wybrane zagadnienia

ZESZYTY NAUKOWE INSTYTUTU ADMINISTRACJI AJD W CZĉSTOCHOWIE
Gubernaculum et Administratio
1(5)/2012
Ewa KONIUSZEWSKA
Uniwersytet SzczeciĔski
Ewolucja antykorupcyjnych regulacji prawnych
dotyczących pracowników samorządowych –
wybrane zagadnienia
Ustanowienie lokalnych wspólnot samorządowych w 1990 r., a nastĊpnie
utworzenie kolejnych w powiecie i regionalnych na poziomie województwa,
wiązaáo siĊ z koniecznoĞcią powoáania funkcjonariuszy samorządowych i normatywnego okreĞlenia ich statusu. Ustawodawca, wychodząc na przeciw tym
potrzebom, uregulowaá w uprzednio obowiązującej ustawie o pracownikach samorządowych1 tryb nawiązania, zmiany i ustania stosunku pracy oraz prawa
i obowiązki tej grupy pracowników. MoĪna przypuszczaü, Īe statuując nakazy
i zakazy sáuĪące eliminacji zachowaĔ patologicznych, miaá on ĞwiadomoĞü eskalacji korupcji, której sprzyjają rozwój demokracji i decentralizacja. Znamienne
bowiem jest, Īe wzglĊdnie niską podatnoĞü na korupcjĊ wykazują paĔstwa totalitarne, silnie scentralizowane, z rozwiniĊtym aparatem kontroli i represji.
Niniejsze rozwaĪania mają na celu ukazanie ewolucji uregulowaĔ antykorupcyjnych dotyczących pracowników samorządowych, a takĪe zwrócenie uwagi na czynniki determinujące rozwój tych regulacji. Charakterystyka rozwiązaĔ
prawnych ograniczona jednak zostanie do uregulowaĔ zawartych w pragmatyce
samorządowej i dokonana z uwzglĊdnieniem ich typologii na ksztaátujące obowiązki pracodawcy samorządowego i pracowników samorządowych. Zgodnie
z prezentowanym w nauce stanowiskiem, obowiązek to wyraĪony w normie
prawnej, skierowany do podmiotu, nakaz lub zakaz okreĞlonego zachowania siĊ
1
Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. 2001, nr
142, poz. 1593 z póĨn. zm.). Uchylona ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2008, nr 223, poz. 1458).
108
Ewa KONIUSZEWSKA
w danej sytuacji2. Obowiązek moĪe mieü charakter pozytywny (obowiązek do
dziaáania) lub negatywny (obowiązek zaniechania)3.
Obowiązek o charakterze negatywnym, mający na celu eliminacjĊ podejrzeĔ
o nepotyzm i stronniczoĞü powodowaną powiązaniami rodzinnymi, sformuáowany zostaá w art. 6 uprzednio obowiązującej ustawy o pracownikach samorządowych. Warto jednak podkreĞliü, Īe obciąĪaá on pracodawcĊ samorządowego,
a nie pracownika. Ustawodawca ustanowiá bowiem zakaz zatrudniania w urzĊdzie gminy oraz w jednostkach wyszczególnionych w przepisach ustawy maáĪonków, osób pozostających ze sobą w stosunku pokrewieĔstwa do drugiego
stopnia wáącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia, jeĪeli powstaáby miĊdzy tymi osobami stosunek bezpoĞredniej podlegáoĞci sáuĪbowej. NastĊpnie nowelą z dnia 29 grudnia 1998 r.4 zakazem tym objĊto takĪe osoby poáączone
z pracownikiem samorządowym wĊzáem prawnym (stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli). W doktrynie akcentuje siĊ, Īe stosunek bezpoĞredniej
podlegáoĞci sáuĪbowej zachodzi zazwyczaj wówczas, gdy jeden z krewnych lub
powinowatych jest bezpoĞrednim przeáoĪonym drugiego5. Godzi siĊ zauwaĪyü,
Īe mimo ustanowienia zakazu nie zostaáy okreĞlone skutki prawne jego naruszenia. Braku tego nie usunĊáy takĪe postanowienia nowo uchwalonej ustawy
o pracownikach samorządowych6. Wobec milczenia ustawodawcy naleĪy podzieliü pogląd prezentowany w piĞmiennictwie, zgodnie z którym pracodawca
ma obowiązek zapewnienia stanu zgodnego z prawem. JeĪeli wiĊc stosunek
bezpoĞredniej podlegáoĞci powstaá miĊdzy pracownikami zatrudnionymi na podstawie umowy o pracĊ, naleĪy dokonaü koniecznych zmian w drodze porozumienia stron lub wypowiedzenia zmieniającego7.
Kolejny obowiązek spoczywający na pracodawcy samorządowym, którego
urzeczywistnienie wydaje siĊ sprzyjaü ograniczaniu zjawiska nepotyzmu w administracji samorządowej, wiąĪe siĊ z koniecznoĞcią przestrzegania okreĞlonej
ustawowo procedury naboru. Do 2005 r. nie obowiązywaáy regulacje prawne
normujące sposób obsadzania wakujących stanowisk w administracji samorządowej. Ustawodawca, nowelizując uprzednio obowiązującą pragmatykĊ samo-
2
3
4
5
6
7
A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. ZiembiĔski, Zarys teorii paĔstwa i prawa, Warszawa 1992,
s. 144 i nn.
W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria paĔstwa i prawa, Warszawa 1980, s. 324 i nn.
Ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdroĪeniem reformy ustrojowej paĔstwa (Dz. U. 1998, nr 162, poz. 1126 z póĨn. zm.).
H. Szewczyk, Ograniczenia prawa do pracy w samorządzie po wejĞciu w Īycie reformy administracji publicznej, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 11, s. 54.
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2008, nr 223, poz.
1458).
B. Cudowski, Ograniczenia swobody zatrudnienia pracowników samorządowych i czáonków
korpusu sáuĪby cywilnej, [w:] Stosunki pracy w sáuĪbie cywilnej i samorządzie terytorialnym,
red. W. Sanetra, Biaáystok 2001, s. 78.
Ewolucja antykorupcyjnych regulacji prawnych…
109
rządową8, uczyniá nabór na wolne stanowiska urzĊdnicze lub kierownicze stanowiska urzĊdnicze w samorządowym urzĊdzie lub jednostce organizacyjnej
otwartym i konkurencyjnym. Zobligowaá on bowiem pracodawcĊ samorządowego do ogáaszania o wolnym stanowisku oraz o organizowanym na nie naborze
kandydatów w Biuletynie Informacji Publicznej, jak równieĪ na tablicy informacyjnej w jednostce, w której prowadzony jest nabór. Sprecyzowaá warunki formalne, jakim powinno odpowiadaü ogáoszenie o naborze i zakreĞliá termin skáadania dokumentów. Ustanowiony zostaá teĪ nakaz upowszechnienia listy kandydatów speániających wymagania wskazane w ogáoszeniu oraz sporządzenia protokoáu z przeprowadzonego naboru. Na pracodawcĊ naáoĪono takĪe obowiązek
ujawnienia wyniku naboru poprzez umieszczenie stosownej informacji w Biuletynie i na tablicy informacyjnej w danej jednostce przez okres co najmniej 3
miesiĊcy. Zasady i tryb przeprowadzania naboru na wolne stanowiska urzĊdnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzĊdnicze, są przedmiotem regulacji
obowiązującej ustawy o pracownikach samorządowych9, której postanowienia
w tym zakresie nie odbiegają od uprzednio wiąĪących rozwiązaĔ prawnych,
a jedynie stanowią próbĊ ich doprecyzowania. Ustawodawca zdefiniowaá w art.
12 ustawy pojĊcie „wolnego stanowiska urzĊdniczego”, stanowiąc, Īe jest to
stanowisko, na które nie zostaá przeniesiony pracownik samorządowy danej jednostki lub na które nie zostaá przeniesiony inny pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzĊdniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzĊdniczym, posiadający kwalifikacje wymagane na danym stanowisku, lub nie zostaá
przeprowadzony na to stanowisko nabór albo na którym mimo przeprowadzonego naboru nie zostaá zatrudniony pracownik.
W porównaniu z uprzednio obowiązującym stanem prawnym skróceniu
ulegá termin skáadania dokumentów okreĞlonych w ogáoszeniu o naborze z 14 do
10 dni, co uczyniáo regulacjĊ zbieĪną z postanowieniami ustawy o sáuĪbie cywilnej10. Z uwagi na dąĪenie do zapewnienia przejrzystoĞci procesu rekrutacji
uszczegóáowiono elementy dokumentującego go protokoáu. Warunki formalne,
którym powinien odpowiadaü protokóá, okreĞlone zostaáy w art. 14 ust. 2 ustawy. PracodawcĊ samorządowego zobligowano równieĪ, analogicznie jak miaáo
to miejsce pod rządami uprzednio obowiązującej pragmatyki, do upowszechnienia informacji o przeprowadzonym naborze. Warto jednak zauwaĪyü, Īe przy
wytyczaniu granic czasowych dla realizacji tego obowiązku ustawodawca odstąpiá od posáuĪenia siĊ terminem bezwzglĊdnie oznaczonym. Zabieg ten naleĪy
8
9
10
Ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoáawczych i ustawy o systemie oĞwiaty (Dz. U. 2005, nr 122, poz.
1020).
Por. E. Koniuszewska, ĝrodki prawne ograniczające naduĪycia wáadzy w jednostkach samorządu terytorialnego w ustrojowym prawie administracyjnym, Warszawa 2009, s. 94–95.
Art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o sáuĪbie cywilnej (Dz. U. 2008, nr 227, poz.
1505).
110
Ewa KONIUSZEWSKA
oceniü negatywnie, bowiem ustalenie czasookresu wymaganego dla upublicznienia wyniku naboru wiąĪe siĊ z koniecznoĞcią interpretacji pojĊü niedookreĞlonych, a niekiedy takĪe odwoáywania siĊ do praktyki przyjĊtej w innych jednostkach przeprowadzających nabór.
Kolejne uregulowania ustawy o pracownikach samorządowych, którym
przypisuje siĊ antykorupcyjny charakter, nakáadają obowiązki na pracowników
samorządowych. Początkowo ich adresatami byáy osoby zatrudnione w urzĊdach
gminy, jej jednostkach pomocniczych, związkach komunalnych, biurach sejmików samorządowych i innych okreĞlonych w przepisach jednostkach administracyjnych gminy. WejĞcie w Īycie ustawy o gospodarce komunalnej11 spowodowaáo poszerzenie krĊgu osób zaliczanych do grona pracowników samorządowych o pracowników zatrudnionych w komunalnych zakáadach budĪetowych.
NastĊpnie, wraz z wprowadzeniem zasadniczego trójstopniowego podziaáu terytorialnego paĔstwa w ramach reformy administracji publicznej z 1999 r., status
pracownika samorządowego zyskaáy kolejne grupy podmiotów12. Byáy to osoby
zatrudnione w: urzĊdzie marszaákowskim, wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych, starostwie powiatowym, powiatowych jednostkach
organizacyjnych. W aktualnym stanie prawnym adresatami obowiązków nakáadanych na pracowników samorządowych są osoby zatrudnione w: urzĊdach
marszaákowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych, starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych, urzĊdach gmin, jednostkach pomocniczych gmin oraz gminnych jednostkach i zakáadach budĪetowych, biurach (i ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakáadów budĪetowych utworzonych przez
te związki, biurach (i ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.
W tekĞcie uprzednio obowiązującej ustawy sformuáowany zostaá wobec pracowników samorządowych zakaz wykonywania zajĊü pozostających w sprzecznoĞci z ich obowiązkami albo mogących wywoáaü podejrzenie o stronniczoĞü
lub interesownoĞü. Zakresem podmiotowym tego zakazu objĊto wszystkich pracowników samorządowych, bez wzglĊdu na rodzaj zajmowanego stanowiska
i podstawĊ nawiązania stosunku pracy. Skierowany byá on takĪe do pracowników pomocniczych i obsáugi. W piĞmiennictwie podkreĞlano, Īe wymienione
przez ustawodawcĊ przesáanki – sprzecznoĞü z obowiązkami, moĪliwoĞü podejrzenia o stronniczoĞü lub interesowaü – dziaáają niezaleĪnie od siebie. W związku z tym wystąpienie jednej z nich kwalifikowaáo zachowanie pracownika jako
11
12
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 1997, nr 9, poz. 43 z póĨn. zm.).
Ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdroĪeniem reformy ustrojowej paĔstwa (Dz. U. 1998, nr 162, poz. 1126 z póĨĔ. zm.)
Ewolucja antykorupcyjnych regulacji prawnych…
111
bezprawne13. Mimo Īe ustawodawca wykluczyá dopuszczalnoĞü wykonywania
okreĞlonych rodzajów aktywnoĞci, nie sprecyzowaá konsekwencji prawnych naruszenia zakazu, czyniąc tym samym z ksztaátującej go normy lex imperfecta.
W wyniku nowelizacji ustawy o pracownikach samorządowych14 brak ten zostaá
uzupeániony poprzez ustanowienie sankcji, groĪącej w przypadku niewypeánienia przez pracownika ciąĪącego na nim obowiązku. Poszerzeniu ulegá takĪe katalog zabronionych zachowaĔ. Stosownie do postanowieĔ art. 18 uprzednio
obowiązującej pragmatyki, pracownik samorządowy nie mógá wykonywaü zajĊü
toĪsamych, pozostających w sprzecznoĞci lub związanych z zajĊciami, które realizowaá w ramach obowiązków sáuĪbowych, wywoáujących uzasadnione podejrzenie o stronniczoĞü lub interesownoĞü. W razie naruszenia przez pracownika
któregokolwiek z wymienionych zakazów pracodawca zobligowany zostaá do
niezwáocznego rozwiązania z nim stosunku pracy w trybie art. 52 § 2 i 3 Kodeksu pracy lub odwoáania go ze stanowiska. Ustalenie wiĊc w konkretnym przypadku, czy zachowanie pracownika godziáo w spoczywający na nim obowiązek
o charakterze negatywnym, wymagaáo uznania zajĊü za toĪsame, sprzeczne lub
związane z jego pracą, a nastĊpnie stwierdzenia, Īe zajĊcia te wywoáują uzasadnione podejrzenie o stronniczoĞü lub interesownoĞü. W literaturze przedmiotu
zwracano uwagĊ, Īe pojĊcie „zajĊcia toĪsame” nie naleĪy do jĊzyka prawnego,
dlatego naleĪy nadawaü mu znaczenie przypisywane w jĊzyku potocznym.
Uznanie zatem, Īe pracownik dopuĞciá siĊ naruszenia zakazu, moĪliwe byáo
w sytuacji, gdy poza swoimi obowiązkami pracowniczymi powziąá dziaáania,
z których chociaĪby tylko czĊĞü byáa identyczna z czynnoĞciami wykonywanymi
przez niego w ramach tych obowiązków. Z kolei za zajĊcia „sprzeczne” z zajĊciami wykonywanymi w ramach obowiązków sáuĪbowych uznawano takie, które byáy niezgodne z dyspozycją okreĞlających je norm. WĞród przesáanek warunkujących naruszenie zakazu wyszczególnione zostaáy takĪe zajĊcia „związane” z tymi, które pracownik wykonywaá w ramach swoich obowiązków sáuĪbowych. Nie dookreĞlono jednak, na czym ten związek miaáby polegaü i jaki miaáby byü jego rodzaj. NaleĪy zatem przyjąü, Īe mógáby to byü kaĪdego rodzaju
związek powodujący realną obawĊ nieprawidáowego wypeániania obowiązków15. ZauwaĪyü ponadto naleĪy, Īe ustawodawca konkretyzując przesáanki,
kwalifikujące zachowania pracownika jako naruszające postanowienia art. 18
ustawy, posáuĪyá siĊ zwrotami niedookreĞlonymi, takimi jak „stronniczoĞü”, „interesownoĞü”. Nie sformuáowaá przy tym kryteriów pomocniczych ich oceny.
Konstatacja zatem, czy konkretne zajĊcie uboczne godzi w ustanowiony obo13
14
15
S. PáaĪek, Ocena funkcjonowania tzw. przepisów antykorupcyjnych w samorządzie terytorialnym – wybrane zagadnienia, [w:] Stosunki pracy pracowników samorządowych, red. M. Stec,
Warszawa 2008, s. 198.
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U.
2006, nr 169, poz. 1201).
S. PáaĪek, Ocena funkcjonowania tzw. przepisów antykorupcyjnych…, s. 198–200.
112
Ewa KONIUSZEWSKA
wiązek o charakterze negatywnym, musi byü kaĪdorazowo poprzedzona zbadaniem danego stanu faktycznego16. Brak jasnych kryteriów dokonywania ocen
moĪe powodowaü dowolnoĞü i nadmierną ingerencjĊ w sferĊ spraw prywatnych
pracownika samorządowego17.
W obowiązującym stanie prawnym uksztaátowany uprzednio zakaz podejmowania przez pracowników samorządowych okreĞlonych rodzajów aktywnoĞci
poddany zostaá dalszym modyfikacjom. Stosownie do postanowieĔ art. 30 ustawy, pracownikom nie wolno, jeĞli są zatrudnieni na stanowisku urzĊdniczym,
w tym na kierowniczym stanowisku urzĊdniczym, wykonywaü zajĊü pozostających w sprzecznoĞci lub związanych z zajĊciami, które wykonują w ramach
obowiązków sáuĪbowych, wywoáujących uzasadnione podejrzenie o stronniczoĞü lub interesownoĞü oraz zajĊü sprzecznych z obowiązkami wynikającymi
z ustawy. Analiza treĞci przywoáanej regulacji pozwala na spostrzeĪenie, Īe
ustawodawca zrezygnowaá z „toĪsamoĞci zajĊü” jako przesáanki wypeániającej
dyspozycjĊ normy ksztaátującej zakaz. RównoczeĞnie ograniczyá zakres podmiotowy cytowanego rozwiązania prawnego wyáącznie do pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzĊdniczych, w tym na kierowniczych
stanowiskach urzĊdniczych. Z kolei od strony przedmiotowej obowiązek sformuáowany w art. 30 ustawy powinien byü rozumiany jako koniecznoĞü powstrzymania siĊ od wszelkiej aktywnoĞci sprzecznej lub związanej z zajĊciami
wykonywanymi w ramach obowiązków pracowniczych, mogącej wywoáaü podejrzenia o stronniczoĞü lub interesownoĞü oraz dziaáalnoĞci godzącej w obowiązki uregulowane ustawowo. Termin „zajĊcia” odnosi siĊ do wszystkich moĪliwych zajĊü dodatkowych, a wiĊc wykonywanych w ramach stosunku pracy,
stosunków cywilno-prawnych, prowadzenia dziaáalnoĞci gospodarczej, peánomocnictwa czy prokury oraz zajmowania stanowisk lub peánienia funkcji
u przedsiĊbiorcy i w organizacjach spoáecznych. Nie ma znaczenia podstawa
prawna wykonywania zajĊü, czas ich trwania, charakter oraz odpáatnoĞü18.
Eliminowaniu sytuacji, w których pracownicy samorządowi mogliby wykorzystywaü dziaáalnoĞü publiczną do uzyskiwania korzyĞci majątkowych dla siebie lub innych osób, sáuĪyü miaá obowiązek wyraĪony w art. 19 uprzednio obowiązującej ustawy. Zgodnie z jego treĞcią, pracownicy samorządowi zobligowani zostali, na Īądanie kierownika urzĊdu lub kierownika wáaĞciwej jednostki organizacyjnej, do záoĪenia oĞwiadczenia o swoim stanie majątkowym. KoniecznoĞü dostosowania tej regulacji do zmieniającej siĊ rzeczywistoĞci zaistniaáa
wraz z ustanowieniem lokalnych i regionalnych wspólnot samorządowych i towarzyszącej mu rozbudowy administracji samorządowej. W wyniku nowelizacji
16
17
18
B. ûwiertniak, M. Taniewska-Peszko, Pracownicy samorządowi, GdaĔsk 1991, s. 76.
Z. Góral, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 184.
B. Cudowski, Ograniczenia swobody zatrudnienia pracowników samorządowych…, s. 69.
Ewolucja antykorupcyjnych regulacji prawnych…
113
ustawy o pracownikach samorządowych19 uprawnienie do Īądania przedáoĪenia
oĞwiadczenia zyskaáy podmioty upowaĪnione do czynnoĞci w sprawach z zakresu prawa pracy w imieniu pracodawcy samorządowego, o którym stanowiá art. 4
ustawy. Obowiązek záoĪenia oĞwiadczenia o stanie majątkowym spocząá na
wszystkich pracownikach samorządowych, z wyjątkiem pracowników pomocniczych i obsáugi, wyáączonych z grona adresatów nakazu na mocy postanowieĔ
art. 32 uprzednio obowiązującej ustawy20. ZauwaĪyü takĪe warto, Īe okreĞlone
w ustawach ustrojowych21 kategorie pracowników samorządowych potraktowane zostaáy przez ustawodawcĊ w szczególny sposób. Uregulowaá on bowiem odrĊbnie wiąĪące ich zasady, terminy i tryb realizacji analizowanego obowiązku
oraz skutki jego niewykonania22. Pozostali pracownicy samorządowi zobligowani zostali do realizacji nakazu wynikającego z treĞci art. 19 ustawy. Literalne
brzmienie analizowanego rozwiązania prawnego nie pozwalaáo jednak na ustalenie, w jakiej formie powinno zostaü zgáoszone Īądanie przedáoĪenia oĞwiadczenia o stanie majątkowym oraz w jakiej formie pracownik powinien je záoĪyü.
Pozostawiaáo takĪe wątpliwoĞci co do wymaganej treĞci oĞwiadczenia, terminu
wyznaczonego do realizacji obowiązku i skutków prawnych zaniechania jego
speánienia. Mankament tej regulacji polegaá równieĪ na tym, Īe aktualizacja nakazu nastĊpowaáa dopiero z chwilą zgáoszenia Īądania przez uprawniony podmiot. Czyniáo to z niej mniej wartoĞciowe narzĊdzie przeciwdziaáania naduĪyciom, bowiem uzyskane i poddane analizie oĞwiadczenia trudno byáo porównaü
ze stanem majątkowym pracowników z chwili podjĊcia zatrudnienia. Zasadnym
wiĊc wydawaáo siĊ przyjĊcie rozwiązania obligującego pracownika do záoĪenia
oĞwiadczenia przy nawiązaniu stosunku pracy oraz na Īądanie kierownika urzĊdu. Mimo dostrzeganych niedoskonaáoĞci ustawodawca, ksztaátując w aktualnej
pragmatyce samorządowej obowiązek záoĪenia oĞwiadczenia o stanie majątkowym, nie zdecydowaá siĊ na caákowite ich usuniĊcie. Analogicznie, jak miaáo to
miejsce w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, koniecznoĞü realizacji
obowiązku powstaje na Īądanie osoby upowaĪnionej do dokonywania czynnoĞci
w sprawach z zakresu prawa pracy. Doprecyzowano natomiast zakres podmiotowy regulacji, bowiem zgodnie z postanowieniami art. 32 ustawy, nakaz adresowany jest wyáącznie do pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowisku urzĊdniczym, w tym na kierowniczym stanowisku urzĊdniczym. Do19
20
21
22
Ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdroĪeniem reformy ustrojowej paĔstwa (Dz. U. 1998, nr 162, poz. 1126).
ZmianĊ wprowadzono ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2006, nr 169, poz. 1201).
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2001, nr 142, poz.
1591 z póĨn. zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U.
2001, nr 142, poz. 1592 z póĨn. zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1590 z póĨn. zm.).
Regulacje wprowadzone ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie
gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2002, nr 214, poz. 1806).
114
Ewa KONIUSZEWSKA
okreĞlone takĪe zostaáy: podmiot wáaĞciwy w sprawach analizy danych zawartych w oĞwiadczeniu oraz wymagania co do treĞci dokumentu skáadanego przez
pracownika.
Marginalizacji zjawisk korupcyjnych w administracji samorządowej sprzyja
kontrola poczynaĔ jej funkcjonariuszy. Immanentnie związane z nią obserwacja
i ocena umoĪliwiają zapobieganie podejmowaniu niewáaĞciwych gospodarczo
decyzji i utrudniają nadmierną dbaáoĞü o wáasne interesy, ze szkodą dla dobra
publicznego. Urzeczywistnianiu przez pracodawcĊ samorządowego dziaáaĔ kontrolnych sáuĪyáy regulacje prawne zmieniające uprzednio obowiązującą pragmatykĊ. Zgodnie z treĞcią, dodanego w wyniku nowelizacji23, art. 18a ustawy, pracownicy samorządowi zobligowani zostali do záoĪenia oĞwiadczenia o prowadzeniu dziaáalnoĞci gospodarczej. JednoczeĞnie spocząá na nich obowiązek okreĞlenia charakteru prowadzonej dziaáalnoĞci, a w przypadku jego zmiany istniaáa
koniecznoĞü poinformowania o tym fakcie. W doktrynie akcentowano, Īe
w ustawie nie zostaáo sformuáowane wyáączenie podmiotowe, które wykluczaáoby z grona adresatów nakazu pracowników pomocniczych i obsáugi, co uznawano za nadmierny rygoryzm24. Nie zostaáy teĪ okreĞlone forma i wzór takiego
oĞwiadczenia. Pracownik mógá zatem záoĪyü je ustnie bądĨ na piĞmie przez siebie sporządzonym. W piĞmiennictwie postulowano dopuszczalnoĞü opracowania
przez pracodawcĊ wzoru takiego oĞwiadczenia, w ramach ogólnego kierownictwa zakáadem pracy, wiąĪącego pracowników25. ZauwaĪalny byá takĪe brak
wskazania podmiotu uprawnionego do gromadzenia oĞwiadczeĔ i ich analizy.
Ustawodawca zakreĞliá trzydziestodniowy termin do záoĪenia oĞwiadczenia, liczony od dnia zatrudnienia, podjĊcia dziaáalnoĞci gospodarczej lub zmiany jej
charakteru. RealizacjĊ nakazu wynikającego z art. 18a ustawy zabezpieczono
sankcją. W przypadku niezáoĪenie oĞwiadczenia w terminie groziáo odpowiedzialnoĞcią dyscyplinarną. Warto przy tym zauwaĪyü, Īe miaáa ona ograniczony
charakter, bowiem znajdowaáa zastosowanie wyáącznie do mianowanych pracowników samorządowych. Natomiast podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy
w oĞwiadczeniu skutkowaáo odpowiedzialnoĞcią na podstawie art. 233 § 1 Kodeksu karnego26. PrzestĊpstwo stypizowane w art. 18a ustawy mogáo byü popeánione tylko umyĞlnie, a umyĞlnoĞü mogáa przejawiaü siĊ zamiarem bezpoĞrednim albo ewentualnym. Miaáo ono charakter formalny, karalne wiĊc byáo samo
záoĪenie oĞwiadczenia, niezaleĪnie od skutku takiego dziaáania. CzynnoĞü
sprawcza polegaáa na podaniu nieprawdy lub zatajeniu prawdy w oĞwiadczeniu
o prowadzeniu dziaáalnoĞci gospodarczej. Znawcy problematyki podkreĞlali, Īe
23
24
25
26
Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie
niektórych innych ustaw (Dz. U. 2002, nr 214, poz. 1806).
S. PáaĪek, Ocena funkcjonowania tzw. przepisów antykorupcyjnych…, s. 184.
T. Szewc, Komentarz do art. 18a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, Lex/el, 2003.
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. 1997, nr 88, poz. 553 z póĨn. zm.).
Ewolucja antykorupcyjnych regulacji prawnych…
115
brak pouczenia pracownika samorządowego, obciąĪonego obowiązkiem wynikającym z art. 18a ustawy, o odpowiedzialnoĞci karnej za podanie w oĞwiadczeniu
nieprawdy lub zatajenie prawdy skutkowaáo bezkarnoĞcią tych osób. Warunkiem
odpowiedzialnoĞci za przestĊpstwo okreĞlone w art. 233 § 1 Kodeksu karnego
jest bowiem koniecznoĞü uprzedzenia osób skáadających oĞwiadczenia o odpowiedzialnoĞci karnej groĪącej za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy. Niespeánienie tego warunku stanowi szczególną okolicznoĞü wyáączającą odpowiedzialnoĞü karną za ten czyn zabroniony27.
Porównanie aktualnego stanu prawnego z obowiązującymi uprzednio uregulowaniami ksztaátującymi obowiązek záoĪenia oĞwiadczenia o dziaáalnoĞci gospodarczej pozwala na spostrzeĪenie, Īe zawĊĪeniu ulegá zakres podmiotowy
analizowanego rozwiązania. Stosownie do postanowieĔ art. 31 ust. 1 ustawy,
zobligowani do záoĪenia oĞwiadczenia są wyáącznie pracownicy samorządowi
zatrudnieni na stanowisku urzĊdniczym, w tym na kierowniczym stanowisku
urzĊdniczym. DookreĞlony zostaá takĪe adresat oĞwiadczeĔ, bowiem zgodnie
z treĞcią ust. 3 art. 31 ustawy, pracownik samorządowy zobowiązany jest záoĪyü
je kierownikowi jednostki, w której jest zatrudniony. Z uwagi na fakt, Īe ustawodawca zrezygnowaá z mianowania jako podstawy nawiązania stosunku pracy,
musiaá takĪe odstąpiü od wymierzania kar dyscyplinarnych, groĪących wyáącznie pracownikom mianowanym w przypadku niezáoĪenia oĞwiadczeĔ w terminie. Obecnie nieterminowa realizacja obowiązku sankcjonowana jest karą upomnienia albo nagany, przy których wymierzaniu znajdują zastosowanie odpowiednie postanowienia Kodeksu pracy28.
Reasumując, naleĪy stwierdziü, Īe mimo podniesionych uwag krytycznych
dotyczących stanu antykorupcyjnych regulacji prawnych odnoszących siĊ do
pracowników samorządowych, dziaáalnoĞü ustawodawcy w zakresie ich ksztaátowania trzeba oceniü pozytywnie. NaleĪy mieü ĞwiadomoĞü, Īe formuáowanie
obowiązków i zakazów wiąĪących zarówno pracowników, jak i pracodawcĊ samorządowego nie spowoduje caákowitego wyeliminowania zachowaĔ korupcyjnych z administracji samorządowej, ale moĪe przyczyniü siĊ do ich istotnego
ograniczenia. Analiza wprowadzanych przez ustawodawcĊ zmian pozwala na
przekonanie, Īe w procesie stanowienia prawa uwzglĊdnia on postulaty zgáaszane przez przedstawicieli nauki oraz reprezentantów Ğrodowisk samorządowych.
27
28
M. Jachimowicz, OdpowiedzialnoĞü karna za naruszenie przepisów ustawy o pracownikach
samorządowych, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 6, s. 65.
Art. 109 § 2 i art. 110–113 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. (tekst jedn. Dz. U. 1998, nr 21,
poz. 94 z póĨn. zm.).