docproblematyka rozwoju gospodarczego
download 
Reklamacja Transkrypt
problematyka rozwoju gospodarczego
URZĄD MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY TOWARZYSTWO URBANISTÓW POLSKICH ODDZIAŁ W WARSZAWIE PROBLEMATYKA ROZWOJU GOSPODARCZEGO w nowym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Warszawa 2016 W publikacji wykorzystano materiały konferencji pt.: „Problematyka rozwoju gospodarczego w nowym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego”, która została zorganizowana przez Zarząd Oddziału Towarzystwa Urbanistów Polskich w Warszawie przy współpracy Unii Metropolii Polskich, na zlecenie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy. Organizację konferencji oraz wydanie publikacji zrealizowano ze środków Urzędu m.st. Warszawy. Publikacja jest rozpowszechniana nieodpłatnie. Wersja elektroniczna publikacji dostępna na stronach www.tup.org.pl Copywright by Towarzystwo Urbanistów Polskich 2016 © Projekt okładki: Andrzej Lubiatowski Opracowanie redakcyjne: Ludwik Biegański Współpraca redakcyjna: Anna Kowalska Przygotowanie do druku: Akapit-DTP-Elżbieta Albinowska Druk: Advertdruk Nakład 150 egz. ISBN 978-83-904276-3-8 W dniu 29 listopada 2016 roku, w budynku Urzędu m. st. Warszawy przy ul. Marszałkowskiej 77/79 odbyła się konferencja pt.: „Problematyka rozwoju gospodarczego w nowym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego” zorganizowana przez Oddział Towarzystwa Urbanistów Polskich w Warszawie, przy udziale Unii Metropolii Polskich, na zlecenie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy. Konferencja zgromadziła przedstawicieli różnych środowisk: administracji samorządowej, służb planowania, pracowników naukowych i działaczy społecznych, osoby reprezentujące różne zawody, między innymi: prawników, urbanistów, socjologów, architektów. Uczestnicy spotkania pochodzili głównie z Warszawy, choć licznie reprezentowane były inne ośrodki metropolitalne w kraju. Wystąpień zaproszonych referentów wysłuchało około 60 osób. Konferencja była ostatnim spotkaniem zamykającym cykl warsztatów w 2016 roku dotyczących problematyki związanej z tworzeniem nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w których wzięło udział łącznie około 380 osób. Przekazana w Państwa ręce publikacja zawiera autorskie opracowania referatów wygłoszonych podczas konferencji, w tym opracowanie prezentacji dotyczącej Berlina, informację BAiPP na temat przyczyn podjęcia prac nad Studium oraz podsumowanie i wnioski wynikające z obrad. Anna Kowalska Sekretarz Konferencji SPIS TREŚCI Marlena HAPPACH Wprowadzenie .......................................................................................................................................................... 5 Bartłomiej KOLIPIŃSKI Wstęp ............................................................................................................................................................................ 6 Tadeusz MARKOWSKI Prognozowanie popytu na tereny przemysłowe w praktyce planowania przestrzennego - ....................................................................................................................................................... 7 Mirosława CZERNY Przestrzeń dużego miasta – wyzwania i dylematy rozwoju.................................................................... 23 Jochen HUCKE Planowanie przestrzenne i rozwój gospodarczy na przykładzie regionu Berlin–Brandenburgia ......................................................................................................................................... 39 GRZEGORZ BUCZEK Przestrzenne aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego Warszawy – analiza dokumentów strategicznych ......................................................................................................... 52 MIROSŁAW GROCHOWSKI Rozwój gospodarczy a struktura funkcjonalno-przestrzenna Warszawy ......................................... 82 Informacja WPP BAiPP ............................................................................................................................................. 93 BARTŁOMIEJ KOLIPIŃSKI Podsumowanie i wnioski ................................................................................................................................... 96 Notki o autorach ..................................................................................................................................................... 99 WPROWADZENIE Zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakiej dokonano w 2015 roku, choć uzasadniona, ma rewolucyjny charakter, ponieważ dotyka istotnych merytorycznych problemów systemu planistycznego i wpływa na sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy wyrażonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczym aspektem zmian ustawowych jest wprowadzenie obligatoryjnej dla wszystkich gmin metody wyznaczania nowych terenów pod zabudowę, której fundamentem jest bilans terenów, powiązany ściśle z chłonnością obszarów już zurbanizowanych, prognozami demograficznymi, trendami rozwoju gospodarczego oraz możliwościami finansowania infrastruktury inżynieryjnej. Wraz z nową ustawą pojawił się szereg nowych niezdefiniowanych i niejasnych sformułowań. Niezbędne stało się usystematyzowanie problematyki ustawy i wypracowanie wspólnie ze środowiskiem urbanistów, planistów oraz samorządami krajowych metropolii metodologii jej realizacji. Po konferencji (kwiecień – maj 2016) otwierającej dyskusję nad nowymi wyzwaniami, jakie postawiła przed sporządzającymi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znowelizowana ustawa oraz po warsztatach poświęconych wyznaczaniu obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej (lipiec 2016), naturalną konsekwencją jest podjęcie rozmów na temat czynników kształtujących rozwój przestrzenny miast (gmin) w nowych uwarunkowaniach prawnych, przy jednoczesnym zapewnieniu mieszkańcom wysokiej jakości warunków życia. Mając świadomość licznych uwarunkowań wynikających z nie do końca rozpoznanych procesów rozwojowych oraz braku doświadczeń w zakresie prognozowania rozwoju gminy w warunkach nowoczesnej, konkurencyjnej gospodarki rynkowej, miasto Warszawa wspólnie z Towarzystwem Urbanistów Polskich i Unią Metropolii Polskich zorganizowało dwie konferencje poświęcone rozwojowi budownictwa mieszkaniowego i usług społecznych oraz problematyce rozwoju gospodarczego gmin w nowym studium zagospodarowania przestrzennego. Na spotkania te zaproszono przedstawicieli różnych środowisk i branż z zakresu planowania przestrzennego, w tym również kolegów z Berlina, w celu wymiany poglądów i doświadczeń. Mam nadzieję, że zebrane informacje będą pomocne przy sporządzaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w podziale na funkcje zabudowy, o którym mówi znowelizowana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przedstawione w ramach konferencji doświadczenia i pomysły staną się inspiracją dla planistów pracujących nad strategią dalszego rozwoju miasta oraz studium. Wprowadzony przez ustawę obowiązek przygotowania pogłębionych analiz to problem techniczny, którego rozwiązanie może w istotny sposób przełożyć się na proponowane rozwiązania przestrzenne. Kluczową jednak wartością, której osiągnięcie powinno stanowić nadrzędny cel ponad spełnienie warunków technicznych, jest już wspomniana wcześniej wysoka jakość życia rozumiana jako zwiększenie dostępności mieszkań, usług społecznych oraz poprawienie warunków dla rozwoju wszelkiego rodzaju aktywności społecznej i przedsiębiorczości, co prowadzić w efekcie powinno do rozwoju gospodarczego miasta Marlena Happach Architekt m.st. Warszawy 5 WSTĘP W świetle nowych przepisów dotyczących sporządzania studium gminy kluczową sprawą staje się opracowanie bilansu terenów. W przypadku miast dużych, stanowiących główne ośrodki gospodarcze kraju, szczególnie konieczne, ale zarazem trudne będzie określenie zapotrzebowania na tereny przyszłych aktywności gospodarczych. To stwierdzenie w dzisiejszych realiach społeczno-ekonomicznych stanowi nowe, poważne wyzwanie dla planistów i władz miejskich. Jest bowiem poza dyskusją, że z doświadczeń planowania gospodarczego praktykowanego w warunkach realnego socjalizmu niewiele można dzisiaj skorzystać. Ale z drugiej strony, została (na szczęście!) odrzucona jeszcze stosunkowo niedawno lansowana teza, że w planowaniu przestrzennym można obyć się bez planowania ekonomicznych aspektów rozwoju, zdając się w tym względzie na „niewidzialną rękę rynku”. Nowe uwarunkowania i wyzwania oznaczają dla projektantów studiów miast konieczność udzielenia odpowiedzi na szereg pytań dotyczących między innymi prognozowanych kierunków rozwoju społeczno-gospodarczego, profili i specjalizacji nowych przemysłów, szans i zagrożeń z tym związanych. Uwaga ta odnosi się szczególnie do Warszawy, która pod względem gospodarczym rozwija się w ostatnich dziesięcioleciach głównie jako ośrodek administracyjno-usługowy, będąc ongiś drugim po Górnośląskim Okręgu Przemysłowym ośrodkiem przemysłu w Polsce. Czy Warszawa bezpowrotnie utraciła już to znaczenie? Czy w świetle „Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju” Warszawa może stać się znaczącym ośrodkiem reindustrializacji? A jeśli tak, to w jaki sposób racjonalnie kształtować strukturę funkcjonalno-przestrzenną miasta pod tym kątem? Jakie są rezerwy terenów przemysłowo-składowych i możliwości ich przekształceń? Celem konferencji było rozpoznanie problemów kryjących się w tych i wielu innych pytaniach dotyczących gospodarczych aspektów polityki przestrzennej. Oczywiście organizatorzy nie zakładali, że konferencja w sposób wyczerpujący udzieli na nie odpowiedzi. Ale, jak sądzę, mogę w imieniu Oddziału TUP w Warszawie z satysfakcją przyjąć założenie, że jej dorobek przyczyni się do ukierunkowania zarówno dalszych dociekań w zakresie teoretyczno-metodycznych przesłanek racjonalnego planowania rozwoju polskich metropolii, jak i praktycznych działań związanych z aktualizacją studium Warszawy. Bartłomiej Kolipiński Prezes Oddziału TUP w Warszawie 6 TADEUSZ MARKOWSKI PROGNOZOWANIE POPYTU NA TERENY PRZEMYSŁOWE W PRAKTYCE PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO Planowanie jako działanie prakseologiczne dotyczy przyszłych zdarzeń. Planowanie przestrzenne jest zaś szczególnym rodzajem działalności, w którym antycypowanie zdarzeń ma służyć m.in. stworzeniu regulacji służących realizacji określonej wizji. Narzędziami wspomagającymi poprawność zapisów planu regulacyjnego (prawa miejscowego) są (trafne) prognozy przyszłych potrzeb użytkowników jednostek terytorialnych. Istotą problemu jest więc trafność prognoz. Dotychczas, w naszym systemie planowania obowiązywała zasada stawiania diagnozy, formułowania uwarunkowań i zapisywania kierunków i ustaleń. Kierunki i ustalenia były wypadkową wizji architektoniczno-urbanistycznych i pomysłów decydentów samorządowych, inwestorów i elektoratu wyborczego. Marzenia i regulacje rozmijały się z rzeczywistością. Taki „model” planowania życie skierowało w stronę działań reaktywnych, pozaplanistycznych, ze znanymi nam wysokimi kosztami społecznymi łączącymi się z pojęciem chaosu przestrzennego i rozlewania się urbanizacji. Zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzające obowiązek prognozowania potrzeb terenowych na poziomie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, są ze wszech miar kierunkowo słuszne. Polskim problemem jest jednak to, że metody planowania rozwoju i monitorowania zjawisk są niestety zaniedbane. Powszechnie są ignorowane instrumenty planistyczne do zarządzania rozwojem. W procesach decyzyjnych pojawiają się informacje cząstkowe, wybiórcze, przypadkowe. Tak więc stworzenie systemu prognoz niezbędnych dla planowania procesów gospodarczych i społecznych w Polsce wymaga zorganizowanego wysiłku. Wyzwaniem jest stworzenie zarówno adekwatnego systemu monitorowania jak i metodologii prognozowania. Większość biur projektowych wojewódzkich i samorządowych, nie dysponuje odpowiednimi bazami danych, o bazach rządowych nie wspominając. W sytuacji braku danych, jednostki te raczej posługują się ekspertyzami zlecanymi międzynarodowym korporacjom, pozbawiając się w ten sposób możliwości efektywnego prowadzenia regionalnej i lokalnej polityki rozwoju. Zdaniem piszącego te słowa trzeba jak najszybciej przystąpić do zbudowania użytecznych metod prognostycznych, nie tylko na poziomie lokalnym, ale także prognoz współzależnych, adekwatnych do zakresu kompetencji terytorialnej i rządowej administracji publicznej. Przy opracowywaniu takich zasad warto skorzystać z pozytywnych doświadczeń krajów wyżej rozwiniętych. Trzeba jednak podkreślić, że współczesny rozwój wymaga już nowego podejścia do planowania rozwoju. Najczęściej wymienianymi postulatami są potrzeby zintegrowanego podejścia oraz uwzględnienia w planowaniu i w jego ustaleniach wysokiej elastyczności i zmienności współczesnych procesów gospodarczych. 7 Prognozowanie popytu na tereny przemysłowe... ELASTYCZNOŚĆ STRUKTUR PRZESTRZENNYCH A PLANOWANIE PRZESTRZENNE Współczesne procesy gospodarcze i szybkość zachodzących zmian stoją w wyraźnej sprzeczności z petryfikacją struktur miejskich. Nowe formy działalności gospodarczej, rozwój usług i systemów łączności i komunikacji zachodzi w tak szybkim tempie, iż trudno jest przewidzieć kierunki zmian. Przepływ kapitału międzynarodowego i narastające konkurowanie obszarów o inwestorów zewnętrznych sprawia, iż planowanie w swojej tradycyjnej formule długotrwałego procesu opracowywania, uchwalania i dokonywania zmian staje się barierą rozwoju ekonomicznego. W rezultacie narastającej międzynarodowej presji konkurencyjnej w wielu miastach wprowadzono regulacje pozwalające na wyłączenie niektórych obszarów spod działania rygorów planowania przestrzennego. W ten sposób takie obszary stają się bardziej atrakcyjne dla inwestorów zewnętrznych. Planowanie przestrzenne stanęło przed nowym wyzwaniem globalizujących się gospodarek i jednoczącej się Europy. Obserwacje europejskie wskazują, iż także dziedzina planowania przestrzennego będzie regulowana na poziomie europejskim, ponieważ staje się źródłem nieuczciwej konkurencji w formie wymuszanych przez inwestorów prywatnych tzw. korzyści zewnętrznych politycznych. Kolejnym elementem ograniczającym skuteczność planowania jest trafności prognozy. Z reguły wizje mają charakter antycypacji historycznej i liniowej. Rzeczywistość jednak przebiega inaczej i rozwój, rozumiany w kategoriach funkcjonalnych, ma charakter nieliniowy. W tej sytuacji odpowiedzią na te wyzwania ze strony planowania przestrzennego jest rozwarstwienie się systemu planowania na tak zwane planowanie kierunkowe strategiczne i planowanie szczegółowe. Zadaniem planów strategicznych jest pełnienie przede wszystkim funkcji informacyjnej o barierach i ograniczeniach, które są wpisane w lokalny system wartości danego społeczeństwa i inwestor wie, iż będą one chronione. Druga informacja, to pokazanie progów rozwojowych, a w konsekwencji kosztów, jakie trzeba będzie ponieść, aby te bariery pokonać (w planowaniu brytyjskim wykorzystuje się tutaj polski dorobek teorii progów w planowaniu). Plan szczegółowy opracowuje się tylko pod kątem działań dających się przewidzieć w stosunkowo najbliższej przyszłości. Elastyczność nie powinna być utożsamiana z ogólnikowością planu. Taki błąd nie zostanie popełniony, jeśli planowanie przestrzenne będzie zorganizowane na różnych poziomach władzy terytorialnej, zgodnie z zasadą subsydiarności, to jest zgodności zakresu planu z zakresem realnych i ustawowych kompetencji władzy. Przyjmując jako paradygmat współczesnego rozwoju elastyczność systemów produkcji można postawić tezę, iż systemy te wymagają elastycznych struktur zagospodarowania przestrzennego (Markowski 1999 s. 154), Wiadomo, iż zagospodarowanie przestrzenne cechuje się dużą petryfikacją. Z punktu widzenia współczesnej techniki relatywnie łatwo udaje się pokonywać bariery petryfikacji w zagospodarowaniu, jeśli dotyczy to indywidualnych obiektów. Przekształcenie zaś formy przestrzennego zagospodarowania dużych obszarów, a co najistotniejsze ułożenie się nowych relacji w mezo- i makrostrukturach przestrzennych, jest niestety zbyt kosztowne i nie daje korzyści w krótkim okresie. Siłą więc rzeczy, współczesny rozwój jest agresywny w stosunku do nowych przestrzeni i jednocześnie pozostawia za sobą „zużytą”, nie nadążającą za zmianami, przestrzeń współczesnych miast. Szczególnie zjawisko to dotyczy miast postprzemysłowych. W tej sytuacji, procesy rozlewania się urbanizacji można wytłumaczyć nie tylko wpływem wzrostu indywidualnych środków transportu i poszukiwaniem bliższego kontaktu człowieka z dobrej jakości środowiskiem, ale także poszukiwaniem przez firmy nowych lokalizacji (struktur przestrzennych) pozwalających im na utrzymanie elastyczności produkcji. Korzyści zewnętrzne lokalizacyjne, znane w klasycznej ekonomii pod nazwą korzyści aglomeracji i urbanizacji, w obecnym systemie organizacji produkcji i rynków zbytu ujawniają się właśnie w przestrzennych strukturach, które 8 Tadeusz Markowski mają charakter sieciowo-węzłowy i wspomagają utrzymanie elastyczności produkcji działających na tym obszarze firm. Przy obecnej formie organizacji i strukturze produkcji nie jest specjalnie ważna odległość w sensie fizycznym do rynków zbytu, ale jego wielkość i koncentracja. Jest to zrozumiałe, jeśli zauważy się malejący udział jednostkowych kosztów transportu na jednostkę zysku. Zmieniają się relacje między majątkiem trwałym na jednostkę wyrobu a kosztami pracy na korzyść tej ostatniej. Zatem dla wielu aktywności skala zainwestowania w majątek trwały nie jest istotnym ograniczeniem w zmianie lokalizacji czy głębokiej adaptacji majątku do nowej produkcji, o ile czas tego przekształcenia jest bardzo krótki, to jest nie dłuższy niż cykl życia nowoczesnego produktu. W konkretnych przypadkach będą występowały znaczne odchylenia od założonego modelu z uwagi na lokalną specyfikę i strukturę prowadzonej działalności, rozliczne powiązania komplementarne, które w szczegółowych przypadkach mogą wydawać się być zaprzeczeniem stawianych tutaj tez. Wydaje się jednak, iż tak zwane lokalne deformacje od tej ogólnej zasady w długim okresie, mimo wszystko, będą potwierdzać zarysowane kierunki rozwoju gospodarczego i ich związki z zagospodarowaniem przestrzennym. Powstaje zatem istotny problem planistyczny, jak należy rozumieć i na czym polega elastyczność przestrzeni zabudowanej i jakimi instrumentami doprowadzić do jej elastyczności tak, aby odpowiadała wymogom elastyczności w sferze produkcyjnej i konsumpcyjnej. Elastyczność w sensie fizycznym rozumiemy jako zdolność materiału do odkształceń i rozciągliwości przy zachowaniu zdolności do szybkiego powrotu do stanu pierwotnego. Natomiast elastyczność produkcji to zdolność firmy do tworzenia nowych warunków rozwoju rozumianego jako przetrwanie w sytuacji niekorzystnej i szybkiego powrotu na ścieżkę trwania i rozwoju. Natomiast elastyczność przestrzeni zurbanizowanej można by rozumieć jako możliwość szybkiej adaptacji i przekształceń przestrzeni zabudowanej po okresie zaburzeń pod nowe funkcje, to jest takie przekształcenie, które będzie nadal źródłem wysokich walorów użytkowych dla producentów i konsumentów. Odpowiedzią władz publicznych na te wyzwanie są z pewnością coraz powszechniej wdrażane programy rewitalizacji miast będące de facto narzędziami polityki reurbanizacji miasta (czyli mówiąc w uproszczeniu przywracania elastyczności jego struktur przestrzennych). Teoretycznie rzecz biorąc elastyczność przestrzeni strefy ścisłego centrum powinna być większa niż strefy zewnętrznej. Mimo to, jak dowodzi praktyka, elastyczność ta jest niewystarczająca w stosunku do strefy podmiejskiej niezabudowanej. Koszty związane z dopasowaniem do nowych potrzeb w obszarze zabudowanym są generalnie zawsze większe dla inwestorów niż koszty wejścia na nowe „tereny budowlane”. W krajach o mało skutecznym systemie regulacji powoduje to także ekspansję nielegalnej zabudowy poza strefę zurbanizowaną wyznaczoną planem. Zwiększenie elastyczności terenów zabudowanych wymaga zidentyfikowania i przezwyciężenia szeregu barier. Przykładowo można wskazać następujące bariery elastyczności w zagospodarowaniu przestrzennym: – stosunki własnościowe i stosunek do własności nieruchomości, z którymi związane są dylematy planowania przestrzennego, takie jak: czy można mieć prawo do posiadania nieruchomości i bezproduktywnego jej użytkowania, gdzie postawić granicę nienaruszalności własności? – spekulacja gruntami i nieruchomościami; – ryzyko i niepewność, co do struktury przyszłych użytkowników przestrzeni miejskiej; – skażenie środowiska na dawnych terenach poprzemysłowych i związane z tym ryzyko inwestycyjne; – wysokie koszty rozbiórek zdekapitalizowanych obiektów budowlanych; – rygory konserwatorskie z zakresu ochrony przyrody i zabytków kultury materialnej; – nasilone konflikty społeczne; 9 Prognozowanie popytu na tereny przemysłowe... – długotrwałość procesu przekształceń przestrzennych; – konieczność partnerskiego współdziałania i niezbędna duża skala kosztownych przekształceń celem wywołania masy krytycznej pozwalającej na zwrot poniesionych nakładów. – Koszty pokonania barier muszą być skonfrontowane z korzyściami lokalizacji. Do korzyści lokalizacji można przykładowo zaliczyć: – różnorodność użytkowników, – większe możliwości znalezienia nowej struktury zasobów (walorów użytkowych podaży i popytu) do nowych wyzwań wytwórczych, – lepszy dostęp do usług itp. Przy obecnym systemie regulacji i ułomności mechanizmów rynkowych (koszty ekspansji terytorialnej ponosi społeczeństwo, a nie inwestor) przestrzeń zurbanizowana przegrywa (niezależnie od wewnętrznie zróżnicowanej elastyczności stref miejskich) z obszarami położonymi poza strefą zurbanizowaną. Niezbędne jest więc wprowadzenie nowych systemów regulacji sfery gospodarki przestrzennej oraz takich zasad planowania przestrzennego, które będą rzeczywiście sterowały procesami urbanizacji w stronę rozwoju trwałego i zrównoważonego a jednocześnie uwzględniały współczesne wymagania adaptacji metod planistycznych do coraz większej niepewności przyszłych zdarzeń. Warto więc prześledzić historyczne przemiany w podejściu dla planowania rozwoju ekonomicznego, które to planowanie, pozostając poza restryktywnym systemem regulacyjnym, łatwiej reagowało metodologicznie na zmiany zachodzące w przedmiocie swojego zainteresowania. Z tych analiz wynika generalny wniosek: nie ma jednego docelowego modelu planowania. Metody muszą stale się rozwijać, a rolą rządu w obecnych warunkach powinno być raczej ich formułowanie i doskonalenie oraz pomoc przy wdrażaniu niż ustawowe ich narzucanie. METODY PLANOWANIA ROZWOJU WOBEC DYNAMIKI ZMIAN GOSPODARCZYCH W historii planowania rozwoju ekonomicznego w gospodarce rynkowej różni autorzy wymieniają (Blakely 1989, Bergman 1981) pojawiające się kolejno po sobie, następujące typy ujęć planistycznych (Markowski 1999 s. 178): 1) Planowanie przyciągające (recruitment planning). 2) Planowanie impaktywne lub inaczej śledząco-eliminujace (impact planning). 3) Planowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń (contingency planning). 4) Planowanie strategiczne (strategic planning). Dwa pierwsze typy procedur planistycznych należą do najbardziej tradycyjnych i przeważających w praktyce planistycznej. Kolejne dwa typy procedur są modelami stosunkowo nowymi, nie w pełni jeszcze ukształtowanymi. Są one próbą poszukiwania takich procedur, które bardziej przystawałyby do współczesnych procesów globalizującej się gospodarki i związanymi z tym procesami przyśpieszonego wzrostu i upadku miast. Planowanie przyciągające jest planowaniem proaktywnym. Proaktywność polega na tym, że gmina podejmuje wyprzedzające działania mające na celu budowę i utrzymanie swojej bazy ekonomicznej w odpowiedzi na wzrastającą konkurencyjność otoczenia. Należy ono do najczęściej stosowanych procedur w planowaniu rozwoju ekonomicznego. Jego głównym celem jest ściąganie nowej i ekspansja istniejącej działalności. Rola sektora publicznego w tej procedurze planistycznej jest raczej ograniczona. Przyjęte jest tutaj milczące założenie, że sektor prywatny niejako sam do10 Tadeusz Markowski stosowuje się do ustaleń ujętych w planie. Polityki formułowane w ramach planu zakładają więc, że każda działalność pojawiająca się i prowadzona w gminie jest działalnością pożyteczną. Industrializacja gminy w tym ujęciu jest korzystna per se dla społeczności lokalnej. Ta procedura planistyczna obejmuje cały szereg środków i sposobów działań skierowanych na tworzenie i wzmacnianie tzw. dobrego „klimatu dla biznesu”. Planowanie impaktywne jest planowaniem reaktywnym. Wyraża się ono w biernej postawie gminy aż do czasu wystąpienia zauważalnych zmian w lokalnej gospodarce. Reakcja jest podejmowana z chwilą rozpoznania określonych strat w ekonomicznej bazie miasta. Jest ono historycznie nowszym ujęciem w porównaniu do planowania przyciągającego. Tak więc planowanie impaktywne koncentruje swoją uwagę na eliminacji i łagodzeniu najbardziej negatywnych skutków dla społeczności lokalnych wynikających z upadku i recesji zlokalizowanego w gminach przemysłu. Typowe podejście w planowaniu impaktywnym wygląda w ten sposób, że długofalowe programy rozwoju, a właściwie eliminacji skutków załamania gospodarczego, są opracowywane z chwilą, kiedy nastąpiła na przykład niespodziewana redukcja miejsc pracy poprzez zamknięcie zakładów przemysłowych lub likwidację innych działalności dających zatrudnienie. W tej procedurze planowania lokalnego rozwoju istotną rolę odgrywa sektor publiczny, przede wszystkim władze centralne i lokalne. Materialną podstawę dla tego planowania stanowi stały dostęp do funduszy rządowych. Jest to więc planowanie i implementacja lokalna, ale finansowanie centralne. Akcje są podejmowane wówczas, kiedy występują zjawiska kryzysowe. Słabością tego planowania jest jego ograniczona elastyczność w realizacji lokalnej polityki rozwoju, a ponadto skłania ono władze lokalne przede wszystkim do koncentrowania uwagi na zabieganiu o stały dostęp do rządowych pieniędzy. Z uwagi na to, że w planowaniu impaktywnym biorą udział dwa publiczne podmioty planowania o różnym zakresie kompetencji i możliwości finansowania rozwoju (szczebel centralny i lokalny), to nakładają się tutaj z reguły dwie różne formy polityki ekonomicznej. Polityka rządowa ma przeważnie charakter bezpośredni, natomiast polityki lokalne mają charakter pośredni, to znaczy występują niejako w tle założeń polityki rządowej. Zagrożeniem dla skuteczności tego planowania jest to, że finansowanie rządowe może być w każdej chwili wycofane. Następuje wówczas szybkie załamanie lokalnego rozwoju, gdyż planowanie to pomija siłą rzeczy wewnętrzne możliwości tkwiące w lokalnych systemach. Ten model w dużym stopniu pokrywa się z aktualnym modelem planowania rozwoju, jaki występuje w Polsce przy wykorzystaniu europejskich funduszy strukturalnych. Planowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń (Alexander 1985; Bryson 1979) pojawiło się jako odpowiedź na ograniczoną efektywność planowania impaktywnego w obszarach przeżywających załamanie gospodarcze. Jednocześnie pojawiło się przekonanie, że rolą planowania powinno być aktywne antycypowanie zdarzeń przy eliminacji skutków recesji gospodarczej, to jest zanim one wystąpią fizycznie, niż koncentrowanie uwagi na efektach post factum. Planowanie w tej formie akceptuje możliwość wystąpienia załamań gospodarczych i przyszłą dyslokację przemysłu pod wpływem zewnętrznych uwarunkowań i sił. Ponieważ społeczności lokalne nie są w stanie przewidywać i kontrolować tych zewnętrznych czynników, muszą one zatem je wyprzedzać i zgadywać, i na tej podstawie opracowywać plany prawdopodobnych zdarzeń. Planowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń, może, jak twierdzą autorzy tych planów, mobilizować zasoby lokalne i drzemiące w lokalnych systemach wrodzone potencjały do akomodacji wpływów oddziaływania sił zewnętrznych lub łagodzenia ich negatywnych skutków. W ramach procedury planistycznej dokonuje się oszacowania silnych stron wszystkich sektorów ekonomicznych i przygotowuje się działania na wypadek zamykania fabryk, opracowuje się plany 11 Prognozowanie popytu na tereny przemysłowe... przekształceń strukturalnych, dostarcza się różnym organizacjom lokalnym i liderom informacji niezbędnej do zainicjowania lokalnych akcji promocyjnych. Podmiotem realizującym tego typu plany są najczęściej lokalne organizacje rozwoju ekonomicznego lub gminne/miejskie wydziały planowania i rozwoju. Planowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń wymaga wysokiego profesjonalizmu od planistów, to jest dobrej praktycznej wiedzy w dziedzinie funkcjonowania lokalnej gospodarki, umiejętności w analizowaniu i wyszukiwaniu kluczowych problemów gospodarki lokalnej, krajowej i ponadnarodowej, umiejętności w projektowaniu ekonomicznych programów rozwoju i polityk dla ich efektywnej realizacji. Polityka prowadzona w ramach tej procedury planistycznej nastawiona jest na realizację długookresowego celu, jakim jest stabilizacja i ochrona lokalnej bazy ekonomicznej. Władze miasta muszą w tym przypadku mieć opracowaną politykę zatrudnienia i politykę przemysłową w okresie poprzedzającym pojawiające się potrzeby. A zatem planowanie w tej formie wymaga od planistów większego wysiłku intelektualnego, większych nakładów na badania i analizy warunków i okoliczności dokonujących się zmian poza układami lokalnymi. Na planowanie rozwoju lokalnego czy regionalnego w tym ujęciu składa się cały zespół planów (Ozbekhan 1973). W porównaniu do wyżej omówionych typów planowania, planowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń różni się przede wszystkim większym stopniem zaangażowania planistów (praktycznie muszą brać udział we wszystkich fazach planowania) oraz tym, że planowanie i plany powstają z inicjatywy społeczności lokalnych. Warunkiem więc dla zastosowania takiej procedury planowania jest dojrzałość „ekonomiczna” społeczności lokalnych, jak i odpowiedni poziom intelektualny władz lokalnych. Planowanie strategiczne w sektorze publicznym ma swoje źródła w planowaniu i zarządzaniu strategicznym opracowanym dla i przez sektor prywatny. Nad adaptacją tego modelu planowania dla potrzeb sektora publicznego szczególnie dużo uwagi poświęcono na początku lat 80. XX wieku (Checkoway 1986, Bryson 1987). Z uwagi na to, że jest to stosunkowo nowa procedura, ma ona jeszcze sporo niedociągnięć, nie tyle od strony teoretycznej, co od strony praktycznej. Jest to metoda, o której się jeszcze w zasadzie więcej mówi niż stosuje w praktyce. Z końcem lat 80. i na początku lat 90. metoda ta zaczęła się coraz bardziej upowszechniać w USA i stopniowo przenikać do krajów EWG. Obecnie, w polskich warunkach, opracowywane lokalne i regionalne programy rozwoju bazują w dużym stopniu na analizach strategicznych oraz warsztatowych partycypacyjnych spotkaniach lokalnych liderów. Amerykańscy propagatorzy tego rodzaju planowania stwierdzają, że jest ono najbardziej właściwym i uniwersalnym podejściem dla wszystkich społeczności lokalnych. Strategia jest definiowana jako użytkowanie wszystkich sił tkwiących w lokalnych systemach, w formie długookresowego i wielkoskalowego planowania celem zapewnienia sukcesu w rozwoju. Przyjęcie za podstawę długookresowej perspektywy w planowaniu rozwoju ekonomicznego, pozwala unikać koncentrowania uwagi na spekulacyjnym wzroście, tak charakterystycznym dla wielu „prosperujących obszarów”. Ponadto pozwala na wykorzystanie istniejącej bazy ekonomicznej w sposób bardziej prawidłowy i pełniejszy. To pełniejsze wykorzystanie istniejących lokalnych zasobów nie oznacza koniecznie większych nakładów inwestycyjnych i subwencji dla społeczności lokalnych. Wręcz przeciwnie, może ono oznaczać ograniczenie wydatków rządowych ze wszystkich źródeł, a jednocześnie obniżyć zdecydowanie poziom ryzyka w ponoszonych kosztach w długim okresie, zarówno przez sektor publiczny i prywatny, jak i przez osoby indywidualne. Przyjęcie długookresowej perspektywy działania władz lokalnych oznacza także, że głównym celem jest właśnie rozwój ekonomiczny i temu celowi są podporządkowane wszystkie akcje władz 12 Tadeusz Markowski lokalnych. W związku z tym cały zespół dostępnych środków działania, takich jak regulacje prawne, polityka podatkowa, roboty publiczne, wydatki władz lokalnych itd., musi być stosowany w ramach nakreślonych przez strategiczny plan rozwoju lokalnego. W planowaniu strategicznym szczególną rolę przypisuje się specjalistom do spraw rozwoju ekonomicznego. Specjaliści muszą praktycznie brać udział we wszystkich najistotniejszych decyzjach mających znaczenie dla rozwoju ekonomicznego. A więc w opracowywaniu budżetu, polityki podatkowej, świadczeń publicznych, strukturze wydatków i finansach publicznych. Praktyka wykazuje, że tego typu sprawy na szczeblu lokalnym są stałym źródłem konfliktów, a szczególnie ostro występują wówczas, kiedy nie ma wyraźnie zdeklarowanej polityki rozwoju ekonomicznego i opracowanego planu. Z uwagi na tak kluczową rolę specjalistów, jaką przypisuje się w procedurze strategicznego planowania rozwoju ekonomicznego, wskazane jest, aby profesjonalne instytucje (jednostki planowania, komisje i zarządy rozwoju itp.) były umiejscowione w pobliżu najważniejszych jednostek realizujących ustawowe funkcje władz miejskich. Założeniem takiej sąsiedzkiej lokalizacji jest stworzenie możliwości wpływania na władze lokalne tak, aby ich codzienna działalność była prowadzona poprzez pryzmat celu długookresowego, jakim jest właśnie rozwój lokalny. Inną ważną cechą w planowaniu strategicznym jest przyjęcie zasady, że typy przedsiębiorstw są dobierane według kryterium potrzeb i zasobów społeczności lokalnych, a nie szans tkwiących wyłącznie w samych przedsiębiorstwach. Zgodnie z tą zasadą, decyzje podejmowane na szczeblu lokalnym nie powinny więc faworyzować w żaden szczególny sposób określonych typów przedsiębiorstw. Tak więc różnego typu korporacje, małe przedsiębiorstwa, spółdzielnie, spółki pracownicze oraz inne podmioty, niezależnie od formy prowadzenia działalności gospodarczej, powinny mieć podobne szanse rozwoju, o ile ich działalność pozostaje w zgodzie z przyjętą strategią. Nie ulega jednak wątpliwości, że przyjęcie takiej zasady oznaczać będzie podjęcie przez władze lokalne określonych akcji ograniczających przywileje dla jednych przedsiębiorstw i jednocześnie zwiększających je dla drugich. Planowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń bazuje na podejściu ilościowo – jakościowym i scenariuszowym. W powiązaniu z elementami planowania strategicznego, ta metoda wydaje się być dobrą wskazówką do budowania mieszanych metod planowania, przystających do obecnej fazy rozwoju i do podejścia zintegrowanego. Planowanie scenariuszowe powinno dotyczyć przede wszystkim procesów gospodarczych (ale także innych zagrożeń, np. klimatycznych, militarnych itp.), natomiast w sferze regulacji przestrzennych dominować powinno podejście strategiczne i koncentracja działań (regulacji) na priorytetach ważnych w długiej perspektywie trwania. Takie podejście daje większe gwarancje na adekwatne i szybsze reagowanie wobec trudno przewidywalnych zdarzeń. CZYNNIKI LOKALIZACJI I ZACHOWANIA JEDNOSTEK GOSPODARUJĄCYCH Ilościowe potrzeby terenowe muszą być konfrontowane z ofertą podażową terenów, z uwzględnieniem czynników lokalizacyjnych współczesnych firm i ograniczeń wynikających ze specyfiki rynków nieruchomości. Dopiero na tym tle możliwe jest zdefiniowanie potrzeb terenowych odpowiadających potrzebom polityki gospodarczej. Rozerwanie tych dwóch analiz w dychotomicznym systemie planowania rozwoju gospodarczego i przestrzennego, prowadzi do chaotycznej zabudowy i nieoptymalnego lokalizowania działalności przemysłowej – zwiększając tym samym społeczne 13 Prognozowanie popytu na tereny przemysłowe... koszty rozwoju. Stąd też, w prognozowaniu potrzeb terenowych należy brać pod uwagę ogólne jak i szczegółowe czynniki lokalizacyjne. W literaturze przedmiotu możemy znaleźć opisy podstawowych zachowań lokalizacyjnych (Regulski 1982, Markowski 1999 s. 78). Oto niektóre typowe przykłady: y Funkcje usługowe są związane z konsumentami, a zatem walory popytu mają w tym przypadku znaczenie podstawowe. Usługi wyspecjalizowane wymagają dużej liczby konsumentów. Wystąpi więc dążenie do ich lokalizacji w centrach miast. Tendencje do przesunięć na obszarze miast mogą pojawić się tylko w razie zaistnienia bardzo poważnych niekorzyści, przede wszystkim transportowych, które mogą zagrozić dostępności tych usług, czyli kontaktowi z konsumentem. y Funkcje ukierunkowane na obsługę ludności miejskiej będą lokalizowane w miarę możliwości w centrum miasta, podczas gdy przedsiębiorstwom o funkcjach związanych z obsługą ludności pozamiejskiej lub ogólnokrajowym systemem obrotu towarowego nie będzie zależeć na lokalizacjach centralnych, lecz jedynie na lokalizacjach łatwo dostępnych dla dojeżdżających. y Wzrost wielkości miast, postępująca intensyfikacja użytkowania terenów śródmiejskich, wzrastające natężenie ruchu oraz uciążliwości środowiskowe powodują wzrost uciążliwości niekorzyści lokalizacyjnych w śródmieściu. Stopień podatności na te niekorzystne czynniki jest zależny od stopnia związania z funkcjami centralnymi. Lokalizacja w centrum dzielnicowym lub drugorzędnym centrum w aglomeracji może stanowić racjonalną alternatywę. y Funkcje terenochłonne lokują się na obrzeżach miast. Jest to w pełni uzasadnione wysoką ceną terenów miejskich. Jakkolwiek opłaty za użytkowanie terenów w Polsce nie stanowiły wystarczającej motywacji ekonomicznej w tym kierunku, to podobna tendencja występowała również u nas. Wydaje się, że nie można jej tłumaczyć jedynie odpowiednimi decyzjami planistycznymi, ale była ona również odbiciem społecznego poczucia wartości terenów. y Zjawisko korzyści skali powoduje, że wzrost wielkości zakładu może prowadzić do zwiększenia efektywności produkcji. Wynikają stąd tendencje do tworzenia dużych jednostek gospodarczych i powiększania już istniejących, a co za tym idzie, do takich lokalizacji, które zapewniają odpowiednio dużą powierzchnię terenu i możliwości rozwojowe w przyszłości. y Tendencja do zwiększania wielkości danego zakładu w celu uzyskania większej efektywności działania odnosi się również do instytucji usługowych. Wzrost skali działalności umożliwia wewnętrzną specjalizację, a tym samym zmniejszenie nakładów pracy i zatrudnienia. Tendencja ta odbija się jednak w wielu przypadkach ujemnie na jakości obsługi, a więc na realizacji podstawowego zadania. Następuje bowiem często zwiększenie odległości dojazdu lub przerzucenie na klientów innego rodzaju niedogodności, związanych na przykład z koniecznością załatwiania jednej sprawy w wielu różnych okienkach. y Powszechnie przyjmowana jest zasada wewnętrznej spójności instytucji, przeciwstawiająca się ich podziałom między różne lokalizacje. Biura zarządu przedsiębiorstwa lokalizuje się razem z wydziałami produkcyjnymi, uważając, że ułatwia to współpracę wewnętrzną, a zatem sprzyja efektywności działania. Obserwuje się jednak również, zwłaszcza w krajach zachodnich, tendencje do dzielenia przedsiębiorstw na pewne części i lokalizowania ich według zróżnicowanych kryteriów. Taka tendencja jest wyrazem poglądu, że przez maksymalizowanie korzyści lokalizacyjnych można zyskać więcej niż przez zachowanie spójności. Korzyści lokalizacyjne zaś można zwiększyć, gdy się podzieli przedsiębiorstwo na części o zróżnicowanym charakterze (np. biura handlowe, biura konstrukcyjne, wydziały produkcyjne, magazyny itp.) i dobierze dla każdej z nich lokalizację gwarantującą najwyższe korzyści. y Ponieważ korzyści lokalizacyjne różnią się na obszarze miasta, a poszczególne jednostki gospodarcze dążą do lokalizacji najkorzystniejszych z punktu widzenia prowadzonej przez nie 14 Tadeusz Markowski działalności, przeto występuje tendencja do koncentracji zbliżonych funkcji. W ten sposób powstają na przykład zgrupowania jednostek administracyjnych, dzielnice handlowe czy przemysłowe, co powoduje dodatkowe korzyści na skutek tworzenia wspólnych urządzeń i przedsiębiorstw obsługi. y Występują również tendencje do grupowania się funkcji komplementarnych. Pewnego rodzaju funkcje stwarzają popyt na inne. Przykładem może być grupowanie się restauracji i kawiarni w centrach handlowych czy też wzdłuż szlaków turystycznych. y Istotną rolę odgrywa zjawisko bezwładności struktur miejskich wynikające głównie z wartości zagospodarowania jako majątku trwałego. Zależy ono jednak również od innych czynników, spośród których tradycja związana z siedzibą firmy stanowi także wartość handlową. Rezultatem tej bezwładności jest utrzymywanie się charakteru pewnych dzielnic, niezależnie od zmian zachodzących w środowisku społecznym i gospodarczym. y Przeobrażenia struktur miejskich następują nie tylko w wyniku lokalizacji nowych zakładów, ale również w konsekwencji zachowań jednostek już istniejących. Możemy tu zaobserwować dwa podstawowe modele zachowań: zmianę lokalizacji w poszukiwaniu miejsc o wyższych walorach użytkowych albo podejmowanie prób pokonania barier ograniczających rozwój w dotychczasowym miejscu działalności. W krajach o gospodarce rynkowej przedsiębiorstwa, oczywiście z wyjątkiem tych wielkich, postępują na ogół według pierwszego z tych modeli. W krajach socjalistycznych natomiast mobilność ta była ograniczona na skutek braku możliwości podejmowania samodzielnych decyzji lokalizacyjnych. Dążyły one więc do pokonywania progów rozwoju bez zmiany lokalizacji. Działania w tym kierunku polegały na realizacji tzw. inwestycji towarzyszących w dziedzinie infrastruktury technicznej i społecznej, finansowaniu budownictwa mieszkaniowego, podejmowaniu różnych form działalności społecznej. PROGNOZOWANIE POPYTU NA TERENY PRZEMYSŁOWE Prognozy są tylko przybliżoną antycypacją możliwych zdarzeń. Na rynkach ułomnych i przy zakłóceniach informacyjnych dokładne przewidywanie przyszłych inwestycji jest niemożliwe. Dlatego też prognozowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń musi być powiązane z instrumentami odpowiedniego reagowania i minimalizowania ryzyka popełnienia błędu ze strony władz publicznych planujących rozwój (np. ograniczonego ryzyka zamrażania nakładów inwestycyjnych w sektorze publicznym). System prognoz prowadzony tylko na poziomie lokalnym nie jest realny i nie może być realny. Reguły i prawa społeczne ujawniają się w bowiem skali masowej. Trzeba pamiętać, że błąd prognozy zwiększa się wraz z przechodzeniem na coraz niższy poziom terytorialny. Na najniższym poziomie odchylenia są większe i tak zwane wyjątki od reguły występują w zwiększonej ilości. Na poziomie mikro wzrasta liczba czynników zakłócających i sytuacji zwanych wyjątkowymi. Pewne zjawiska można bliżej określić i kontrolować tylko w skali mezo i makro. Poprawnie zbudowany system planistyczny wymaga prowadzenia współzależnych prognoz rządowo-samorządowych. Rząd musi analizować przemiany w sektorach wytwórczych i usługowych w kraju i na świecie, prowadzić badania foresightowe pod kątem rozwoju technologii, pojawiania się nowych sektorów usługowych i wytwórczych oraz skutków przestrzennych wobec zachodzących technologicznych i innowacyjnych przemian. Planowanie zapotrzebowania na tereny przemysłowe powinno się opierać na predykcjach ilościowych i prognozach jakościowych, ale w podziale na określone charakterystyki związane 15 Prognozowanie popytu na tereny przemysłowe... z przekształceniami strukturalnymi sektorów działalności ekonomicznej oraz przewidywanymi wymaganiami lokalizacyjnymi. Prognozy powinny mieć charakter scenariuszy powiązanych z systemem tworzenia odpowiednio skategoryzowanych (typologii pod kątem sposobów interwencji) strategicznych rezerw terenowych. W takim systemie prognozowania rozwoju funkcji oraz popytu na tereny, koszty zarządzania ponosiłby określony podmiot polityki. Cykliczny charakter rozwoju gospodarki rynkowej (fazy rozwoju i recesji) powinien być wykorzystany do zapewnienia poprawy dostępności terenów po okresie stagnacji. Recesja gospodarcza jest wskazówką do strategicznej interwencji, na przykład w zakresie tworzenia rezerw terenu na czas porecesyjny, celem ograniczenia zjawiska prywatnej spekulacji terenami oraz umożliwienia powrotu gospodarki na ścieżkę wzrostu. W analizach prognostycznych ważne jest uwzględnienie interwencji publicznej na procesy lokalizacji i zapotrzebowania na tereny przemysłowe. Jeśli antycypujemy interwencję publiczną w rozwój sektorów, to trzeba się liczyć z politycznym oddziaływaniem takiej interwencji. Wystarczy tu wspomnieć specjalne strefy ekonomiczne, systemy pośrednich i bezpośrednich dotacji dla sektora przemysłowego, pomoc dla tak zwanej ekonomii społecznej, wsparcie dla gospodarki mieszkaniowej itd. Typologia terenów przemysłowych opracowana pod kątem prognozowania potrzeb inwestorów sektora gospodarczego musi nawiązywać do specyfiki popytu i podaży. Taka klasyfikacja ma szczególne znaczenie, gdyż powinna być wyrazem specyfiki czynników lokalizacji i ograniczeń w zaspokojeniu potrzeb. Określenie współzależności cech wynikających z potrzeb przemysłu i aktualnych cech terenu jest możliwe tylko na poziomie lokalnym, czyli w procesie planowania przestrzennego. Trzeba mieć świadomość, że te cechy mogą być bardzo zróżnicowane w klasach regionalnych, ze względu na uwarunkowania kulturowe, historyczne itp. Analiza podaży terenów pod funkcje przemysłowe powinna między innymi obejmować cechy wewnętrzne terenu oraz cechy otoczenia (pozytywne i negatywne) oraz czynniki wpływające na otoczenie w powiązaniu z lokalizacją przypuszczalnych funkcji, na przykład: – Kryterium własności terenu: państwowa, samorządowa, prywatna, wielopodmiotowa. – Kryterium wyposażenia terenu: uzbrojenie pełne, częściowe. – Kryterium struktury parcelowej: łatwe do zabudowy, trudne, wymagające reparcelacji. – Gotowość terenu do przyjęcia funkcji: natychmiastowa, w krótkim okresie. – Skażenie terenu: zidentyfikowane, prawdopodobne. – Generowanie ruchu pod wpływem nowej funkcji (rozłożone w czasie, falowe itp.), wpływ na transport masowy indywidulany, zasięg oddziaływania na rynek pracy – lokalny, regionalny. – Typ ograniczeń ochronnych (ze względu na środowisko, uwarunkowania kulturowe itp.) Dla każdej grupy sektorów (działalności) powinny być wypracowane modele prognostyczne i oszacowane parametry popytu na tereny oraz zestawione ze stanem istniejącym, celem wskazania kierunków działań dla polityki przestrzennej. ANALIZY I PROGNOZY W ZAKRESIE POTRZEB TERENOWYCH POZIOMU REGIONALNEGO I LOKALNEGO Istotną sprawą jest zastosowanie właściwej klasyfikacji sektorów gospodarczych, rozpoznania struktury własnościowej, organizacyjnej (wielkości jednostek bezpośrednio wytwarzających), a dopiero później przechodzenie na wskaźniki zatrudnienia na powierzchnię użytkową i dalej na przeliczenia powierzchni użytkowej na jednostkę terenu. Ważne znaczenie ma analiza istniejących terenów 16 Tadeusz Markowski pod kątem ich realnej dostępności i atrakcyjności funkcjonalnej, gdyż ogólny popyt powinien być skonfrontowany z lokalną dostępnością terenów przemysłowych i porównywany z wymaganiami lokalizacyjnymi określonych aktywności. Trendy krajowe w odniesieniu do układów lokalnych też muszą być rozważane z dużą dozą ostrożności. Przedmiotem analiz niezbędnych do przeprowadzenia właściwej prognozy popytu na tereny powinny być między innymi: y Potrzeby terenowe lokalne, wynikające z interwencyjnej polityki państwa, na przykład tereny pod przemysły surowcowe, tereny dla inwestorów zagranicznych, tereny pod infrastrukturę techniczną i naukową; ogólne wskazania rządowe (np. w krajowej polityce rozwoju lub polityce przestrzennej) rezerw strategicznych wraz z systemem ich ochrony i zasad wykupu w podziale na województwa i konkretne lokalizacje (lub do wskazania w procesie planowania regionalnego i lokalnego). Analizy i prognozy zapotrzebowania na tereny dla przemysłu nowego i relokacyjnego w skali kraju i regionu. Inwestycje napływowe. Badania planów rozwojowych wielkich firm krajowych i zagranicznych (wobec firm zagranicznych mają sens tylko z poziomu krajowego). y Polityka osadnicza i polityka mieszkaniowa państwa: prognoza potrzeb i alokacja terenów pod funkcje mieszkaniowe według województw. y Analiza podaży terenów w otoczeniu miasta pod kątem potrzeb sektora przedsiębiorstw. y Badania potrzeb lokalnych firm – plany rozwojowe ujęte w formie ankiety, czy zamierzają rozwijać produkcję i planują inwestycje wymagające ekspansji terytorialnej, kiedy i w jakiej perspektywie, oczekiwanie wobec lokalizacji. Do sugerowanych aspektów analizy podaje się następujące zagadnienia: – Foresight technologiczny wobec sektora wytwórczego i wobec nowej logistyki i dystrbucji dóbr. – Wykorzystanie oferty podażowej terenów na określone funkcje oraz przejmowanie terenów pod inne funkcje (analizy robione na podstawie złożonych wniosków o pozwolenie na budowę a w Polsce na określeniu warunków zabudowy). – Informacje ze statystki publicznej dotyczącej wykorzystania terenów przemysłowych według funkcji. – Analizy oczekiwań wobec rynku nieruchomości na podstawie danych i dyskusji z deweloperami, pośrednikami nieruchomości, badaniami potrzeb ze strony biznesu i innych badań naukowych, dyskusji na forach i spotkaniach biznesowych. – Analizy sygnałów rynkowych, ceny czynszów lokali biurowych, analizy cen nieruchomości i funkcji etc. – Analizy wymagań i czynników lokalizacji różnych typów biznesów, analizy nadpodaży nieruchomości i obiektów biznesowych i analiza przyczyn pogłębiania się ułomności na rynku przemysłowych nieruchomości oraz określenie skali moralnego zużycia lokalizacyjnego terenów przemysłowych, – Łańcuchy kooperacyjne; przemysły towarzyszące według związków kooperacyjnych. Na tle tej diagnostycznej wiedzy przechodzi się do fazy prognozowania popytu i wyliczenia odpowiednich wskaźników prognostycznych. Analiza sytuacji istniejących firm i prognozy ich wzrostu z przeliczeniami na wskaźniki terenochłonności, w podziale na przemysły surowcowe, przemysły pojazdów samochodowych, jednośladowych, szynowych itd. Wyliczenie wskaźników terenochłonności na jednostkę produkcji lub wartość produkcji, lub zatrudnienie oraz popyt wtórny firm zaopatrzeniowych. Oszacowanie prognozowanego wzrostu (spadku) popytu na tereny według różnych scenariuszy, na przykład przy 17 Prognozowanie popytu na tereny przemysłowe... zapotrzebowaniu tylko rynków krajowych, przy wzroście eksportu itd. Potem dokonuje się analizy dostępności istniejących terenów i wyznacza tereny najlepiej odpowiadające potrzebom ujętym w scenariuszu1. Przykładowe wskaźniki zapotrzebowania na tereny zależeć będą oczywiście od wskaźników intensywności zabudowy powierzchni użytkowej przypadającej na 1 zatrudnionego. Przykładowe średnie wskaźniki, wyliczone na podstawie badań na obszarze Melbourne i Sydney, dla określonych typów przemysłów przedstawiono w tabeli 1. Tabela 1. Wskaźniki powierzchni użytkowej na jednego zatrudnionego według typów przemysłu w Melbourne i Sydney w Australii ([za:] Uper North Island Industrial Land Demand, BERL Economics, luty 2015 s. 14). Typ przemysłu Finanse i usługi dla biznesu Produkcja żywności i napojów Usługi społeczne i komunalne Handel detaliczny Przemysł wytwórczy Handel hurtowy Transport i składowanie Szacowana powierzchnia użytkowa budynków na jednego zatrudnionego 17 – 15 20 – 25 30 – 50 40 – 45 60 – 90 50 – 60 100+ Z badań firmy konsultingowej BERL, współautora cytowanego raportu, wynika, że powierzchnia użytkowa w obiektach przemysłowych wykazuje tendencje spadkową na jednego zatrudnionego. I tak w latach 2002–2012 spada przeciętnie o 11%, to jest z 74 do 66 metrów, a w przypadku handlu hurtowego spadek wyniósł z 59 do 42 metrów (Upper North... 2015 s. 14). Interesującą ilustracją dla analiz popytu może być statystyka średniej działki dla określonego typu przemysłu i wielkości terenu na jednego zatrudnionego. Tabela 2 prezentuje intensywność zatrudnienia przypadającego na jeden hektar terenu oraz wielkość terenu na jedną firmę według sektorów gospodarczych. W tabeli 3 zestawiono syntetyczne prognozy popytu na tereny, wynikające z polityk rozwoju prowadzonych na trzech poziomach organizacji terytorialnej państwa2. WNIOSKI Z powyższych rozważań jednoznacznie wynika złożoność metodologiczna prognozowania popytu na tereny i konieczność zapewnienia wielopodmiotowości ze strony władz publicznych. Jak widać są to bardzo obszerne diagnozy, analizy i prognozy potrzeb. Dzięki dysponowaniu taką wiedzą zwiększa się trafność decyzji lokalizacyjnych i planistycznych oraz zmniejsza koszty przyszłego rozwoju, jakie ponoszą władze publiczne oraz wszyscy użytkownicy przestrzeni. 1 Specjaliści zajmujący się analizami potrzeb terenów pod rozwój, wskazują potrzeby analiz ekonomicznych także w odniesionych do użytkowników centrów miast. Analizy te mają na celu określenie nie tylko bieżącej sytuacji, ale także dają możliwości zdefiniowania potencjalnych wymagań. Wymaga to jednak ilościowego i jakościowego badania potrzeb i oczekiwań z zakresu planów rozwojowych użytkowników tego obszaru. 2 Potrzeby terenowe wynikające z polityki gospodarczej państwa: tereny pod przemysły surowcowe, tereny dla inwestorów zagranicznych, tereny pod infrastrukturę techniczną i naukową, wyznaczenie trenów jako rezerw strategicznych z systemem ich ochrony, mechanizmami wykupu itd. w podziale na województwa i konkretne lokalizacje wskazane w procesie współzależnego planowania wojewódzkiego i lokalnego. Wskaźniki prognozowane dla różnych typów funkcjonalnych mogą być inne od wskaźników historycznych. Przy założeniu nieliniowego postępu technologicznego (pracooszczędnego) dla funkcji terenochłonnych, to ich oszacowanie powinno być dokonane metodami heurystycznym (np. eksperckimi). 18 Tadeusz Markowski Tabela 2. Wskaźniki intensywności zatrudnienia; sytuacja w Nowej Zelandii opracowana na podstawie dostępnych statystyk (za: Uper North Island Industrial Land Demand, BERL Economics, Luty 2015 s. 10). Hurt Rafinerie, gaz naturalny itp. Publiczne i inne Hurtownie, sprzedaż hurtowa z detaliczną Razem Średnia powierzchnia w ha Liczba jednostek prowadzących działalność Wielkość firmy Przemysł lekki Przemysły wysokiego ryzyka Usługi Intensywność zatrudnienia na ha Przemysł ciężki Przetwórstwo żywności oraz składowanie Ciężkie maszyny. wielkoskalowa produkcja, pojazdy, aluminium, stal Przemysł lekki: tekstylia obuwie Statystyka publiczna ANZSIC06 Wielkość zatrudnienia Żywność Szczegółowa 96 178 1,9 326 15153 85 46 317 2843 9,0 944 8899 3 9 7322 2628 0,4 9230 70775 27 8 110 439 4,0 313 4996 11 16 7728 1747 0,2 6670 33654 19 5 4062 1610 0,4 5443 44797 28 8 19635 9445 0,5 22926 178274 19 8 Ogólna powierzchnia w ha Ogólna Dane wg badań Liczba przedsiębiorstw wg struktury właścicielskiej Kategoria przemysłu Tabela 3. Ramowa tabela prognozy popytu na tereny wynikające z polityk rozwoju prowadzonych na trzech poziomach organizacji terytorialnej państwa (oprac. własne autora). Stan istniejący Typologia terenów Tereny pod funkcje przemysłowe i infrastrukturalne wynikające z polityki państwa Tereny pod funkcje przemysłowe i infrastrukturalne wynikające z polityki wojewódzkiej Tereny wynikające z lokalnej polityki rozwoju prowadzonej przez władze samorządowe • Tereny wynikające z antycypowanych potrzeb istniejącego przemysłu • Tereny wynikające z rozwoju funkcji towarzyszących dla przemysłu • Treny wynikające z potrzeb społecznych (z polityki społecznej) • Tereny wynikające z potrzeb mieszkaniowych • Tereny towarzyszące funkcjom mieszkaniowym • Tereny infrastruktury technicznej Powierzchnia ha „ „ Wskaźniki istniejące ha / zatrudnionego lub na jednostkę finalnego wyrobu, itp. ha / zatrudnionego lub na jednostkę finalnego wyrobu, itp. ha / zatrudnionego lub na jednostkę finalnego wyrobu, itp. Stan docelowy PoWskaźniki wierzchprognozowane nia ha / zatrudnionego lub ha na jednostkę finalnego wyrobu, itp. „ „ „ „ „ „ „ „ „ „ „ „ „ „ „ „ „ „ ha / mieszkańca „ Z uwagi na zmieniające się modele gospodarowania pod wpływem technologii informatycznych, ważna jest analiza specyfiki (nowej) gospodarki zorientowanej na przepływy w porównaniu do gospodarki tradycyjnej. Ta nowa forma gospodarowania nie tylko będzie wpływała na 19 Prognozowanie popytu na tereny przemysłowe... powierzchnie terenów w nowych sektorach, ale – na poziomie lokalnym – będzie wpływała na procesy organizacji życia i przemieszczanie się mieszkańców oraz lokalizację – towarzyszących przepływom – nowych firm; na przykład firm zajmujących się logistką, wypożyczaniem produktów i nowych usług. Analiza musi także uwzględnić coraz większe rozbieżności między dynamiką zmian gospodarczych a petryfikacją zagospodarowania i stosunkami własności nieruchomości, które to coraz mniej przystają do współczesnej gospodarki. Jak uwalniać nieruchomości, aby efektywnie współdziałały w systemie gospodarczym: czy wywłaszczać, czy dawać prawa do udziałów (akcji i obligacji majątkowych)3. W prognozowaniu popytu na tereny przemysłowe można stosować metody porównawcze, o ile stworzy się wiarygodny zestaw wskaźników sektorowych. Większość metod pozwala na opracowywanie prognoz w okresie 10–15 lat, przy założeniu umiarkowanego tempa rozwoju i przeciętnych cykli biznesowych. Budowanie użytecznego modelu prognozy zajmuje jednak kilka lat ze względu na potrzebę empirycznej weryfikacji przyjętych parametrów oraz badanie relacji między wskaźnikami wyprzedzającymi a procesami faktycznymi. Na poziomie krajowym jest możliwe w pewnych warunkach prognozowanie popytu na tereny na podstawie zagregowanych wskaźników terenów pod funkcje przemysłowe. Terytorialna zagregowana metoda może być zastosowana wówczas, kiedy występuje relatywnie stabilna struktura gospodarcza lub kiedy prognoza dotyczy zapotrzebowania w określonej grupie miast, na przykład tych, które można określić jako miasta komplementarne w ramach szerszego systemu sieci powiązań (miasta usługowe + miasta przemysłowe), czy miasta metropolitalne o znaczeniu kontynentalnym, makroregionalnym; takie badania mogą być robione w odniesieniu do grup miast małych, średnich, miast przemysłowych itp. Planowanie rozwoju w warunkach niepewności wymaga tworzenia strategicznych rezerw terenowych ze strony rządu, regionu i samorządu lokalnego. Koszty ich utrzymania i odpowiedniego rozłożenia ryzyka są wspólnym interesem Polski, a nie poszczególnych jednostek. Rezerwy muszą wynikać z modeli zintegrowanego planowania na poziomie krajowym i regionalnym. Zintegrowane podejście wymaga, aby antycypowane cele strategiczne rozwoju na poziomie krajowym i projektowane instrumenty systemowe i inwestycyjne były analizowane pod kątem skutków przestrzennych dla regionów. Są to niezbędnie analizy, które muszą być robione także w systemie współzależnym, aby można na tej podstawie określić w miarę wiarygodnie uwarunkowania rozwoju regionalnego i lokalnego oraz charakter tych uwarunkowań – czy będą to uwarunkowania działające stymulująco czy ograniczającego? Należy prowadzić monitoring procesów przestrzennych pod kątem możliwości rozpoznawania barier dostępności terenów. Na tym tle dopiero można proponować systemowe regulacje wspomagające racjonalne planowanie pod potrzeby rozwoju w wymiarze krajowym regionalnym i lokalnym. Istotną sprawą jest zastosowanie właściwej klasyfikacji sektorów gospodarczych, rozpoznania struktury własnościowej, organizacyjnej (wielkości jednostek bezpośrednio wytwarzających), a dopiero później przechodzi się na wskaźniki zatrudnienia na powierzchnię użytkową i dalej na przeliczenia powierzchni użytkowej na jednostkę terenu. Ogólny popyt jest konfrontowany z lokalną dostępnością terenów przemysłowych i porównywany z wymaganiami lokalizacyjnymi określonych aktywności. 3 Np. właściciele terenów uznanych za strategiczne dla potrzeb rządowych, regionalnych czy lokalnych stają się akcjonariuszami terenu (z częściową odpłatnością za straty). 20 Tadeusz Markowski Na zakończenie warto jeszcze spojrzeć na planowanie rozwoju lokalnego i planowanie przestrzenne w Polsce w szerszej perspektywie oczekiwanych reform w sferze polityki regionalnej i planowania przestrzennego. Odrębnie funkcjonujący system publicznego planowania rozwoju gospodarczego sprawia, iż w naturalny sposób dochodzi do sprzeczności między sferą planowania przestrzennego i gospodarczego. Przy niespójnych metodach i złożoności analizowanych procesów te rozbieżności są jeszcze większe. Planowanie społeczno-gospodarcze, rozwijając się własnym trybem, zagadnienia przestrzenne traktuje marginesowo, często jako niewygodne uwarunkowania lub wręcz jako bariery. Czynniki przestrzenne są traktowane jako zmienne, które komplikują modele prognozowania procesów rozwoju i chętnie są w prognozach pomijane. Krytycy publicznego planowania z kolei postrzegają w nim administracyjną barierę dla rozwoju gospodarczego. Zwykle podają zbyt długi czas przygotowania projektów planów, ich konfliktowość, nadmierną restryktywność wobec użytkowników przestrzeni, ograniczanie alokacyjnej roli rynków itp. W konsekwencji krótkookresowych sprzeczności sfery przestrzennej i gospodarczej dochodzi do politycznej deregulacji sfery funkcjonowania gospodarki przestrzennej i pogłębiona zostaje skala ułomności rynków nieruchomości. Coraz bardziej widoczna staje się potrzeba zmiany systemu publicznej interwencji w procesy rozwoju po to, by – z jednej strony – ograniczyć koszty społeczne związane w znacznej mierze z użytkowaniem gruntów (zagospodarowaniem przestrzeni) – z drugiej natomiast – usprawnić system interwencji publicznej w obszarze zagospodarowania przestrzennego. Istota planowania zintegrowanego nie leży w osiągnięciu zintegrowanego rozwoju (jak czasami na to się wskazuje), ale w zintegrowanym procesie planistycznym i decyzyjnym, który dobrze zastosowany powinien prowadzić do wysokiego stopnia zintegrowania podsystemów społecznych, gospodarczych i przestrzennych, a tym samym do zapewnienia celów rozwoju, w tym rozwoju sustensywnego. Zintegrowane planowanie rozwoju, ukierunkowane na wprowadzanie zmian przestrzennych przy uwzględnieniu czynników społecznych i gospodarczych, powinno być więc wdrażane po to, by osiągnąć wyższe efekty i uniknąć szkód jakie by zaistniały, gdyby takiej formy planowania nie stosowano. Cele te może zapewnić nie tylko zintegrowanie procesów i wzajemna wymiana informacji, ale związanie strategicznych decyzji władz publicznych przez system zintegrowanych dokumentów strategicznych jako podstawy wyjściowej dla polityki rozwoju na wszystkich poziomach terytorialnej organizacji kraju. Wówczas na poziomie lokalnym także diametralnie zmieni się rola obecnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. W jego miejsce, zdaniem autora, powinien powstać operacyjny akt polityki przestrzennej, który od strony formalnej służyłby skutecznemu wdrażaniu lokalnych przepisów prawa miejscowego z zakresu gospodarowania przestrzenią . Literatura Alexander E. R., 1985, From idea to Action: Notes for Contingency Theory of Public Implementation Process. „Administration and Society” 166. Bergman E., 1981, Citizens Guide to Economic Development in Job Loss Communities, Chapelhill. Nc, Centre for Urban and Regional Studies. Blakely E. J. 1989, Planning Local Economic Development; Theory and Practice, SAGE Publication, Newbury Park, London. Bryson, J. M., Delbecq, A. L., 1979, A Contingent Approach to Strategy and Tactics in Project Planning, „Journal of the American Planning Association” 45. 21 Prognozowanie popytu na tereny przemysłowe... Bryson J. M., Roering W.D., 1987, Applying Private Sector Strategic Planning in the Public Sector. „Journal of the American Planning Association” 53. Checkoway B., ed. 1986, Strategic Perspectives on Planning Practice, Lexington, MA; Lexington Books. Markowski T., 1999, Zarządzanie rozwojem miast. PWN, Warszawa. Ozbekhan H. 1973, The Emerging Methodology of Planning. „Fields within Fields” 10. Źródła internetowe: Coffs Harbour City Council Local Growth Management Strategy – Industrial Lands Component, Projected Industrial Land Demand., file:///C:/Users/user/Documents/Industrial%20land%20demand%20Section_8.pdf Upper North Island Industrial Land Demand, BERL Economics s. 77, February 2015,www.berl.co.nz, file:///J:/ BERL%20Report%20UNISA%20Industrial%20Land%20Demand%20Study.pdf Greater London Authority Industrial Land Demand and Release Benchmarks in London, Final Report December 2011, s. 152. file:///J:/REG33 _Industrial_Land_Demand_and_Release_Benchmarks_Study.pd The Industrial Land Market and Trade Growth in Metro Vancouver October 2015, Prepared for: Port Metro Vancouver , Prepared by: Site Economics Ltd. 701 West Georgia Street – Suite 1500 Vancouver, B.C. V7Y 1C6 File 15-10-1 s 85,. file:///J:/SiteEconomics-Study_MetroVancouver-Industrial-Land-Market.pdf Masood A. Badri, Dimensions of Industrial Location Factors: Review and Exploration [w:] Journal of Business and Public Affairs, Volume 1, Issue 2, 2007, file:///J:/08-EconomicProfileIndustrialLand.pdf Industrial Land Supply and Demand Study Prepared for: REGIONAL DISTRICT OF NANAIMO, April 2013, Prepared by: Urbanics Consultants Ltd. Suite 2000 – 355 Burrard Street, Vancouver, B.C. V6C 2G & Golder Associates Ltd. 320 – 256 Wallace Street Nanaimo, B.C. V9R 5B3 s 179., file:///J:/Nanaimo%20land%20.pdf 22 MIROSŁAWA CZERNY PRZESTRZEŃ DUŻEGO MIASTA – WYZWANIA I DYLEMATY ROZWOJU WSTĘP Wielkie miasta współczesnego świata stanowią przedmiot badań i analiz przedstawicieli różnych dyscyplin naukowych, od inżynierii i geografii po socjologię i psychologię. Niewątpliwe zmiany, które następują w przestrzeni i strukturze wielkich miast są bardzo dynamiczne i wpływają nie tylko na samo miasto (czy metropolię), ale również na sytuację społeczno-gospodarczą regionu, w którym są zlokalizowane. W powszechnym mniemaniu duże miasta stwarzają dla mieszkańców poważne, trudne do rozwiązania problemy: zanieczyszczenie powietrza, tłok i hałas, stres, nadmierne wykorzystanie cennych zasobów, zagrożenia ze strony ekstremalnych zjawisk w środowisku przyrodniczym (np. powodziami, brakiem wody, wyniszczeniem roślinności) oraz sytuacjami kryzysowymi spowodowanymi działalnością człowieka (np. konfliktami o przestrzeń, brakiem harmonii między różnymi formami użytkowania ziemi itp.) (Kraas, Mertins 2014). Najczęściej wielkie miasta współczesnego świata charakteryzują się strukturą monocentryczną, chociaż spotykane są także policentryczne regiony funkcjonalnie zintegrowane. Za wielkie miasta przyjmuje się w literaturze te, których liczba ludności przekroczyła 5 milionów (Kraas, Mertins 2014, s. 2). Niemniej jednak w miastach liczących od 1 do 4 milionów także obserwowane są procesy dynamicznych zmian, zarówno przestrzennych jak i funkcjonalno-społecznych, które podobne są do tych, jakie zachodzą w miastach wielkic, ale ich skala jest relatywnie mniejsza. Stąd pochodzi zainteresowanie nimi i procesami, które w nich zachodzą. Wysokie wskaźniki wzrostu liczby ludności dużych miast są dzisiaj spowodowane przede wszystkim napływem imigrantów oraz zmianami granic administracyjnych. Jednak ważniejsze dla określenia struktury funkcjonalno-przestrzennej i roli danego ośrodka w regionie są kryteria jakościowe, szczególnie zjawisko intensywności zajmowania terenów podmiejskich pod zabudowę miejską, suburbanizacja i konsolidacja centrów miast, poziom prymacji funkcjonalnej w systemie miast, jak również poziom zniszczenia środowiska naturalnego oraz wydolność transportu i stopień trudności w zarządzaniu miastem, w tym kontrola nad rosnącym sektorem nieformalnym. GLOBALIZACJA A ROZWÓJ MIAST Procesy globalizacji były i nadal są motorem ogromnych zmian, jakie zachodzą w miastach na całym świecie. Reformy gospodarcze i zmiany modelu zarządzania dużymi miastami przyczyniły się między innymi do zróżnicowania struktury, wielkości i pochodzenia inwestycji zagranicznych. W wyniku relokacji produkcji w skali globalnej w niektórych krajach nastąpił ponowny rozwój procesu industrializacji, który przejawiał się również wzrostem udziału przemysłu w przestrzeni miejskiej. Obecność przemysłu i szanse na jego dalszy rozwój przyczyniły się także do znacznej ekspansji sektora usług wraz z rosnącym popytem na powierzchnie biurowe i reorientacją polityki wsparcia działalności gospodarczej ze strony rządów poszczególnych krajów. Te procesy są na 23 Przestrzeń dużego miasta... ogół (w większości dużych i wielkich miast świata) wspierane przez masowe migracje wewnętrzne i zagraniczne (Bauer i in. 2006). Kraas i Mertins (2014, s. 3) widzą w tym ogólnym trendzie szybkiego wzrostu i zmian strukturalnych wielkich i dużych miast współczesnego świata trzy wyraźne kwestie, które wynikają zarówno z wpływu na miasto procesów globalizacji jak i nowej roli polityk i strategii rozwoju w skali regionalnej i krajowej. Po pierwsze, otwarte pozostaje pytanie, jaki jest stopień wrażliwości (vulnerability) mieszkańców miast jak również całego systemu społecznego i gospodarczego miasta na kryzysy i niepewność spowodowane czynnikami zewnętrznymi. Odpowiedzi na to pytanie należy szukać w systemie zarządzania oraz dystrybucji środków na wsparcie inwestycji miejskich. Po drugie, na ile nieformalne, samoorganizujące się struktury i procesy negocjacyjne są odpowiedzialne za rozwój miasta. Te kwestie wynikają z osadzenia i pozycji w systemie politycznym administracji i władz miejskich oraz zdolności do organizowania się i elastycznych zachowań społeczeństwa obywatelskiego. Po trzecie, governance i sterowanie procesami rozwoju są bezpośrednio związane z globalizacją. Na przykład napływ inwestycji i zasoby finansowe zależą od możliwości ekonomicznych i konkurencyjności gospodarki miasta. Polityczne decyzje władzy przyczyniają się do jej legitymizacji na arenie międzynarodowej i wsparcia finansowego instrumentów sterowania. Z powyższego wynika, że dynamika i złożoność procesów, jakie zachodzą w miastach, jak również ich wpływ na reorganizację relacji przestrzennych, społeczno-kulturowych, ekonomicznych i instytucji politycznych, stanowi wyzwanie dla planistów i władz miejskich. MIASTO I JEGO STRUKTURA FUNKCJONALNO-PRZESTRZENNA. OD MODELU HOYTA DO METROPOLII SFRAGMENTARYZOWANEJ BORSDORFA, BÄHRA I JANOSCHKI Przestrzeń gospodarczą miasta można traktować jako system zbudowany ze zbioru elementów i relacji, które tę przestrzeń tworzą. Takie podejście metodologiczne było popularne w latach 70. i 80. XX wieku, kiedy wśród głównych tematów podejmowanych przez badaczy miast pojawiały się kwestie relacji wewnątrzmiejskich i miasta z otoczeniem. Relacje te, zgodnie z podejściem systemowym w badaniach, miały decydujący wpływ na kształtowanie się struktury przestrzennej ośrodka, między innymi na rozmieszczenie funkcji produkcyjnej i usługowej (Czerny 1994). Jeszcze do lat 70. XX wieku przestrzeń z punktu widzenia struktury funkcjonalnej była względnie uporządkowana. Jej przedstawienie w formie modeli i wyjaśnienie przestrzennych relacji między poszczególnymi obszarami funkcjonalnymi wydawało się stosunkowo proste. Geografowie miast i planiści miejscy (szczególnie w Niemczech) jak: Bähr, Mertins, Borsdorf, Gormsen i inni, dostosowali funkcjonalno-przestrzenny model miasta H. Hoyta do analiz miejskich (Borsdorf, Bähr, Janoschka 2002, Czerny 2014, 2005a). W latach 1975–2000 powstało bardzo wiele prac, które analizowały strukturę funkcjonalno-przestrzenną dużych i wielkich ośrodków miejskich. Prace te dotyczyły przede wszystkim tych regionów świata, w których dynamiczne procesy urbanizacji prowadziły do rozlewania się tkanki miejskiej i wyraźnych podziałów społeczno-przestrzennych i funkcjonalno-przestrzennych. Najpełniejsze, wieloaspektowe analizy struktur miasta powstały dla szybko rosnących metropolii latynoamerykańskich. Rozwój przestrzenny miast latynoamerykańskich i ich struktura wewnętrzna były zbliżone do miast północnoamerykańskich. Pomimo tego, że miasta latynoamerykańskie są 24 Mirosława Czerny dziedzictwem kultury iberyjskiej, a północnoamerykańskie głównie angielskiej, to jednak cechy podziałów przestrzennych są w obu tych regionach bardzo podobne. Stąd też tak chętnie stosowany był do analiz przestrzenny model H. Hoyta, dzięki któremu z łatwością można było przedstawić strukturę funkcjonalno-przestrzenną miasta. Wprawdzie w mieście dominowały dzielnice mieszkalne (których standard był zróżnicowany ze względu na dochody rodzin), jednak wyraźny klin wskazywał lokalizację dzielnic przemysłowych. Przemysł, głównie średni, zajmował około 10–15% powierzchni miasta. Także jego udział w zatrudnieniu był znaczny. Podobne modele struktury społeczno-przestrzennej przedstawione dla miast europejskich i północnoamerykańskich w pierwszej dekadzie XXI wieku pokazywały już inny obraz przestrzeni miejskiej. Dominowała w nich zabudowa mieszkaniowa klasy średniej. Około 80% w Europie i 75% w USA zajmowały dość jednorodne dzielnice mieszkaniowe klasy średniej. Jedynie centra miast były bardziej zróżnicowane funkcjonalnie i oprócz funkcji usługowej skupiały także budownictwo mieszkaniowe (często zdegradowane kamienice) klasy niższej. Przemysł na peryferiach w obu przypadkach zajmował niewielką część przestrzeni zurbanizowanej. INNE UJĘCIE ANALIZY STRUKTURY PRZESTRZENNEJ MIASTA Na początku lat 90. XX wieku wielu badaczy manifestowało swoje rozczarowanie nieskutecznością „wielkich koncepcji wyjaśniających procesy zachodzące w przestrzeni miejskiej” tym, że zasięg przestrzenny rudymentarnej, wyposażonej w słabą sieć infrastruktury zurbanizowanej tkanki miejskiej rośnie i rozlewa się na tereny sąsiadujące z miastem. Raził też brak skutecznych narzędzi prowadzących do zmniejszenia różnic w wyglądzie i jakości życia między poszczególnymi dzielnicami i osiedlami w mieście. Dyskusja na temat braku postępu w rozwiązywaniu tych spraw doprowadziła do radykalnych zmian w postrzeganiu przyczyn chaosu przestrzennego i fragmentacji miasta, a w konsekwencji tego także do badań nad procesami ekonomicznymi, społecznymi i politycznymi zachodzącymi w regionach miejskich. Od początku ostatniej dekady XX wieku, stare paradygmaty zastępowane są nowymi a badania skupione są na mniejszych jednostkach terytorialnych, głównie na dzielnicach i kwartałach (Czerny 2005). Od lat 90. XX wieku trwa także, obejmująca szerokie kręgi naukowców, dyskusja w geografii i generalnie w naukach społecznych na temat tak zwanego asset-based approaches, w którym mieści się też analiza livelihoods lub sustainable livelihoods, czyli zabezpieczenia egzystencji lub zabezpieczenia egzystencji zgodnie z koncepcją rozwoju zrównoważonego. Wprawdzie odnosi się ona do niewielkich grup ludności – rodziny, wioski itp., jednak można rozszerzyć ją na badania potrzeb mieszkańców miast i sposobów, jakich się chwytają dla osiągnięcia poprawy jakości życia, szczególnie w odniesieniu do funkcji i organizacji przestrzeni miejskiej. Na livelihoods składają się ludzie, ich zdolności oraz sposoby życia (w tym także na przykład sposoby spędzania wolnego czasu), dochody i aktywa (assets). Dla badań nad miastami najważniejszą kwestią jest system aktywów – jego struktura oraz relacje między nimi. To one bowiem decydują o dalszym rozwoju każdego ośrodka osadniczego. Geografowie, którzy poszli w swoich badaniach śladem koncepcji systemu aktywów i relacji między nimi wewnątrz systemu, jaki stanowi miasto, podkreślają, że zaproponowane podejście badawcze obejmuje najbardziej wrażliwe, newralgiczne kwestie dotyczące rozwoju i uwiarygodnia postulatu konieczności połączenia w badaniach nad przestrzenią miejską i jej funkcjami, zagadnienia wrażliwości (vulnerability) tkanki miejskiej z całą gamą propozycji badawczych dotyczących rozwoju 25 Przestrzeń dużego miasta... zrównoważonego i współczesnego rozwoju miasta oraz potencjału rozwojowego (Borsdorf, Bähr, Janoschka 2002, Czerny 2014). Zastosowanie koncepcji livelihoods oraz zdefiniowanie zbioru aktywów pozwala na zbudowanie przestrzennego modelu strukturalnego, w którym analizowane są poszczególne elementy i relacje decydujące o trwaniu i rozwoju miasta. Przedstawia się w nim złożone czynniki warunkujące livelihoods miasta. U podstaw tego modelu leży założenie, że zagrożenie egzystencji jednostki, gospodarstwa domowego i społeczeństwa lokalnego, a tym samym całego miasta wynika z dynamiki otoczenia, w jakim miasto jest osadzone. Dla utrzymania równowagi struktury funkcjonalnej i społeczno-przestrzennej, a tym samym uniknięcia napięć i kryzysów miasto wykorzystuje całą gamę podstawowych aktywów – które stanowią ze swej strony immanentną cechę każdego zróżnicowanego społecznie, kulturowo i gospodarczo ośrodka. Te aktywa stanowią podstawowe narzędzia i atuty, które miasto wykorzystuje w swoim rozwoju, a ich wartość lub przydatność zależą od panujących stosunków polityczno-ekonomicznych i instytucjonalnych. Stan, w jakim znajduje się miasto zależy od współwystępowania określonego zbioru cech (charakterystyk każdego pojedynczego ośrodka) i relacji, które je kształtują. Wszystkie zewnętrzne czynniki, które mogą stanowić zagrożenie zabezpieczenia egzystencji kształtują poziom wrażliwości społecznej i stąd w literaturze nazwane są kontekstem (lub otoczeniem) wrażliwości (vulnerability context). Wyróżnia się najczęściej trzy rodzaje czynników zewnętrznych (w zależności od długości okresu), które wpływają na kondycję i poziom życia określonej grupy społecznej (Sustanaible... 1999). Ten sam podział można zastosować, gdy mowa jest o mieście i jego uwarunkowaniach rozwoju. Są to: – krótkotrwałe wydarzenia o charakterze szoku lub wystąpienia nagłego, nieoczekiwanego zjawiska (np. w Europie gwałtowne zjawiska meteorologiczne, związane ze zmianami klimatycznymi, lub katastrofy spowodowane działalnością człowieka); – długoterminowe trendy (np. wojna domowa, wysoki przyrost ludności na obszarach o niewystarczających do życia zasobach – wody, gleb, żywności, a w przypadku miast europejskich napływ imigrantów z innych części świata itp.); – regularne, powtarzające się zjawiska (np. w strefie zwrotnikowej monsuny, cyklony itp.) (Sustanaible... 1999). Wszystkie one wpływają na tempo wzrostu i strukturę funkcjonalno-przestrzenną miasta. Następnie, w analizie zabezpieczenia egzystencji (sustainable livelihoods framework) wyróżnia się pięć rodzajów aktywów (livelihoods assets), od których zależy poziom zabezpieczenia egzystencji i które jednocześnie są traktowane jako najważniejsze obszary działania w planowaniu miejskim. Są to: kapitał naturalny (przyrodniczy), kapitał ludzki, kapitał finansowy, kapitał społeczny i kapitał techniczny. Każde z wymienionych aktywów dzieli się z kolei na komponenty wymierne (towary materialne, zdolności i wiedzę) oraz niewymierne (prawa i możliwości korzystania z nich) (Chambers, Conway 1992, s. 6–7). Bebbington (1999) z kolei szczególnie podkreśla znaczenie systemu prawnego oraz możliwości korzystania z przysługującej każdemu obywatelowi ochrony prawnej, co w przypadku ubogich grup ludności często odgrywa większą rolę niż posiadanie przez nich innych aktywów (np. kapitału). Niezależnie od pewnych różnic pojęciowych dostępne aktywa (assets) stanowią zasoby kapitału, który może być przechowywany, powiększany, wymieniany lub uszczuplany i uruchamiany dla generowania dalszych dochodów lub innych korzyści. (Rakodi 1999, s. 316). Sposób wykorzystania aktywów i efektywność ich działania na procesy rozwoju zależy przede wszystkim od form i systemów governance. W studiach nad livelihoods, przez kapitał ludzki (human capital) rozumie się potencjał pracy istniejący w określonej (lokalnej) grupie społecznej. Zależy on od wielkości oraz stanu posiadania. 26 Mirosława Czerny Jego wymiar ilościowy to liczba czynnych zawodowo (lub zdolnych do pracy) oraz czas poświęcony na działalność produkcyjną i nieprodukcyjną. Jakość kapitału ludzkiego zależy od poziomu wykształcenia oraz stanu zdrowia poszczególnych osób, które należą do danego zbioru (grupy społecznej). Mogą to być mieszkańcy danego osiedla lub dzielnicy (Rakodi 1999, s. 317). Do kapitału technicznego (physical capital) zalicza się natomiast: – dostępne dla ogółu publiczne urządzenia infrastruktury technicznej (wodne, energetyczne, transportowe, komunikacyjne, budynki szkolne, szpitale); – prywatne urządzenia infrastruktury technicznej (np. budynki mieszkalne, prywatne drogi, ogrody, studnie); – środki produkcji (narzędzia, maszyny, warsztaty) (Sustainable... 1999, Rakodi 1999, s. 316); – aktywa trwałe gospodarstw domowych (meble, sprzęt AGD, działki ziemi) (Köberlein 2003, s. 43). Podobnie w mieście – cała infrastruktura, środki produkcji i wszelkie urządzenia, jakie się w nim znajdują składają się na kapitał fizyczny. Natomiast definicja kapitału finansowego stosowana w studiach nad livelihoods jest złożona i nie odpowiada definicji stosowanej w studiach ekonomicznych. W przypadku miasta do kapitału finansowego zalicza się wszystkie wpływy do kasy miejskiej oraz zadłużenie i wszystkie finansowe zobowiązania miasta. Kapitał naturalny, zwany też przyrodniczym (nature capital), to te zasoby naturalne, które przyczyniają się do zabezpieczenia potrzeb życiowych jednostki lub grupy społecznej. Zalicza się do niego także te cechy środowiska naturalnego, z których wszyscy korzystamy: powietrze, woda, bioróżnorodność. Kapitał naturalny w mieście to jakość powietrza, wody pitnej, zieleni miejskiej itp. Przestrzeń miasta postrzegana jest więc w tym artykule jako zbiór aktywów, które mogą być wykorzystane w procesie przestrzennego porządkowania funkcji miejskich. Nawiązuje się tym samym do teorii livelihood, w której zdolność do przeżycia (np. grupy społecznej) zależy od posiadanych aktywów i ich umiejętnego wykorzystania w okresie kryzysów, spadku zdolności do pracy itp. Chcąc miasta rozwijać i starać się by były trwałym elementem przestrzeni społeczno-gospodarczej trzeba je zmieniać i wychodzić naprzeciw nowym oczekiwaniom ze strony mieszkańców i podmiotów gospodarczych funkcjonujących w przestrzeni miejskiej. Gama aktorów i relacji, które rządzą procesami zmian w przestrzeni funkcjonalno-przestrzennej miast jest ogromna. Dalej zostaną wskazane jedynie te, które zdaniem autorki artykułu są szczególnie ważne dzisiaj dla rozwoju miast. OBSZARY CENTRALNE MIAST – DEGRADACJA I RENOWACJA Centrum miasta jest obszarem szczególnego zainteresowania zarówno aktorów, dla których ten obszar stanowi sferę mieszkania i działalności gospodarczej, jak i badaczy procesów miejskich. Centrum miasta charakteryzuje się bowiem nie tylko najwyższą aktywnością gospodarczą spośród wszystkich jego dzielnic, ale, co się z tym wiąże, także największą liczbą użytkowników w ciągu doby. To tu bowiem krzyżują się dzienne drogi mieszkańców miasta oraz przyjezdnych, którzy albo tu pracują, albo odwiedzają tę dzielnicę w innych celach (zakupów, odwiedzenia restauracji, skorzystania z wyspecjalizowanych usług itd.). Cechą charakterystyczną rozwoju przestrzennego miasta jest to, że rzadko rozwija się równomiernie we wszystkich kierunkach. W zależności od topografii – a ściślej mówiąc rzeźby terenu – forma przestrzeni zajętej przez zabudowę miejską przypomina plamę rozlanego mleka, ze zbliżoną 27 Przestrzeń dużego miasta... do koła częścią centralną i rozchodzącymi się w różnych kierunkach krótszymi i dłuższymi odnogami. Nie tworzy więc ono formy geometrycznej wyraźnie widocznej w obrazie urbanistycznym miasta. Nie jest to jednak regułą, gdyż spotyka się jeszcze miasta, w których centrum, ze względów historycznych, stanowi spójny organizm o geometrycznym kształcie (najczęściej prostokątnym) (Czerny 2014). Tym, co niewątpliwie określa centrum miasta jest różnorodna aktywność oraz charakter działalności prowadzonej na jego terenie (Słodczyk 2003). Znaczenie centrum dla rozwoju miasta jest niewątpliwe, stąd też część dyskusji naukowej na temat współczesnych tendencji w rozwoju ośrodków miejskich koncentruje się na zdefiniowaniu roli centrum oraz na znalezieniu prawidłowości Przemysł Składy i magazyny Osiedle domów jednorodzinnych Przemysł Mieszkania kwaterunkowe Usługi i rzemiosło Osiedle bloków mieszkalnych Zieleń miejska Handel i gastronomia Osiedle bloków mieszkalnych Administracja Parkingi Nieużytki Osiedle bloków mieszkalnych Usługi (handel, transport, rekreacja) centrum stara (przedwojenna) zabudowa zabudowa socjalistyczna tereny niezabudowane obrzeża Ryc. 1. Model miasta socjalistycznego (Czerny 2006). w jego funkcjonowaniu. Należy przy tym podkreślić, że w wielu językach, w tym także w języku polskim, nie ma jednego określenia na dzielnicę centralną miasta i różnice w terminologii (np. CBD, centre, downtown, Centre of the Town i inne) wynikają z historycznych funkcji obszaru centralnego miasta oraz z odmiennych, w poszczególnych krajach lub regionach, kierunków jego rozwoju i roli, jaką pełni we współczesnych czasach. Zmiany zachodzące od ponad ćwierć wieku na terenach śródmieść dużych miast można scharakteryzować jako: wzrost i porządkowanie (wprowadzanie harmonii i poprawy estetyki przestrzeni 28 Mirosława Czerny publicznych), modernizację zgodnie z nowymi koncepcjami urbanistyczno-architektonicznymi, także z wprowadzaniem zasad rozwoju zrównoważonego oraz zachodzące (szczególnie zaraz po transformacji) procesy degradacji i stopniowej renowacji. Podobne procesy obserwowane są współcześnie w innych miastach europejskich. Procesy te nakładają się na siebie w czasie. Z jednej strony, zachodzi „wertykalizacja” centrum, pojawiają się jednocześnie zalążki nowych przestrzeni biurowych (w Warszawie w kierunku zachodnim) oraz po okresie degradacji fragmentów centrum następuje proces jego rewitalizacji i renowacji. Do zmian wizerunku centrum miast przyczyniają się różni aktorzy, głównie formalni ale także nieformalni i sektor publiczny. Z uwagi na konflikty interesów dotyczące sposobu zagospodarowania przestrzeni zaawansowanie procesów modernizacji i rewitalizacji centralnych części miast nie przebiega najczęściej harmonijnie. Przestrzeń miasta socjalistycznego, a szczególnie jego dzielnica centralna była trójdzielna (ryc. 1). Składała się z elementów przestrzeni miejskiej przedwojennej (w przypadku Warszawy jedynie szczątków tej przestrzeni), przestrzeni mieszkaniowej komunistycznej i terenów niezabudowanych, które pozostawiono wolne, by w późniejszym okresie wypełnić je gmachami użyteczności publicznej, handlem i innymi budynkami usługowymi, ale często ze względu na brak funduszy nie zrealizowano tych planów. Tak więc ten trzeci element to były z reguły te puste, nieprzyjemne i niezagospodarowane tereny wewnątrz strefy śródmiejskiej. Poza tym wyraźnie trójdzielnym centrum miasta rozciągały się tereny mieszkaniowo-przemysłowe, z reguły o niskiej jakości zabudowie wielopiętrowej oraz nowe dzielnice domów wielorodzinnych, o niskiej gęstości. Ta strefa wchodziła klinem na byłe tereny rolne i mieszała się z przedmieściami – niską zabudową, często domów jednorodzinnych na średniej wielkości działkach (około 400–800 m2) oraz nowymi terenami przemysłowymi. Te ostatnie zajmowały znaczne obszary na przedmieściach miast dużych i średnich tworząc wyraźną strefę przemysłową. MIASTO POSTSOCJALISTYCZNE Jednym z podstawowych zjawisk, które charakteryzuje procesy przestrzenne w wielkich miastach jest rozlewanie się zabudowy miejskiej na sąsiadujące z nią tereny rolnicze i leśne. Proces ten jest, z punktu widzenia kontroli nad nim i planowania, niepohamowany i szybki. Tereny zurbanizowane miasta stają się coraz silniej sfragmentaryzowane i podzielone, o czym piszą liczni autorzy w stosunku do wielu regionów świata (Borsdorf, Bähr, Janoschka 2002). Fragmentacja ta wynika głównie z coraz większej liczby osiedli (i dzielnic) grodzonych w przestrzeni miejskiej i tworzenia barier fizycznych, w tym wielopasmowych a czasem dwupiętrowych (jak np. w mieście Meksyk) dróg szybkiego ruchu. Na peryferiach miast grunty orne, pastwiska, lasy, tereny, które ze względów bezpieczeństwa nowych mieszkańców i innych użytkowników nie powinny być zabudowane, szczególnie wrażliwe na ingerencję człowieka ekosystemy a także inne tereny przekształcane są w działki o charakterze miejskim. Proces ten postępuje często bezplanowo, z pominięciem długookresowych strategii gminy i zasad przestrzegania zaleceń planowania w kwestii rozwoju zrównoważonego (Wehrmann 2014, s. 75). Wraz ze zmianą przeznaczenia ziemi, która z rolniczej przekształca się w nierolniczą wzrasta też jej wartość. Gminy, które najczęściej cierpią na brak funduszy, nie profitują szybko wskutek tego procesu. Korzyści z tych transakcji idą do rąk prywatnych aktorów – inwestorów, deweloperów, agencji nieruchomości, banków itp. W nielicznych przypadkach państwo sprawuje kontrolę nad tymi transakcjami i zmianami funkcji ziem rolnych. Wprawdzie istniejące przepisy definiują dość jednoznacznie, w jaki sposób może dochodzić do inwestycji na terenach rolniczych, niemniej jednak 29 Przestrzeń dużego miasta... w rzeczywistości główną rolę w tym procesie odgrywają aktorzy prywatni. Można więc postawić tezę, że rozwojem miasta, szczególnie jego obrzeży, kierują: – sektor nieformalny, który dość często współpracuje (działa) z podmiotami reprezentującymi sektor formalny (Wehrmann 1999); – zachowania samych mieszkańców, szczególnie aspiracje klasy średniej i średniej wyższej, ze strony której występuje wysoki popyt na działki pod miastem – grupy zamożne obywateli mają więc większy wpływ na procesy rozlewania się miasta niż biedni mieszkańcy miast (przynajmniej w krajach europejskich); – częściowo i głównie pośrednio międzynarodowi/globalni aktorzy (banki, fundusze inwestycyjne, deweloperzy itp.) (Wehrmann 2014, s. 76). Jednak dokładnych, kompleksowych analiz na temat tego kto i co w rzeczywistości kieruje procesami rozwoju przestrzennego wielkich miast nie ma zbyt wiele. Należy przypuszczać, że stworzenie takiego modelu nie jest łatwe i często skomplikowane ze względu na konieczność uwzględnienia relacji nieformalnych i nieuwzględnianych w strategiach i planach rozwoju. Na temat nieskuteczności i niedociągnięć w planowaniu użytkowania ziemi w mieście, dostępności ziemi i mieszkań dla biedniejszych mieszkańców, konfliktów o ziemię, politycznie motywowanych i wzrastających przypadków (także motywowanych przez rynek) eksmisji, braku zabezpieczeń własności itd. istnieje bardzo obszerna literatura oparta na ogromnej liczbie studiów przypadku z całego świata (Mertins 2003). Te studia przypadku dotyczą w szczególności dzielnic nędzy i analizy nieformalnych osiedli na peryferiach miast. Niektóre z nich pokazują jednak nieformalne układy i relacje w procesie zarządzania miastem w krajach rozwiniętych i ich wpływ na chaotyczny lub niezgodny ze standardami rozwój zabudowy podmiejskiej. W tym przypadku najczęściej jest mowa o krajach postkomunistycznych. Systemowe badania na temat przestrzennych i społecznych konsekwencji niekontrolowanego lub słabo kontrolowanego procesu zajmowania ziemi pod zabudowę miejską doprowadziło do pojawienia się prac naukowych z zakresu fragmentacji przestrzeni i społecznej ekskluzji (Mertins 2003, Scholz 2002). W ostatnich latach pojawiły się prace wskazujące na rolę struktur władzy i wpływu relacji nieformalnych na przestrzenny rozwój miast (Lackowska 2009). W kwestii struktury własności ziemi miejskiej różnice między ośrodkami w różnych częściach świata, także w Europie, są bardzo duże. Ze względu na historyczne procesy rozwoju miast oraz z uwagi na współczesne różnice w systemach politycznych i gospodarczych między państwami duże miasta charakteryzują się bardzo zróżnicowaną strukturą własności ziemi. Najczęściej ziemia jest własnością prywatną, państwową albo wspólnoty (lub spółdzielni). Obok różnych form formalnej własności w dużych miastach, szczególnie poza Europą, istnieje wiele różnych nieformalnych kategorii określających prawo do ziemi. Kluczową kwestią w tym nieformalnym systemie prawa do ziemi jest, czy jest ono prawnie usankcjonowane czy też nie. Wiele takich nieformalnych lub nielegalnych praw do ziemi jest aktualnie przyjętych i akceptowanych społecznie (Wehrmann 2014, s. 77). Powszechnie występującym zjawiskiem w dużych miastach jest urban sprawl. W literaturze przedmiotu określenie „rozlewania się” zabudowy miejskiej jest najbliższe angielskiemu, jednak bez wskazania czyim kosztem ono się odbywa. Istnieje jednak wiele różnorodnych określeń odnoszących się do procesu ekspansji zabudowy miejskiej. To, co jest w nich wspólne, to podkreślanie „rozciągania się” lub „rozlewania” miasta i jego przedmieść coraz dalej na obszary wiejskie (www. sprawlcity.org). Najczęściej przyjmuje się, że „rozlewanie się” zabudowy miejskiej jest związane z rozwojem budownictwa mieszkaniowego (Kaplan i in. 2004). W literaturze polskiej szeroko na ten temat pisze Mantey (2009). Urban sprawl jest postrzegane jako wadliwa forma rozwoju przestrzennego miast. Zjawisko to odnosi się do stref obrzeża miast 30 Mirosława Czerny i styku z terenami rolniczymi. Jest często przedstawiane jako źródło problemów, które wynikają z nieplanowanego, rozproszonego i sfragmentaryzowanego (cząstkowego) rozwoju infrastruktury oraz budownictwa mieszkaniowego i handlu. Formy użytkowania ziemi prowadzące do konfliktów społecznych i funkcjonalnych, presja wywierana na rolników, aby pozbyli się swoich gruntów, wysokie koszty zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną i usługi, wzrost ruchu samochodów osobowych i transportu towarów, pojawiające się zjawisko wysokiego stopnia zróżnicowania społecznego, to tylko niektóre z wielu problemów, wynikających z urban sprawl. (Thomas 1990). Obszarem, gdzie urban sprawl charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem, wysokim tempem ekspansji i specyficznym charakterem jest aglomeracja warszawska. Procesy rozszerzania się miasta na obrzeżach Warszawy są typowe dla dużych miast świata. Z punktu widzenia planowania miejskiego „sposób”, w jaki zachodzą zmiany form użytkowania ziemi jest ważniejszy niż ich zasięg przestrzenny. Podkreśla się przy tym jakościowe cechy (atrybuty) ekspansji zabudowy miejskiej, jej atrakcyjność: cisza, spokój, środowisko przyjazne dla pieszych, poczucie pewnego odizolowania od gwaru i ruchu miejskiego1. Gdy badamy wpływ urban sprawl na środowisko przyrodnicze, zwłaszcza na rolnictwo, najważniejszym wskaźnikiem świadczącym o jego intensywności jest porównanie wielkości obszaru terenów zurbanizowanych w wybranych okresach. Znając wielkość i zasięg (w km² lub w ha) zabudowy miejskiej (sprawl) można prowadzić planowanie przestrzenne i politykę ochrony środowiska, rozwój rolnictwa i zadbać o określony poziom jakości życia, nie tylko mieszkańców miasta centralnego, ale też miast i wsi w strefie podmiejskiej. W zależności od podejścia do analizy urban sprawl wyróżnia się dwa kierunki: planistyczny i środowiskowy. W podejściu środowiskowym termin urban sprawl oznacza zmniejszanie się powierzchni łąk i obszarów uprawnych na skutek wzrostu zabudowy przedmieścia. Łatwo jest ocenić ten proces, gdy posiadamy statystyki katastralne dotyczące zmiany kwalifikacji gruntów z użytkowania rolniczego na pozarolnicze. Dane te nie muszą dokładnie odpowiadać wielkości terenów wiejskich, na których zachodzi proces ekspansji zabudowy miejskiej, ale czasem tak właśnie jest. Z reguły jednak obszar zurbanizowany zajmuje mniejszą powierzchnię od obszaru metropolitalnego. Ten pierwszy obejmuje bowiem zarówno miasto jak i obszar przedmieść, często o charakterze wiejskim i rolniczym użytkowaniu ziemi. W skład obszaru zurbanizowanego nie wlicza się terenów wiejskich, dlatego jego zasięg jest lepszym wskaźnikiem określającym urban sprawl. Przyjmuje się, że zurbanizowanie powinno mieć charakter przestrzennie ciągłej zabudowy miejskiej, od centrum miasta ku peryferiom. Jednak występują wyjątki od tej zasady, na przykład brak ciągłości zabudowy zwartej na terenach leśnych, łąkach i parkach lub o niesprzyjających warunkach środowiska (np. tereny nisko położone, na stromych stokach), wówczas zabudowa ta jakby „przeskakuje” przez te tereny pozostawiając je niezabudowane. Przyjmuje się też, że obszar zurbanizowany charakteryzuje średnia gęstość zaludnienia 1000 osób/km². Jednak niektórzy uważają, że liczba ta jest zbyt wysoka jako miara obszaru objętego procesem urban sprawl, gdyż nie pozwala na zachowanie pewnego rozluźnienia zabudowy i poczucia oddalenia od centrum miasta. Z drugiej strony, nawet taka gęstość zaludnienia sprawia, że w strefie ekspansji zabudowy miejskiej mogą pozostawać dość duże tereny niezabudowane. Dlatego wskaźnik 1000 osób/km² oddaje charakter przejściowy strefy między miastem a wsią (Beck, Kolankiewicz 2001). Kaplan, Wheeler i Holloway (2004. s 220) podają trzy główne cechy obszarów objętych procesem ekspansji zabudowy miejskiej na obszary podmiejskie (urban sprawl): 1 Informacje podano za portalem www.sprawlcity.org 31 Przestrzeń dużego miasta... 1) Luźna forma zabudowy mieszkaniowej. Tereny ekspansji zabudowy mieszkaniowej na peryferiach miast charakteryzują się stosunkową niską gęstością zabudowy. Miasta amerykańskie należą do tych, które charakteryzują się najniższą gęstością zabudowy spośród wszystkich obszarów miejskich na świecie. Tereny zabudowy podmiejskiej charakteryzują się również niskim poziomem koncentracji różnego typu obiektów. Zabudowa jest niska, parterowa lub jednopiętrowa, o wyraźnym braku centrum. Obszary nowo urbanizowane w ten sposób są monofunkcyjne. 2) Brak ciągłości jest drugą cechą tych obszarów wymienianą przez Kaplana, Wheelera i Hollowaya. Często ten brak ciągłości zabudowy określa się terminem leap frog („żabi skok”). Pokazuje on bowiem, że osiedla mieszkaniowe powstają wewnątrz terenów rolniczych i tworzą taką mozaikę (patchwork) nie przypominającą zwartego miasta – tereny zurbanizowane występują na przemian z rolniczymi lub leśnymi. 3) Segregacja funkcjonalna lub homogeniczność. Zabudowa podmiejska (sprawl) jest często postrzegana, w przypadku miast amerykańskich, jako niekończące się rzędy jednakowych lub bardzo podobnych jednorodzinnych domów, stojących na nieogrodzonych działkach, z trawnikiem przed wejściem i garażem. Ten typ zabudowy jest wyraźnie oddzielony od terenów przemysłowych i ciągów handlowych a poszczególne kwartały oddzielają od siebie szerokie ulice. Z badań przeprowadzonych zarówno w miastach polskich, jak i w wielu innych miastach na świecie wynika, że coraz większe obszary w obrębie gmin miejskich lub wiejskich zajmowane są dziś nie tylko przez osiedla mieszkaniowe, ale również przez supermarkety, centra handlowe, kompleksy biur (business parks), hurtownie, nowe zakłady przemysłowe, drogi, parkingi, ośrodki sportu i rekreacji i inne rodzaje nierolniczego użytkowania ziemi. Tym samym powierzchnia gruntów rolnych wokół miasta kurczy się wyraźnie. W przeciwieństwie do ekologów, którzy zwracają uwagę na niekorzystne konsekwencje wynikające z ekspansji przestrzennej miasta, niektóre organizacje i politycy twierdzą, że jest to korzystne dla rozwoju gospodarki lokalnej i regionalnej, i że należy ten proces wspierać2. Opierają swoje stanowisko na opinii o istnieniu znaczących rezerw ziemi niezagospodarowanej lub zagospodarowanej ekstensywnie, a przez to nie stanowiącej strat dla rolnictwa. Ekspansja zabudowy miejskiej bez wątpienia przyczynia się do degradacji siedlisk leśnych w strefie podmiejskiej. Problemy te nasilają się jeszcze bardziej w strefie brzegowej, gdzie ekspansja zabudowy miejskiej prowadzi do pogarszania się jakości wody, niszczenia flory i fauny nadmorskiej lub nadrzecznej oraz form rzeźby terenu (np. wydm). Niektórzy autorzy twierdzą, że suburban sprawl oddziałuje negatywnie na dzielnice podmiejskie (suburbs), miasta, gospodarkę i środowisko. Rozwój lub raczej nadmierny rozwój przedmieść (suburbs) wniósł wiele efektów negatywnych do samych przedmieść. Mnożenie się nowych osiedli, ciągów handlowych, koncentracja biur sprawiają, że przedmieścia tracą ten wyjątkowy charakter, który zawsze był kojarzony z tą nazwą – spokoju, niewielkiego ruchu, dobrych stosunków sąsiedzkich. „Zieleń podmiejska” przedmieść, która przyciągnęła przed latami mieszkańców centrów miast przeobraziła się w szary krajobraz, który ci, którzy tu przybyli pozostawili właśnie w centrum. Do tego dochodzą trudności z przemieszczaniem się. Mieszkańcy dalekich przedmieść są skazani na poruszanie się własnymi samochodami i ruch samochodowy jest tu w niektórych porach większy niż w centrum. Czas, który się traci na dojazdy do pracy, dowóz dzieci do szkoły, dokonanie zakupów sprawia, że mieszkańcy przedmieść mają go mniej na wypoczynek niż mieszkańcy centrum. Poza 2 32 www.sprawlcity.org Mirosława Czerny tym, szczególnie w miastach amerykańskich, gdzie działki podmiejskie są duże, a domy od siebie oddalone, traci się kontakt z sąsiadami, co zdaniem socjologów nie jest korzystne3. Dyskusja na temat urban sprawl przyjmuje dwa przeciwstawne punkty widzenia. Jedni twierdzą, że inwestycje (głównie funkcja biznesowa) w strefie brzegowej miasta mogą się rozwijać niezależnie od miasta centralnego (Garreau 1988); inni natomiast uważają, że miasto centralne i jego przedmieścia oraz obrzeża są ze sobą nierozłącznie związane i jest to proces naturalny rozwoju dużego miasta. Według tego drugiego poglądu suburban sprawl jest związany ze spadkiem jakości życia w mieście centralnym i w starych suburbiach, co negatywnie wpływa na przyszłość metropolii (Savitch i in. 1993). Poza USA panuje zgodność co do konieczności ograniczenia niekontrolowanego urban sprawl i do wspierania zwartych form rozwoju miasta, co przyczynia się do zrównoważenia miasta (urban sustainability) (Breheny 1995) i do redukowania różnic między społecznościami miasta. Chociaż potężne siły decentralizacji usług i dekoncentracji zabudowy miejskiej sprawiają, wi ied llo Os we Centrum handlowo-usługowe le we Os llo wi ied le Przemysł Odrestaurowana stara zabudowa Osiedle socjalistycznych bloków mieszkalnych Nowa zabudowa mieszkalno-usługowa Nowe osiedle domów wielorodzinnych Stare, nie restaurowane budynki komunalne Handel i gastronomia zmodernizowana le ied Os we llo wi Usługi w zmodernizowanych fabrykach i magazynach Nowe osiedle domów jednorodzinnych Osiedle socjalistycznych bloków mieszkalnych C h en -u andl trum su ow go o we - Nowe budynki użyteczności publicznej Nowe osiedle domów wielorodzinnych Osiedle starych i nowych bloków mieszkalnych Stare osiedle domów jednorodzinnych Tereny rekreacyjne Tereny rekreacyjne Usługi w zmodernizowanych fabrykach i magazynach Strefa przemysłowa centrum peryferie obrzeże Ryc. 2. Model miasta postsocjalistycznego (Czerny 2006). że trudno lub wręcz niemożliwe będzie odwrócenie obecnej tendencji. Przykładem jest Wielka Brytania, gdzie proces urban sprawl przybiera coraz większe rozmiary, pomimo wysiłków planistów i władz lokalnych do powstrzymania tego procesu (Breheny 1995). Regulacje planistyczne jedynie nieco opóźniły ten proces. Całkowite jego powstrzymanie nie jest możliwe w okresie politycznej 3 www.mstl.org/focus/sprawl 33 Przestrzeń dużego miasta... decentralizacji. Hart (1993) stwierdził, że utrzymanie otwartych (niezabudowanych) przestrzeni (terenów) jest koncepcją zwolenników elitaryzmu, trudną do sprzedania politycznie. Nawet w Holandii, gdzie rzeczywiście starano się wprowadzić nowe funkcje na odbudowane (lub poddane renowacji) tereny (stosując tzw. recykling przestrzeni miejskiej), nie można było powstrzymać ucieczki pewnych funkcji miejskich (wcześniej obecnych w centrum) na obrzeża, do edgecity (van den Berg 1993). W przestrzeni miasta postsocjalistycznego występują więc nowe trendy, które można ogólnie określić jako model urbanizacji charakterystycznej dla systemu kapitalistycznego (ryc. 2). Z tą jednak różnicą, że o ile w krajach Europy Zachodniej i w Ameryce Północnej omawiane procesy zachodziły w ciągu długiego okresu, o tyle w Polsce po 1990 roku nałożyły się na siebie w bardzo krótkim czasie. Przytaczając słynną frazę Davida Harveya w mieście postsocjalistycznym nastąpiła kompresja czasoprzestrzenna. W wyniku gwałtownych procesów społeczno-gospodarczych w ciągu zaledwie kilkunastu lat zaszły prawie jednocześnie procesy: urbanizacji, suburbanizacji, urban sprawl, reurbanizacji i deurbanizacji. Najwyraźniej skutki dla organizacji przestrzeni wynikające z tempa i intensywności tych zmian można zobaczyć w Warszawie. Nastąpił proces konsolidacji urbanistycznej i funkcjonalnej centrum miasta. Znikają wolne działki, na których powstaje zabudowa mieszkaniowa i biurowa. Rozrasta się śródmieście, tworząc swego rodzaju strefę mieszaną (idąc śladem terminologii Hoyta, patrz Czerny 2005), w której znika funkcja mieszkaniowa klasy średniej niższej i na jej miejsce pojawiają się mieszkania dla klasy średniej i średniej wyższej, biurowce, centra handlowe itp. Rewitalizacja i aranżacja nowych przestrzeni publicznych przyczynia się do nasilenia zjawiska gentryfikacji. Urban sprawl prowadzi do wdzierania się miejskich form użytkowania ziemi na tereny wiejskie i rolnicze. Zanieczyszczenie środowiska, wynikające z braku kontroli nad użytkowaniem ziemi i podziału funkcjonalno-przestrzennego miasta, sprzyja jego fragmentacji i chaosowi przestrzennemu. WYZWANIA DLA MIASTA Przedstawione powyżej obserwacje, dotyczące procesu urban sprawl, potwierdzają, postawioną, przez Borję i Carrióna tezę, że miasto podlega procesowi „podziałów plemiennych” (Borja, Carrión 2016). Nierówności i ekskluzja przekształcają się w bomby zegarowe. Miasto stało się miejscem wywłaszczenia i wykluczenia. Rozległa spekulacyjna urbanizacja to rozpływanie się miasta i osłabienie tożsamości społecznej z miejscem. W Europie i w Ameryce Północnej myślimy, że wszystko musi być miastem. Ale kiedy wszystko jest miastem, nic już miastem nie jest. Zwarte (kompaktowe) i coraz bardziej złożone w swojej strukturze miasta stają się przestrzeniami gentryfikacji, selektywnymi terenami grup uprzywilejowanych. Tereny, które stanowiły wcześniej dzielnice klasy niższej, o niższym standardzie mieszkań, o zróżnicowanej strukturze społecznej, gdzie zlokalizowane są duże obiekty infrastrukturalne (wiadukty, porty, lotniska, duże kompleksy przemysłowe) stopniowo ponownie stają się obiektem zainteresowań inwestorów. Po przeprowadzeniu rewitalizacji lub renowacji wielu obiektów przejmują je usługi wyższego rzędu (biura, centra handlowe, uczelnie oraz apartamenty przeznaczone dla klasy wyższej i średniej). Całe osiedla i ulice są prywatyzowane a dostęp do nich ograniczony. Przestrzeń miejska zaczyna przypominać ciasto przetykane „rodzynkami”, czyli osiedlami zamkniętymi. Dochodzi do daleko posuniętej alienacji miejskiej, do wywłaszczenia większości mieszkańców z ich praw do miasta (Borja, Carrión 2016). 34 Mirosława Czerny Na peryferiach rozwijają się nie-miasta, postępuje urbanizacja bez miasta (Borja, Carrión 2016). Jest to urbanizacja rozproszona i sfragmentaryzowana, segregująca, rozbijająca więzy społeczne i kulturalne. Właściwy dla miast obraz wymieszania – ludzi, gmachów, funkcji itp. – jest zastępowany gettoizacją. Kultura miejsca staje się „kulturą plemienną” lub kulturą poszczególnych jednostek. Miasta stanowią tereny spekulacji, osiedli mniej lub bardziej bogatych, ogrodzonych i zamkniętych jak twierdze. Obok nich powstają osiedla budownictwa społecznego i nieformalnego lub w stadium degradacji wypchnięte z formalnych struktur miejskich. W swojej najnowszej książce Peter Bächtold (2013) wyróżnia trzy podstawowe kryteria przestrzenno-ekonomiczne, na których opiera się rozwój (zrównoważony) miasta. To: – bliskość, oparta na kryterium odległości, – zwartość, oparta na kryterium gęstości, – zdolność adaptacji, oparta na kryterium różnorodności funkcjonalnej i społecznej. Miasto krótkich odległości jest najlepszym przykładem spełnienia kryterium bliskości. Miejsca pracy we wszystkich działach gospodarki, łącznie z handlem, zlokalizowane są w pobliżu centrum miasta i dobrze skomunikowane z pozostałymi dzielnicami dzięki rozwiniętemu transportowi publicznemu. Tym samym pokonywanie przez mieszkańców miasta niezbędnych odległości może być optymalizowane i skracane. Jeśli miasto charakteryzuje się wysokimi wskaźnikami gęstości, wówczas możliwa jest większa integracja wszystkich udogodnień, łącznie z przestrzeniami zielonymi o wysokich walorach wypoczynkowych. Wreszcie zdolność adaptacyjna miasta sprawia, że miasto jest zdolne sprostać wyzwaniom zmieniających się potrzeb gospodarczych i społecznych. Możliwości adaptacji przestrzeni miejskiej zależą od jej struktury i sprzyja temu procesowi zróżnicowana, wielofunkcyjna przestrzeń, której funkcje łatwo się zmieniają (Bächtold 2013, s. 3). Stały proces przeobrażania się miasta jest rezultatem dwóch występujących jednocześnie strategii rozwoju – oddolnej i odgórnej. ZAKOŃCZENIE W każdej epoce gwałtownych i radykalnych przemian społecznych i politycznych miast zapowiadano ich zmierzch, zniknięcie, rozpłynięcie się we fragmentarycznym, chaotycznie zagospodarowanym terenie, charakteryzującym się wysokim poziomem segregacji społecznej. Istnieją propozycje urbanistyczne, które przewidują urbanizację bez miast i to nie jest utopia. Z przykładami tego zjawiska mamy do czynienia dzisiaj na peryferiach wielkich miast lub w regionach, gdzie powstają wyspecjalizowane funkcjonalnie osiedla lub miejscowości wyalienowane z otoczenia, o słabych relacjach z miejscem, gdzie powstały. Miasta jednak nie tylko się odradzają ale też integrują swoje peryferie. Jane Jacobs odkrywała i opisała dialektykę miast i fazy ich rozwoju, od narodzin, po kryzysy i ich odradzanie na nowych fundamentach (Jacobs 1961). Miasta się odradzają, ponieważ stanowią najbardziej kompleksowy (złożony) produkt, jaki stworzył człowiek w przestrzeni geograficznej. Zróżnicowanie społeczne i wysoka gęstość zaludnienia oraz ich wielorakie relacje sprawiają, że miasto stanowi środowisko kreatywności, wolności i współpracy. Procesy w miastach dążą do ograniczania nierówności społecznych i wygenerowania solidarności. Rozwój gospodarczy w swojej przeważającej części jest zasługą miast. Aż do 80% PWB na świecie wytwarza się na terenach zurbanizowanych. Ale dynamika rozwoju gospodarczego jest jednocześnie produktem miasta i zjawiskiem prowadzącym do jego zniszczenia (np. upadek gospodarczy Detroit). Gospodarka miejska stanowi dzisiaj główne źródło akumulacji kapitału i w 35 Przestrzeń dużego miasta... dużej części akumulacja jest powiązana ze spekulacją i z czerpaniem korzyści z renty z gruntowej. Te same procesy w przestrzeni miejskiej nie prowadzą do rozwoju zrównoważonego. Bez interweniowania w procesy akumulacji kapitału nie można skończyć z biedą, wykluczeniem, poczuciem braku przynależności do miasta. Miasta kształtują się na bazie sprzeczności między akumulacją kapitału i reprodukcją społeczną. Globalizacja finansowa, gospodarka spekulacyjna, merkantylizacja społeczeństwa, polityki deregulacji i prywatyzacji, dążenie do osiągnięcia natychmiastowych (szybkich) zysków, ideologie strachu i obsesji na tle braku bezpieczeństwa i ucieczki w osiedle zamknięte, słabość władz lokalnych i temu podobne kształtują nowe przestrzenie miejskie. Strategie zmierzające do konsolidacji terytorialnej miast powinny uwzględniać czynniki terytorialne, społeczno-ekonomiczne i strukturalne miasta, które zdynamizują rozwój gospodarki lokalnej integrujący i wykorzystujący wszystkie aktywa miasta. Z takiego założenia wynikają nowe projekty miejskie, szczególnie te, które dążą do zmian funkcji fragmentów przestrzeni miejskich i integracji elementów tej przestrzeni w sposób harmonijny i pełny. Plany te są osadzone w koncepcji urbanistyki społecznej, która łączy elementy struktury miasta – od przemian fizycznych, interwencji społecznej, po kwestie zarządzania instytucjonalnego i partycypacji mieszkańców – w jeden system koncepcyjno-metodologiczny. Konflikty w przestrzeni miejskiej są zróżnicowane w zależności od miejsca, cech kultury i polityki miasta To one kształtują przestrzeń, która różnicuje się w zależności od: a) intensywności procesów społeczno-przestrzennych prowadzących do segregacji; b) wzmocnienia się zjawisk społecznych i gospodarczych prowadzących do konfliktów i c) degradacji terenów centrum miasta, co prowadzi do fragmentacji funkcjonalno-przestrzennej4. Okres transformacji politycznej po 1990 roku przyniósł w Polsce zmiany także miastom i jego mieszkańcom. Wolny rynek zaczął regulować kwestie cen ziemi i mieszkań. Nastąpiła lub trwa do tej pory prywatyzacja i reprywatyzacja gruntów miejskich. Pojawili się inwestorzy zagraniczni, zarówno w sektorze usług jak i w mieszkalnictwie. Przestrzeń miasta zaczęła „gęstnieć”. Niezagospodarowane, niewykorzystane do tej pory działki miejskie w dzielnicach centralnych szybko wypełniają gmachy banków, hoteli i eleganckich mieszkań. Także w osiedlach bloków socjalistycznych zachodzi proces zagęszczania zabudowy. Między luźno stojącymi domami powstają nowe budynki, lepiej wykonane, o większym standardzie mieszkań. Jednocześnie, szczególnie w dużych miastach, obserwowany jest proces, który miasta świata zachodniego dotknął znacznie wcześniej, a mianowicie ucieczki nowo tworzącej się klasy średniej z centrum, szczególnie z bloków socjalistycznych na peryferie miast. Na bliskich peryferiach miast powstają nowe, o wysokim standardzie osiedla bloków wielorodzinnych, na dalszych peryferiach powstają osiedla domów jednorodzinnych oraz eleganckie zespoły willowe. Miasto się rozrasta przestrzennie, czemu sprzyjają także procesy społeczne w nich zachodzące – zróżnicowanie społeczeństwa pod względem osiąganych dochodów, rozwój motoryzacji, wzrost aspiracji społecznych. Za tymi zjawiskami nie nadąża rozwój infrastruktury, szczególnie rozbudowa ulic i dróg w aglomeracjach miejskich. Pod tym względem sytuacja w Czechach i Słowacji jest znacznie lepsza niż w pozostałych krajach Europy Środkowej. W najbliższych latach dawne miasta socjalistyczne coraz bardziej upodabniać się będą do miast Zachodu. Przejawiać się to będzie w sferze społecznej, urbanistycznej i w formach użytkowania 4 http://www.plataformaurbana.cl/archive/2016/11/15/conferencia-the-evolution-of-gentrification-the-gentrificationof-evolution/ 36 Mirosława Czerny przestrzeni. Już teraz obserwowany jest proces segregacji przestrzeni miejskiej, wyraźnego rozdziału między przestrzenią prywatną i publiczną miasta oraz rozlewania się miasta na tereny rolnicze. Bibliografia Bächtold P., 2013,. The Space-Economic Transformation of the City: Towards Sustainability. Springer Science+Business Media, Dordrecht. Bauer M. et al., 2006, Labour mobility in urban China. An integrated labour market in the making? Berliner China-Studien 46. Lit. Berlin. Bebbington A., 1999, Capitals and Capabilities: A Framework for Analysing Peasant Viability, Rural Livelihood and Poverty. „WorldDevelopment” 27 / 12., s. 2021–2044. Berg, van den, L. M., 1993, Patterns of harmony and conflict between horticulture and urban growth in the Netherlands. „Geography Research Forum”, 13, s. 32–45 BorsdorfA., Bähr J., Janoschka M., 2002, Die Dynamik stadtstrukturellen Wandels im Modell der lateinamrikanischen Stadt. „Geographia Helvetica”, no. 4, s. 300–310. Breheny M., 1995, Counter-urbanisation and sustainable urban forms. W: J. Brotchie, M. Batty, E. Blakely et al. (Eds.): Cities in Competition: Productive and Sustainable Cities for the 21st Century. Melbourne. Longman, s. 402–429 Chambers R., Conway G.R., 1992, Sustainable Rural Livelihoods: Practical Concepts for the 21st Century. „Discussion Paper” 296. Brighton, UK. Covarrubias S., 2016, Calidad antes que cantidad: lecciones aprendidas sobre espacio público. "Plataforma Urbana". Espacio Público. 12.XI.2016. Czerny M., 2014, Stare i nowe w przestrzeni miast Ameryki Łacińskiej. Aktorzy i kontestatorzy zmian. Warszawa, WUW. Czerny M., 2006, Warsaw – The Expanded and „Overflowed” City in Transition [w:] Current Politics and Economics of Russia, Eastern and Central Europe, „Nova Science Publisher”, New York, Volume 21, Issue 1. s. 1–18. Czerny M., 2005, From city periphery to urban sprawl – Word experiences. [w:] M. Gutry-Korycka (ed.): Urban Sprawl. Warsaw Agglomeration Case Study. Warsaw University Press. Warsaw. Czerny M., 2005a, Globalizacja a rozwój. Warszawa, PWN. Czerny M., 1994, Czy istnieje model rozwoju wielkich miast latyno-amerykańskich? „Prace i Studia WGiSR UW” 15, s. 69–89. Garreau J., 1991, Edge City: Life on the New Frontier. Anchor Books. New York. Jacobs J., 1961, Muerte y vida de las gran des ciudades. Capitan Swing Libros, Madrid. Jezierski A., Leszczyńska C., 1994, Dzieje gospodarcze Polski w zarysie do 1989 r. Wydawnictwo KeyText, Warszawa. Kaplan D. H., Wheeler J. O., Holloway S. R., 2004, Urban Geography. Hoboken. Wiley & Sons Köberlein M., 2003, Living from waste. Livelihoods of the Actors Involved in Delhi’s Informal Waste Recycling Economy. „Geographischen Entwicklungsforschung“ 24, Saarbrücken. Kraas F., Aggarwal S., Coy M., Mertins G. (Eds), 2014. Megacities. Our Global Urban Future. Springer Science+Business Media, Dordrecht. Kraas F., Mertins G., 2014, Megacities and Global Change. [W:] F.Kraas, S. Aggarwal, M. Coy, G. Mertins (eds). 2014. Megacities. Our Global Urban Future. Springer Science+Business Media, Dordrecht. Lackowska M., 2009, Zarządzanie obszarami metropolitarnymi w Polsce. Między dobrowolnością a imperatywem. WUW, Warszawa. Mantey D., 2009, . Żywiołowość procesów przestrzennych. „Prace i Studia Geograficzne” 42, s. 153–173. 37 Przestrzeń dużego miasta... Mertins G., 2003, Jüngere Sozialräumlich-strukturelle Transformationen in den Metropolen und Megastädten Lateinamerikas. „Petermanns Geographische Mitteilungen” 147, 4, s. 415–429. Rakodi C., 1999, A Capital Assets Framework for analysing Household Livelihood Strategies: Implications for Policy. „Development Policy Review” 17, s. 315–342. Savitch H. V., Collins D., Sanders D., Markham J.P., 1993, The ties that bind: central cities, suburbs and the new metropolitan region. „Economic Development Quarterly“, 7, s. 341–357 Scholz F., 2002, Die Theorie der „Fragmentierenden Entwicklung“. „Geographische Rundschau“ 54, 10, s. 6–11. Słodczyk J., 2003, Przestrzeń miasta i jej przeobrażenia. Uniwersytet Opolski. Sustainable Livelihoods and Poverty Elimination. 1999,. Department for International Development, London. Thomas D., 1990,. The edge of the city. „Transactions”, Institute of British Geographers N.S., 15, s. 131–138. Wehrmann B., 2014, Land Development Strategies in Megacities: Guiding Land Use and Land Rigths in the Context of Urban Sprawl and Informality. [W]: F. Kraas, S. Aggarwal, M. Coy, G. Mertins (Eds). 2014. Megacities. Our Global Urban Future. Springer Science+Business Media, Dordrecht. Wehrmann B., 1999, Zum Umgang mit informellen Insstitutionen des städtischen Bodenmanagements in Afrika – ausgehend von Beispielen in Mauretanien, Senegal und Südafrika. Marburg. Źródła internetowe Beck R., Kolankiewicz L., 2001, Weighing Sprawl Factors In Large U.S. Cities (www.sprawlcity.org). Borja J., Carrión F., 2016. Reflexiones en torno al. Manifiesto por un Habitat 3 Alternativo. Plataforma Urbana z dnia 18.XI.2016. http://www.plataformaurbana.cl/archive/2016/10/18/manifiesto-por-un-habitat-alternativo/ Estocolmo ya tiene su primer barrio sustentable (y desde los ’90).Plataforma Urbana. Regeneración Urbana. 8.XI.2016. http://www.plataformaurbana.cl/archive/2016/11/08/estocolmo-ya-tiene-su-primer-barriosustentable-y-desde-los-90/, korzystano dnia 11.XI.2016 Martínez Gaete C., 2016. Nueva York mapea todos sus árboles y calcula el beneficio económico de cada uno. Plataforma Urbana. Sustentabilidad. 14.XIkorzystano dnia 14.XI.2016. http://www.plataformaurbana.cl/archive/2016/11/14/nueva-york-mapea-todos-sus-arboles-y-calcula-el-beneficio-economico-de-cada-uno/ http://www.sercotec.cl/Productos/FortalecimientodeBarriosComerciales_Valpara%C3%ADso.aspx, 10.XI.2016 http://www.plataformaurbana.cl/archive/2016/11/15/conferencia-the-evolution-of-gentrification-thegentrification-of-evolution/, 16.XI.2016. http://www.plataformaurbana.cl/archive/2016/11/12/calidad-antes-que-cantidad-lecciones-aprendidas-sobreespacio-publico/ korzystano 14.XI.2016. www.sprawlcity.org www.mstl.org/focus/sprawl 38 JOCHEN HUCKE1 PLANOWANIE PRZESTRZENNE I ROZWÓJ GOSPODARCZY NA PRZYKŁADZIE REGIONU BERLIN–BRANDENBURGIA ROZWÓJ GOSPODARCZY I UWARUNKOWANIA STRUKTURALNE OBSZARU BERLIN-BRANDENBURGIA PO ZJEDNOCZENIU NIEMIEC W pierwszym okresie po zjednoczeniu Niemiec (1991–1995) Berlin korzysta z jego gospodarczych skutków, natomiast Brandenburgia odnotowuje nagły wzrost produktu krajowego brutto per capita, startując jednak z bardzo niskiego poziomu wyjściowego. W latach 1995–2005 pojawia się w Berlinie okres stagnacji gospodarczej, a rozwój Brandenburgii postępuje w tempie zbliżonym do wzrostu całych Niemiec. Po 2005 roku Berlin ponownie wchodzi w etap szybkiego wzrostu PKB. Istotne znaczenie ma relacja wartości PKB per capita dla Berlina i Brandenburgii do jego wartości dla całych Niemiec. Na początku okresu 1991–2014 oczekiwania szybkiego wzrostu gospodarczego Niemiec Wschodnich do poziomu Niemiec Zachodnich nie sprawdziły się w przypadku Brandenburgii (ani innych wschodnioniemieckich krajów związkowych). Poziom PKB per capita wzrastał stopniowo od 40% średniej dla Niemiec do 70% na początku XXI wieku i pozostaje na tym poziomie obecnie, dzięki działaniom modernizacyjnym i innowacyjnym w gospodarce. Poziom gospodarki Berlina jest bliski średniemu poziomowi w całych Niemczech. Anomalią jest fakt, że poziom PKB w stolicy jest dzisiaj niższy niż poziom PKB całego kraju (94%). Rycina 1 pokazuje Berlin i Obszar Metropolitalny Berlin–Brandenburgia na tle całego obszaru Niemiec. W Niemczech wyróżniono 11 obszarów metropolitalnych, obejmujących 50% terytorium Niemiec (180 tys. na 375 tys. km2) oraz 63% ludności (52 mln z 82 mln mieszkańców ogółem). Obszar metropolitalny Berlin-Brandenburgia (składający się krajów związkowych Berlina i Brandenburgii) cechuje największy obszar (30 tys. km2), zajmuje drugie miejsce pod względem liczby ludności (6 mln mieszkańców, w tym Berlin 3,5 mln a Brandenburgia 2,5 mln – podczas gdy najsilniej zaludniony Tabela 1.Wybrane wskaźniki geograficzne dla Berlina i Brandenburgii. Wybrane wskaźniki Powierzchnia całkowita Obszar zamieszkany Udział terenów zamieszkanych w powierzchni całkowitej Ludność ogółem Gęstość zaludnienia brutto Gęstość zaludnienia na terenach zamieszkanych Dług publiczny ogółem Dług publiczny na mieszkańca Berlin 892 km2 626 km2 70% 3,5 mln 3890 mk/km2 5543 mk/km2 59,7 mld euro 17.347 euro Brandenburgia 29.654 km2 2743 km2 9% 2,5 mln 83 mk/km2 880 mk/km2 20,3 mld euro 8.283 euro 1 Artykuł powstał na podstawie informacji zaprezentowanej przez Autora w trakcie konferencji. Tłumaczenie z języka angielskiego: Barbara Gadomska; opracowanie redakcyjne: Ludwik Biegański. Wykorzystano ilustracje dostarczone przez Autora, pochodzące w większości z archiwów Senatu Berlina. 39 Planowanie przestrzenne i rozwój... Ô Ryc. 1. Położenie Obszaru Metropolitalnego Berlin-Brandenburgia wśród 12 obszarów tego typu na terenie Niemiec. jest region Nadrenii – Zagłębia Ruhry: 10 mln mieszkańców) i posiada stosunkowo niską gęstość zaludnienia (195 mieszkańców/km2, tj. mniej niż średnia krajowa wynosząca 230 mieszkańców/km2). Centralne położenie Berlina w obszarze metropolitalnym wyraża się m.in. poprzez gęstość zaludnienia, co ilustruje kartogram na rycinie 2. Pozycję tę ilustrują inne wybrane dane dla Berlina i otaczającego go landu Brandenburgii w tabeli 1. Położenie Berlina w sieci komunikacyjnej podkreśla także jego pozycję centralną w stosunku do innych ważnych ośrodków miejskich. Pokazują to odległości połączeń autostradowych Obszaru Metropolitalnego Berlin-Brandenburgia z następującymi metropoliami: Hamburgiem – 287 km, Rostockiem – 228, Szczecinem – 150, Nadrenią-Zagłębiem Ruhry 526, Poznaniem – 274, Warszawą – 574, Lipskiem – 191, Frankfurtem – 549, Monachium – 587, Dreznem – 192, Wrocławiem – 344, Pragą – 348. Rolę Berlina jako centrum Obszaru Metropolitalnego pokazuje bilans dojazdów do pracy (ryc.3). Rozwój gospodarczy Obszaru Metropolitalnego Berlina w latach 2000–2014 pokazuje wzrost siły centrum i kurczenie się peryferii. Kartogram na ryc. 4 pokazuje to zjawisko za pośrednictwem procentowego wzrostu liczby miejsc pracy objętych składką na ubezpieczenie społeczne w latach 2000–2014 według gmin Brandenburgii i w samym Berlinie. 40 Jochen Hucke Ryc. 2. Gęstość zaludnienia obszaru metropolitalnego Berlin-Brandenburgia. Ryc. 3. Liczba dojeżdżających do pracy według gmin jako miernik centralnej pozycji Berlina. 41 Planowanie przestrzenne i rozwój... Ryc. 4. Zmiana procentowa liczby zatrudnionych objętych ubezpieczeniem społecznym według gmin między latami 2000 i 2014 . Faza 1: 1990 – 1995: wielkie nadzieje związane ze zjednoczeniem Niemiec. W zakresie politycznym oznaczało to ponowne połączenie Berlina Wschodniego i Zachodniego; utworzenie kraju związkowego Brandenburgia z trzech okręgów dawnego NRD (Poczdam, Frankfurt nad Odrą i Cottbus); objęcie obu jednostek: Berlina i Brandenburgii niemieckim systemem federalnym. Na stan gospodarki i związanej z nią polityki wpłynęło powszechne załamanie przemysłu w Niemczech Wschodnich jako niekonkurencyjnego na rynkach światowych; szybkie wygaszenie subsydiów federalnych, szczególnie dla Berlina; wyrównywanie społeczno-ekonomicznych aspektów jakości życia w Niemczech Wschodnich i Zachodnich przy ogromnym wsparciu rządu federalnego: na inwestycje infrastrukturalne (projekty „jedność Niemiec”) oraz przez zachęty finansowe dla prywatnych inwestycji (deprecjacja degresywna). W polityce społecznej miało miejsce wielkie oczekiwanie, że po zakończeniu konfliktu między Wschodem a Zachodem, Berlin stanie się centrum wymiany politycznej, gospodarczej i kulturalnej; publikowano prognozy, że w krótkim czasie Berlin zostanie metropolią liczącą 5 mln mieszkańców; natomiast inwestycje miejskie będą realizowane z deficytu budżetowego. Przykładem wielkiej inwestycji publicznej w infrastrukturę jest główny dworzec kolejowy w Berlinie, który stanowi centralny węzeł całkowicie zreorganizowanego systemu kolei łączącego Berlin z innymi częściami Niemiec i integrującego miasto z europejską siecią kolejową. Plan został zaaprobowany w 1995 roku, a otwarcie dworca nastąpiło w 2006 roku. W sumie, kosztem 4,3 mld euro zreorganizowano sieć kolejową w Berlinie (w tym zbudowano cztery nowe dworce kolejowe i nowy tunel dla połączenia kolejowego północ–południe). Przykładem wielkich inwestycji ze środków prywatnych jest otoczenie Potsdamer Platz, stanowiące nowoczesny „interfejs” między Berlinem Wschodnim a Zachodnim. 42 Jochen Hucke Faza 2: 1996–2001: okres stagnacji i suburbanizacji. W 1996 roku połączenie Berlina i Brandenburgii zostało odrzucone w referendum, ponieważ większość mieszkańców Brandenburgii głosowała przeciwko połączeniu. W sferze politycznej bardzo bliska współpraca między rządami Berlina i Brandenburgii została ograniczona do zaledwie kilku dziedzin, a najważniejszym wyjątkiem była Wspólna Regionalna Agencja Planowania. Kontakty i koordynacja w innych sprawach nie różniły się właściwie od kooperacji z innymi jednostkami federalnymi (typowym przykładem jest Międzynarodowy Port Lotniczy Berlin–Brandenburgia). W polityce gospodarczej nastąpiło spowolnienie wyrównywania standardów społeczno-ekonomicznych. Nadal trwała migracja głównie młodych ludzi ze wschodu na zachód w poszukiwaniu pracy; rosło bezrobocie spowodowane wygaśnięciem programów tworzących miejsca pracy i ograniczonego powodzenia prywatyzacji dawnych wschodnioniemieckich przedsiębiorstw państwowych. Skutki suburbanizacji stają się zauważalne dla bilansu ludności zamieszkującej Berlin. Występuje słabnąca skuteczność i rosnące koszty niektórych własnych programów inwestycyjnych Berlina. Nastąpiła zmiana modelu polityki regionalnej Brandenburgii zwanego „zdecentralizowaną koncentracją” (miała na celu koncentrowanie inwestycji w centrach regionalnych bardziej oddalonych od Berlina). Kolejne fazy to: faza 3: 2002–2010, świadcząca o stopniowym opanowywaniu kryzysu finansowego Berlina i faza 4, od 2011 roku, wykazująca perspektywę stabilnego wzrostu, omówione zostaną w dalszej części artykułu. ROLA WSPÓLNEGO PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO DLA OBSZARU BERLIN-BRANDENBURGIA W 1996 roku, po referendum, które odrzuciło połączenie krajów związkowych Brandenburgii i Berlina, landy te zawarły umowę o wspólnym planowaniu przestrzennym. W traktacie tym określono cele i instrumenty takiego działania. Do głównych celów należały: – stworzenie warunków dla zrównoważonego rozłożenia szans i potencjałów w regionie; – popieranie wspólnego zagospodarowania przestrzennego; – ochrona i zachowanie bogactw naturalnych; – wzmocnienie wspólnego obszaru gospodarczego w celu skutecznej rywalizacji z regionami europejskimi; – integracja zamierzonej struktury obu krajów związkowych z jednoczącą się Europą. Do najważniejszych zobowiązań stron umowy i instrumentów działania zaliczono: – plany i koncepcje wspólnej struktury przestrzennej (krajowy program i plan zagospodarowania); – zatwierdzanie planów regionalnych; – opracowanie planów wydobycia węgla brunatnego i zagospodarowania tego obszaru (Łużyce w południowej Brandenburgii); – zapewnienie dostosowania miejskich planów zagospodarowania; – regionalne procedury planistyczne dla projektowanych dużych inwestycji; – powiadamianie sąsiednich krajów związkowych o planach zagospodarowania przestrzennego i ich koordynacja; – rejestracja baz danych dla planowania przestrzennego; 43 Planowanie przestrzenne i rozwój... – raporty na temat planowania przestrzennego2. Na bazie tej umowy powstał w 2007 roku program rozwoju krajów związkowych zawierający bardzo ogólne i skrótowo określone wytyczne obejmujące: 1) Zasady rozwoju Obszaru Metropolitalnego Berlin-Brandenburgia: – rozwój zrównoważony (wyważenie celów gospodarczych, społecznych i ekologicznych); – policentryzm; – wzmocnienie istniejącego regionalnego potencjału gospodarczego, naukowego i kulturalnego; – wykorzystanie centralnego położenia geograficznego w Europie dla stworzenia węzła Europejskich Sieci Komunikacyjnych. 2) Rozwój gospodarczy – ośrodki wzrostu: – Berlin; – miejscowości w Brandenburgii o potencjale gospodarczym lub naukowym; – Międzynarodowy Port Lotniczy Berlin-Brandenburgia (planowane ukończenie w początkach drugiej dekady XXI wieku); – koncentracja inwestycji publicznych i subsydiów na przestrzennych osiach wzrostu i odnogach oferujących szanse rozwoju. 3) Koncepcja społeczności o funkcjach usługowych względem swoich okolic. 4) Rozwijanie krajobrazu kulturowego (zabytkowe miasta i wsie, turystyka itp.) 5) Rozwój miast skoncentrowany na terenach wewnętrznych. 6) Zachowanie i wzmocnienie funkcji ekologicznych wolnych przestrzeni i krajobrazów. 7) Zintegrowane planowanie i rozwój dróg dla transportu łączącego Berlin, Brandenburgię i inne kraje regionu (należące do Unii Europejskiej i nienależące). 8) Rozwijanie współpracy między miastami i między regionami. W 2009 roku powstał wspólny plan zagospodarowania przestrzennego dla Berlina i Brandenburgii. Do realizacji planu powołany został Departament Wspólnego Planowania Przestrzennego, którego wpływ na rozwój gospodarczy jest bardzo ograniczony, ponieważ nie jest organem niezależnym, ale stanowi część biurokracji Berlina i Brandenburgii: w Berlinie wydział w senackim Departamencie Rozwoju Miasta i Środowiska a w Brandenburgii wydział w Ministerstwie Infrastruktury i Planowania Przestrzennego. Naczelnik Departamentu jest mianowany przez Brandenburgię, a jego stały zastępca mianowany przez Berlin. W Departamencie jest sześć wydziałów: prawny i planowania strategicznego, europejskiego zagospodarowania przestrzennego, planowania regionalnego, realizacji regionalnych planów zagospodarowania w regionie południowym, na obszarach wydobycia węgla brunatnego, realizacji regionalnych planów zagospodarowania w regionie północnym i współpracy regionalnej oraz zagospodarowania przestrzennego, przestrzennych programów, planów i koncepcji. Wpływ Departamentu Wspólnego Planowania Przestrzennego na rozwój gospodarczy jest także bardzo ograniczony, ponieważ w bardzo istotnych kwestiach opinie ekspertów często są odrzucane na rzecz argumentów politycznych. Przykładem może być procedura porównawcza w planowaniu regionalnym dotycząca lokalizacji przyszłego Międzynarodowego Portu Lotniczego Berlin-Brandenburgia. Lokalizacja, która otrzymała najniższą ocenę ekspertów, wygrała konkurs, ale lotnisko jest wciąż w budowie. 2 44 Szczegóły można znaleźć na stronie http://gl.berlin-brandenburg.de/en/about-joint-spatial-planning/ Jochen Hucke Niewielki wpływ Departamentu Wspólnego Planowania Przestrzennego na rozwój gospodarczy wynika również z tego, że główne instrumenty będące w jego dyspozycji należą do kategorii „miękkich” i polegają na przekonywaniu decydentów w sprawach gospodarczych i politycznych za pomocą przekazywania informacji (gromadzenia danych, modelowania, prognoz, scenariuszy itd.). Nawet tam, gdzie Departament Wspólnego Planowania Przestrzennego ma formalnie prawo zastosowania „twardych” instrumentów (szczególnie w dziedzinie zatwierdzania planów regionalnych i kontrolowania adaptacji miejskich planów zagospodarowania), stopień interwencji wydaje się niski. W latach 2007–2011 Departament Wspólnego Planowania Przestrzennego uczestniczył w ponad 2500 lokalnych lub regionalnych procedurach planistycznych. W tym okresie w sześciu wypadkach (wszystkie na terenie Berlina) zaaprobowano odejście od decyzji planów zagospodarowania przestrzennego; nie było ani jednego wypadku zakazu podjęcia procedur planistycznych z powodu naruszenia decyzji planu zagospodarowania przestrzennego. Departament nie ponosi formalnej odpowiedzialności ani nie dysponuje bezpośrednio pozytywnymi instrumentami kształtowania regionalnej polityki gospodarczej, takimi jak: decyzje o inwestycjach infrastrukturalnych, programy subsydiów, granty na inwestycje dla społeczności lokalnych. KONSOLIDACJA BUDŻETU JAKO PRIORYTET POLITYKI SENATU BERLINA W MINIONEJ DEKADZIE Faza 3: 2002–2011 – opanowywanie kryzysu finansowego Berlina. W roku 2001 niespełnione oczekiwania szybkiego, stałego wzrostu w Niemczech Wschodnich powodują wielkie problemy finansowe dla Bankgesellschaft Berlin (BGB; bank własny Berlina, założony w 1994 roku w celu wspierania inwestycji w całych Niemczech Wschodnich). Miasto Berlin, jako właściciel BGB, zapobiega niewypłacalności banku wpłacając do niego 1,7 mld euro i udzielając gwarancji na 21,7 mld euro. Ryc 5. Efekty konsolidacji budżetu Berlina w latach 2001–2012: linia czerwona – roczne wydatki publiczne; linia niebieska – roczne przychody sektora publicznego. W dziedzinie polityki dawną koalicję CDU – SPD zastępuje koalicja SPD – Die Linke; absolutnie priorytetowym celem politycznym staje się uzdrowienie finansów publicznych Berlina, będących w stanie krytycznym. W celu konsolidacji budżetu podjęto następujące środki polityczne i ekonomiczne: 45 Planowanie przestrzenne i rozwój... – większość własnych programów inwestycyjnych Berlina (np. budownictwo socjalne lub bodźce finansowe dla remontów i oszczędności energii w istniejących zasobach budowlanych) zostaje ograniczona lub zaniechana; – prywatyzacja miejskich przedsiębiorstw energetycznych, gazowych i wodnych; – prywatyzacja dwóch miejskich firm budownictwa mieszkaniowego; – sprzedaż nieruchomości należących do miasta; – społecznie akceptowalne wynagradzanie i ograniczenie liczby urzędników służby cywilnej. Od 2005 roku pojawiają się pierwsze słabe oznaki stabilizacji gospodarczej i poprawy, pobudzone przez inwestycje publiczne zrealizowane w fazach 1 i 2, takie jak: rosnące znaczenie średnich i małych przedsiębiorstw (SME) (technologie informatyczne, sektor kreatywny), podniesienie standardu dzielnic śródmiejskich (ryc. 5). Wykres pokazuje udaną konsolidację budżetu Berlina w latach 2001–2012 (linia czerwona – pokazuje roczne wydatki publiczne; linia niebieska – roczne przychody sektora publicznego). STRATEGIA DLA BERLINA 2030 JAKO PRZYKŁAD ZINTEGROWANEJ KONCEPCJI ROZWOJU MIEJSKIEGO Działania zostały zainicjowane przez senacki Departament Rozwoju Miasta i Środowiska i oparty o szeroką, publiczną dyskusję ekspertów (ilustruje to schemat na ryc. 6). Strategia dla Berlina 2030 wyróżnia cele strategiczne, obszary działań i instrumenty. Należą do nich (określone hasłowo): wzmacnianie gospodarki dzięki inteligentnej wiedzy, uwalnianie silnych stron dzięki kreatywności, zabezpieczenie zatrudnienia dzięki edukacji i umiejętnościom, wzmacnianie zróżnicowania dzielnic, jednoczesny wzrost miasta i terenów zieleni, budowanie podstaw metropolii przyjaznej dla klimatu, poprawa dostępności i sprzyjającej miastu mobilności, wspólne kształtowanie przyszłości. PRZYKŁADY I EFEKTY: MIASTO ZIELONE, ZWARTE I SPOŁECZNIE INTEGRUJĄCE Berlin aktywnie działa na następujących polach: – Utrzymywanie i rozwijanie wydarzeń i lokali dla artystów i firm działających w sektorze kreatywnym i kulturze. Polityka w stosunku do nieruchomości chroni i rozwija odpowiednie miejsca, oceniając wnioski o prawo zajęcia za pomocą prawnych narzędzi planistycznych i budowlanych. – Ułatwianie czasowego wykorzystania przestrzeni. Planuje się umożliwienie publiczno-prywatnej wymiany nieruchomości, by ułatwić tymczasowe wykorzystanie przestrzeni otwartych i lokali. – Doskonalenie umiejętności biznesowych artystów i twórców. Szkolenia i staże pomagają przedsiębiorcom z różnych dziedzin wejść na rozrastający się rynek. – Poszerzanie partycypacji w działaniach artystycznych finansowanych ze środków publicznych. Ponieważ kultura jest formą edukacji, popiera się inicjatywy lokalne, przełamuje zakazy, udostępnia lokale oraz zachęca do wspólnych działań i współpracy między organizacjami i niezależnymi scenami teatralnymi. – Wspieranie przestrzennej dywersyfikacji turystyki. Rosnące potrzeby turystyczne przynoszą korzyść także obrzeżom miasta, przekształcając obiekty kultury w miejsca krystalizujące i wspomagające przemyślane rozwijanie dzielnic. 46 Jochen Hucke Ryc. 6. Schemat działań zainicjowanych przez Departament Rozwoju Miasta i Środowiska Senatu Berlina opartych o dyskusję publiczną i opinie ekspertów. – Organizowanie dużych imprez. W przyszłości będzie się organizować więcej krajowych i międzynarodowych imprez sportowych i kulturalnych, co pozwoli rozwinąć infrastrukturę dostępną do wykorzystania przez imprezy z górnej półki i organizowane oddolnie. Przykładem losów planowanej realizacji wysokiej jakości przestrzeni był teren dawnego lotniska Tempelhof zamkniętego w 2006 roku, które oferowało 300 ha otwartej przestrzeni niedaleko centrum miasta. Senat zaproponował, by zagospodarować niewielką część obrzeży terenu. Projekt przegrał w referendum, w którym postanowiono zachować 100% Tempelhof Feld wolne od zabudowy. Drugi przykład realizacji wysokiej jakości przestrzeni stanowi Gleidreieckpark w pobliżu Potsdamer Platz. Pomysł urządzenia śródmiejskiego parku na dawnych terenach kolejowych był promowany przez inicjatywę mieszkańców, powstałą w 1974 roku. Realizacja została sfinansowana jako sposób rekompensaty za wykorzystanie gruntów przy Potsdamer Platz. Publiczne procedury planistyczne przeprowadzono w latach 2005–2013. Powierzchnia parku wynosi: 17 ha – park wschodni i 9 ha – park zachodni. Koszt inwestycji wyniósł 18 mln euro3. Poza działalnością w przestrzeni miasta wiele uwagi poświęca się skuteczności edukacji oraz atrakcyjności miasta dla turystyki. Rośnie liczba uczniów przygotowanych w Berlinie do podjęcia studiów wyższych. Także wskaźniki udziału słuchaczy szkół wyższych jest w Berlinie wyraźnie wyższy niż w Brandenburgii i w całych Niemczech. Natomiast liczba turystów spędzających noc w Berlinie sięgnęła w 2014 roku 28 688 700 (w tym 12 495 500 noclegów osób przybywających z zagranicy). 3 http://www.stadtentwicklung.berlin.de/umwelt/stadtgruen/gruenanlagen/downloads/gleisdreieck_der-park-am-gleisdreieck_broschuere.pdf 47 Planowanie przestrzenne i rozwój... PRZYKŁADY I EFEKTY: NAUKA I TECHNOLOGIE Berlin aktywnie działa na następujących polach: – Intensyfikacja transferu wiedzy i technologii. Przy wykorzystaniu sieci i narzędzi komunikacji następuje konsolidacja nauki, badań i biznesu jako skutecznych i sprawnych platform wymiany, transferu i spontanicznych spotkań. – Realizacja idei Berlina jako miasta inteligentnego. Systematycznie wprowadzane technologie informatyczne i łączności są drogą prowadzącą do społeczeństwa zreindustrializowanego, nieużywającego już paliw kopalnych. – Usprawnienie sieci współpracy między instytucjami naukowymi. Coraz intensywniej rozwijają się transgraniczne sieci współpracy i partnerstwa (szczególnie z sąsiadującym krajem związkowym – Brandenburgią), a także ich konsolidacja i rozszerzenie na inne państwa. Obszar transformacji Miejsce stymulacji Przestrzeń miejska wspierająca centrum Ryc. 7. Lokalizacja centrów technologicznych w granicach Berlina (wg Miejskiego Planu Rozwoju). 48 Jochen Hucke S-Bahnhof Betriebsbahnhof Schöneweide S-Bahnhof Adlershof Ryc. 8. Park technologiczny Johannisthal Adlershof – przykład zagospodarowania. – Rozwijanie licznych ośrodków innowacyjności na całym terenie Berlina. Inteligentna, perspektywiczna polityka przestrzenna wykorzystywana jest do stworzenia przestrzeni dla innowacyjnych przedsięwzięć i działań, szczególnie tych dotyczących technologii przyszłości. – Zachowywanie i rozwijanie istotnych terenów przemysłowych i handlowych. Tereny nadające się do celów przemysłowych zostają uzbrojone i zagospodarowane, a ich status prawny zagwarantowany. – Promowanie startupów. Poprawa warunków działania startupów (usługi, kontakty, kapitał, przestrzeń) pozwala przyspieszyć rozwój firm w Berlinie. 49 Planowanie przestrzenne i rozwój... Ryc. 9. Dzielnica im. Kurta Schumachera projektowana na miejscu likwidowanego berlińskiego lotniska Tegel jako część „Urban Tech Republic”. – Promowanie sposobów zwiększania liczby miejsc pracy i zatrudnienia. Zapewnia się szkolenia i wsparcie dla zwiększania zatrudnienia i zakładania startupów. Opracowuje się sposoby mające poprawić równowagę podziału pracy i obciążenia obowiązkami w rodzinie. Poszczególne sektory usług nabierają szczególnego znaczenia dla konkretnych poziomów kwalifikacji i części populacji. – Wprowadzenie „kultury życzliwości”. Rozszerza się i wzmacnia oświecone, niebiurokratyczne podejście do integracji migrantów – osób i firm – łącznie z zapewnieniem obsługi w obcych językach w samorządach lokalnych. Region stołeczny Berlin-Brandenburgia przygotowuje się do przyszłości wykorzystując swój potencjał innowacyjności. Co trzecia firma w regionie stołecznym działa na jednym z pięciu innowacyjnych obszarów: zarządzanie energią (6223), opieka zdrowotna (20 732), IT, łączność, media i sektor kreatywny (45 411), optyka (1541), transport, komunikacja i logistyka (17 619). Wspólnie firmy te generują ponad 103 miliardy euro przychodów, co odpowiada niemal 40% obrotów gospodarki regionu stołecznego. 50 Jochen Hucke Przyszłe centra technologiczne, jako podstawa poprawy gospodarki Berlina, powstaną na dziewięciu dużych obszarach – głównie dawnych terenach przemysłowych, które zostaną przystosowane do wykorzystania przez przemysł przyszłosci, przede wszystkim dla małych i średnich przedsiębiorstw (SME) (ryc. 7). Działania przedsiębiorstw mają być zdecydowanie nakierowane na badania i rozwój, wspólnie wykorzystujące wysoce wyspecjalizowany sprzęt, stosujące wspólny marketing itp. Pięć głównych dziedzin technologii przyszłości to: IT, media, sektor kreatywny, energia, transport, komunikacja, logistyka, optyka, zdrowie. Na ryc. 8 przedstawiono przykład parku technologicznego: Johannisthal Adlershof TP. Podstawowe dane inwestycji: powierzchnia 4,2 km2, dawny teren Akademii Nauk NRD + TV, przebudowa rozpoczęta w 1993 roku, inwestycja publiczna o wartości 550 mln euro, obecnie około 1000 firm, 16 laboratoriów naukowych, 16 000 miejsc pracy, 6000 studentów, 2200 mieszkań już zbudowanych, 2000 planowanych lub w budowie. Drugi przykład to planowana na miejscu likwidowanego lotniska Tegel część projektu zwanego „Urban Tech Republic”. (ryc. 9). 78% firm w sektorze kreatywnym znajduje się w centrum miasta. Obroty sektora kreatywnego w Berlinie od 2009 roku wzrosły o 28%. W Berlinie co najmniej jedna czwarta zwiększonego zatrudnienia w ostatnich latach związana jest ze wzrostem zatrudnienia w zawodach kreatywnych. w pozostałej części Niemiec stanowi ona tylko jedną ósmą. Jeden na 11 berlińczyków zatrudniony jest w sektorze kreatywnym. 51 GRZEGORZ A. BUCZEK PRZESTRZENNE ASPEKTY ROZWOJU SPOŁECZNO-GOSPODARCZEGO WARSZAWY – ANALIZA DOKUMENTÓW STRATEGICZNYCH WSTĘP Dyskusja o nowej formule dokumentu polityki przestrzennej m. st. Warszawy wynika z potrzeby jego aktualizacji zgodnie z wymaganiami przepisów wprowadzonych w 2015 roku do ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: Ustawa1). Dokument ten, który po możliwym wejściu w życie obecnie szeroko dyskutowanego Kodeksu urbanistyczno-budowlanego, miałby nazywać się „studium rozwoju przestrzennego”, wymagać będzie – między innymi – rozważenia aspektów społecznych i gospodarczych aktualnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy (dalej: Studium). Dotyczyć to także będzie jego relacji z dokumentami strategicznymi wskazanymi w art. 9 ust. 2 wymienionej Ustawy. Dla przypomnienia, artykuł ten mówi: „(…) prezydent miasta sporządza studium (…), uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem.” Jak wiadomo, obowiązujące obecnie Studium zostało przyjęte uchwałą z 10 października 2006 r.2, w której potwierdzono, że zostało ono sporządzone na podstawie przepisów Ustawy oraz w związku z uchwałą Rady Warszawy z 18 grudnia 2003 r.3. Oczywistym jest więc, że miał tu zastosowanie cytowany powyżej art. 9 ust. 2 Ustawy, a dodatkowo – w przypadku Warszawy – bezprzedmiotowy był ostatni jego fragment, tzn. słowa „o ile gmina dysponuje takim opracowaniem”, gdyż 24 listopada 2005 roku Rada m. st. Warszawy przyjęła Strategię Rozwoju Miasta Stołecznego Warszawy do 2020 roku (dalej: Strategia Warszawy4). Oznacza to, że ówczesny Prezydent Warszawy sporządzając Studium winien był uwzględnić w jego treści „ustalenia określone w strategii rozwoju”. Od daty przyjęcia Studium przez Radę m. st. Warszawy było ono zmieniane kilkakrotnie, jednak 1 Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 z późn. zm.). 2 Uchwała Nr LXXXII/2746/2006 Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. 3 Uchwała Nr XXIII/396/2003 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy. 4 Uchwała Nr LXII/1789/2005 Rady m. st. Warszawy z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Miasta Stołecznego Warszawy do 2020 roku. 52 Grzegorz Buczek fragmentarycznie, przy czym po decyzji o przystąpieniu do dokonania zmian w październiku 20085 roku, najwięcej zmian wprowadzono uchwałami z 7 października 2010 r.6 i 16 października 2014 r.7 Oczywiście, sporządzający te zmiany Prezydent m. st. Warszawy był związany cytowanym przepisem art. 9 ust. 2 Ustawy, w szczególności dotyczącym „ustaleń określonych w strategii rozwoju” miasta stołecznego Warszawy do 2020 roku, która – nota bene – nie była zmieniana od dnia jej przyjęcia. Co więcej, zważywszy na to, że w grudniu 2011 roku Rada Ministrów przyjęła Koncepcję Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do 2030 roku8, a w październiku 2013 roku Sejmik Województwa Mazowieckiego przyjął Strategię Rozwoju Przestrzennego Województwa Mazowieckiego (dalej: Strategia WM)9 oraz w lipcu 2014 roku Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego (dalej Plan WM)10, to Prezydent m. st. Warszawy sporządzając zmiany Studium winien uwzględnić zasady określone w tych trzech dokumentach, gdyż – jak wiadomo – ze względu na niepowołanie związku metropolitalnego obejmującego m.st. Warszawę nie przyjęto ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego. Jednak kwestia tego „uwzględnienia” zasad i ustaleń tych dokumentów jest najwyraźniej otwarta w świetle istotnego stwierdzenia, jakie zawarła Rada Warszawy 9 lipca 2015 roku w uchwale dotyczącej aktualności Studium i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego11 . Napisano w niej m. in.: „§ 1. Stwierdza się aktualność Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego Uchwałą Nr LXXXII/2746/06 Rady m.st. Warszawy, z 10 października 2006 r. ze zm. (…), w odniesieniu do generalnych założeń i ustaleń Studium (…). (…) § 3. Stwierdza się (…), potrzebę aktualizacji Studium w odniesieniu do kierunków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i odpowiednio uwarunkowań, w zakresie: 1) dostosowania zapisów Studium do przepisów prawa, które weszły w życie po uchwaleniu Studium oraz innych aktów nadrzędnych i wiążących w stosunku do Studium (…)”. Wydaje się oczywiste, że przez te „akty nadrzędne i wiążące w stosunku do Studium, które weszły w życie po uchwaleniu Studium” autorzy tej uchwały – w świetle przepisów art. 9 ust. 2 Ustawy – rozumieli w szczególności KPZK, Strategię WM oraz Plan WM. Dla porządku należy odnotować, iż wcześniejsza o kadencję (z listopada 2010) Uchwała Rady Warszawy nie stwierdza potrzeby aktualizacji Studium w podobnym zakresie12. Nota bene: żadna z tych dwóch uchwał nie stwierdza potrzeby aktualizacji czy zmian Studium ze względu na zmiany Strategii Rozwoju m. st. Warszawy… Jednak już w niecałe dwa miesiące po stwierdzeniu przez Radę aktualności Studium, zostało 5 Uchwała Nr XL/1231/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 2 października 2008 r. (z późn. zm.) w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy. 6 Uchwała Nr XCII/2689/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 7 października 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. 7 Uchwała Nr XCII/2346/2014 Rady m. st. Warszawy z dnia 16 października 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy – etap I. 8 Uchwała Nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. 9 Uchwała Nr 158/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 28 października 2013 r. w sprawie Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego. 10 Uchwała Nr 180/14 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 7 lipca 2014 r. w sprawie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego. 11 Uchwała Nr XIV/284/2015 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. 12 Uchwała Nr XCIV/2809/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. 53 Przestrzenne aspekty rozwoju... opublikowane Zarządzenie Prezydenta Warszawy zapowiadające aktualizację Strategii (dalej: Zarządzenie13). Bez względu na sposób i zakres prowadzenia prac nad tą „aktualizacją”, które są właściwe dla sporządzania nowej strategii rozwoju m. st. Warszawy, a nie aktualizacji obecnej – dzisiejsze zaawansowanie tych prac (tj. trwająca dyskusja nad nowymi celami strategicznymi i operacyjnymi) nie pozwala ocenić, jak ta „zaktualizowana” strategia rozwoju, a raczej zasady w niej określone będą istotne dla „aktualizacji”, czy raczej (kolejnych) zmian Studium. Pojawiają się już głosy, że przyjęcie tej „zaktualizowanej” strategii rozwoju m. st. Warszawy spowoduje konieczność sporządzenia dogłębnie „zaktualizowanego”, czyli nowego Studium uikzp m. st. Warszawy. Jednak niniejsza analiza nie obejmie tego problemu ze względu – jak zaznaczono – na obecną fazę prac nad „aktualizowaną” Strategią, a ograniczy się do odnotowania jej głównych „założeń” (w tym proponowanych celów). Przeanalizowane zostaną – dotyczące przestrzennych aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego m. st. Warszawy – zasady określone w KPZK, ustalenia Strategii WM i Planu WM oraz ustalenia Strategii Warszawy, a także – odpowiadające tym sferom – zapisy Studium (na poziomie celów polityki przestrzennej oraz sposobów jej realizacji). KONCEPCJA PRZESTRZENNEGO ZAGOSPODAROWANIA KRAJU 2030 W tekście KPZK, w rozdziale IV zatytułowanym„Zasady i cele polityki przestrzennego zagospodarowania kraju” można przeczytać:„Programowanie i realizacja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju podlegają zbiorowi zasad wynikających z określonego paradygmatu rozwoju oraz przepisów zawartych w Konstytucji i w odpowiednich aktach prawnych – krajowych i międzynarodowych. Zasady polityki przestrzennej mają charakter stały i dotyczą wszelkich form działalności człowieka w odniesieniu do przestrzeni. Najważniejsza z nich jest: ustrojowa zasada zrównoważonego rozwoju – oznacza taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności oraz obywateli, zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Z tej zasady zostały wyprowadzone wprost, przez odniesienie do kapitału ekonomicznego, środowiskowego i społecznego, następujące zasady planowania publicznego: – zasada racjonalności ekonomicznej – oznacza, że w ramach polityki przestrzennej uwzględniana jest ocena korzyści społecznych, gospodarczych i przestrzennych w długim okresie; – zasada preferencji regeneracji (odnowy) nad zajmowaniem nowych obszarów pod zabudowę – oznacza intensyfikację procesów urbanizacyjnych na obszarach już zagospodarowanych, tak aby minimalizować ekspansję zabudowy na nowe tereny. W praktyce zasada ta przeciwdziała rozpraszaniu zadań inwestycyjnych, przyczynia się do efektywnego wykorzystania przestrzeni zurbanizowanej, chroniąc jednocześnie przestrzeń wewnątrz miast przed dewastowaniem (zasada odnosi się do recyklingu przestrzeni, użytkowania zasobu); – zasada przezorności ekologicznej – oznacza, że rozwiązywanie pojawiających się problemów powinno następować we właściwym czasie, tj. odpowiednie działania powinny być podejmowane 13 Zarządzenie Nr 1249/2015 Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 września 2015 r. w sprawie przeprowadzenia procesu aktualizacji strategii rozwoju (m. st. Warszawy – GAB). 54 Grzegorz Buczek już wtedy, gdy pojawia się uzasadnione przypuszczenie, że problem wymaga rozwiązania, a nie dopiero wtedy, gdy istnieje pełne tego naukowe potwierdzenie (…); – zasada kompensacji ekologicznej – polega na takim zarządzaniu przestrzeni planowaniu i realizacji działań polityki rozwojowej, w tym przestrzennej, aby zachować równowagę przyrodniczą i wyrównywać szkody w środowisku wynikające z rozwoju przestrzennego, wzrostu poziomu urbanizacji i inwestycji niezbędnych ze względów społeczno-gospodarczych, a pozbawionych alternatywy neutralnej przyrodniczo.” Te oczywiste zasady wywiedzione między innymi z Konstytucji powinny być uwzględniane i przestrzegane we wszystkich dokumentach przestrzennych polskich jednostek samorządu terytorialnego, w tym także w Studium Warszawy. Jak zaznaczono w tekście KPZK, są jednak jeszcze inne zasady, które zapewniają „funkcjonowanie zintegrowanego systemu rozwoju”, czyli: – zasada hierarchiczności celów zapewniająca koordynację działalności wszystkich podmiotów podejmujących decyzje z poszanowaniem subsydiarności organizacji władz samorządowych – definiuje kluczowe elementy planowania przestrzennego, które powinny być formułowane na najwyższym poziomie planowania w celu ustalenia niezbędnych standardów i nadania pierwszeństwa realizacji inwestycji celu publicznego, dla ograniczania szkodliwych zjawisk przestrzennych, m.in. konfliktów przestrzennych; – zasada dynamicznego strefowania i wyznaczania obszarów planistycznych jako podstawa do planowania funkcjonalnego w celu wykorzystania lokalnych i regionalnych potencjałów oraz minimalizacji sytuacji konfliktowych (…); – zasada partycypacji społecznej (szerokiej i aktywnej) stanowiącej gwarant praworządności i transparentności gospodarowania przestrzenią i procedur planistycznych. Aktywność społeczna jest niezbędna przy formułowaniu w pierwszej kolejności lokalnych strategii, polityk i prawa miejscowego. (…).” „Polityka przestrzennego zagospodarowania kraju realizuje cele rozwoju kraju w odniesieniu do całości przestrzeni polskiej”. Odpowiednio jest sformułowany cel strategiczny takiej polityki, co nie oznacza, że nie powinny go uwzględniać regionalne i lokalne jednostki samorządu terytorialnego (JST), w tym także, a może nawet szczególnie – z racji jej roli w przestrzeni Polski i w największym jej regionie – m. st. Warszawa. Brzmi on następująco: „Efektywne wykorzystanie przestrzeni kraju i jej terytorialnie zróżnicowanych potencjałów rozwojowych dla osiągania ogólnych celów rozwojowych – konkurencyjności, zwiększenia zatrudnienia, sprawności funkcjonowania państwa oraz spójności w wymiarze społecznym, gospodarczym i terytorialnym w długim okresie.” Jest to zresztą wyraźnie zaznaczone w tekście KPZK: „Tak sformułowany cel (strategiczny – GAB) – przy doborze odpowiednich celów cząstkowych oraz instrumentów wdrożeniowych – realizowany jest przez wszystkie podmioty publiczne wykonujące zadania rozwojowe w zakresie swoich kompetencji na różnych poziomach zarządzania, w różnych obszarach tematycznych i w odniesieniu do różnych terytoriów. Cel strategiczny ma charakter ponadczasowy – wraz z określonymi powyżej zasadami polityki przestrzennej jest podstawą do formułowania celów i wytyczania ścieżki ich osiągania w dokumentach rządowych i innych przygotowywanych przez władze publiczne, mających określony horyzont czasowy, w tym KPZK do roku 2030.” Można więc uznać, że to właśnie kierowanie się tym celem powinno przyczynić się do uspójniania polityk rozwoju przestrzennego wszystkich JST. Jednak: „Drogą do zapewnienia realizacji celu strategicznego polityki przestrzennego zagospodarowania kraju jest koncentracja działań podmiotów publicznych w wybranych obszarach tematycznych i na wyodrębnionych terytoriach.” (…) 55 Przestrzenne aspekty rozwoju... „Sześć (…) celów polityki przestrzennego zagospodarowania kraju nie może być traktowanych rozłącznie. Odnosząc się do elementów struktury przestrzennej kraju, są ze sobą ściśle powiązane i dopełniają się wzajemnie: 1) Podwyższenie konkurencyjności głównych ośrodków miejskich Polski w przestrzeni europejskiej poprzez ich integrację funkcjonalną przy zachowaniu policentrycznej struktury systemu osadniczego sprzyjającej spójności. 2) Poprawa spójności wewnętrznej i terytorialne równoważenie rozwoju kraju poprzez promowanie integracji funkcjonalnej, tworzenie warunków dla rozprzestrzeniania się czynników rozwoju, wielofunkcyjny rozwój obszarów wiejskich oraz wykorzystanie potencjału wewnętrznego wszystkich terytoriów. 3) Poprawa dostępności terytorialnej kraju w różnych skalach przestrzennych poprzez rozwijanie infrastruktury transportowej i telekomunikacyjnej. 4) Kształtowanie struktur przestrzennych wspierających osiągnięcie i utrzymanie wysokiej jakości środowiska przyrodniczego i walorów krajobrazowych Polski. 5) Zwiększenie odporności struktury przestrzennej na zagrożenia naturalne i utratę bezpieczeństwa energetycznego oraz kształtowanie struktur przestrzennych wspierających zdolności obronne państwa. 6) Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego.” „Sześć celów KPZK 2030 odpowiada najważniejszym wyzwaniom rozwojowym polskiej przestrzeni: niskiej konkurencyjności głównych ośrodków miejskich i regionów Polski na tle europejskim, słabej spójności terytorialnej kraju i niskiemu poziomowi rozwoju infrastruktury (…) obszarów wiejskich, brakowi spójnego systemu ochrony środowiska przyrodniczego, niewystarczającej odporności struktury przestrzennej na wewnętrzne i zewnętrzne zagrożenia oraz bezładowi przestrzennemu. Cele formułowane w projekcie KPZK są ze sobą powiązane (…).” Jednak w KPZK znajduje się także poniższe – nadal aktualne – zastrzeżenie: „Brak systemu realizacji celów polityki przestrzennego zagospodarowania kraju. Do tej pory nie zbudowano systemu wdrażania polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalonej w obowiązujących dokumentach, połączonej ze sferą decyzji realnych, podejmowanych przez resorty i wszystkie zainteresowane strony. Brak jest związku między podejmowaniem decyzji przez administrację rządową a odpowiedzialnością finansową za skutki wydawanych decyzji. Planowanie przestrzenne nie jest zintegrowane z planowaniem inwestycyjnym, co przejawia się brakiem bilansowania i oferty terenów uzbrojonych z potrzebami rynku. System nie określa dokładnie funkcji dokumentów planistycznych i relacji między nimi, w tym wytycznych polityki przestrzennej państwa, które powinny być uwzględniane w planach i programach na każdym poziomie, szczególnie lokalnym, gdyż decyzje podejmowane na tym poziomie przesądzają w największym stopniu o realnych procesach przestrzennych, zwłaszcza urbanizacyjnych.” Obraz przyszłości Warszawy jest w KPZK następujący: „W 2030 roku Warszawa należy do funkcjonalnie najważniejszych miast Europy, jest dobrze powiązana z innymi metropoliami europejskimi. Stanowi finansowe i gospodarcze centrum Europy Środkowej, w którym zlokalizowane są siedziby instytucji oraz firm międzynarodowych. W skali europejskiej stolica jest ważnym ośrodkiem politycznym i administracyjnym, edukacyjnym oraz kulturalnym, pozostając jednocześnie centrum przemysłowym i zaawansowanej techniki. Równocześnie, dzięki rozwojowi policentrycznej sieci metropolii, następuje decentralizacja funkcji decyzyjno-kontrolnych, administracyjnych, finansowych oraz mediów o zasięgu ogólnokrajowym, w których zakresie Warszawa wcześniej wyraźnie dominowała nad pozostałymi miastami. (…) Szczególna rola Warszawy wymaga skoncentrowania 56 Grzegorz Buczek działań polityki przestrzennej na wspieraniu głównie rozwoju funkcji o znaczeniu międzynarodowym w tych obszarach, w których Polska może odegrać istotną rolę w UE i w całej Europie (np. lokalizacja instytucji unijnych, koncentracja funkcji finansowych oddziałujących na obszar całej Europy Środkowej). Lokalizacja zarówno instytucji, jak i inwestycji będzie wpływała na rozwój całej Polski. Warszawa po roku 2020 powinna osiągnąć rangę najważniejszego miasta Europy Środkowo-Wschodniej – wielkiego, konkurencyjnego, dostępnego ośrodka miejskiego, bazującego na dobrze wykształconym i wyspecjalizowanym kapitale ludzkim.” Ze względu na to, jakie istotne znaczenie w zbiorach celów rozwojowych ma „ład przestrzenny” (w tym w WM oraz w Warszawie), warte odnotowania są „kierunki działań” dotyczące realizacji Celu 6. KPZK („Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego”), także dlatego, że można je odnieść również do działań właściwych (koniecznych) do realizacji przez władze Warszawy: „Kierunki działań. Zgodnie z wymogami ustawowymi ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę określania zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz kierunki kształtowania polityki przestrzennej i zasad jej realizacji. (…) Ochrona interesu publicznego, w tym: przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej i troska o przestrzenie publiczne, przystosowane architektonicznie i urbanistycznie do potrzeb osób niepełnosprawnych – ważne dla budowy więzi społecznych i tożsamości; skuteczna ochrona jakości i tożsamości krajobrazu naturalnego i zurbanizowanego – ważnego składnika otoczenia ludzkiego, warunkującego jakość życia oraz określającego odrębność przyrodniczą i kulturową poszczególnych regionów kraju; ochrona środowiska i zapewnienie określonych standardów życia mieszkańcom miast i wsi, co oznacza czystość środowiska, harmonię krajobrazu, dobrze funkcjonujący transport i właściwą dostępność usług. Interes publiczny obejmuje również eliminowanie strat makroekonomicznych, zwłaszcza ryzyka nieuzasadnionego marnotrawienia przestrzeni i nieracjonalnego zużycia zasobów środowiska, co winno być gwarantowane poprzez respektowanie szeroko rozumianego ładu przestrzennego jako atrybutu konstytucyjnie gwarantowanego rozwoju zrównoważonego. (…) Zbudowanie sprawnego systemu planowania przestrzennego na wszystkich jego poziomach, jako podstawowego instrumentu polityki przestrzennej władz publicznych – planowania krajowego obejmującego obszar całego kraju, planowania regionalnego obejmującego obszar całego województwa i jego obszarów funkcjonalnych oraz planowania lokalnego obejmującego obszar gminy oraz jej części, zgodnie z zasadami hierarchiczności i subsydiarności oraz koordynacji. Planowanie to, jako działalność władz publicznych – rządu i samorządów terytorialnych – stanowić winno element zintegrowanego planowania rozwoju kraju. Konieczne jest zasadnicze poszerzenie obligatoryjności planowania i przyjęcie zasady monopolu planistycznego państwa (rządu i samorządów lokalnych), oddzielenie prawa do zabudowy działki od prawa własności oraz hierarchizacja planów – zgodnie z hierarchią celów rozwoju społecznego i gospodarczego, ustalanych przez władze krajowe, regionalne i lokalne, zwłaszcza tam, gdzie przedmiotem projektu jest przestrzeń publiczna (…). Zapewnienie praworządności w planowaniu i realizowaniu procesów przestrzennego rozwoju, skuteczna ochrona praw obywatela, właściciela i przedsiębiorcy, przejrzystość polityki przestrzennej państwa. W celu pełnej realizacji konstytucyjnej zasady praworządności procedur planistycznych z ustawodawstwa dotyczącego zagospodarowania przestrzeni muszą zostać wyeliminowane decyzje administracyjne; należy je zastąpić aktami prawa miejscowego – wysokiej jakości i akceptowanymi społecznie, stanowionymi przez odpowiednie organy zgodnie z podziałem władztwa planistycznego. Swoistym gwarantem praworządności i transparentności gospodarowania przestrzenią z poszanowaniem interesu publicznego winna być szeroka i aktywna partycypacja społeczna, niezbędna szczególnie przy formułowaniu lokalnych strategii i polityk oraz prawa miejscowego. (…). 57 Przestrzenne aspekty rozwoju... Wdrożenie do systemu gospodarowania przestrzenią podstawowych, zróżnicowanych terytorialnie i spójnych z polityką rozwoju, instrumentów ekonomicznych. W praktyce wielu krajów istnieje kilkadziesiąt różnego rodzaju instrumentów. Należy przeanalizować i dobrać instrumenty akceptowalne społecznie, odnoszące się do niewykorzystanych obszarów miast, mających już status terenów budowlanych oraz innych terenów koniecznych do prowadzenia spójnej polityki przestrzennej. (…) Tworzenie korzystnych warunków dla działalności gospodarczej, dla prawidłowego działania mechanizmów rynkowych oraz dla aktywności inwestorów i przedsiębiorców. Służyć temu powinna polityka przestrzenna sektora publicznego, rządu i samorządów lokalnych oraz stabilność i spójność tej polityki. Konieczne są prawne instrumenty pozwalające na godzenie i respektowanie interesów obywatela, przedsiębiorcy, inwestora i właściciela, czyli budowy równowagi pomiędzy sferą interesu publicznego i prywatnego oraz budowy konsensu społecznego w sferze polityki przestrzennej i skuteczne ograniczanie konfliktów pomiędzy użytkownikami przestrzeni. Wdrożenie wspomnianych instrumentów ekonomicznych zwiększy podaż terenów dla inwestycji oraz pozwoli, aby dochody z tytułu „renty planistycznej” zasilały budżety lokalne i służyły rozwojowi miast. Konieczne jest zbudowanie preferencyjnych warunków dla partnerstwa publiczno-prywatnego oraz dla organizacji non-profit, bowiem bez partnerstwa publiczno-prywatnego nie jest możliwa modernizacja polskich miast i rozwiązanie kwestii mieszkaniowej. Ważnym instrumentem planistycznym i ekonomicznym powinny się stać obowiązkowe scalenia gruntów na terenach nowej urbanizacji, przygotowanie terenów inwestycyjnych przez władze gmin, w tym dla realizacji wielkich projektów urbanistycznych, ze szczególnym uwzględnieniem partnerstwa publiczno-prywatnego, oraz stosowanie prawa pierwokupu przez władze lokalne. W sferze gospodarczej ważnym zadaniem jest tworzenie narzędzi umożliwiających skuteczną walkę z procesami spekulacyjnymi i szarą strefą gospodarki miejskiej. Konieczna jest pełna jawność planowania i procesów podejmowania decyzji w sprawach miasta oraz usunięcie z prawa gospodarki przestrzennej decyzji administracyjnych i sformułowań pozwalających na swobodną interpretację jego zapisów.” STRATEGIA ROZWOJU WOJEWÓDZTWA MAZOWIECKIEGO DO 2030 ROKU – INNOWACYJNE MAZOWSZE Ustalenia Strategii WM, które dotyczą przestrzennych aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego m. st. Warszawy, a więc powinny być uwzględnione przez Prezydenta Warszawy przy sporządzaniu nowego (ew. zmian aktualnego) Studium można identyfikować już „na poziomie” (dość złożonego) zbioru celów rozwojowych (ryc. 1). „Z uwagi na duże zróżnicowanie przestrzenne rozwoju województwa mazowieckiego, konieczne jest prowadzenie polityki zmniejszającej te dysproporcje. Nadrzędnym (głównym) celem Strategii jest zatem spójność terytorialna, rozumiana jako zmniejszenie dysproporcji rozwoju w województwie mazowieckim oraz wzrost znaczenia Obszaru Metropolitalnego Warszawy w Europie, co w konsekwencji przyczyni się do poprawy jakości życia mieszkańców. Osiągnięcie tego celu będzie możliwe poprzez przyspieszenie wzrostu gospodarczego, generowanego przez rozwój produkcji i przemysłu ukierunkowanego na eksport, szczególnie w branży średniozaawansowanych i zaawansowanych technologii. Potrzeba zwiększenia produktywności przemysłu i związanych z nim usług uzasadnia wybór priorytetowego celu strategicznego. (…) 58 Grzegorz Buczek Rozwój produkcji ukierunkowanej na eksport w przemyśle zaawansowanych i średniozaawansowanych technologii oraz w przemyśle i przetwórstwie rolnospożywczym CELE STRATEGICZNE Gospodarka Wzrost konkurencyjności regionu poprzez rozwój działalności gospodarczej oraz transfer i wykorzystanie nowych technologii Przestrzeń i transport Poprawa dostępności i spójności terytorialnej regionu oraz kształtowania ładu przestrzennego Społeczeństwo Poprawa jakości życia oraz wykorzystanie kapitału ludzkiego i społecznego do tworzenia nowoczesnej gospodarki Kultura i dziedzictwo Wykorzystanie potencjału kultury i dziedzictwa kulturowego oraz walorów środowiska przyrodniczego dla rozwoju gospodarczego regionu i poprawy jakości życia miasta Warszawa z OMW REGION Przemysł i produkcja Środowisko i energetyka Zapewnienie gospodarce regionu zdywersyfikowanego zaopatrzenia w energię przy zrównoważonym gospodarowaniu zasobami środowiska RAMOWE CELE STRATEGICZNE PRIORYTETOWY CEL STRATEGICZNY Jak widać „priorytetowy cel strategiczny” dotyczy w dużym stopniu Warszawy (z jej obszarem metropolitalnym). Wśród trzech „celów strategicznych” w celu „Gospodarka” wskazano jeden „kierunek działań”, który dotyczy wyłącznie Warszawy – „Warszawa jako ośrodek stołeczny – rozwój i uzupełnianie funkcji metropolitalnych” (z działaniem: „Wzmacnianie funkcji metropolitalnych”). Charakterystyczne jest także to, że w celu strategicznym „Społeczeństwo”, „kierunki działań” i „działania” dotyczące Warszawy są właściwie takie same, jak dla wszystkich innych miast WM. obszary wiejskie Ryc. 1. Struktura celów rozwojowych województwa mazowieckiego (źródło: Strategia WM). PLAN ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO WOJEWÓDZTWA MAZOWIECKIEGO Wśród celów KPZK dość trudno wskazać takie, które mają czytelne aspekty społeczno-gospodarcze, w szczególności dotyczące województwa mazowieckiego, a zwłaszcza Warszawy. Jednak w tekście Planu WM znajdują się fragmenty, które wskazują istotne dla Planu WM zapisy KPZK, a tym samym – za jego pośrednictwem – dla Studium Warszawy: „Za najważniejsze z punktu widzenia (…) Planu [WM] ustalenia obowiązującej KPZK 2030 uznano: A) Cele i ogólne kierunki krajowej polityki przestrzennej określone jako: – Efektywne wykorzystanie przestrzeni kraju i jej terytorialnie zróżnicowanych potencjałów rozwojowych dla osiągania ogólnych celów rozwojowych – konkurencyjności, zwiększania zatrudnienia, sprawności funkcjonowania państwa oraz spójności w wymiarze społecznym, gospodarczym i terytorialnym w długim okresie. – Wizja polskiej przestrzeni opartej o sieć powiązań funkcjonalnych krajowych ośrodków wzrostu z europejską siecią metropolii. (…) – Efektywne wykorzystanie potencjału całego kraju poprzez zapewnienie spójności terytorialnej (…) i kierowanie działań do obszarów miast i rejonów peryferyjnych (…). 59 Przestrzenne aspekty rozwoju... GOSPODARKA Wzrost konkurencyjności regionu poprzez rozwój działalności gospodarczej oraz transfer i wykorzystanie nowych technologii 6.1. Wspieranie lokalnych specjalizacji gospodarczych 6. 6.2. Wspieranie powstawania i rozwoju klastrów oraz sieci Wykorzystanie i wzmacniawspółpracy między przedsiębiorstwami nie specjalizacji regional6.3. Intensyfikacja współpracy międzyregionalnej i międzynych 7. Wspieranie rozwoju nowych technologii, w szczególności biotech-nologii i biomedycyny, nanotechnologii, fotoniki i optoelektroniki, technologii informacyjno-komunikacyjnych (TIK) i kosmicznych 8. Warszawa jako ośrodek stołeczny – rozwój i uzupełnianie funkcji metropolitalnych 9. Wspieranie rozwoju miast regionalnych i subregionalnych 10. Restrukturyzacja miast w celu wzmocnienia ich funkcji społeczno-gospodarczych 11. Wzmacnianie potencjału rozwojowego i absorpcyjnego obszarów wiejskich 12. Zwiększanie dostępu do szerokopasmowego Internetu i e-usług narodowej 7.1. Wspieranie rozwoju parków naukowo-technologicznych i inkubatorów przedsiębiorczości, w tym budowa i modernizacja infrastruktury naukowo-badawczej 7.2. Rozwój współpracy i transferu technologii między instytucjami na-ukowymi a przedsiębiorcami 7.3. Wspieranie patentowania wynalazków 7.4. Wspieranie przedsiębiorstw w fazie wdrażania innowacji do produkcji oraz promocji powstałych produktów 8.1. Wzmacnianie funkcji metropolitalnych 9.1. Zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej ośrodków regionalnych i subregionalnych 9.2. Wzmocnienie znaczenia miast regionalnych i subregionalnych jako centrów społeczno-gospodarczych 10.1. Modernizacja struktury gospodarki lokalnej poprzez rozwój instrumentów finansowych pobudzających przedsiębiorczość 10.2. Kompleksowe i zintegrowane działania rewitalizacyjne w miastach 11.1. Tworzenie sieci współpracy i klastrów wiejskich rozwijających specjalizacje branżowe 11.2. Wzmacnianie towarowości i produktywności gospodarstw 11.3. Odtworzenie poziomu ilościowego rodzin pszczelich 11.4. Poprawa efektywności ekonomicznej i innowacyjności sektora rolnego, w tym poprzez rozwój rolnictwa ekologicznego 11.5. Wspieranie inwestycji w infrastrukturę ułatwiającą prowadzenie działalności gospodarczej 11.6. Rozwój przedsiębiorczości i tworzenie pozarolniczych miejsc pracy 12.1. Poprawa dostępności teleinformatycznej 12.2. Wspieranie budowy społeczeństwa informacyjnego na obszarach wiejskich 12.3. Wsparcie informatyzacji sektora usług społecznych w celu zwiększenia ich dostępności Ryc. 2. Kierunki działań i działania Strategii Rozwoju WM – gospodarka (źródło: Strategia WM) 60 Obszary wiejskie Działania Miasta Kierunki działań Warszawa z OMW Województwo Mazowieckie Grzegorz Buczek B) Zasady kształtowania sieci osadniczej, które dla województwa mazowieckiego, zakładają następujące cechy i przekształcenia: – Warszawa – jako miasto wojewódzkie i stolica kraju, ośrodek metropolitalny o znaczeniu europejskim – w roku 2030 stanowi główny węzeł krajowej sieci powiązań funkcjonalnych miast (patrz ryc. 3) (…); – W obrębie sieci powiązań następuje wytworzenie silnego układu dwubiegunowego: Warszawa – Łódź; – Następuje tworzenie nowej struktury funkcjonalno-przestrzennej z Warszawą, Wilnem, Mińskiem, Kijowem, Bratysławą, Pragą, Berlinem, Budapesztem, Wiedniem, Kopenhagą, Sztokholmem, Rygą (…). C) Kierunki działań w zakresie kształtowania sieci osadniczej: (…) – intensyfikacja powiązań funkcjonalnych pomiędzy głównymi węzłami sieci osadniczej w układzie krajowym i międzynarodowym (…); – wzmacnianie współpracy i zapewnienie synergii rozwoju obszarów metropolitalnych Warszawy i Łodzi; – tworzenie sieci współpracy uczelni wyższych i instytucji sektora naukowo badawczego, wspieranie współpracy sektora wiedzy z gospodarką, inicjatywami przedsiębiorczymi i innowacyjnymi, rozwój współpracy instytucji kultury – między Warszawą a głównymi ośrodkami miejskimi; – wzmacnianie i promowanie rozwoju współpracy gospodarczej i otoczenia biznesu poprzez intensyfikację procesów współpracy gospodarczej Warszawy z największymi ośrodkami miejskimi na poziomie krajowym; – integracja obszarów funkcjonalnych głównych ośrodków miejskich poprzez obowiązkowe wyznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego (obszaru metropolitalnego) Warszawy oraz opracowanie planu zagospodarowania przestrzennego tego obszaru i strategii rozwoju; (…). F) Ustalenia dotyczące systemów transportowych, zakładające: – poprawę dostępności Wrocławia, Szczecina, Gdańska, Krakowa, Rzeszowa, Lublina, Białegostoku, Bydgoszczy do Warszawy; – wzmocnienie układu bipolarnego Warszawa – Łódź; – podniesienie rangi i priorytetu realizacyjnego inwestycji w transeuropejskich korytarzach TEN-T: Warszawa – Łomża – Ełk – Kowno (Via Baltica) – Warszawa – Białystok – Mińsk – Moskwa, Warszawa – Mińsk – w standardzie autostrady; – zwiększenie przepustowości dróg ekspresowych i/lub budowa nowych autostrad pomiędzy Warszawą a Toruniem i Bydgoszczą, a także Krakowem, Lublinem i Białymstokiem; – budowę autostradowej obwodnicy Warszawy; – budowę kolei dużych prędkości – tzw. „Y” relacji Warszawa – Łódź – Poznań/ Wrocław; – budowę kolei dużych prędkości Warszawa – Płock – Włocławek – Bydgoszcz – Gdańsk (…).” W innym fragmencie tekstu Planu WM wyjaśniono związki celów rozwoju WM z celami określonymi w KPZK: „Główne cele rozwoju województwa mazowieckiego. Polityka równoważenia rozwoju będzie realizowana poprzez wykorzystanie i wspieranie zasobów, walorów i cech przestrzeni w ramach sześciu celów głównych określonych w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030: 1) przywrócenie i utrwalanie ładu przestrzennego; 2) podwyższenie konkurencyjności przestrzeni województwa mazowieckiego (…); 61 Przestrzenne aspekty rozwoju... 3) poprawa spójności terytorialnej województwa mazowieckiego (…); 4) poprawa dostępności Warszawy, ośrodków regionalnych i subregionalnych oraz miast powiatowych (…); 5) Kształtowanie struktur przestrzennych zapewniających poprawę i utrzymanie wysokiej jakości środowiska przyrodniczego i walorów krajobrazowych województwa; 6) zwiększanie odporności struktury przestrzennej na zagrożenia naturalne i utratę bezpieczeństwa energetycznego oraz kształtowanie struktur wspierających obronność państwa.” (…) Ryc. 3. Powiązania funkcjonalne głównych ośrodków miejskich w 2030 roku (źródło: KPZK). Ustalenia Planu WM, które dotyczą przestrzennych aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego Warszawy, a więc powinny być uwzględnione przez Prezydenta m. st. Warszawy przy sporządzaniu nowego (ew. zmian aktualnego) Studium nie są wyodrębnione w tym dokumencie, pomimo następującego stwierdzenia w tekście Planu: „Plan będzie realizowany poprzez uwzględnienie jego ustaleń w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, a następnie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin; (…)”. 62 Grzegorz Buczek Cele rozwojowe Polityki przestrzenne Obszary problemowe Obszary strategicznej interwencji Obszary funkcjonalne Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Strategia Rozwoju Województwa Relację pomiędzy „planistycznymi” dokumentami wojewódzkimi a gminnymi, a więc także tymi dotyczącymi Warszawy, ilustruje schemat „Relacje między planem zagospodarowania przestrzennego województwa a strategią rozwoju województwa” (patrz ryc. 4). Istotny jest komentarz poprzedzający ten Schemat: „Zintegrowane strategiczne planowanie regionalne. Zgodnie z art. 39 ust. 3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Plan sporządzono w formule zintegrowanego planowania strategicznego, co wyraża się w jego ścisłych związkach, w ujęciu przedmiotowym i funkcjonalnym ze Strategią Rozwoju Województwa Mazowieckiego. Prace nad aktualizacją Planu były prowadzone z uwzględnieniem tej zasady w ramach współzależnych nurtów strategicznego planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego. Polityka przestrzenna województwa może być bowiem określana i realizowana jedynie w ramach ogólnej strategii rozwoju. Z drugiej jednak strony, polityka przestrzenna jako polityka ponadsektorowa wskazuje na przestrzenne uwarunkowania rozwoju społeczno-gospodarczego, a tym samym ukierunkowuje ogólną strategię rozwoju. Warunkiem prowadzenia racjonalnej polityki województwa jest zapewnienie spójności strategii rozwoju województwa i planu zagospodarowania przestrzennego. (…)” Lokalne polityki przestrzenne Strategia rozwoju lokalnego Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego Ryc. 4. Relacje między planem zagospodarowania przestrzennego a strategią rozwoju województwa mazowieckiego (źródło: Plan WM). Schemat przedstawiony na rycinie 4 wskazuje na liczne relacje pomiędzy Strategią WM a Planem WM, co oznacza, że ustalenia Strategii powinny oddziaływać na Studium uikzp m. st. Warszawy (i na studia innych gmin w granicach województwa mazowieckiego) nie tylko bezpośrednio, ale także (a może nawet przede wszystkim) za pośrednictwem ustaleń zawartych w Planie WM. Tekst Planu WM zawiera istotne informacje, które bardziej szczegółowo wyjaśniają relacje pomiędzy dokumentami strategicznymi Województwa i gmin. Poniżej obszerne fragmenty rozdziału 2: Rola Planu w systemie zarządzania rozwojem. 63 Przestrzenne aspekty rozwoju... „2.1. Charakter Planu Plan jest aktem planowania, określającym zasady organizacji przestrzennej województwa. Określa on podstawowe elementy układu przestrzennego, ich zróżnicowanie i wzajemne relacje. Formułuje on kierunki polityki przestrzennej, które wraz z uwarunkowaniami przestrzennymi uwzględnia się w programach rozwoju i programach operacyjnych województwa. Plan jest elementem regionalnego planowania strategicznego; jego ustalenia stanowią transpozycję na układ przestrzenny ustaleń Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego. W systemie planowania przestrzennego pełni on funkcję koordynacyjną między planowaniem krajowym, a planowaniem miejscowym. Plan nie jest aktem prawa miejscowego i nie narusza uprawnień gmin w zakresie miejscowego planowania przestrzennego. (…) Celem Planu jest określenie polityki przestrzennej dla województwa mazowieckiego, polegającej na: – rozmieszczeniu w przestrzeni inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej w oparciu o cele i zasady zagospodarowania przestrzennego województwa; – ukierunkowaniu działań dotyczących rozwoju gospodarczego, postępu cywilizacyjnego, kultury i ochrony środowiska, poprzez uwzględnianie uwarunkowań, szans i zagrożeń wynikających ze zróżnicowanych cech przestrzeni województwa; – pływaniu na zachowania przestrzenne podmiotów gospodarujących w przestrzeni, tak aby były one zgodne z ogólnymi celami rozwoju województwa. 2.2. Funkcje Planu Zaktualizowany Plan spełnia następujące funkcje w systemie zarządzania województwem: – funkcję stanowiącą – polegającą na określeniu obszarów, na których będą realizowane zadania wynikające z programów rządowych oraz inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm, Radę Ministrów (a więc także KPZK 2030 – GAB), właściwego ministra i Sejmik Województwa Mazowieckiego, i uzgadnianiu w tym zakresie projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; – funkcję koordynacyjną – polegającą na przekazywaniu informacji o celach i kierunkach wojewódzkiej polityki przestrzennej, adresowanych do wszystkich publicznych i niepublicznych podmiotów gospodarki przestrzennej, działających na obszarze województwa – w następującej formie: zgłaszania uwag i wniosków do projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, (…). 2.3. Rodzaje ustaleń Planu Analiza przepisów dotyczących przedmiotu, funkcji oraz charakteru planu zagospodarowania przestrzennego pozwala wyróżnić następujące rodzaje zapisów Planu: – ustalenia zawierające przestrzenne i prawne uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego województwa, cechy fizyczne przestrzeni i dotychczasowy sposób ich zagospodarowania; – ustalenia planistyczne jako kreacyjne funkcje własne Planu (…); – ustalenia dotyczące inwestycji celu publicznego wynikające z dokumentów przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa zgodnie z ich właściwością; 64 Grzegorz Buczek – ustalenia o charakterze postulatywnym nie mające takiej podstawy, dotyczące zasad organizacji struktury funkcjonalno-przestrzennej województwa; rekomendacje kierowane do poziomu krajowego, regionalnego i lokalnego, które określą pożądane kierunki działań dla realizacji celów zapisanych w Planie. (…) W Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego przyjęto podejście zintegrowane dla prowadzenia polityki rozwoju, wyznaczając obszary problemowe, które są jednocześnie obszarami funkcjonalnymi (…) i zawierają się w obszarach strategicznej interwencji. W ten sposób Plan województwa staje się spójny z ustaleniami Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, oraz Strategią Rozwoju Województwa Mazowieckiego do 2030. (…)” Polityki przestrzenne określone w Planie WM wskazują sposób realizacji wizji przestrzennego zagospodarowania województwa mazowieckiego. Odpowiednio dla przyjętego modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz uwzględniając cele rozwoju wyrażone w strategii województwa, polityka przestrzenna została rozpisana na dziewięć polityk adresowanych do wybranych obszarów tematycznych i terytoriów. Warszawy dotyczy w szczególności „Polityka rozwoju przemysłu i wzrostu konkurencyjności wybranych ośrodków osadniczych”, która posiada dwa wyraźne cele. W wybranych obszarach są one tożsame: rozwój przemysłu jako priorytet strategicznego rozwoju województwa jest również głównym działaniem na rzecz rozwoju bazy ekonomicznej miast i ośrodków osadniczych oraz wzrostu ich konkurencyjności. Wśród adresatów tej polityki na pierwszym miejscu Plan WM wskazuje „metropolię warszawską o znaczeniu europejskim”. Rezultatem tej polityki, poza rozwojem przemysłu, ma być (m. in.) „podniesienie rangi metropolii warszawskiej w systemie metropolii europejskich”. Plan WM obszernie opisuje odnośne działania, które można uznać za główne ustalenia także w sferze społeczno-gospodarczej, z istotnymi aspektami przestrzennymi: „Wzmocnienie rangi Warszawy w sieci metropolii europejskich i ośrodków krajowych opierać się będzie na wykorzystaniu i pomnażaniu jej potencjału społeczno-gospodarczego, szczególnie wysokiego poziomu kapitału ludzkiego i usług, korzyści skali oraz walorów położenia”. Ustalenia Planu w stosunku do Warszawy dotyczą przede wszystkim rozwoju wyspecjalizowanych funkcji metropolitalnych (naukowo-badawczych, innowacyjnej gospodarki oraz usług wyższego rzędu), a także poprawy zewnętrznej i wewnętrznej dostępności transportowej. Funkcje te będą realizowane poprzez: – „tworzenie i rozwój placówek naukowo-badawczych oraz rozbudowę infrastruktury badawczej, szczególnie w zakresie nowych technologii (przede wszystkim biotechnologii i biomedycyny, nanotechnologii, fotoniki i optoelektroniki, technologii informacyjno-komunikacyjnych i kosmicznych); – wspomaganie rozwoju obszarów innowacji w Warszawie w oparciu o uczelnie i powstające wokół nich «ośrodki wiedzy» (…); – wykorzystanie potencjału jednostek naukowych do rozwoju przemysłu zaawansowanych technologii; – tworzenie warunków do wdrażania innowacji i nowych technologii; – tworzenie warunków do lokalizacji międzynarodowych instytucji i organizacji związanych z rozwojem nauki i gospodarki; – rozbudowę infrastruktury gospodarczo-finansowej i wystawienniczej; – rozbudowę wysokospecjalistycznej infrastruktury medycznej (…); – kształtowanie nowoczesnego centrum stolicy o wysokiej jakości rozwiązaniach urbanistyczno-architektonicznych i atrakcyjnych przestrzeniach publicznych (…); – rewitalizację obiektów zabytkowych i ich adaptację na potrzeby turystyki i kultury; 65 Przestrzenne aspekty rozwoju... – rozbudowę i modernizację bazy turystycznej oraz zagospodarowanie turystyczne terenów nad Wisłą (…); – kształtowanie nowoczesnych przedmieść stolicy przy jednoczesnym zachowaniu i eksponowaniu walorów przyrodniczych i historycznych; – rewitalizację zdegradowanych obszarów miasta; – tworzenie efektywnych międzynarodowych, krajowych i regionalnych połączeń transportowych Warszawy (…), a także usprawnienie transportu wewnętrznego; – integrację Warszawy z otoczeniem funkcjonalnym, w tym poprawę powiązań transportowych (…) oraz bezpieczeństwa ruchu (w szczególności uzupełnienie promienistego układu drogowego o system połączeń obwodowych, eliminujących ruch tranzytowy z centrum Warszawy), a także rozwój zintegrowanego transportu zbiorowego; – rozwój efektywnych systemów infrastruktury energetycznej i gospodarki komunalnej; – zahamowanie procesów rozpraszania zabudowy oraz aktywizację inwestycyjną ekstensywnie zagospodarowanych obszarów na peryferiach stolicy (…) z zachowaniem wolnych od zabudowy obszarów cennych przyrodniczo oraz pełniących funkcje klinów nawietrzających miasto; – rozwój powiązań funkcjonalnych z ośrodkami powiatowymi i gminnymi w otoczeniu metropolii (…); – rozwój powiązań funkcjonalnych w układzie Warszawa – Łódź i wykształcenie dwubiegunowego pasma rozwojowego pomiędzy tymi ośrodkami, w ramach realizacji porozumienia o współpracy między województwami mazowieckim i łódzkim dotyczącego utworzenia Makroregionu Polski Centralnej (…) między Warszawą a Łodzią; – inicjowanie tworzenia klastrów przedsiębiorczości, czy związków producenckich, związków i spółdzielni produkcyjnych jako instrumentu integrującego przedsiębiorców, skierowanego do wszystkich branż przemysłu (…).” Inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym oraz najważniejsze inwestycje strategiczne uwzględnione w dokumentach przyjętych przez Sejm RP, Radę Ministrów, właściwego ministra i Sejmik Województwa, w tym te zlokalizowane w Warszawie są skrupulatnie wyliczone w Planie WM. Wiele z nich została już zrealizowana lub jest w trakcie realizacji. Liczne z nich mają ewidentnie duże znaczenie „społeczno-gospodarcze”. STRATEGIA ROZWOJU MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY DO 2020 ROKU Ustalenia Strategii Warszawy, które dotyczą przestrzennych aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego m. st. Warszawy, a więc powinny być uwzględnione przez Prezydenta m. st. Warszawy przy sporządzaniu nowego (ew. zmian aktualnego) Studium są liczne i – ze względu na metodę jej sporządzenia i zredagowania jej tekstu – stosunkowo proste do wskazania. Do tego Strategia Warszawy jest najbardziej szczegółowym i „najbliższym problemowo” (a także „terytorialnie”) dokumentem, z tych wskazanych w art. 9 ust. 2 Ustawy jako wymagających uwzględnienia przy sporządzaniu Studium, jednak – ze względu na okres, w którym była sporządzana (lata 2003–2005) oraz fakt, że nie była od dnia uchwalenia zmieniana stawia pod znakiem zapytania jej aktualność, do czego upoważnia także wcześniej wymienione Zarządzenie14. Przed szczegółowymi rozważa14 Zarządzenie Nr 1249/2015 Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 września 2015 r. w sprawie przeprowadzenia procesu aktualizacji strategii rozwoju. 66 Grzegorz Buczek niami tych jej ustaleń, które są przedmiotem niniejszej analizy, warto więc porównać jej główne „założenia”, z tymi, które są obecnie proponowane dla „aktualizowanej” (a właściwie nowej Strategii rozwoju Warszawy), między innymi dla wstępnej oceny, na ile jej oryginalne ustalenia (dotyczące przestrzennych aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego Warszawy) będą – w konsekwencji zmian głównych „założeń” – odpowiednio modyfikowane. Według Strategii Warszawy: „MISJA samorządu Warszawy, stolicy Rzeczypospolitej Polskiej, miasta o bogatych tradycjach, jest osiągnięcie jak najwyższego poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkańców oraz zajęcie przez Warszawę znaczącego miejsca wśród najważniejszych metropolii europejskich.” WIZJA w tej Strategii określona, to: „Warszawę 2020 roku widzimy jako atrakcyjną, nowoczesną, dynamicznie rozwijającą się metropolię z gospodarką opartą na wiedzy, środkowoeuropejskie centrum finansowe, miasto zajmujące znaczące miejsce wśród najważniejszych stolic europejskich. Warszawa w naszej wizji to wspólnota otwarta i dostępna. Miasto wysokiej jakości życia, ważne centrum kultury europejskiej o dobrze zorganizowanej przestrzeni publicznej – miasto z duszą.” Natomiast według dokumentu dostępnego obecnie na oficjalnym portalu Urzędu Miasta15 prace nad nową wizją Warszawy zakończone zostały 30 marca 2016 r. Warto zaznaczyć, że autorzy „aktualizacji” Strategii Warszawy odstąpili od formułowania „MISJI”, natomiast późniejsza o około 11 lat od tej określonej w listopadzie 2005 roku nowa WIZJA, to: „WARSZAWA w 2030 roku to: AKTYWNI MIESZKAŃCY – Warszawa to My, jej mieszkańcy. Podążamy własną drogą, rozwijamy nasze zainteresowania, realizujemy osobiste marzenia i zawodowe ambicje, ale wspólnie angażujemy się w życie miasta i czujemy się za nie odpowiedzialni. PRZYJAZNE MIEJSCE – Warszawa to miasto, w którym każdy czuje się jak u siebie, wolny i bezpieczny. Bogactwo przestrzeni, wynikające z umiejętnego łączenia tradycji z nowoczesnością, środowiska miejskiego z przyrodniczym, lokalności z wielkomiejskością, oferuje wygodę życia i sprzyjające warunki do działania. OTWARTA METROPOLIA – Warszawa to miasto otwarte na świat. Śmiało wychodzące naprzeciw wyzwaniom, inspirujące innych. Dzięki swojej różnorodności i nastawieniu na współpracę jest wyjątkowym środowiskiem do kreowania i rozwijania idei. Stanowi ważny węzeł sieci europejskich metropolii.” W Strategii Warszawy z 2005 roku określono pięć Celów Strategicznych (uzupełnionych 21 celami operacyjnymi), a mianowicie: 1) Poprawa jakości życia i bezpieczeństwa mieszkańców Warszawy. 2) Wzmocnienie poczucia tożsamości mieszkańców poprzez pielęgnowanie tradycji, rozwój kultury i pobudzanie aktywności społecznej. 3) Rozwijanie funkcji metropolitalnych wzmacniających pozycję Warszawy w wymiarze regionalnym, krajowym i europejskim. 4) Rozwój nowoczesnej gospodarki opartej na wiedzy i badaniach naukowych. 5) Osiągnięcie w Warszawie trwałego ładu przestrzennego. Natomiast w „aktualizowanej” (a właściwie nowej)16 Strategii rozwoju Warszawy proponuje się nowe cztery Cele Strategiczne (z 13 celami operacyjnymi): 1. ODPOWIEDZIALNA WSPÓLNOTA 1.1. Dbamy o siebie nawzajem tworząc wspólnotę; 1.2. Wspólnie decydujemy o naszym mieście. 15 16 http://2030.um.warszawa.pl/2015/08/05/wizja/ stan na 17.11.2016 r. 67 Przestrzenne aspekty rozwoju... 2. WYGODNA LOKALNOŚĆ 2.1. Dostępne mieszkania; 2.2. Miejsce aktywności blisko domu; 2.3. Usługi blisko domu; 2.4. Dzielnice przyjazne biznesowi. 3. FUNKCJONALNA PRZESTRZEŃ 3.1. Atrakcyjna przestrzeń publiczna; 3.2. Czyste środowisko przyrodnicze; 3.3. Przyjazny system transportowy. 4. ŚRODOWISKO INNOWACJI 4.1. Rozwijamy nasz twórczy potencjał; 4.2. Sprzyjamy innowacjom; 4.3. Przyciągamy najlepszych; 4.4. Warszawscy twórcy znani na świecie. Powyższe zestawienie „wizji” oraz „celów strategicznych” obecnie obowiązującej Strategii Warszawy oraz ich „odpowiedników” w projektowanej nowej („aktualizowanej”) Strategii pozwala spodziewać się znaczących zmian (aktualizacji) wielu zapisów Studium. Zwłaszcza że w aktualnym Studium (przyjętym w 2006 r.) uwzględniono ustalenia Strategii Warszawy (przyjęte w 2005 r.), co oznacza, że przyjęcie nowej (zaktualizowanej) Strategii musi wziąć pod uwagę zawarte w niej, wyżej zacytowane: wizję oraz cele strategiczne. Ta potrzeba stanie się bardziej wyrazista po porównaniu nowych „celów operacyjnych” z obecnymi „celami operacyjnymi”… Jednak można zauważyć, że obecnie formułowane zarówno WIZJA jak i cele strategiczne nie uwzględniają w czytelny sposób ustaleń Planu MW odnoszących się do Warszawy, w szczególności tych dotyczących poprawienia jej integracji funkcjonalnej i transportowej z otoczeniem, tak regionalnym jak krajowym i europejskim. Projektowana Strategia Warszawy jest znacznie bardziej „introwertyczna” niż można by oczekiwać od ustaleń dotyczących stolicy w Planie WM, a przecież Studium powinno je także uwzględniać. Zarysowuje się więc pytanie, jak te dwa dość różne kierunki rozwoju pogodzi sporządzający nowe Studium, o ile oczywiście nowa Strategia nadal nie będzie dostrzegać – na poziomie celów – odnośnych ustaleń Planu WM. Aby wskazać „przestrzenne aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego m. st. Warszawy” zawarte w obecnej Strategii Rozwoju (oraz sposób ich uwzględniania w Studium Warszawy) należy przeanalizować jej ustalenia, począwszy od MISJI, WIZJI, a zwłaszcza od celów operacyjnych przypisanych poszczególnym celom strategicznym. Rozważając zacytowane wcześniej przesłanie zawarte w MISJI z 2005 roku można wskazać na sformułowanie „osiągnięcie jak najwyższego poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkańców” jako posiadające czytelne aspekty „społeczne” (i zapewne towarzyszące im aspekty gospodarcze i przestrzenne…). Nieco bardziej nieostre (ogólnikowe) w tym sensie jest sformułowanie „zajęcie przez Warszawę znaczącego miejsca wśród najważniejszych metropolii europejskich”. Nieco czytelniejsze „przestrzenne aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego” w tamtym dokumencie zawiera WIZJA. W szczególności są to sformułowania o „dynamicznie rozwijającej się metropolii z gospodarką opartą na wiedzy, środkowoeuropejskim centrum finansowym” oraz o mieście „wysokiej jakości życia”. Reasumując: w MISJI i WIZJI obecnej Strategii Rozwoju przestrzenne aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego zawierają sformułowania o „zaspokojeniu potrzeb” oraz „wysokiej jakości życia” mieszkańców, ale także „dynamicznie rozwijająca się metropolia z gospodarką opartą na wiedzy, 68 Grzegorz Buczek środkowoeuropejskie centrum finansowe” oraz „ważne centrum kultury europejskiej o dobrze zorganizowanej przestrzeni publicznej”. Określone w niej pięć celów strategicznych i przypisane im dwadzieścia jeden celów operacyjnych można poddać analizie w aspekcie skutków przestrzennych. Celowi 1. „Poprawa jakości życia i bezpieczeństwa mieszkańców Warszawy” przypisano sześć celów operacyjnych: 1.1. Podniesienie poziomu i dostępności usług publicznych, w tym oświaty, kultury, rekreacji i sportu, opieki zdrowotnej i pomocy społecznej. 1.2. Zwiększenie bezpieczeństwa i porządku publicznego. 1.3. Wspieranie rozwoju budownictwa mieszkaniowego oraz modernizacja istniejących budynków. 1.4. Wykorzystanie walorów i zapewnienie stałej poprawy stanu środowiska przyrodniczego. 1.5. Zapewnienie wysokiej jakości usług infrastrukturalnych. 1.6. Zapewnienie sprawnego i bezpiecznego przemieszczania się w mieście osób i towarów. Można uznać, że wszystkie te sześć celów operacyjnych ma pewne „przestrzenne aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego m. st. Warszawy”, jednak w szczególności posiadają je cele operacyjne 1.1., 1.3., 1.5. oraz 1.6. Celowi 2. „Wzmocnienie poczucia tożsamości mieszkańców poprzez pielęgnowanie tradycji, rozwój kultury i pobudzanie aktywności społecznej” przypisano cztery cele operacyjne: 2.1. Umocnienie tradycji m.st. Warszawy oparte na dziedzictwie kulturowym i przyrodniczym. 2.2. Wykreowanie nowych atrakcji i przedsięwzięć na światowym poziomie, które byłyby znakiem firmowym miasta. 2.3. Zwiększenie atrakcyjności Warszawy dla mieszkańców i turystów. 2.4. Aktywizacja społeczności lokalnych i organizacji pozarządowych. Można uznać, że właściwie żaden z tych czterech celów operacyjnych nie ma czytelnych „przestrzennych aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego m. st. Warszawy”. W ramach Celu 3. „Rozwijanie funkcji metropolitalnych wzmacniających pozycję Warszawy w wymiarze regionalnym, krajowym i europejskim” wyróżniono następujące cele operacyjne: 3.1. Zapewnienie sprawnej komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej obszaru metropolitalnego Warszawy. 3.2. Wzmocnienie roli Warszawy jako ważnego europejskiego centrum, gospodarczo-finansowego i naukowego oraz ośrodka decyzji politycznych. 3.3. Budowa instytucji potrzebnych dla sprawnego funkcjonowania całego obszaru metropolitalnego Warszawy. Można uznać, że co najmniej dwa z tych celów operacyjnych mają pewne „przestrzenne aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego m. st. Warszawy”, tj. cele operacyjne 3.1. oraz 3.3. Do realizacji celu 4. „Rozwój nowoczesnej gospodarki opartej na wiedzy i badaniach naukowych.” wskazano także trzy cele operacyjne: 4.1. Wykorzystanie potencjału naukowego Warszawy do rozwoju gospodarki opartej na zaawansowanych technologiach. 4.2. Rozbudowa i unowocześnienie kompleksów akademickich. 69 Przestrzenne aspekty rozwoju... 4.3. Stworzenie korzystnych warunków do prowadzenia działalności gospodarczej inwestowania. Można uznać, że co najmniej dwa z tych celów operacyjnych mają pewne „przestrzenne aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego m. st. Warszawy”, tj. z pewnością cel operacyjny 4.2. oraz zapewne 4.3. Cel 5. „Osiągnięcie w Warszawie trwałego ładu przestrzennego” ma zapewnić realizacja pięciu celów operacyjnych: 5.1. Uporządkowanie struktury przestrzennej miasta z wyłączeniem spod zabudowy zwartych terenów zieleni tworzących układ przyrodniczy. 5.2. Zorganizowanie reprezentacyjnych przestrzeni publicznych w centralnym obszarze miasta. 5.3. Zorganizowanie lokalnych przestrzeni publicznych sprzyjających integracji społecznej. 5.4. Integracja przestrzenna lewobrzeżnej i prawobrzeżnej Warszawy. 5.5. Rewitalizacja obszarów zdegradowanych. Można uznać, że wszystkie te pięć celów operacyjnych ma pewne„przestrzenne aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego m. st. Warszawy”, jednak w szczególności posiadają je cele operacyjne 5.2., 5.3., 5.4. oraz 5.5. Reasumując ten fragment rozważań: pięciu celom strategicznym Strategii Rozwoju przypisano łącznie dwadzieścia jeden celów operacyjnych, przy czym co najmniej dwanaście z nich posiada wyraźne „przestrzenne aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego m. st. Warszawy”, co jednak w obrębie każdego z celów wymaga weryfikacji poprzez analizy przypisanych tym celom programów oraz zadań. STUDIUM UWARUNKOWAŃ I KIERUNKÓW ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO M. ST. WARSZAWY Warto jednak sprawdzić, na ile sporządzający Studium przestrzegali wymóg art. 9 ust. 2 Ustawy i faktycznie uwzględnili w nim ustalenia Strategii Rozwoju Miasta Stołecznego Warszawy do 2020 roku, w szczególności te, które można określić jako „przestrzenne aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego m. st. Warszawy”. W tekście Studium można znaleźć następujące obszerne wyjaśnienie tego podejścia: „Warszawa w Strategii rozwoju Warszawy”. Strategia rozwoju Warszawy do roku 2020 została przyjęta 24 listopada 2005 r. (…) Wizja rozwoju miasta i zawarte w niej cele strategiczne, mają odzwierciedlenie w Studium. Zasady realizacji poszczególnych celów strategicznych w sferze będącej przedmiotem Studium, polegać będą na skojarzonych działaniach opartych o szereg polityk szczegółowych. Poniżej przedstawiono sposób realizacji celów strategicznych w ramach polityki zagospodarowania przestrzennego. Cel 1. Poprawa jakości życia i bezpieczeństwa mieszkańców. Z celem tym wiążą się przedstawione poniżej cele strategiczne17, które będą realizowane poprzez ustalenia studium. I tak, w zakresie: 17 We wszystkich przypadkach, kiedy mowa o celach „strategicznych” powinno być użyte sformułowanie: „cele operacyjne” – przyp. aut. 70 Grzegorz Buczek – warunków prowadzących do podniesienia poziomu i dostępności usług publicznych – w studium wskazano wielkość powierzchni terenu w m²/mk, jaką należy zapewnić dla oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultury, sportu powszechnego i ogólnodostępnej zieleni urządzonej wraz z izochronami dojścia pieszego; – warunków i zasad rozwoju i modernizacji budownictwa mieszkaniowego – w studium wskazano obszary budownictwa mieszkaniowego, osiedla mieszkaniowe do przekształceń i rehabilitacji oraz obszary rozwojowe a także zasady restrukturyzacji, wprowadzania zmian jakościowych i uzupełniania istniejących osiedli; – warunków dla uzyskania stałej poprawy stanu środowiska przyrodniczego – w studium wskazano: obszar Systemu Przyrodniczego Warszawy wraz z jego zasadami ochrony i zagospodarowania; zasady ochrony powierzchni ziemi; zasady ochrony zasobów wodnych i ich jakości; zasady ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza, polami elektromagnetycznymi i poważnymi awariami; – warunków dla zapewnienia wysokiej jakości usług infrastrukturalnych – w studium określono przestrzenne warunki rozwoju sieci przesyłowych oraz obiektów związanych z infrastrukturą inżynieryjną; – warunków dla zapewnienia sprawnego i bezpiecznego przemieszczania się w mieście osób i towarów – w studium ustalono między innymi: kierunki i priorytety rozwoju systemu transportowego ze szczególnym uwzględnieniem transportu szynowego; rozwój dróg w układzie obwodowych połączeń międzydzielnicowych i mostowych, strefy ruchu uspokojonego, strefy zróżnicowanych warunków obsługi komunikacyjnej i parkowania pojazdów. Cel 2. Wzmocnienie poczucia tożsamości mieszkańców poprzez pielęgnowanie tradycji, rozwój kultury i pobudzanie aktywności społecznej. Z celem tym wiążą się przedstawione poniżej cele strategiczne, które będą realizowane poprzez ustalenia studium. I tak, w zakresie: – warunków dla wzmocnienia tożsamości m.st. Warszawy opartej na dziedzictwie kulturowym i przyrodniczym – w studium określono zasady ochrony obszarów i obiektów o wysokich walorach zabytkowych, kulturowych i przyrodniczych; – warunków dla zwiększenia atrakcyjności Warszawy dla mieszkańców i turystów – w studium wskazano: układ przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym i ich powiązania oraz ciągi wielofunkcyjne, które stanowią najbardziej czytelną identyfikację struktury przestrzennej Warszawy i decydują o wizerunku miasta, zasady zagospodarowania terenów nadwiślańskich, obszary dla rozwoju usług sportowych. Cel 3. Rozwijanie funkcji metropolitalnych wzmacniających pozycję Warszawy w wymiarze regionalnym, krajowym i europejskim. Z celem tym wiążą się przedstawione poniżej cele strategiczne, które będą realizowane poprzez ustalenia studium. I tak, w zakresie: – warunków dla zapewnienia sprawnej komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej – w studium określono układ dróg wyższego rzędu, który zapewni powiązania z siecią dróg krajowych i wojewódzkich; wskazano możliwość wykorzystania sieci kolejowej do obsługi przewozów regionalnych i metropolitalnych; – warunków dla wzmocnienia roli Warszawy, jako ważnego europejskiego centrum gospodarczo-finansowego i naukowego oraz ośrodka decyzji politycznych – w studium wskazano: obszar strefy śródmiejskiej, w której skupiać się będą najważniejsze obiekty o charakterze miejskim, krajowym 71 Przestrzenne aspekty rozwoju... i międzynarodowym z zakresu zarządzania, obsługi gospodarki i obsługi ludności, obszary dla lokalizowania centrów kongresowych i targowo-wystawienniczych. Cel 4. Rozwój nowoczesnej gospodarki opartej na wiedzy i badaniach naukowych. Z celem tym wiążą się przedstawione poniżej cele strategiczne, które będą realizowane poprzez ustalenia studium. I tak, w zakresie: – warunków prowadzących do wykorzystania potencjału naukowego dla rozwoju gospodarki opartej na nowoczesnych, wyspecjalizowanych technologiach – w studium wskazano obszary, na których mogą rozwijać się parki naukowe i technologiczne oraz obszary dla realizacji obiektów usługowych i produkcyjnych o wyspecjalizowanych technologiach; – warunków rozbudowy i unowocześniania kompleksów akademickich – w studium określono zasady zagospodarowania terenów o funkcjach usług nauki. Cel 5. Osiągnięcie w Warszawie trwałego ładu przestrzennego. Z celem tym wiążą się przedstawione poniżej cele strategiczne, które będą realizowane poprzez ustalenia studium. I tak, w zakresie: – warunków dla uporządkowania struktury przestrzennej miasta – w studium: wskazano obszary planowanego rozwoju i określono zasady wyposażenia ich w infrastrukturę drogową, inżynieryjną i społeczną; określono obszary zwartych terenów zieleni tworzących układ przyrodniczy jako wyłączone spod zabudowy; określono zasady ochrony obszarów o szczególnych walorach urbanistycznych, kulturowych i przyrodniczych; – warunków dla zorganizowania reprezentacyjnych przestrzeni publicznych w centralnym obszarze miasta – w studium określono zasady zagospodarowania centrum miasta oraz wielofunkcyjnych ciągów ulic i placów tworzących przestrzenie publiczne; – warunków dla zorganizowania lokalnych przestrzeni publicznych – w studium wskazano sieć przestrzeni reprezentacyjnych i ich powiązań mających istotne znacznie w strukturze przestrzennej miasta oraz lokalne ciągi wielofunkcyjne, określając zasady ich zagospodarowania i uporządkowania; – warunków dla integracji przestrzennej lewobrzeżnej i prawobrzeżnej Warszawy – w studium określono zasady zagospodarowania nabrzeży Wisły oraz powiązania obu brzegów poprzez połączenia mostowe, a także wodne (np. prom, tramwaj, statki); – warunków dla rewitalizacji obszarów zdegradowanych – w studium określono obszary do rehabilitacji i rewaloryzacji, które mogą być objęte programem rewitalizacji.” Oprócz tych dość konkretnych, jak na dokument lokalnej polityki przestrzennej, deklaracji (nota bene zamieszczonych w rozdziale Studium zatytułowanym „Opracowania planistyczne o znaczeniu europejskim, regionalnym i krajowym”, zamieszczonym w części I Studium pn.: „Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego”), określających, jakie zapisy „realizacyjne” Studium odnoszą się do szesnastu z dwudziestu jeden celów operacyjnych określonych w Strategii Rozwoju, należy zwrócić uwagę na „Cele polityki przestrzennej”, które zostały określone w Studium. Bowiem w treści dokumentu wyraźnie zaznaczono: „biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania przyjęto (…) założenia polityki zagospodarowania oraz cele polityki przestrzennej”. „Założenia polityki zagospodarowania” podsumowuje zapis: „Rozwój Warszawy jako «Miasta – Metropolii Europejskiej» polegać będzie na zapewnieniu warunków przestrzennych dla trwałego zrównoważonego rozwoju gospodarczego i społecznego, ochronie dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego oraz osiągnięciu europejskich standardów warunków życia mieszkańców, co w efekcie powinno przyczynić się do podniesienia rangi Warszawy w sieci miast Unii Europejskiej.”, 72 Grzegorz Buczek z wyraźnie czytelnymi przestrzennymi aspektami rozwoju społeczno-gospodarczego, ze wskazaniem „europejskich standardów” jako określenia „warunków życia mieszkańców”. Co do celów polityki przestrzennej m. st. Warszawy w Studium stwierdzono, iż „(…) cele strategiczne ujęte w Strategii Rozwoju Warszawy stały się podstawą do sformułowania (…) celów polityki przestrzennej.” Jednak, pomimo że można zidentyfikować związki celów polityki przestrzennej ze sposobami realizacji przez zapisy w Studium celów operacyjnych Strategii Rozwoju (co cytowano wcześniej), to jednak kolejność i sposób sformułowania celów (polityki przestrzennej), których jest sześć, a nie pięć, chociaż cele 5. i 6. mogłyby zapewne być połączone, różni się od pięciu celów strategicznych Strategii Rozwoju. Zostały one w Studium zapisane następująco: „1. Zapewnienie trwałego ładu przestrzennego na obszarze miasta poprzez: – wskazanie obszarów i określenie zasad dla tworzenia wielofunkcyjnych struktur urbanistycznych z uwzględnieniem obecnego stanu zagospodarowania i różnorodności funkcjonalnej obszarów; – określenie zasad porządkowania i kształtowania elementów tworzących strukturę przestrzenną miasta; – wyznaczenie obszarów koncentracji usług i zwiększenie udziału centrotwórczych funkcji miejskich, w szczególności w centralnych obszarach prawobrzeżnej Warszawy; – określenie standardów zagospodarowania poszczególnych obszarów miasta poprzez ustalenie granicznych parametrów. 2. Ochrona istniejących i tworzenie nowych elementów zrównoważonego rozwoju miasta w przyszłości poprzez wypracowanie spójnego modelu rozwoju przestrzennego miasta umożliwiającego realizację wizji rozwoju Warszawy jako metropolii o znaczeniu międzynarodowym. Model ten zawierać będzie wskazania dotyczące: – obszarów przeznaczonych dla rozwoju funkcji usługowych służących współpracy gospodarczej, naukowej i kulturalnej w ramach sieci metropolii krajowych i europejskich (obszary w jakich będą realizowane centra kongresowe, hale wystawienniczo-targowe, obiekty służące organizowaniu imprez naukowych, kulturalnych i sportowych); – terenów, na których będzie realizowane budownictwo mieszkaniowe; – obszarów wymagających ponownego zagospodarowania (w tym szczególnie terenów poprzemysłowych i miejskich nieużytków), w tym w szczególności na cele usługowe i mieszkaniowe; – rozwoju nowoczesnej gospodarki o zaawansowanych technologiach (parki technologiczne, inkubatory przedsiębiorczości). 3. Określenie zasad kształtowania i ochrony oraz rozbudowa systemu obszarów chronionych o walorach urbanistycznych, kulturowych i przyrodniczych, powiązane jednoznacznym określeniem warunków dopuszczalnego zainwestowania na tych obszarach (co w bezpośredni sposób wpływa na kształtowanie się wizerunku miasta jako przestrzeni znaczącej, nacechowanej specyficzną symboliką i utożsamianą z określonymi funkcjami). 4. Określenie zasad kształtowania i ochrony oraz rozbudowa systemu przyrodniczego miasta oraz ochrona jakości i zasobów środowiska. 5. Usprawnienie i rozwój systemu transportowego, zapewniającego warunki dla sprawnego i bezpiecznego przemieszczania osób i towarów przy ograniczeniu szkodliwego wpływu na środowisko naturalne i cywilizacyjne, poprzez: – określenie kształtu układu drogowo-ulicznego zorientowanego na sprawną obsługę powiązań zewnętrznych z układem dróg krajowych i wewnętrznych, w szczególności międzydzielnicowych; 73 Przestrzenne aspekty rozwoju... – określenie sieci drogowo-rowerowych; – określenie zintegrowanego systemu komunikacji szynowej (metro, tramwaj, kolej), ze wskazaniem rejonów lokalizacji węzłów przesiadkowych i parkingów „Parkuj i jedź”; – wyznaczenie stref zróżnicowanych warunków obsługi komunikacyjnej i parkowania pojazdów; – wyznaczenie lokalizacji zajezdni tramwajowych i autobusowych oraz centrów obsługi ruchu towarowego; – wskazanie obiektów transportu lotniczego. 6. Poprawa funkcjonowania i rozwój systemów infrastruktury technicznej.” Jeśli nawet uznać „rozwinięcia” (czy „uszczegółowienia”) powyższych celów polityki przestrzennej za pewien sposób określenia podporządkowanych im celów operacyjnych, to widać wyraźnie, że są to sformułowania o odmiennym charakterze niż cele operacyjne celów strategicznych Strategii Rozwoju, bliższe raczej podporządkowanych celom operacyjnym „programom i zadaniom” (pomijając fakt, że cele 3. i 4. polityki przestrzennej nie posiadają nawet takich „rozwinięć”). Być może wynika to faktu, że przepisy Ustawy dotyczące zawartości studium gminnego, ani wydane na ich podstawie rozporządzenie18 nie zawierają wymagań odnoszących się jednoznacznie do określenia w studium „celów polityki przestrzennej”. Jak wynika z treści art. 9 ust. 1 Ustawy „W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej «studium»”. Można więc uznać, iż „lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego” są takimi „celami polityki przestrzennej gminy”. Przy powyższym warto zaznaczyć, iż sporządzający Studium odnotowali szersze (niż wymagania dotyczące strategii rozwoju) obowiązki nałożone na nich przez art. 9 ust. 2 Ustawy, gdyż w Rozdziale X: „Opracowania planistyczne o znaczeniu europejskim, regionalnym i krajowym” wskazali na zapisy istotnych (wówczas aktualnych) dokumentów, które dotyczą Warszawy np.: „Strategiczne cele rozwoju i zagospodarowania Polski wytyczone zostały w Koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju przyjętej przez sejm RP 17 listopada 2000 roku (…)”, stwierdzając dalej iż: ”Dokument ten przejmuje podstawowe cele i zasady kształtowania polskiej przestrzeni, kładąc główny akcent na wzmocnienie roli obszarów metropolitalnych w strukturze przestrzennej kraju (…). Zgodnie z tym dokumentem, przewodnią rolę w kształtowaniu przestrzeni kraju odgrywać mają ośrodki rozwoju społeczno–gospodarczego o znaczeniu europejskim jako centra przedsiębiorczości i innowacji gospodarczej. Jednym z takich ośrodków jest Warszawa. (…).Celami polityki przestrzennej kraju w odniesieniu do Warszawy i jej obszaru metropolitalnego jest dążenie do osiągnięcia przez Warszawę statusu miasta o znaczeniu europejskim i wzrost jej znaczenia jako «bieguna rozwoju społeczno-gospodarczego» w układzie krajowym i międzynarodowym. Osiągnięcie tych celów wymaga: – wzmocnienia pozycji Warszawy w układzie krajowym i międzynarodowym, – podniesienia sprawności funkcjonowania infrastruktury technicznej (…) w mieście i w obszarze metropolitalnym Warszawy; – uporządkowania struktur urbanistycznych i przestrzennych Warszawy; – wzmocnienia warszawskiego węzła transportowego i wyznaczenia, w oparciu o korytarze transportowe, pasm przyśpieszonego rozwoju o znaczeniu krajowym i międzynarodowym, 18 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. 74 Grzegorz Buczek – kultywowania różnorodności biologicznej i krajobrazowej obszarów Mazowsza (…). (…) Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego przyjęty w 2004 r. zawiera szereg zapisów wiążących działania planistyczne dla obszaru Warszawy. Odnoszą się one zarówno do rozwoju funkcji metropolitalnych miasta, jak i do dziedzin istotnych dla rozwoju kulturalnego, przyrodniczego i gospodarczego w promieniu oddziaływania tego największego skupiska miejskiego w regionie. (…) W Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego sformułowano «Politykę poprawy efektywności struktur przestrzennych w aglomeracji warszawskiej». W odniesieniu do Warszawy wskazuje się tu następujące działania: – Kształtowanie stref funkcjonalno-przestrzennych, w tym strefy: y centralnej jako wielofunkcyjnego rozwoju administracyjnego, usługowego i mieszkaniowego, y zaplecza mieszkaniowego Warszawy, y zaplecza przyrodniczego, klimatycznego i rekreacyjnego Warszawy, y rozwoju przemysłowo-gospodarczego oraz obszarów koncentracji rozwoju technologicznego; – Rozwijanie funkcji metropolitalnych Warszawy poprzez tworzenie warunków dla rozwoju wyspecjalizowanych usług oraz powiązań (…) o charakterze międzynarodowym; – Tworzenie systemu obszarów chronionych o walorach urbanistycznych, kulturowych i przyrodniczych, poparte jednoznacznym określeniem warunków dopuszczalnego zainwestowania na tych obszarach; – Tworzenie centrów wiedzy i innowacji w strefach przemysłowo-gospodarczych; – Rozwijanie zintegrowanego systemu komunikacji zbiorowej, poprzez: y zwiększanie roli środków szynowych w rozwoju komunikacji zbiorowej (…), y kształtowanie czytelnego systemu stacji docelowych dla regionalnej komunikacji autobusowej, y tworzenie regionalnej organizacji przewozów pasażerskich (…); – Rozwój systemów transportowych o znaczeniu ponadlokalnym; – Rozwój powiązań Warszawy z Łodzią służących tworzeniu dwubiegunowej aglomeracji warszawsko-łódzkiej.” W Studium wskazano treści „Koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju” z 2000 roku oraz „Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego” z 2004 roku (wiele z nich ma „aspekty społeczno-gospodarcze”…), które były na początku XXI wieku uwarunkowaniami zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, jednak bez jednoznacznego wskazania, jak wpłynęły one na konkretne zapisy Studium określające „kierunki zagospodarowania przestrzennego”. Obecnie istotniejsze jest jednak to, że od kilku lat istnieją bardziej aktualne dokumenty wymienione w art. 9 ust. 2 Ustawy, a – jak już to wykazano wcześniej – Rada m. st. Warszawy już ponad rok temu zadecydowała we właściwej uchwale19 o potrzebie „dostosowania zapisów Studium do aktów nadrzędnych i wiążących w stosunku do Studium, które weszły w życie po uchwaleniu Studium.” Te ich treści, które posiadają przestrzenne aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego dotyczące m. st. Warszawy wskazano wcześniej w tej analizie. 19 Uchwała Nr XIV/284/2015 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. 75 Przestrzenne aspekty rozwoju... Jednak bez względu na potrzebę aktualizacji Studium, także ze względu na przyjęcie (po dacie jego uchwalenia oraz po wprowadzeniu do jego treści licznych, ale fragmentarycznych zmian) wszystkich trzech dokumentów ponadlokalnych wskazanych w ast. 9 ust. 2 Ustawy, należy przyznać, że związki pomiędzy Strategią Rozwoju (sporządzaną właściwie równocześnie) a Studium Warszawy są czytelne, także ze względu na wysoki stopień „uprzestrzennienia” treści Strategii, a więc stosunkowo proste przełożenie i uwzględnienie jej ustaleń w zapisach Studium. Inną kwestią jest ich realizacja poprzez przyjęcie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (a następnie realizacja inwestycji, w tym w szczególności inwestycji publicznych), a w tym zwłaszcza tych planów, które obejmują priorytetowe „obszary o kluczowym znaczeniu dla kształtowania struktury przestrzennej miasta z uwagi na ich rangę metropolitalną”. W Studium wyliczono ich sześć: Łuk Siekierkowski, Służewiec Przemysłowy i Wyczółki, Rejon Huty ArcelorMittal Warszawa, Rejon Portu Żerańskiego wraz z kanałem Żerańskim, otoczenie Lotniska Okęcie, obszar projektowanej ul. Czerniakowskiej-bis od węzła z Trasą Mostu Płd. do obwodnicy Konstancina. W dziesięć lat po przyjęciu Studium z takim zapisem uchwalono tylko plany miejscowe obejmujące rejon Służewca Przemysłowego… Co więcej, pomimo istniejącego w Studium ustalenia, iż: „zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (…) założenia polityki przestrzennej będą podstawą do opracowania wieloletniego programu sporządzania planów miejscowych w nawiązaniu do ustaleń studium (…)” taki program nie został opracowany. REFLEKSJE KOŃCOWE Podstawowym problemem, który wynika z treści art. 9 ust. 2 Ustawy („wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium (…), uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa (…) oraz strategii rozwoju gminy (…)”), z którym muszą się uporać autorzy / sporządzający każde – nie tylko warszawskie – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest stwierdzenie, które z zawartych w tych dokumentach „zasad” oraz „ustaleń” posiada „aspekty przestrzenne” na tyle czytelnie określone i sformułowane, że ich interpretacja i zapisanie („uwzględnienie”) językiem (zapisami) studium gminnego będzie możliwe. Skoro „sporządzający studium” powinien te „zasady” i „ustalenia” uwzględnić, to oznacza, że są one zbiorem specyficznych, niejako nadrzędnych w stosunku do gminy „uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego” o charakterze planistycznym. Tymczasem w przepisach art. 10 ust. 1 Ustawy, mówiącym o uwarunkowaniach (zagospodarowania przestrzennego – GAB) ten zbiór nie jest wyodrębniony. Przepis mówi, że: „W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; 3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego; 4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; (…); 5) warunków i jakości życia mieszkańców (…); 6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności (…); 76 Grzegorz Buczek 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne (…), c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej (…), d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę; 8) stanu prawnego gruntów; 9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; 10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; 11) występowania udokumentowanych złóż kopalin (…); 12) występowania terenów górniczych (…); 13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (…); 14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; 15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.” Właściwie tylko punkt 14 (dot. „zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych”) wskazuje, domyślnie, na ponadlokalne dokumenty i/lub decyzje, chociaż bez wątpienia zróżnicowany wpływ na inne uwarunkowania mają także różne decyzje ponadgminne (przy czym większość z nich powinna być zawarta w szczególności w planie zagospodarowania przestrzennego województwa). Podobna sytuacja jest z„kierunkami zagospodarowania przestrzennego”, których zbiór określają przepisy art. 10 ust. 2 (oraz ust. 2a i 3a) Ustawy. Brzmią one następująco: „W studium określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy; 2) (...) 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (…); 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (…); 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 77 Przestrzenne aspekty rozwoju... 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych (…); 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji; 14a) obszary zdegradowane; 15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych; 16) obszary funkcjonalne o znaczeniu lokalnym (…). (…) 3a. Jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane.(…)”. W przypadku kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin powołany wyżej punkt 7 wskazuje już wyraźnie konkretne dokumenty: plan zagospodarowania przestrzennego województwa i ustalenia programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 Ustawy. Oczywiście, tak jak to jest z uwarunkowaniami zagospodarowania przestrzennego, istotny wpływ na wiele innych kierunków zagospodarowania przestrzennego mają „pozagminne” dokumenty i decyzje, a ich uwzględnienie w studium gminnym (także w zbiorze uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego ) wynika z zakresu wymaganych uzgodnień i opinii dotyczących projektu studium. Określa to art. 11 Ustawy: „(…) prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno: (…) 4) sporządza projekt studium (…), uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa (…); 6) występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa (…) i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium (…) 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień”. Bez względu na to, że art. 9 ust. 2 Ustawy wskazuje trzy (aktualne) dokumenty, których „zasady” i „ustalenia” powinny być uwzględnione przy sporządzaniu studium, to wśród nich szczególne znaczenie ma plan zagospodarowania przestrzennego województwa, także ze względu na wymagania, które w stosunku do jego zawartości określają przepisy ustawy. W art. 39 mówią one co następuje: „(…) 3. W planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa (…), oraz określa się w szczególności: 1) podstawowe elementy sieci osadniczej województwa i ich powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych (…); 2) system obszarów chronionych, w tym obszary ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony uzdrowisk oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 3) rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym; 4) granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym oraz, w zależności od potrzeb, granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu regionalnym; (…); 5) (...) 6) obszary szczególnego zagrożenia powodzią; 7) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych; 8) obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla. 4. W planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju (…), oraz programy, o których mowa w art. 48 ust. 1.” Z pewnym uproszczeniem można założyć, że o ile plan zagospodarowania przestrzennego województwa został sporządzony zgodnie z tymi wymaganiami, a jego sporządzenie było poprze78 Grzegorz Buczek dzone uprzednim (zwłaszcza z niewielkim „wyprzedzeniem”) przyjęciem koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz strategii rozwoju województwa – to uwzględnienie jego ustaleń w studium gminnym powinno w zasadzie wyczerpywać wymagania Ustawy dot. uwzględnienia w studium gminnym zasad koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz ustalenia strategii rozwoju województwa, zwłaszcza tych, które posiadają „aspekty przestrzenne”(bo przecież te powinny być szczególnie wyeksponowane w planie zagospodarowania przestrzennego województwa). Szczególne znaczenie planu zagospodarowania przestrzennego województwa w odniesieniu do studium gminnego ilustrują cytowane wyżej przepisy Ustawy ustalające zakres oraz uzgodnienia projektu studium. Można by rozważać niespójność tych przepisów zadając pytanie: dlaczego przepisy art. 11 Ustawy nie wymagają od sporządzającego studium uwzględnienia w nim zasad określonych w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju ani ustaleń strategii rozwoju województwa, zgodnie z wymaganiami przepisu art. 9 ust. 2 Ustawy, ani odnośnych uzgodnień, a nawet opinii? Najwyraźniej ustawodawca założył, że treść planu zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia te „zasady” oraz „ustalenia”. Taka logiczna sekwencja sporządzania i uchwalania miała miejsce w przypadku dokumentów objętych niniejszą analizą: KPZK została przyjęta 13 grudnia 2011 r., Strategia WM – 28 października 2013 r., Plan WM – 7 lipca 2014 r. Jednak Studium uikzp m. st. Warszawy zostało przyjęte znacznie wcześniej – 10 października 2006 r., a jego zmiany (w szczególności te o dużym zakresie), przyjęte 7 października 2010 r. oraz 16 października 2014 r., nie obejmowały ewentualnego uwzględniania w jego treści „zasad” oraz „ustaleń” tych trzech dokumentów. Taka konieczność została wskazana w cytowanej wcześniej Uchwale20, w której: „§ 3. Stwierdza się (…), potrzebę aktualizacji Studium w odniesieniu do kierunków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i odpowiednio uwarunkowań, w zakresie: 1) dostosowania zapisów Studium do przepisów prawa, które weszły w życie po uchwaleniu Studium oraz innych aktów nadrzędnych i wiążących w stosunku do Studium (…).” Wśród tych „aktów nadrzędnych i wiążących w stosunku do Studium” należy wskazać właśnie te trzy wymienione dokumenty, a ze względu na zakres tej analizy – zwłaszcza Plan WM – który zawiera wiele aspektów społeczno-gospodarczych. Jednak prawidłowe (i kompleksowe) realizowanie aspektów społeczno-gospodarczych polityk rozwoju (wszystkich „poziomów” ich określania) jest możliwe przede wszystkim na podstawie prawa miejscowego dotyczącego przestrzeni, czyli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zgodnych z lokalną polityką przestrzenną określoną w studium. Tymczasem obecnie (stan na 31 października 2016 r.) tylko 36,18% obszaru m. st. Warszawy jest objęte planami miejscowymi (obowiązuje ich 245, z czego ok. 40% wymaga aktualizacji, gdyż sporządzono je jeszcze na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., a więc także przed uchwaleniem Studium), zaś sporządzane są 224 plany, które obejmują ok. 34,76 powierzchni miasta. Nawet jeśli już od 2015 r. ponad połowa decyzji o pozwoleniu na budowę wydawana jest na podstawie ustaleń planów, a nie na podstawie decyzji o wzizt, to trudno uznać, że został zrealizowany pierwszy cel polityki przestrzennej („zapewnienie trwałego ładu przestrzennego na obszarze miasta”), czy Cel 5. Strategii Warszawy („osiągnięcie w Warszawie trwałego ładu przestrzennego”). Jednak tego oczywistego faktu najwyraźniej nie dostrzegają autorzy „aktualizowanej” Strategii, i to pomimo istnienia Celu 6. w KPZK, który mówi o „przywróceniu i utrwaleniu ładu przestrzennego”, występowania w jednym 20 Uchwała Nr XIV/284/2015 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. 79 Przestrzenne aspekty rozwoju... z trzech celów strategicznych Strategii WM sformułowania o „kształtowaniu ładu przestrzennego” oraz „przywrócenia i utrwalania ładu przestrzennego” jako pierwszego „celu głównego” Planu WM. Czyżby zaniechanie ustawowej regulacji dotyczącej metody sporządzania oraz zakresu lokalnej strategii rozwoju, a zwłaszcza brak określenia jej relacji do zasad, ustaleń i celów określonych w krajowych i regionalnych dokumentach planowania rozwoju usprawiedliwiał takie podejście do formułowania celów nowej Strategii Rozwoju Warszawy? Wobec często wracających wątpliwości interpretacyjnych dotyczących aspektów społeczno-gospodarczych ładu przestrzennego należy tu przypomnieć definicję tego pojęcia zawartą w art. 2 Ustawy:„Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1)„ładzie przestrzennym” – należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne”. Do tego znaczenie ładu przestrzennego dla rozwoju społeczno-gospodarczego wyjaśniono w KPZK: „W nowych jakościowo uwarunkowaniach systemowych, w ciągłym procesie przewidywania i projektowania przyszłości, rozwiązywania sytuacji konfliktowych, w ciągłej grze o kształt przestrzeni proces równoważenia rozwoju, regulowany przez formułowanie zasad i kierunków określających politykę ładu zintegrowanego, będzie łączył w sobie: y ład społeczny identyfikujący strategiczne cele i środki oraz przedsięwzięcia zmierzające do poprawy jakości życia społeczeństwa, y ład ekonomiczny określający strategiczne cele i środki generujące efektywny rozwój społeczno-gospodarczy, y ład ekologiczny formułujący uwarunkowania i strategiczne cele ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska przyrodniczego, zmierzające do utrwalania rozwoju ekologicznie zrównoważonego (ekorozwoju), y ład przestrzenny określający strategiczne cele i kryteria kształtowania oraz harmonizowania struktur przestrzennych wyrażające zasady i kierunki gospodarowania przestrzenią geograficzną. (…) Pojęcie ładu przestrzennego. funkcjonujące w tym systemie, związane z zagospodarowaniem przestrzennym, wyraża dążenie do harmonii, uporządkowania, proporcjonalności i zrównoważenia rozwoju środowiska człowieka przy wykorzystaniu zasady „projektowania uniwersalnego” lub „projektowania dla wszystkich”. W hierarchii wartości społecznych ład przestrzenny nabiera rosnącego znaczenia. Staje się bowiem w coraz większym stopniu niezbywalnym elementem jakości życia i środowiska przyrodniczego, a także efektywności gospodarowania. W polityce przestrzennej ład przestrzenny wyraża funkcjonalność, logikę, czytelność i jasność struktur przestrzennych oraz ich zharmonizowanie – tak wzajemne, jak i z przyrodą – oraz wysoką użyteczność i efektywność we wszystkich skalach: od lokalnej do krajowej. Jest to uporządkowana całość, której części poddane są wspólnym regułom gry, a logika jej funkcjonowania, funkcjonalność struktury oraz czytelność przestrzenna tworzą, także w każdym wymiarze terytorialnym, wysokie walory estetyczne i jakość środowiska człowieka. Te zasady równoważenia rozwoju, wraz z istniejącymi uwarunkowaniami wewnętrznymi i zewnętrznymi, należy przyjąć jako podstawę metodologiczną funkcjonowania całego systemu kształtowania i realizacji polityki przestrzennej państwa.” Stąd znaczenie celów polityk regionalnych i lokalnych dotyczących kształtowania, ochrony, przywrócenia i utrwalenia ładu przestrzennego, a także priorytet dla realizacji tego rodzaju celów oraz konieczność efektywnego stosowania odnośnych narzędzi – miejscowych planów zagospo- 80 Grzegorz Buczek darowania przestrzennego spójnych ze studiami uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (sporządzonymi zgodnie z wymaganiami art. 9 ust. 2 Ustawy). PODSUMOWANIE I WNIOSKI W treści analizowanych aktualnych dokumentów województwa mazowieckiego (Strategia MW i Plan WM) niestety nie wyróżniono w sposób jednoznaczny „ustaleń”, które powinien uwzględnić (w rozumieniu przepisu art. 9 ust. 2 Ustawy) Prezydent m. st. Warszawy przy sporządzaniu Studium. Być może zabrakło odpowiedniego rozporządzenia, zresztą wymaganego przepisami Ustawy („Art. 40. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu zagospodarowania przestrzennego województwa (…).”). Tymczasem Plan WM zawiera dość szczegółowe „Rekomendacje i wnioski do polityk przestrzennych województw sąsiednich”. Być może o jednoznaczne określenie zbioru tego rodzaju ustaleń Planu MW powinni byli wystąpić wójtowie, burmistrzowie, a w szczególności Prezydent m. st. Warszawy składając wnioski do Planu WM i opiniując jego projekt w myśl przepisów art. 41 ust. 1 Ustawy: „Po podjęciu przez sejmik województwa uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego województwa marszałek województwa kolejno: 1) ogłasza (…) o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących planu (…); 2) zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu; 3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1; (…) 6) występuje o opinię o projekcie planu do (…) wójtów, burmistrzów gmin i prezydentów miast położonych na terenie województwa (…)”. Takie podejście autorów Planu WM nie ułatwia zadania sporządzającemu to Studium, jednak ich uwzględnienie jest w zasadzie „gwarantowane” obowiązkiem uzgodnienia projektu Studium przez Zarząd Województwa „w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa”. Należy jednak zaznaczyć, że (bez względu na pewne „niuanse” natury redakcyjnej) treści Strategii WM jak i „respektującego” ją Planu WM są spójne z zasadami KPZK, co ułatwić może uwzględnienie ich ustaleń w nowym (zaktualizowanym) Studium, jednak przy założeniu, że jego autorzy prawidłowo je zidentyfikują (a uzgadniający projekt nowego Studium wykażą się w tym zakresie odpowiednią starannością). Pewien problem może jednak zaistnieć przy zarysowującym się obecnie ignorowaniu ustaleń dokumentów regionalnych (oraz KPZK) w nowej Strategii Rozwoju Warszawy, której ustalenia powinny być uwzględnione w nowym Studium. Art. 9. Ust. 2 Ustawy traktuje te cztery dokumenty właściwie równorzędnie, ale ich hierarchia jest przecież oczywista… Do tego „strategia rozwoju” jako jedyna z nich nie jest dokumentem sporządzanym obligatoryjne, a więc wobec ewentualnej niespójności ustaleń nowej Strategii Warszawy z zapisami KPZK, czy ustaleniami Strategii WM lub Planu – dość paradoksalnie – to dokument krajowy i dokumenty regionalne są istotniejsze dla określenia polityki przestrzennej m. st. Warszawy, niż jej własna Strategia Rozwoju, gdyż zgodność projektu Studium Warszawy z ich ustaleniami jest przedmiotem uzgodnienia. 81 MIROSŁAW GROCHOWSKI ROZWÓJ GOSPODARCZY A STRUKTURA FUNKCJONALNO-PRZESTRZENNA WARSZAWY STRESZCZENIE W artykule przedstawiono wybrane zagadnienia związane ze współczesnymi trendami rozwoju gospodarczego miast w krajach rozwiniętych i z potencjalnym wpływem tych trendów na zmiany i kształtowanie się struktur funkcjonalno-przestrzennych miast. Jednym z trendów rozwoju gospodarczego obecnym w wielu miastach, a widocznym wyraźnie w Warszawie, jest zanikanie funkcji przemysłowych. Wpływa to na funkcjonowanie miasta między innymi poprzez zmniejszanie powierzchni terenów wykorzystywanych dotychczas na funkcje produkcyjno-usługowe. Przyszłość tych terenów w sensie zlokalizowanych tam funkcji i form zagospodarowania znajdzie swoje odbicie w funkcjonowaniu miasta w sferze gospodarczej, społecznej i przestrzennej. Wpłynie na lokalizację miejsc pracy względem miejsc zamieszkania, skalę i kierunki dojazdów do pracy i usług, zróżnicowania funkcjonalno-przestrzenne i społeczne miasta, możliwości równoważenia rozwoju społeczno-gospodarczego lewo – i prawobrzeżnej Warszawy, a także atrakcyjność osiedleńczą i inwestycyjną Warszawy jako całości i jej części. W artykule wykorzystane zostały wyniki diagnozy dotyczącej stanu zagospodarowania i potencjału rozwojowego terenów produkcyjno-usługowych w Warszawie wykonanej przez autora tego artykułu na zlecenie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. st. Warszawy w 2014 roku. Główne wnioski z przeprowadzonej diagnozy to stwierdzenie faktu kurczenia się powierzchni terenów produkcyjno-usługowych i ich postępującej degradacji oraz zidentyfikowanie silnej presji deweloperów, a także przedstawicieli władz niektórych dzielnic, na zmiany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Warszawy (dalej: Studium), które umożliwiłyby wprowadzanie na tereny produkcyjno-usługowe innych funkcji, głównie mieszkaniowych. W tym kontekście sformułowana została rekomendacja zachowania obecnych funkcji na terenach produkcyjno-usługowych. Umożliwi to pożądane zmiany w bazie rozwoju ekonomicznego miasta zgodnie z obserwowanymi trendami reindustrializacji gospodarek miejskich i przy wykorzystaniu potencjału rozwojowego Warszawy. WPROWADZENIE Przemysł przez wiele lat był motorem rozwoju miast. Określenie „miastotwórcza rola przemysłu” weszło do słownika nauki i praktyki. Struktury przestrzenne miast kształtowane były pod wpływem ekspansji działalności przemysłowej i przy uwzględnianiu jej potrzeb w zakresie obsługi infrastrukturalnej. Potrzeby przemysłu były priorytetowe, co było przyczyną pojawienia się zjawiska określanego „patologią urbanizacji” – tempo uprzemysławiania było większe niż tempo rozwoju innych funkcji miejskich. Miasto przemysłowe było miastem o specyficznej strukturze społeczno-zawodowej zdominowanej przez grupę zatrudnionych w przemyśle. 82 Mirosław Grochowski Warszawa od kilkunastu lat doświadcza procesów deindustrializacji. Zmianie uległ profil gospodarki miasta, zmieniła się struktura zawodowa ludności, zmieniają się struktury społeczno-demograficzne, zmienia się krajobraz miasta i jego struktura funkcjonalno-przestrzenna. W przestrzeni miasta coraz mniej jest śladów, że Warszawa była kiedyś miastem przemysłowym. Dzielnice przez dziesięciolecia przemysłowe zmieniły swój charakter a tereny przeznaczone pod działalność przemysłową, tereny magazynowo-składowe czy związane z funkcjami transportowymi wciąż się kurczą. Pojawiają się więc pytania dotyczące przyszłości tych terenów w Warszawie: czy i w jakim stopniu mogą, czy też powinny podlegać dalszym zmianom w sensie odchodzenia od pełnionych dotychczas funkcji? W jakiej kondycji znajdują się one dzisiaj? Jaka powinna być ich rola w rozwoju Warszawy? W artykule podjęto próbę znalezienia odpowiedzi na te pytania. DE- I REINDUSTRIALIZACJA MIAST Rozwój cywilizacyjny doprowadził do stopniowego zmniejszania się roli przemysłu w rozwoju krajów, regionów i miast. Produkcja przemysłowa wypierana jest przez usługi. Kraje będące w fazie rozwoju postindustrialnego eksportowały przez lata produkcję przemysłową, szczególnie tę „brudną” do krajów słabiej rozwiniętych, atrakcyjnych ze względu na gotowość przyjęcia działalności przemysłowych (nawet tych bardzo uciążliwych) i niskie koszty pracy. O rozwoju miast w krajach rozwiniętych zaczął więc decydować wolumen i zasięg świadczonych przez nie usług oraz stopień ich specjalizacji. Jednak zjawiska i procesy, jakie miały miejsce pod koniec pierwszej dekady XXI wieku, zmieniły percepcję relacji między rozwojem gospodarczym a rozwojem przemysłu. Kraje, które przejmowały produkcję przemysłową, przestały być już tak atrakcyjnym miejscem dla lokalizacji firm zajmujących się produkcją. Koszty produkcji wzrosły a kryzys finansowy z 2008 roku dowiódł, że gospodarki miast oparte na usługach są bardziej podatne na zjawiska kryzysowe. Z kolei rozwój nowych technologii spowodował, że w wielu gałęziach przemysłu produkcja przestała wiązać się z zanieczyszczeniami i innymi uciążliwościami. Gospodarka oparta na wiedzy, wykorzystująca innowacje i szeroko rozumianą kreatywność, mobilizująca i w znacznym stopniu wykorzystująca zasoby endogeniczne przyczynia się do tworzenia bardziej stabilnych podstaw rozwoju gospodarczego miast. Rządy wielu państw zauważyły już kilka lat temu dobre strony nowoczesnego przemysłu i rozpoczęły działania na rzecz reindustrializacji, co w oczywisty sposób wiązało się ze zmianami gospodarek miast. Kwestia znaczenia działalności przemysłowej dla rozwoju miast jest dostrzegana powszechnie w krajach Unii Europejskiej. Plan dotyczący europejskiej polityki przemysłowej przedstawiony przez europejskiego komisarza ds. przemysłu i przedsiębiorczości Antonio Tajani zakłada, że Europa w XXI wieku musi się ponownie „uprzemysłowić”. Według Eurostatu (dane z 2011 roku poprzedzającego przygotowanie planu) udział przemysłu w PKB krajów UE przez ostatnie lata ciągle się obniżał i w wielu przypadkach spadł poniżej 20 proc. Europejska polityka przemysłowa zakłada, że do 2020 roku kraje UE zatrzymają trendy deindustrializacji i zwiększą udział przemysłu w wytwarzaniu PKB do poziomu 20%. W Polsce udział przemysłu w wytwarzaniu PKB wynosił w 2011 roku 33 %; w innych krajach był niższy (Niemcy – 28,6%, Hiszpania – 25,8%, Włochy – 24,7%, Wielka Brytania – 21,4%, Francja – 18,8%). W Stanach Zjednoczonych odsetek ten wyniósł 19,2%, ale doświadczenia ostatnich kilku lat dają podstawy do stwierdzenia, że w najbliższych latach będzie on wzrastał. Trwa bowiem operacja reshoringu, czyli repatriacji kapitału i przemysłu głównie z Azji. Fabryki General Electric na powrót produkują w USA 83 Rozwój gospodarczy a struktura... pralki i sprzęt medyczny. Są pierwsze oznaki odradzania się amerykańskiego przemysłu tekstylnego. Nowy komputer PowerMac produkowany jest w USA. Przykład Stanów Zjednoczonych i nowa polityka UE wobec rozwoju przemysłu są oznakami końca epoki dogmatu o poprzemysłowej modernizacji, która miała polegać na eksporcie z krajów rozwiniętych tych gałęzi gospodarki, które charakteryzują się niską wartością dodaną, i zastąpieniu ich działalnościami bardziej wyrafinowanymi i dochodowymi: przemysłami kreatywnymi czy usługami finansowymi. Sposobem na podniesienie udziału przemysłu w PKB krajów UE ma być silne wsparcie dla rozwoju badań oraz pomoc europejskim małym i średnim przedsiębiorcom we wchodzeniu na międzynarodowe rynki. Ponadto priorytetem mają być inwestycje w rozwój edukacji, gdyż to zwiększa podaż wykwalifikowanej siły roboczej, co bezpośrednio przekłada się na atrakcyjność Europy jako atrakcyjnego miejsca do lokalizacji produkcji. Jednocześnie UE planuje zrealizować do 2020 roku zapisane w dokumentach strategicznych cele środowiskowe. Dlatego też reindustrializacja oparta będzie na przemysłach funkcjonujących w zgodzie ze środowiskiem naturalnym. Re-industrializacja wiąże się z tzw. trzecią rewolucją przemysłową, w której kluczową rolę odegrają technologie internetowe i źródła energii odnawialnej. PRZESTRZEŃ DLA REINDUSTRIALIZACJI Niezależnie od technologii, jakie stosowane będą w działalnościach produkcyjnych wprowadzanych w ramach reindustrializacji, dla działalności tych potrzebna jest w mieście przestrzeń fizyczna. Przestrzeń ta powinna być postrzegana w dwóch głównych wymiarach: (a) jako konkretne miejsce lokalizacji działalności produkcyjnej, (b) jako obszar lokalizacji elementów lokalnego systemu gospodarczego. Dla skutecznej reindustrializacji, poza miejscem lokalizacji produkcji, ważna jest ponowna „terytorializacja” łańcucha wartości. Produkcja, zwłaszcza zaawansowana technologicznie, nie jest prostą sumą czynności, lecz złożonym procesem wymagającym fizycznej bliskości uczelni wyższych, centrów projektowania, prototypowni, laboratoriów i taśm montażowych. Bliskości tej nie zastąpią skutecznie nowe technologie komunikacyjne. Reindustrializacja to nie tylko ponowne sprowadzenie do miast zdolności wytwórczych. To także, a może przede wszystkim, odnowienie bądź budowanie od podstaw kompetencji technologicznych. Deindustrializacja doprowadziła do utraty kompetencji technologicznych, a one właśnie maja nadrzędne znaczenie dla odnowy tej części bazy rozwoju ekonomicznego miasta. Problemy z reindustrializacją często nie wynikają z nieopłacalności produkcji tylko z utraty tychże kompetencji. Współczesne dyskusje o gospodarce i jej przyszłości koncentrują się na powrocie do ekonomii realnej, czyli ekonomii opartej na wytwarzaniu dóbr i świadczeniu realnych – nie konsumowanych zdalnie – usług. W procesie wytwórczym dużą rolę odgrywa automatyzacja. Fakt ten powinien być uwzględniany w programowaniu i planowaniu procesu reindustrializacji. Nie oznacza ona bowiem jedynie pozytywnej rewolucji na rynku pracy i automatycznego wzrostu liczby miejsc pracy. Reindustrializacja umożliwia odbudowę potencjału wytwórczego i generuje nowe impulsy rozwojowe. Ich wykorzystanie z korzyścią dla wzmocnienia bazy rozwoju ekonomicznego miasta i tworzenia nowych miejsc pracy zależy w dużym stopniu od polityki władz miasta w sferze rozwoju i zagospodarowania przestrzennego oraz wspierania rozwoju lokalnych systemów gospodarczych. 84 Mirosław Grochowski POLITYKA MIEJSKA A KSZTAŁTOWANIE STRUKTURY FUNKCJONALNO-PRZESTRZENNEJ MIASTA Miasto jest wyodrębnianą przestrzenią zurbanizowaną zorganizowaną w celowy sposób. Celowa organizacja przestrzeni miasta nie zawsze jest efektem planowych działań władz miejskich. Tereny nie objęte planowaniem są zagospodarowywane w sposób spontaniczny ale też z jakimś celem, tyle tylko, że cel ten realizuje podmiot, który to zagospodarowanie prowadzi. Przestrzeń miejska zorganizowana powinna być w taki sposób, by umożliwić miastu realizowanie jego funkcji endo- i egzogenicznych. Wraz z rozwojem cywilizacyjnym zmieniają się potrzeby mieszkańców i użytkowników przestrzeni miasta i sposoby ich zaspokajania. Przestrzeń miasta podlega więc zmianom reagując w sposób planowy lub spontaniczny na nowe uwarunkowania, presję związaną z migracjami czy na nowe technologie życia miejskiego. Technologie te odgrywają szczególne znaczenie dla zmian w przestrzeni miasta, gdyż mogą otwierać nowe możliwości zagospodarowania terenów czy przybliżać je transportowo, zmieniając ich potencjał rozwojowy. Wyróżnia się zazwyczaj trzy podstawowe wymiary przestrzeni miejskiej: morfologiczny, demograficzno-społeczny i funkcjonalny. Wymiary te składają się na strukturę funkcjonalno-przestrzenną miasta. Obejmuje ona układy przestrzenne poszczególnych zjawisk (wymiarów) oraz zachodzące między nimi relacje. Wymienione trzy wymiary przestrzeni to składowe struktury miasta, które pozostają z sobą w związkach przyczynowo-skutkowych. Struktura przestrzenna miasta jest rezultatem rozwoju tych związków i przejawem określonego etapu rozwojowego miasta. Z punktu widzenia związków polityki miejskiej ze strukturą funkcjonalno-przestrzenną miasta istotne jest to, że jest ona także utożsamiana z rozmieszczeniem zjawisk społeczno-gospodarczych w przestrzeni miasta. Rozmieszczenie to jest zaś wynikiem wyborów lokalizacyjnych, czynionych zgodnie z określonymi kryteriami wynikającymi z celów realizowanych polityk rozwojowych. Strukturę przestrzenną miasta tworzą nakładające się na siebie, powiązane ze sobą rozmieszczenia różnych typów działalności człowieka i związane z nimi urządzenia trwałe oraz układy rozmieszczenia ludności i zabudowy mieszkaniowej. Zmiany systemowe zapoczątkowane w Polsce w 1989 roku uruchomiły nowe mechanizmy wpływające na kształt struktur funkcjonalno-przestrzennych: mechanizm adaptacji struktur do reguł wolnorynkowych, mechanizm adaptacji do funkcjonowania w otwartym środowisku sieciowym (internacjonalizacja rozwoju, metropolizacja, integracja z Unia Europejską), mechanizm adaptacji do nowych wymagań środowiskowych (gospodarka niskoemisyjna, rozwój zrównoważony). Przed 1989 rokiem miasta polskie, w tym Warszawa, rozwijane były w sytuacji funkcjonowania gospodarki planowej, omnipotencji państwa, braku samorządu terytorialnego, braku renty gruntowej i przyjętej ideologii kreowania miast egalitarnych. Znalazło to odbicie w ich strukturach funkcjonalno-przestrzennych. W okresie transformacji najważniejszą zmianą dla kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej Warszawy była deindustrializacja. W latach 90. i później znaczenia w gospodarce miasta nabierały wyspecjalizowane funkcje usługowe. Stopniowe włączanie Warszawy w sieci międzynarodowych powiązań politycznych, gospodarczych i społeczno-kulturalnych sprzyjało jej metropolizacji. Efektem było postrzeganie terenów poprzemysłowych jako zasobu terenów pod inne niż dotychczas funkcje. 85 Rozwój gospodarczy a struktura... WARSZAWA – REINDUSTRIALIZACJA JAKO CZYNNIK STYMULUJĄCY ROZWÓJ GOSPODARCZY Warszawa kilkanaście lat temu przestała być miastem przemysłowym. Rynkowe reguły funkcjonowania gospodarki, powrót renty miejskiej, presja inwestycyjna ze strony deweloperów i spontaniczne kształtowanie się nowej struktury gospodarki miasta doprowadziły do zasadniczego zmniejszenia się powierzchni terenów wykorzystywanych pod funkcje przemysłowe. Upadek wielu zakładów przemysłowych doprowadził do „uwolnienia” terenów pod budownictwo przestrzeni biurowych i funkcje mieszkaniowe bądź też stał się początkiem degradacji terenów poprzemysłowych. Niewiele z nich przetrwało zachowując dotychczasowe funkcje i atrakcyjność inwestycyjną. Nawet jednak na tych obszarach panuje chaos przestrzenny o różnej skali. Tymczasem tereny poprzemysłowe, ze względu na ich lokalizację w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, są cennymi obszarami o wielu walorach. Ich wykorzystanie zależy od strategicznych decyzji dotyczących podstaw rozwoju ekonomicznego Warszawy i dużego wysiłku planistycznego i inwestycyjnego, który umożliwi wykorzystanie tych walorów. Treny, na których zlokalizowana jest działalność przemysłowa i tereny poprzemysłowe, to tak zwane tereny PU – produkcyjno-usługowe, na których zlokalizowane są funkcje przemysłowe, przemysłowo-usługowe i magazynowo-składowe (klasyfikacja funkcjonalna terenów Warszawy użyta na potrzeby Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania m.st. Warszawy). Tereny te zlokalizowane są w różnych częściach miastach i w zróżnicowanym otoczeniu. Zmieniają się formy ich zagospodarowania i sposoby wykorzystania. Dotyczy to szczególnie terenów zajmowanych dotychczas przez przemysł. Trwająca od kilkunastu lat deindustralizacja Warszawy doprowadziła do zaniku typowych funkcji przemysłowo-produkcyjnych. Część terenów przemysłowych stała się terenami poprzemysłowymi – ugorami miejskimi, które wyłączone z wcześniejszego użytkowania pozostają niewykorzystane bądź też są zagospodarowywane tymczasowo albo, co ma często miejsce, przeznaczane są na funkcje mieszkaniowe. Tereny PU zajmują obecnie powierzchnię 2172,22 ha. Zlokalizowane są we wszystkich dzielnicach z wyjątkiem Ochoty, Śródmieścia, Wesołej i Żoliborza. Powierzchnia obszarów PU stanowi obecnie niewielką część powierzchni stref: usługowo-technicznej i techniczno-produkcyjnej, wyznaczonych w Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Warszawy z roku 1992. Jest to efekt zmian w bazie rozwoju ekonomicznego miasta i ich wpływu na kształtowanie się jego struktury funkcjonalno-przestrzennej (ryc. 1, 2). Wielkość obszarów PU wyróżnionych w Studium jest bardzo zróżnicowana: od kilkuset metrów kwadratowych do kilkuset hektarów, jak ma to miejsce w przypadku obszaru, na którym zlokalizowana jest Huta Arcelor Mittal. Liczba, wielkość, zagospodarowanie i wykorzystanie obszarów produkcyjno-usługowych w dzielnicach jest również zróżnicowana. Największa koncentracja obszarów produkcyjno-usługowych występuje w dzielnicach: Białołęka, Targówek, Włochy i Ursynów. Największe obszary PU zlokalizowane są na Bielanach, Białołęce, Targówku, w Ursusie i we Włochach. Przykłady dobrego zagospodarowania obszarów PU można znaleźć na Ursynowie, Targówku, Bemowie i Ursynowie. Zazwyczaj są to obszary o małej powierzchni. Nie można wskazać modelowo zorganizowanego obszaru produkcyjno-usługowego zajmującego duży obszar. Najbardziej intensywnie wykorzystywane są obszary PU na Białołęce, Targówku, Bemowie i Ursynowie. W większości tereny produkcyjno-usługowe posiadają cechy degradacji: zły stan budynków i budowli, opuszczone tereny, brak ładu przestrzennego. Cechy te jednak nie występują powszechnie i nie zawsze razem. Na jednym obszarze produkcyjno-usługowym można znaleźć fragmenty dobrze zagospodarowane, z nowymi bądź zmodernizowanymi budynkami, sąsiadujące z terenami zdegradowanymi. Obok 86 Mirosław Grochowski Ryc. 1. Tereny produkcyjno-usługowe w Warszawie w 1992 roku (oprac. własne autora). Ryc. 2. Tereny produkcyjno-usługowe w Warszawie w 2011 roku (oprac. własne autora). intensywnie użytkowanego terenu zlokalizowane są tereny ugorujące. Wewnętrzne zróżnicowanie obszarów produkcyjno-usługowych w Warszawie jest ich cechą charakterystyczną. Wyróżnione w Studium tereny PU można podzielić na pięć typów (ryc. 3): Typ pierwszy – ugór – teren niezagospodarowany i nieużytkowany bądź zagospodarowany i użytkowany w bardzo małej części. Typ drugi – obszar zdegradowany – zagospodarowany i użytkowany wcześniej dla celów produkcyjnych, technicznych bądź usługowych, utracił poprzednie funkcje Typ trzeci – obszar przejściowy – stagnujący: zagospodarowany, użytkowany raczej ekstensywnie, bez znaczących nowych inwestycji, noszące czasem znamiona degradacji. 87 Rozwój gospodarczy a struktura... Typ obszaru PU Typ pierwszy – ugór Typ drugi – obszar zdegradowany Typ trzeci – obszar przejściowy – stagnujący Typ czwarty – obszar przejściowy – rozwijający się Typ piąty – obszar ukształtowany Ryc. 3. Typologia terenów PU w Warszawie; stan na 2014 rok (oprac. własne autora). Typ czwarty – obszar przejściowy – rozwijający się: powstają na nim nowe inwestycje sprzyjające lokowaniu funkcji PU, jest przedmiotem zainteresowania inwestorów, mierzonego liczbą wydawanych pozwoleń na budowę i wzizt; może nosić znamiona degradacji bądź obejmować tereny niezagospodarowane i nieużytkowane. Typ piąty – obszar produkcyjno-usługowy ukształtowany – zagospodarowany, wyposażony odpowiednio w infrastrukturę techniczną, z budynkami w dobrym stanie, bez śladów nawet częściowej degradacji (możliwe jest niespełnienie ostatniego z kryteriów w sytuacji, gdy obszar dalej podlega pozytywnym przemianom). Typ pierwszy obszarów PU dominuje w Rembertowie, Włochach, Wawrze i na Mokotowie. Typ drugi występuje na Białołęce, Bielanach i Pradze Północ. Najwięcej obszarów typu trzeciego można znaleźć na Targówku, Białołęce i we Włochach. Typ czwarty obszarów PU obecny jest na Ursynowie, 88 Mirosław Grochowski Białołęce i Targówku. Typ piąty, obszary PU ukształtowane, jest nieliczny i reprezentowany przez kilka obszarów na Bemowie, Białołęce i Targówku. Z wyjątkiem obszarów typu piątego trudno jest wskazać specjalizację funkcjonalną obszarów PU. W ramach przeprowadzonej na zlecenie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy w 2014 roku „Diagnozy stanu zagospodarowania i potencjału rozwojowego terenów produkcyjno-usługowych w Warszawie” dokonano agregacji przestrzennej obszarów PU ze Studium i wyznaczono osiem obszarów PU, które można uznać za ważne z punktu widzenia rozwoju gospodarczego i przestrzennego Warszawy (ryc. 4). Dla celów agregacji oceniono wszystkie wyróżnio- Ryc. 4. Zagregowane tereny PU w Warszawie (oprac. własne autora). ne w Studium tereny pod kątem stanu i sposobu ich zagospodarowania, miejsca terenu w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta i innych cech takich jak: dostępność komunikacyjna, wielkość działek, struktura własności działek, sąsiedztwo i konflikty funkcjonalno-przestrzenne, dotychczasowy przebieg rozwoju oraz atrakcyjność dla inwestorów. Zagregowane obszary nie są jednorodne pod względem zagospodarowania i sposobów wykorzystania. Jest to wynikiem przeprowadzonej agregacji łączącej w jedną całość mniejsze obszary zaznaczone w Studium. Jednakże, jak dzieje się w przypadku PU VII – Ursynów czy PU VIII – Włochy–Łopuszańska, widać kształtującą się specjalizację obszarów. Przekształcenia zachodzące na terenach PU od czasu uchwalenia Studium są powolne i spontaniczne (za wyjątek można uznać PU VII – Ursynów, którego tempo rozwoju wyróżnia ten teren spośród wszystkich pozostałych, zaś charakter jego rozwoju ma znamiona planowości), w większości zgodne jednak z postulowanymi kierunkami ich zagospodarowania. Część terenów znajduje się w stanie „hibernacji” – brak jest oznak podejmowania na nich jakichkolwiek działań przez podmioty publiczne czy prywatne. Największe zmiany zaszły na terenie części Żoliborza Przemysłowego, choć w dalszym ciągu teren ten wymaga interwencji, gdyż w dużej jego części panuje chaos przestrzenny. Nowa zabudowa mieszkaniowa sąsiaduje z terenami niezagospodarowanymi bądź opuszczonymi – funkcje PU zanikają i nie są zastępowane innymi funkcjami. Funkcje PU utrzymały się na obszarze Targówka Przemysłowego. Obszar ten pozostaje mozaiką różnych obiektów produkcyjnych, warsztatów, baz, magazynów i składów. Zgodnie z zapisami w Studium zmieniają się tereny na wyróżnionym obszarze obejmującym Ursus–Skorosze, Czechowice. Problematycznym za to jest obszar zakładów mechanicznych Ursus. Obszar wymaga zasadniczych przekształceń, porządkowania i przebudowy oraz intensyfikacji zagospodarowania. Obszarem, który także nie podlega zmianom jest rejon Huty ArcelorMittal. Jest to największy niewykorzystany obszar PU, szczególnie atrakcyjny ze względu na swoje położenie i dostępność transportową. Drugim takim obszarem staje się rejon Żerania po zaprzestaniu produkcji samochodów w FSO Żerań. Brak jest jakichkolwiek zmian w rejonie Portu Żerańskiego. Pogłębia się, już daleko posunięta, degradacja tego obszaru. W podobnym kierunku zmierza obszar Tarchomina Fabrycznego. 89 Rozwój gospodarczy a struktura... Pozytywnym przykładem zmian jest natomiast obszar Annopola (zagregowany obszar PU I – Białołęka). Na obszarze tym pojawiły się nowe funkcje PU, fragmentami przestrzeń staje się bardziej uporządkowana, zorganizowana zgodnie ze standardami nowoczesnej strefy produkcyjno-usługowej. Drugim takim obszarem jest Pasmo Pyrskie (zagregowany obszar PU VII – Ursynów). Wzdłuż ul. Poleczki powstała nowa zabudowa oferująca przestrzenie biurowe, w obszarze lokalizują się nowe firmy produkcyjno-usługowe. Zmiany zachodzące w na tym terenie zgodne są z zapisami Studium. Jednakże wyniki przeprowadzonych analiz dowodzą, że postulowane w Studium działania modernizacyjne i restrukturyzacyjne ukierunkowane na wprowadzanie zmian jakościowych i podnoszące atrakcyjność inwestowania na terenach PU mają bardzo ograniczony charakter. Tereny PU przestały być integralną częścią tkanki miejskiej i ich trwanie w obecnym kształcie jest barierą dla wytworzenia się zharmonizowanych struktur urbanistycznych. Z punktu widzenia przyszłości terenów PU, zlokalizowanych tam funkcji i form zagospodarowania, istotne jest określenie ich chłonności. Nastręcza ono wiele trudności związanych między innymi z istniejącym stanem zagospodarowania, obowiązującymi regulacjami prawnymi dotyczącymi możliwości rozwoju terenu oraz funkcjami, jakie planuje się na tym terenie ulokować, przy czym te ostatnie są kluczowe dla określenia chłonności. Wytyczne dotyczące wielkości powierzchni biologicznie czynnej czy standardy urbanistyczne mogą wpłynąć na wynik ostatecznej oceny dotyczącej chłonności danego terenu. Jednak to określone funkcje mają specyficzne wymagania dotyczące form czy intensywności zagospodarowania terenu i jego sąsiedztwa oraz ich obsługi infrastrukturalnej. Określona, przy planowanych funkcjach, chłonność terenu może świadczyć o jego potencjale rozwojowym. Jednakże potencjał rozwojowy zależy też od stanu zagospodarowania terenu, wizji i planów przyszłych zmian oraz instrumentów zapewniających skuteczność ich realizacji (m.in. możliwości finansowania rozwoju). Można też podejść do problemu chłonności inaczej i za czynnik sprawczy określonego stanu zagospodarowania terenu uznać jego potencjał rozwojowy, którego miarą będzie presja inwestycyjna – zarówno potencjalna (deklarowane zainteresowanie terenem) jak i faktyczna (realizowane inwestycje). Przełożenie presji na realizację inwestycji zależeć będzie od chłonności terenu. Atrakcyjność lokalizacyjna terenów, której odbiciem jest presja inwestycyjna, nie jest jednak automatycznie równoznaczna z dużym potencjałem rozwojowym tych terenów. Ten bowiem zależy, jak wspomniano wyżej, od chłonności terenu. Zarysowane sygnalnie relacje miedzy chłonnością terenu, jego potencjałem rozwojowym, stanem zagospodarowania i atrakcyjnością inwestycyjną są złożone i wielowymiarowe. Generalnie jednak w systemach planistycznych regulujących rygorystycznie sposoby i formy zagospodarowania terenów to od decyzji podejmowanych w ramach odpowiednich procedur zależy, jak duża będzie chłonność terenu i czy wykorzystany on będzie w sposób racjonalny, czyli uwzględniający jego walory jako lokalizacji szczegółowej (walory określonego miejsca w mieście) i ogólnej (miejsce w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta). Brak regulacji (czego przyczyną jest wyłączenie ze strategii i planów rozwoju określonych terenów), ich nieprecyzyjność lub ich nieprzestrzeganie prowadzi często do „kolonizacji” terenu – zagospodarowania zgodnego z interesami indywidualnych inwestorów szukających optymalnej lokalizacji dla swej działalności. Efektem kolonizacji jest zazwyczaj, choć nie jest to regułą, chaotyczne zagospodarowanie terenu, czego skutkiem są pojawiające się konflikty, trudności z obsługą infrastrukturalną bądź utrata różnych, początkowych walorów terenu, które stanowiły o jego atrakcyjności i były magnesem przyciągającym inwestorów. Odpowiedzią na kolonizację jest interwencja planistyczna prowadzona przez władze publiczne – podjęte odpowiednio wcześnie działania mogą przeciwdziałać chaosowi. Jednakże takie reaktywne działania naprawcze nie rekompensują braku długoterminowej wizji rozwoju 90 Mirosław Grochowski określonego terenu, bo zadaniem władzy publicznej nie powinno być przeciwdziałanie chaosowi, ale aktywne kreowanie racjonalnych, z punktu widzenia rozwoju miasta, rozwiązań dotyczących zagospodarowania przestrzeni. Zazwyczaj do oceny chłonności terenu stosuje się trzy elementy planowania przestrzennego: obszar zabudowy, intensywność / wysokość zabudowy oraz formę użytkowania terenu. Ocena możliwych opcji musi uwzględniać kwestie dostępności terenu, istniejących regulacji dotyczących możliwości zagospodarowania (zapisy w dokumentach planistycznych) oraz mechanizmów, procedur i struktur organizacyjnych, w ramach których różne podmioty realizują swoje cele związane z lokalizacją i funkcjonowaniem w określonych częściach miasta o odpowiednim, z ich punktu widzenia, zagospodarowaniu. W praktycznym wymiarze kluczowe dla oceny chłonności jest określenie wielkości powierzchni gruntów znajdujących się pod publiczną kontrolą oraz możliwości szybkiego scalenia gruntów (a także pozyskania gruntów dodatkowych). W ocenie chłonności terenu, jeśli traktować ją jako miernik potencjału rozwojowego, uwzględnić trzeba także czas, w którym tereny mogą być bądź będą, zgodnie z gotowymi już planami, zagospodarowane. Możliwości realizacyjne mają wielorakie uwarunkowania; w praktyce najbardziej istotny jest czas, w którym tereny stają się dostępne do zagospodarowania (udostępnienie terenów zależy m.in. od wielkości dostępnych publicznych środków finansowych, co z kolei wiąże się z koniecznością i możliwościami etapowania realizacji planowanych inwestycji, zaczynając od zagospodarowania działek łatwo dostępnych). W ocenie chłonności – analizując różne możliwe opcje zagospodarowania – bierze się także pod uwagę stopień zgodności koncepcji zagospodarowania z obowiązującymi przepisani prawnymi. Nie bez znaczenia jest także ocena wsparcia instytucjonalnego i politycznego poparcia dla określonych opcji rozwojowych, które przekładają się na sposoby i formy zagospodarowania terenu. Dla terenów PU w Warszawie brak jest, poza ogólnymi zapisami w Studium, planów rozwojowych. Niewiele z nich posiada także miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Brak jest również innych informacji przydatnych do określenia chłonności terenów. Biorąc pod uwagę tak stan zagospodarowania, wykorzystania i potencjał rozwojowy obszarów PU w Warszawie jak i trendy rozwojowe dużych miast, w tym coraz częstsze próby reindustrializacji gospodarki przy wykorzystaniu przemysłów zaawansowanych technologii oraz wprowadzanie sektora kreatywnego, można stwierdzić, że tereny PU mają do odegrania w Warszawie dużą rolę w kształtowaniu bazy rozwoju ekonomicznego miasta, która będzie bardziej odporna na wpływy zewnętrzne oraz na kreowaniu zróżnicowanego rynku pracy. Dlatego też obszary PU powinny zostać poddane odnowie (rewitalizacji). Zgłaszane wnioski o zmiany w Studium i rozważanie wprowadzenia na obszary PU funkcji mieszkaniowych nie znajdują uzasadnienia w długiej perspektywie czasowej, szczególnie w przypadku tych obszarów, które chociaż obecnie zdegradowane, posiadają potencjał rozwojowy. Odnowa i racjonalne wykorzystanie obszarów PU wymaga podjęcia różnego rodzaju przedsięwzięć w skali całego miasta jak i w skali samych obszarów. W przypadku PU I powinna być realizowana koncepcja wielofunkcyjnego rozwoju obszaru, zachowująca obecny kierunek rozwoju w sposób zintegrowany i uporządkowany, wykorzystująca nowe możliwości dzięki rozwojowi sieci transportowej; możliwe główne działalności / funkcje to między innymi business parki, drobna produkcja i usługi typu specjalistycznego oraz hi-tech, powierzchnie do wynajmu dla outsourcingu, bazy firm – logistyka, farmacja. W przypadku obszaru PU II niezbędne są działania, które doprowadzą do zahamowania procesów degradacji i zaniku funkcji produkcyjno-usługowej. Aktywizacji obszaru sprzyjać będzie lepsze powiązanie go z otoczeniem, włączenie funkcji tam lokalizowanych do siatki 91 Rozwój gospodarczy a struktura... obsługi okolicznych terenów przemysłowych i zintegrowanie obszaru z rzeką dla celów rekreacyjnych. Przypadek PU III to przypadek problemowy. Biorąc pod uwagę jego dostępność transportową oraz wielkość a także otoczenie (funkcje mieszkaniowe) jest to teren predestynowany do nieuciążliwej produkcji (zaawansowane technologie) lub lokalizacji obiektów / centrum konferencyjnego / biznesowego. Obszar ten w dużym stopniu jest nieużytkiem i nie wykorzystanym walorem miasta. W sąsiedztwie tego obszaru na terenach pozbawionych funkcji mieszkaniowych można rozważać lokalizację funkcji związanych z obsługą miasta, także tych uciążliwych. Rozwój obszaru PU IV w dużym stopniu zależy od polepszenia dostępności transportowej (transport szynowy). Warunki zidentyfikowane w obszarze uzasadniają postulat realizacji nowych inwestycji zgodnie z polityką przestrzenną miasta i zlokalizowanymi tam już usługami. Podobnie jest w przypadku sąsiedniego PU V. Możliwości rozwoju zależą od poprawy dostępności transportowej. W obecnej sytuacji, podobnie jak w przypadku innych obszarów PU, wskazane jest zachowanie wolnych terenów pod nowe inwestycje. Charakter i lokalizacja tego obszaru uzasadniają też rozważenie lokalizacji funkcji związanych z obsługą miasta. Obszary PU VI, VII i VIII, mimo różnic, mają też przynajmniej kilka cech, które predestynują je do pełnienia funkcji PU. W przypadku PU VII i PU VIII można oczekiwać rosnącej presji inwestorów i zainteresowania tymi obszarami i ich okolicami. PODSUMOWANIE Powierzchnia terenów produkcyjno-usługowych (PU) w Warszawie zmniejszyła się w ciągu ostatnich dwóch dekad czterokrotnie. Tereny klasyfikowane jako produkcyjno-usługowe są bardzo zróżnicowane: część z nich to tereny o charakterze ugorów miejskich, część jest silnie zdegradowana; występują jednak także tereny dobrze zagospodarowane jako całość bądź zagospodarowane częściowo i oferujące tereny pod nową zabudowę. Tereny PU w Warszawie nie powinny być traktowane jako istniejąca rezerwa terenów do zagospodarowania pod inne funkcje. Tereny PU ze względu na ich lokalizację są cennym zasobem i należy traktować je jako potencjał rozwojowy i element, który można wykorzystać w kształtowaniu struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta. Obserwowane trendy rozwojowe Warszawy i doświadczenia innych, podobnej wielkości i o podobnych funkcjach miast europejskich wskazują, że zamykanie zakładów przemysłowych, które przestają być konkurencyjne i nie znajdują miejsca na rynku, jest procesem nieodwracalnym. Zmiany na terenach PU są więc nieuniknione. Jednakże nie oznaczają one nieodwracalnego odejścia od funkcji produkcyjnych. Na miejsce przemysłów tradycyjnych pojawiają się nowe. W miastach metropolitalnych jak Warszawa rozwija się gospodarka oparta na wiedzy. Jej elementem jest też wytwórczość, która musi mieć jakąś lokalizację. Terenów PU nie można się pozbywać jako zasobu kurczącego się, a bardzo istotnego z punktu widzenia rozwoju przestrzennego i społeczno-gospodarczego miasta. 92 INFORMACJA WYDZIAŁU POLITYKI PRZESTRZENNEJ BIURA ARCHITEKTURY I PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO URZĘDU M.ST. WARSZAWY NA TEMAT POTRZEB AKTUALIZACJI STUDIUM Czy miasto posiada strategię rozwoju (kiedy uchwaloną)? Czy w strategii zostały określone cele (kierunki) rozwoju gospodarczego miasta, jeśli tak, to czy mają one bezpośrednie przełożenie na kierunki polityki przestrzennej?1 Strategia Rozwoju m.st. Warszawy została przyjęta uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXII/1789/2005 z dnia 24 listopada 2005 r. Strategia podlega obecnie aktualizacji. Do najważniejszych kierunków rozwoju gospodarczego miasta zaliczono w obecnej Strategii: – wzmocnienie roli Warszawy jako centrum finansowego Europy Środkowo-Wschodniej, – powiązanie rozwoju gospodarczego Warszawy z gospodarką opartą na wiedzy i związaną z tym współpracą z sektorem naukowo-badawczym, – wzmocnienie roli Warszawy jako centrum kongresowo-wystawowego, – wspieranie rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości, w tym w oparciu o parki przemysłowe. Praktycznie wszystkie te kierunki rozwoju znajdują swoje odzwierciedlenie w kierunkach polityki przestrzennej określonej w Studium, głównie w zakresie wskazania obszarów możliwej lokalizacji funkcji usług biurowych i produkcyjno-usługowych w lokalizacjach predestynowanych dla tego typu działalności. Na terenach usługowych Studium dopuszcza funkcje produkcyjne z sektora wysokich technologii umożliwiając jednocześnie realizację zabudowy mieszkaniowej. W przypadku obszarów produkcyjno-usługowych, a więc tych typowo przemysłowych, również dopuszczono mieszkalnictwo w przypadku realizacji inwestycji nieuciążliwych z sektora wysokich technologii. Wybrane kierunki rozwoju gospodarczego, wskazane w Strategii Rozwoju m.st. Warszawy do 2020 roku, mają bezpośrednie przełożenie na kierunki polityki przestrzennej poprzez: – wskazanie nowych lokalizacji dla rozwoju funkcji obsługi biznesu (tereny wielofunkcyjne C oraz terenu usługowe U w atrakcyjnych lokalizacjach w centralnych częściach miasta oraz przy stacjach metra) – np. bliska Wola i Port Praski, – wskazanie nowych lokalizacji dla rozwoju funkcji przemysłowych (tereny produkcyjno-usługowe PU o korzystnym położeniu logistycznym) – np. rejon Targówka Przemysłowego i Annopolu, – wskazanie lokalizacji dla parków technologicznych, funkcji kongresowych i wystawowych w rejonie: Łuku Siekierkowskiego, Stadionu Narodowego, ul. Kasprzaka – Wolskiej, otoczenia Lotniska Okęcie, Targówka Przemysłowego i Kawęczyna, terenów d. Zakładów Mechanicznych Ursus, Huty, Żerania, Portu Żerańskiego, Wyczółek w Paśmie Pyrskim oraz Odolan, 1 Pytania zostały opracowane przez organizatorów konferencji w celu pozyskania informacji o konkretnych uwarunkowaniach i przesłankach aktualizacji Studium, pozwalających na przeprowadzenie analiz porównawczych z innymi miastami Unii Metropolii Polskich. 93 Informacja WPP BAiPP – wskazanie lokalizacji dla rozwoju centrum logistycznego w rejonie Koziej Górki i Targówka Przemysłowego, – wskazanie lokalizacji dla utworzenia miasteczka akademickiego na Powiślu. Czy w obowiązującym studium przewidziano obszary rozwoju funkcji gospodarczych? Jeśli tak, to na podstawie jakich przesłanek i danych, z uwzględnieniem jakich rozróżnień (przemysł, składy i magazyny itp.) i w jakich proporcjach? W obowiązującym Studium obszary rozwoju funkcji gospodarczych zajmują powierzchnię około 3379 ha, co stanowi 6,5% powierzchni Warszawy. Podstawowymi przesłankami lokalizacyjnymi dla tychże obszarów były przede wszystkim: – dostępność do sieci drogowej o znaczeniu ponadlokalnym, – dostępność do sieci kolejowej, – bliskość lotniska Okęcie. Dla potrzeb projektu Studium zostało przygotowane opracowanie „Trendy rozwoju gospodarczego Warszawy”2, na podstawie, którego opracowano założenia dotyczące problematyki związanej z rozwojem gospodarczym Warszawy. Dla funkcji gospodarczych z zakresu szeroko pojętej wytwórczości Studium wskazuje: – tereny usługowe U, dopuszczające lokalizację małych i średnich obiektów produkcyjnych stosujących nowoczesne technologie, – tereny produkcyjno-usługowe PU, umożliwiające lokalizację funkcji produkcyjnych i usługowych, magazynowo-składowych, baz i składów, a także parków technologicznych oraz centrów kongresowo-wystawienniczych. Studium nie precyzuje szczegółowych proporcji powyższych typów działalności w ramach obszarów rozwojowych. Czy przy opracowywaniu strategii i studium uczestniczyli przedstawiciele środowisk gospodarczych? Jaki był ich udział i jakie formułowali postulaty (wnioski)? Przedstawiciele środowisk gospodarczych brali udział w spotkaniach tematycznych w ramach prac nad Strategią do 2020 roku. Zgłaszali oni postulaty dotyczące m.in.: – aktywizacji gospodarczej praskiej części miasta, zwłaszcza w rejonie stadionu X-lecia, – wykształcenia marki miasta, – podania szacunkowych kosztów i terminów realizacji poszczególnych celów i zadań strategii. W obecnie trwającym procesie aktualizacji Strategii również uczestniczą przedstawiciele środowisk gospodarczych, którzy zgłaszali postulaty dotyczące m.in.: – stworzenia systemu wsparcia pozyskiwania inwestycji, – zwiększenia dostępu do tanich lokali na początku działalności gospodarczej, – dążenia do uczynienia Warszawy hubem biznesowym Europy Środkowo-Wschodniej, – ograniczenia ryzyka firm w relacji ze sferą publiczną, – zwiększenia dynamiki i efektywności relacji nauka – biznes – miasto, – zwiększenia starań na rzecz przyciągania talentów i kreowania trendów gospodarczych. 2 94 Autorzy: M. Grochowski, W. Wilk, M. Pieniążek, T. Zegar, Zakład Geografii Społeczno-Ekonomicznej UW, Warszawa 2004 r. Informacja WPP BAiPP Udział przedstawicieli środowisk gospodarczych przy opracowaniu Studium odbywał się na zasadach ogólnych, czyli oparty był o możliwość składania wniosków i uwag do projektu Studium. Uwagi złożone do projektu Studium przez podmioty gospodarcze dotyczyły najczęściej zmiany klasyfikacji funkcjonalnej konkretnych obszarów miasta w stosunku do tej, jaka miała miejsce w projekcie dokumentu wyłożonego do publicznego wglądu. Czy miasto posiada system monitorowania rozwoju gospodarczego? Jakie przyjęto wskaźniki monitorowania? Warszawa na chwilę obecną nie posiada systemu monitorowania rozwoju gospodarczego o udokumentowanym działaniu w dłuższym okresie. Na potrzeby wielu opracowań o charakterze strategicznym i sektorowym zostały wykonane liczne diagnozy stanu istniejącego w tym zakresie. W przygotowaniu jest obecnie Baza Informacji o Mieście (BIOM), która będzie stanowić zbiór wskaźników, w tym dotyczących monitorowania rozwoju gospodarczego. W roboczej wersji Bazy występują m.in. następujące wskaźniki dotyczące gospodarki: – udział Warszawy w tworzeniu PKB kraju, – liczba podmiotów gospodarki narodowej wpisana do rejestru REGON według działów PKD ogółem, – nakłady na działalność innowacyjną w przedsiębiorstwach przemysłowych, – liczba firm w miejskich inkubatorach przedsiębiorczości, – liczba nowo utworzonych miejsc pracy, – liczba jednostek aktywnych badawczo w sektorze przedsiębiorstw. Czy w świetle okresowych ocen aktualności studium istnieje potrzeba jego aktualizacji z uwagi na problematykę rozwoju gospodarczego? Ostatnia ocena aktualności Studium nie stwierdziła jego nieaktualności w zakresie problematyki rozwoju gospodarczego. Niemniej, składane są wnioski o zmianę funkcji obszarów produkcyjnych na inne funkcje, zwłaszcza mieszkaniowe. Istnieje jednak potrzeba jego aktualizacji z uwagi na zmiany legislacyjne dotyczące ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo potrzeba aktualizacji Studium w tym zakresie może również zaistnieć po przyjęciu zaktualizowanej Strategii Rozwoju m.st. Warszawy do roku 2030. Opracował Bartosz Rozbiewski 95 PODSUMOWANIE I WNIOSKI Zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzające obowiązek prognozowania potrzeb terenowych na poziomie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, są ze wszech miar kierunkowo słuszne. Ich realizacja wymagać jednak będzie stworzenia adekwatnego pod względem metodycznym i informacyjnym systemu planowania rozwoju, uwzględniającego immanentną w gospodarce rynkowej cechę nieprzewidywalności zjawisk społeczno-gospodarczych. Ze strony planowania przestrzennego właściwą odpowiedzią na to wyzwanie powinno być rozróżnienie jego funkcji na: (a) strategiczne, ogólnokierunkowe, koncentrujące się na możliwościach i ograniczeniach rozwoju i (b) operacyjne szczegółowe, określające uwarunkowania przestrzenne (ramy prawne) dla dającej się przewidzieć sekwencji zdarzeń społeczno-gospodarczych. System prognoz, stanowiących podstawę planowania procesów gospodarczych i społecznych, musi być adekwatny do zakresów kompetencji terytorialnej i rządowej administracji publicznej. Prognozy powinny mieć charakter scenariuszy, powiązanych z systemem tworzenia odpowiednio skategoryzowanych strategicznych rezerw terenowych. Racjonalne tworzenie rezerw terenowych jest, co do zasady, warunkiem umożliwiającym powrót gospodarki na ścieżkę rozwoju po okresie recesji a zarazem środkiem (sposobem) ograniczającym prywatną spekulację gruntami. System planowania strategicznego musi zapewniać współzależność (powiązania) poszczególnych jego elementów i charakteryzować się zintegrowanym podejściem do społeczno-gospodarczych i środowiskowo-przestrzennych czynników rozwoju. Obowiązujące w Polsce prawo jest pod tym względem niekonsekwentne. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miarę jednoznacznie określają zależność lokalnej polityki przestrzennej (studium gminy) od dokumentów sporządzanych na poziomie wojewódzkim. Brakuje natomiast jednoznacznych uregulowań dotyczących spójności lokalnych strategii rozwoju (nieobligatoryjnych) z dokumentami określającymi politykę przestrzenną gmin. Sprawa ta wymaga zmian ustawowych w duchu zintegrowanego planowania rozwoju. Analiza obowiązujących: Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego oraz Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego, daje podstawy do stwierdzenia, że dokumenty te nie zawierają jednoznacznych ustaleń adresowanych do Studium Warszawy, aczkolwiek wiele z nich daje się przełożyć na cele i uwarunkowania polityki przestrzennej miasta. W tej sytuacji kwestia spójności Studium Warszawy z dokumentami regionalnymi może być rozwiązywana na gruncie procedur planistycznych w zakresie stwierdzania ich zgodności. Dzięki temu mogą też być pośrednio uwzględniane w Studium ustalenia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, które w części odnoszą się bezpośrednio do Warszawy. Warszawa należy do tych miast, które posiadają uchwaloną strategię rozwoju, mimo że nie ma takiego obowiązku prawnego. W takiej sytuacji prawo narzuca obowiązek uwzględnienia w Studium zapisów Strategii. Obecna wersja Studium z 2015 roku zawiera dość szczegółowe wyjaśnienia, jak w tym dokumencie zostały uwzględnione zasady i ustalenia dokumentów „poziomu” krajowego i regionalnego, a także ustalenia obowiązującej Strategii Rozwoju. Zostało to dokonane poprzez odniesienie celów Strategii do celów polityki przestrzennej określonych w Studium oraz ich uszczegółowienie poprzez odniesienia do przestrzennych aspektów sposobu realizacji celów operacyjnych. 96 Bartłomiej Kolipiński Spójność Strategii i Studium nie przekłada się na sferę realizacyjną. W odniesieniu do kwestii szeroko rozumianego ładu przestrzennego jest to spowodowane m. in. opóźnieniami w sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla Warszawy, co jest rezultatem przede wszystkim ogólnej nieskuteczności systemu planowania przestrzennego w Polsce. Odczuwalny jest zwłaszcza brak planów dla terenów określonych w Strategii jako „priorytetowe obszary o kluczowym znaczeniu dla kształtowania struktury przestrzennej miasta z uwagi na ich rangę metropolitalną”. W warunkach globalizacji, swobodnego przepływu kapitałów, cykli koniunkturalnych, nowych technologii i zmienności produkcji, pożądaną cechą struktur zagospodarowania przestrzennego jest ich elastyczność. Polega ona na możliwościach szybkiej adaptacji i przekształceniach przestrzeni zabudowanej, pod nowe funkcje pojawiające się po okresie zaburzeń. Wdrażane obecnie programy rewitalizacji należy postrzegać przede wszystkim właśnie przez pryzmat przywracania elastyczności struktur przestrzennych. Zagadnienie to powinno być traktowane jako kluczowe dla polityki przestrzennej. Niepodejmowanie interwencji publicznych w tym zakresie prowadzić bowiem będzie nieuchronnie do tego, że inwestorzy na własną rękę zaczną szukać dla siebie przestrzeni „łatwych”, co zawsze niesie ryzyko podejmowania decyzji niekorzystnych z punktu widzenia racjonalności ogólnospołecznej (ładu przestrzennego). Planowanie zapotrzebowania na tereny przemysłowe powinno opierać się nie tylko na prognozach ilościowych, ale i jakościowych, w podziale na określone charakterystyki związane z przekształceniami strukturalnymi różnych sektorów gospodarczych oraz przewidywanymi wymaganiami lokalizacyjnymi. Dla każdej grupy sektorów i odpowiednich dla nich kryteriów przestrzennych, powinny być wypracowane modele prognostyczne i oszacowane parametry popytu na tereny, zestawione ze stanem istniejącym, celem wskazania kierunków działań dla polityki przestrzennej. Przy ich opracowywaniu można i należy korzystać z pozytywnych doświadczeń krajów wyżej rozwiniętych. Doświadczenia te wskazują, że unijna polityka reindustrializacji jest realizowana przede wszystkim w zakresie nowoczesnych technicznie i technologicznie przemysłów, dla których w stosunku do tradycyjnych gałęzi istnieją bardziej elastyczne kryteria lokalizacji pod względem przestrzennym, ale które są jednocześnie silnie uwarunkowane społecznie i kulturowo. W szczególności ten punkt widzenia powinien stanowić podstawę do podejmowania decyzji odnośnie do wykorzystywania istniejących rezerw powstałych w wyniku zaprzestania dotychczasowej działalności produkcyjnej czy transportowej. Polskie metropolie, a zwłaszcza Warszawa, jako miasta postsocjalistyczne poddane procesom globalizacji i metropolizacji, przeżywają w sposób „ szokowy” przyśpieszoną transformację w wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym. Jednym z tego przejawów jest zjawisko rozpraszania zabudowy (urban sprawl). Posiada ono nie tylko kontekst społeczno-urbanistyczny, ale i (rzadziej zauważany) gospodarczy. Ekspansja przestrzenna miast dotyczy bowiem nie tylko budownictwa mieszkaniowego, ale także licznych aktywności usługowych i produkcyjnych, co wiąże się często z negatywnymi następstwami w postaci kolizji i konfliktów przestrzennych. Tym bardziej konieczne jest podejmowanie ze strony władz publicznych działań na rzecz kontrolowania tego zjawiska, i to zarówno w wymiarze systemowym (prawnym), jak i planistycznym. W świetle powyższych uwag, odnoszących się do prawnych i metodologicznych aspektów uwzględniania w planowaniu przestrzennym problematyki gospodarczej, sformułować można następujące wnioski (rekomendacje) dotyczące prac nad aktualizacją Studium Warszawy. a) Prace nad aktualizacją Studium Warszawy należy traktować jako proces planistyczny, który powinien być odpowiednio przygotowany pod względem metodycznym i merytorycznym, 97 Podsumowanie i wnioski z uwzględnieniem nowych uregulowań prawnych. Przygotowanie takiej koncepcji sporządzenia nowego Studium powinno poprzedzać rozpoczęcie formalnej procedury planistycznej. b) Koncepcja programowo-metodyczna sporządzenia Studium powinna zakładać jak najdalej idącą korelację z pracami nad aktualizacją Strategii – dokumentu wyznaczającego strategiczne cele rozwoju w ujęciu całościowym (społecznym, gospodarczym, przestrzennym i ekologicznym). Wskazane byłyby rozwiązania organizacyjne zapewniające zintegrowane planowanie rozwoju Warszawy. Istotnym elementem takiego rozwiązania byłoby niewątpliwie wyodrębnienie (w ramach BAiPP) interdyscyplinarnego zespołu przygotowującego projekt zmiany studium pod kierunkiem głównego projektanta. Wskazane byłoby też utworzenie ciała w postaci komisji planu, w skład której powinni wchodzić przedstawiciele urzędów i instytucji realizujących politykę miasta i władz regionalnych, środowisk gospodarczych, stowarzyszeń społeczno-zawodowych i innych interesariuszy. Ponadto należałoby zapewnić współudział zewnętrznych (względem specjalistów z biur Urzędu m.st. Warszawy) ekspertów, poprzez między innymi utworzenie zespołu opiniodawczo-doradczego. c) Uwzględniając immanentną w gospodarce rynkowej cechę ograniczonej (obiektywnie) przewidywalności procesów społeczno-gospodarczych, należałoby w pracach nad polityką przestrzenną Warszawy (Studium) kierować się następującymi założeniami i hipotezami. – Polityka przestrzenna powinna być nastawiona na kształtowanie elastycznej struktury zagospodarowania przestrzennego, a więc takiej, która byłaby odpowiednia i atrakcyjna dla nowych różnorodnych aktywności gospodarczych, w szczególności dla sektora B+R. Analiza zidentyfikowanych rezerw terenowych powinna być ukierunkowana na tworzenie oferty dla takich rodzajów działalności. Dotychczasowy trend niekontrolowanego rozwoju funkcji biurowo-administracyjnych jako dominujący czynnik miastotwórczy należy uznać za przeciwieństwo tej tezy. – Znanym z historii urbanistyki sposobem kształtowania elastycznych struktur przestrzennych jest – oprócz prognozowania i budowania scenariuszy – etapowanie ustaleń planów (planowanie kroczące). W odniesieniu do Studium Warszawy interpretacja tej zasady powinna polegać na różnicowaniu kategoryczności ustaleń polityki przestrzennej w zależności od horyzontu czasowego i z tym związanego stopnia przewidywalności procesów społeczno-gospodarczych. Należy jednak zaznaczyć, że realizacja tego postulatu na gruncie formalno-proceduralnym może być utrudniona ze względu na „sztywność” zapisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (i dlatego należałoby wnioskować o zmianę tego stanu rzeczy). d) Prace nad Studium należy prowadzić z uwzględnieniem czynnika społecznego (w szerszym zakresie niż wymagają tego przepisy). Proponowane kierunki i cele polityki przestrzennej powinny być przedmiotem konferencji naukowych, publicznych debat i konsultacji, ale przede wszystkim z udziałem organizacji i środowisk działających w imię interesu uogólnionego. Proces sporządzania Studium powinien też pełnić funkcje edukacyjno-promocyjne. e) Niezbędnym warunkiem prowadzenia racjonalnego planowania rozwoju jako procesu ciągłego, we wszystkich jego cyklicznie następujących fazach (diagnoza – prognoza – scenariusze – plan – ocena realizacji), jest efektywnie działający system monitoringu w zakresie poszczególnych czynników rozwojowych. W szczególności systemem tym powinny być objęte zmiany demograficzne i gospodarcze. Powinien on funkcjonować na bazie celowo dobranych mierników i wskaźników, pozwalających na przeprowadzanie analiz porównawczych w czasie (dynamika zmian) i w przestrzeni (zmiany struktury). Stworzenie takiego systemu musi obejmować obszar funkcjonalny (metropolitalny) Warszawy. Opracował Bartłomiej Kolipiński Prezes Oddziału TUP w Warszawie 98 NOTKI O AUTORACH Grzegorz A. Buczek – architekt , urbanista; wykładowca na Wydziale Architektury PW; członek Rady TUP, GKU-A oraz warszawskiej MKU-A. Mirosława Czerny – geograf, prof. zw. na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego; specjalizuje się w problematyce rozwoju globalnego i regionalnego. Mirosław Grochowski – dr, geograf, pracownik Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych, Zakład Geografii Miast i Organizacji Przestrzennej, Uniwersytet Warszawski. Marlena Happach – architekt, dyrektor Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy, Architekt Warszawy. Jochen Hucke – dr, były pracownik senackiego biura ds. Rozwoju Miasta i Środowiska Berlina (Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt Berlin). Bartłomiej Kolipiński – planista przestrzenny, do niedawna wicedyrektor Mazowieckiego Biura Planowania Przestrzennego,;prezes Oddziału TUP w Warszawie. Anna Kowalska – urbanista i projektant architektury, inżynier budowy dróg i mostów; laureatka wyróżnienia w konkursie OW SARP na pracę dyplomową (2002); koordynator projektów w YLE Inżynierowie w Warszawie; członek OW TUP i ZMRP. Tadeusz Markowski – prof. zw. dr hab., kierownik Katedry Zarządzania Miastem i Regionem Uniwersytetu Łódzkiego, przewodniczący Komitetu Zagospodarowania Przestrzennego Kraju przy Prezydium PAN. Bartosz Rozbiewski – urbanista, pracownik Wydziału Polityki Przestrzennej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy; członek TUP. 99
