kluczowym dokumentem służącym realizacji tego celu
jest roczna informacja o wykonaniu wydatków w
układzie zadaniowym.
Art. 182 ust. 2 pkt 5 ufp 2009 r.
Rada Ministrów przedstawia Sejmowi i Najwyższej Izbie
Kontroli, w terminie do dnia 31 maja roku następnego,
roczne sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej
oraz (oprócz innych informacji) informację o
wykonaniu wydatków w układzie zadaniowym.
Art. 41 ust. 4 ufp 2009 r.
Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia,
rodzaje, formy, terminy i sposoby
sporządzania sprawozdań z wykonania planów
finansowych w układzie zadaniowym przez
jednostki sektora finansów publicznych do tego
zobowiązane, tj.:
państwowe jednostki budżetowe,
dysponentów państwowych funduszy celowych,
agencje wykonawcze,
instytucje gospodarki budżetowej oraz
państwowe osoby prawne (o których mowa w art. 9
pkt 14).
16
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia
2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w
układzie zadaniowym, DzU nr 298, poz. 1766.
obowiązuje od 2012 r.
Sporządzona w 2013 r. Informacja o wykonaniu
wydatków w układzie zadaniowym w 2012 r. została
po raz pierwszy sporządzona w oparciu o to
rozporządzenie.
W 2012 r.
dysponenci środków budżetu państwa wszystkich
stopni, a także
właściwe podmioty w zakresie pozostałych
jednostek sektora finansów publicznych objętych
planowaniem w układzie zadaniowym
(państwowych funduszy celowych, agencji
wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej
oraz państwowych osób prawnych)
po raz pierwszy składali również półroczne
sprawozdania z wykonania (odpowiednio)
wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków
europejskich w układzie zadaniowym albo z
wykonania swoich planów finansowych w układzie
zadaniowym.
17
W 2012 r.
zaczął funkcjonować system sprawozdawczości
budżetowej w układzie zadaniowym oraz
opracowano po raz pierwszy obligatoryjny
skonsolidowany plan wydatków państwa w
układzie zadaniowym (na rok 2013 – w związku z
wejściem w życie art. 142 pkt 11 ustawy o
finansach publicznych).
Art. 142 pkt 11 ufp
Do projektu ustawy budżetowej dołącza się
uzasadnienie zawierające w szczególności:
skonsolidowany plan wydatków na rok budżetowy
i dwa kolejne lata państwowych jednostek
budżetowych, państwowych funduszy celowych,
agencji wykonawczych, instytucji gospodarki
budżetowej oraz państwowych osób prawnych, o
których mowa w art. 9 pkt 14, sporządzany w
układzie zadań budżetowych określonych w art. 2
pkt 3 (układ zadaniowy), wraz z celami i miernikami
stopnia realizacji celów.
18
Konkludując, zgodnie z obowiązującymi przepisami w
układzie zadaniowym zamieszcza się:
skonsolidowany plan wydatków na rok budżetowy i dwa
kolejne lata państwowych jednostek budżetowych,
państwowych funduszy celowych, agencji
wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej oraz
państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 9
pkt 14, stanowiący element uzasadnienia do projektu
ustawy budżetowej,
zestawienie programów wieloletnich stanowiących
załącznik do ustawy budżetowej,
wraz z rocznym sprawozdaniem z wykonania ustawy
budżetowej, Rada Ministrów przedstawia Sejmowi i NIK
informację o wykonaniu wydatków w układzie
zadaniowym.
Przełom w procesie wykorzystania budżetu
zadaniowego stanowią obowiązujące od 1 stycznia
2013 r. przepisy art. 175 ust. 1 pkt 4 ustawy o
finansach publicznych.
Zgodnie z nimi dysponenci części budżetowych
sprawują nadzór i kontrolę efektywności i
skuteczności realizacji planów w układzie
zadaniowym na podstawie mierników stopnia
realizacji celów.
19
Przeszkodami w sprawnym i skutecznym wdrożeniu
koncepcji układu zadaniowego budżetu państwa są
[NIK, 2012, Analiza wykonania w 2011 roku budżetu
państwa i założeń polityki pieniężnej, Warszawa, s.
128-130]:
niefunkcjonalny podział kompetencji i
odpowiedzialności organów władzy publicznej
Struktura zadań budżetowych ministrów została
ustalona w ramach 22 funkcji państwa według
kryterium dysponowania środkami części
budżetowych, a odpowiedzialność ministrów za
realizację zadań została im przypisana w ramach
obowiązku kierowania 34 działami administracji
rządowej.
Przyjęte podejście zadaniowe mocno naruszyło
istniejący dziś w Polsce system ministrów właściwych
w 34 działach administracji rządowej, ponieważ
działania służące do osiągnięcia celów określonego
zadania budżetowego często są podejmowane w
jednostkach podległych bądź nadzorowanych przez
kilku ministrów.
20
zróżnicowanie źródeł finansowania w
planowaniu budżetowym, co powoduje niespójną
prezentację wartości mierników osiągania celów
zadań ujętych w skonsolidowanym planie wydatków
(finansowanych z budżetu państwa oraz z innych
źródeł, m.in. funduszy celowych) oraz mierników
osiągania celów funkcji państwa ujętych w WPFP
(finansowanych wyłącznie z budżetu państwa)
ograniczenie zakresu podmiotowego
skonsolidowanego planu wydatków, określonego
w art. 142 pkt 11 ustawy o finansach publicznych,
który nie obejmuje części podmiotów sektora
finansów publicznych, m.in. Narodowego Funduszu
Zdrowia, realizujących ważne dla społeczeństwa
zadania dysponując znacznymi środkami
publicznymi
21
niedokonanie przeglądu i weryfikacji
przydatności mierników stopnia osiągania celów
zadań ujętych w centralnej bazie mierników przez
Koordynatora Krajowego Budżetu Zadaniowego
przed jej udostępnieniem dysponentom środków;
weryfikacja danych zgromadzonych w bazie
pozwoliłaby na jej pełniejsze wykorzystanie i
ograniczenie błędów popełnionych przez
dysponentów środków przy ustalaniu mierników
przykładowo, przyjęcie miernika logicznego „tak/nie”
uniemożliwia właściwy pomiar stopnia realizacji celu
„liczba użytkowników systemów informatycznych”
nie jest odpowiednim miernikiem stopnia realizacji
celu sprawnego działania urzędu i placówek
zagranicznych
uproszczony sposób ustalania kosztów działań
składających się na koszty podzadań i zadań,
polegający na przyporządkowywaniu do działań (za
pomocą różnych metod) kwot wydatków
planowanych w układzie tradycyjnym budżetu, co
ograniczało możliwość zastosowania układu
zadaniowego budżetu, jako narzędzia efektywnego
zarządzania środkami publicznymi
22
czynnik ludzki
„Można mówić o dwóch najbardziej prawdopodobnych
przyczynach istnienia dysfunkcji w procesie
ustanawiania celów i zadań. Pierwsza z nich związana
jest z brakiem w polskiej administracji nastawienia
zorientowanego na osiąganie rezultatów. Urzędnicy
nastawieni są raczej na dokładne wykonywanie
procedur […]. Takie nastawienie wynika między innymi
z faktu, że zwykle są oni kontrolowani i oceniani z
poziomu zachowania zgodności z istniejącymi
procedurami, a nie z poziomu skuteczności i
efektywności osiągania określonego rezultatu […].
Druga przyczyna związana jest z istniejącym,
niefunkcjonalnym podziałem kompetencji i
odpowiedzialności organów władzy publicznej”
[Płoskonka, J., 2012, Jak działaniu instytucji publicznych
zapewnić rzetelność i sprawność?, NIK, Warszawa, s. 15].
Polska ma obecnie dualny system budżetowy:
tradycyjny, oparty głównie na jednostkach
budżetowych i kontroli nakładów, oraz
wdrażany równolegle budżet zadaniowy, którego
celem jest poprawa zarządzania finansami
publicznymi i wzmocnienie alokacyjnej oraz
operacyjnej efektywności, budżetowania
wieloletniego, przejrzystości i odpowiedzialności.
23
Taki dualizm nie może jednak utrzymywać się zbyt
długo, stąd też konieczne będzie podjęcie decyzji o
tym, kiedy nastąpi rezygnacja z budżetu
tradycyjnego.
Początkowo zakładano, że nastąpi ona w roku 2013,
jednak okazało się to nierealne, ponieważ budżet
zadaniowy wymaga dopracowania, po to by można
było wykorzystać jego zalety i zmniejszyć jego
koszty w aspekcie organizacyjnym i finansowym.
Wyzwaniem dla Polski w zakresie budżetu
zadaniowego są [NIK, 2012, Analiza wykonania w
2011 roku budżetu państwa i założeń polityki
pieniężnej, Warszawa, s. 130; Szpringer, Z., 2013,
Budżet zadaniowy Polski w świetle doświadczeń
międzynarodowych, Studia BAS Nr 1(33), s. 24-26]:
mierniki (w tym zakresie można skorzystać z
licznych doświadczeń międzynarodowych,
wskazujących, gdzie i jakie mierniki można
stosować),
24
opracowanie oraz wdrożenie takiej metodyki, która
pozwoli na zdefiniowanie hierarchicznej
struktury zadań publicznych (wraz z celami i
miernikami dokonań) oraz przyporządkowanie im
organów władzy publicznej oraz jednostek
organizacyjnych, w taki sposób, aby za planowanie i
realizowanie każdego, ustalonego w hierarchii zadań,
zadania publicznego odpowiedzialna była konkretna
osoba pełniąca funkcję bądź organu władzy
publicznej (poziom funkcji i zadań budżetowych)
bądź kierownika jednostki organizacyjnej (poziom
podzadań budżetowych i działań),
uproszczenie budżetu zadaniowego przez odejście
od zbyt dużej liczby zadań, a także wskazanie,
gdzie z budżetu zadaniowego należy rezygnować,
W Polsce w roku 2010 obok 22 funkcji, w budżecie
zadaniowym wyodrębnionych było 146 zadań i 698
podzadań.
OECD podaje, że w Polsce tych celów (zadań) było
ponad 1 tys.
Dla porównania:
w USA było to 3,7 tys.,
na Słowacji 1,6 tys.,
we Francji ok. 0,5 tys.,
w Szwecji 48.
25
uproszczenie struktury administracyjnej, co
może ułatwić egzekwowanie odpowiedzialności
związanej z realizacją zadań,
adekwatna współpraca „wewnątrzdziałowa”
(narzędziem poszczególnych ministrów jest tu
system kontroli zarządczej w dziale), jak i
współpraca „międzyresortowa” pomiędzy ministrem
odpowiedzialnym za osiąganie celu określonego
zadania budżetowego, a innymi ministrami oraz
wojewodami odpowiedzialnymi za realizację
działań/podzadań, które mają wpływ na osiąganie
celów zadania budżetowego,
26
zwiększenie przejrzystości budżetu –
przejściowo można ją zapewnić np. przez
prezentowanie budżetów dysponentów na ich
stronach internetowych w układzie wskazującym
najważniejsze zadania i środki finansowe, które są
nań przeznaczane, oraz – tam, gdzie to możliwe –
przyjęte mierniki i stopień ich realizacji,
rozstrzygnięcie zakresu wykorzystywania
metody memoriałowej
Przy wprowadzaniu budżetu zadaniowego niektóre z
państw (np. Portugalia) uznawały za celowe
wprowadzenie prezentacji budżetu w układzie
memoriałowym. Wydaje się, że w przypadku Polski
(gdzie większość wydatków budżetu prezentowana
jest w układzie kasowym) nie byłoby to dobre
rozwiązanie. Podobnie też uznano w Holandii, gdzie
wskazano na niewielką przydatność rachunkowości
memoriałowej.
27
lepsze powiązanie budżetu krajowego z
budżetem unijnym oraz wypełnianiem
zobowiązań wynikających z prawa unijnego
Środki z budżetu unijnego ukierunkowane na konkretne,
często wieloletnie, programy mogą sprzyjać
wykorzystaniu zalet budżetowania zadaniowego i
planowania wieloletniego. Wypełnianie zaś
zobowiązań wynikających z prawa unijnego
dotyczących m.in. unikania nadmiernego deficytu i
długu publicznego może zapobiec sytuacji, w której
konieczne jest szybkie i często mechaniczne cięcie
wydatków ze szkodą dla realizacji niektórych
ważnych funkcji państwa.
28