Istotne problemy charakteryzujące formy gospodarki budżetowej

BSiE
Prof. zw. dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak
69
Informacja nr 1167
(IP-108G)
Istotne problemy charakteryzujące formy gospodarki budżetowej
1. Zalety i wady gospodarki budżetowej
Trzon wyznaczający formalne ramy gospodarce budżetowej stanowi klasyfikacja budżetowa, która posiada specyficzne cechy.
Klasyfikacja budżetowa (art. 13 ustawy o finansach publicznych) dotyczy zarówno dochodów, jak i wydatków i zawiera następujące podziałki (poziomy grupowania dochodów i
wydatków): działy, rozdziały i paragrafy, które tworzą całość w ten sposób, że wewnątrz
działów znajdują się rozdziały, a wewnątrz rozdziałów paragrafy. Każda z tych podziałek
klasyfikacji ma oznaczenia cyfrowe. Działy mają oznaczenie trzycyfrowe (np. Rolnictwo i
łowiectwo – 010, Administracja publiczna – 750). Rozdziały mają oznaczenia pięciocyfrowe,
na które składa się trzycyfrowy numer działu oraz dwucyfrowy numer rozdziału w danym
dziale (np. 01002, jest rozdział Ośrodki doradztwa rolniczego w ramach działu Rolnictwo i
łowiectwo, 75001 to rozdział Urzędy naczelnych i centralnych organów administracji rządowej, w ramach działu 750 – Administracja publiczna). Natomiast paragrafy, choć także mają
oznaczenie cyfrowe, to jest ono niezależne od działów i rozdziałów. Wyodrębnia się osobne
oznaczenie dla paragrafów dochodowych, które jest trzycyfrowe (np. par. 036 – Podatek od
spadków i darowizn) i dla paragrafów wydatkowych, które jest czterocyfrowe. Paragrafy wydatkowe są zgrupowane w sześć grup, w miarę jednorodnych rodzajów wydatków, o czym
świadczą trzy pierwsze cyfry. Czwarta cyfra wskazuje na źródła pochodzenia środków finansujących dany wydatek i jego charakter (np. czy są to środki z UE, z budżetu państwa, czy
współfinansujące).
Potrzeba klasyfikacji budżetowej wynika z kilku przyczyn:
a. przestrzegania zasad budżetowych takich jak: jawność, przejrzystość i operatywność,
b. potrzeby weryfikacji realizacji zadań i funkcji budżetu państwa, których wykonanie
i uchwalanie spoczywa na parlamencie,
c. konieczności pogodzenia ekonomicznych i funkcjonalnych zadań budżetu państwa.
Ze względu na wymienione przyczyny, przy planowaniu budżetu państwa wykorzystuje
się klasyfikację mniej szczegółową, tzn. operuje się większymi niż np. paragrafy podziałkami,
a przy wykonaniu posługuje się podziałkami bardziej szczegółowymi1.
Istnienie i konieczność respektowania klasyfikacji budżetowej w określonej postaci, a
przede wszystkim z określonym stopniem szczegółowości, wyznacza specyfikę gospodarki
budżetowej.
Gospodarka budżetowa charakteryzuje się określonymi cechami dodatnimi:
1. Posiada pewne i względnie stabilne źródła zasilania pochodzące głównie z podatków,
które są obligatoryjne i w stosunku do których stosuje się metody egzekucyjne w przypadku
ich nie uzyskania.
2. Gromadzenie dochodów, w podstawowej części, opiera się na metodzie bezzwrotnej.
Oznacza to, że środki pozyskane przez budżet państwa np. w postaci podatków, za wyjątkiem
1
Szerzej: E. Denek, J. Sobiech, J. Wolniak, Finanse publiczne, WN PWN Warszawa 2001, s.70 i nast.
BSiE
70
sytuacji związanej z błędem ich naliczenia nie podlegają zwrotowi, w przeciwieństwie np. do
kredytu.
3. Ze względu na dwie wymienione wyżej cechy gospodarka budżetowa stanowi bazę
dla realizacji polityki finansowej państwa. Pozwala to na zmianę jej założeń w zależności od
jej kierunku wyznaczonego przez rząd aktualnie sprawujący władzę.
4. Zgromadzone środki stanowią podstawę dla wyznaczenia kierunków takiej ich redystrybucji, która może połączyć realizację celów ekonomicznych i społecznych.
5. Zabezpiecza i obliguje do kontroli gromadzenia i wydatkowania środków publicznych
przez parlament.
Oprócz wyżej wymienionych celów dodatnich gospodarka budżetowa charakteryzuje się
cechami ujemnymi. Są to:
1. Mała elastyczność gospodarowania środkami. Dotyczy to zarówno ich rozmiarów, jak
i rygorów czasowych ich wykorzystania. Po stronie dochodów barierę stanowią określone
możliwości obciążenia społeczeństwa podatkami, które stanowią praktycznie zasadnicze źródło dochodów. Jest to związane z wizją roli państwa i jego funkcji. A barierą po stronie wydatków są ich limity oraz system ich przeznaczenia według klasyfikacji budżetowej.
2. Zgodnie z obowiązującym prawem, środki budżetowe muszą być wydatkowane w
ciągu jednego roku kalendarzowego (w danym roku budżetowym). Nie zawsze sprzyja to
racjonalnemu ich wykorzystaniu. Dysponenci środków dążą do wydatkowania wszystkich
przyznanych środków, obawiając się ich ograniczenia w następnym roku budżetowym. Często przesunięcie tych środków na rok następny wpłynęłoby na racjonalne i korzystne ich wydatkowanie, a tym samym potanienie sfery publicznej.
3. Tryb przyznawania środków budżetowych poszczególnym dysponentom nie zawiera
mechanizmu oddziaływania na koszty. Oznacza to, że jeżeli np. dany podmiot zaoszczędzi
środki racjonalnie sterując kosztami to i tak „zysku” dla siebie z tego tytułu nie będzie miał,
bowiem nadwyżki musi odprowadzić do budżetu państwa lub odpowiedniego samorządu terytorialnego.
4. Podobny charakter ma następna wada, która polega na tym, że mechanizm podziału
środków budżetowych w małym stopniu uwzględnia zróżnicowanie ilości i jakości pracy
osób zatrudnionych w sektorze publicznym. Płace bowiem w tym sektorze mieszczą się w
określonych taryfikatorach, zawierających dolną i górną granicę dla poszczególnych stanowisk, co tylko w niewielkim stopniu przekłada się na uwzględnienie np. jakości pracy, a często i ilości. Opisana charakterystyka wskazuje na specyfikę gospodarki budżetowej.
2. Formy organizacyjno – prawne gospodarki budżetowej
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych jednostki sektora publicznego mogą być zorganizowane w formie:
• jednostek budżetowych,
• zakładów budżetowych,
• gospodarstw pomocniczych,
• funduszów celowych (art. 17, 18a, 19, 20 ustawy o finansach publicznych)
Z wymienionych form, za wyjątkiem gospodarstw pomocniczych pozostałe prowadzą
gospodarkę finansową indywidualnie bez konieczności powiązania z inną formą.
Zgodnie z art. 18 ustawy o finansach publicznych „Jednostkami budżetowymi są takie
jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów
budżetu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego”.
BSiE
71
Jednostki budżetowe tworzą, przekształcają lub likwidują ministrowie, kierownicy urzędów centralnych i wojewodowie lub jednostki samorządu terytorialnego na szczeblu gminy,
powiatu lub województwa.
Zakłady budżetowe (zgodnie z art. 19 ustawy o finansach publicznych), to są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które:
1. odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania; i/lub
2. pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych.
Zakłady budżetowe są tworzone, modyfikowane i likwidowane w takim samym trybie
jak jednostki budżetowe.
Zakłady budżetowe i jednostki budżetowe posiadają wspólną cechę jaką jest brak osobowości prawnej i mogą być tworzone przez te same organy. Natomiast różnią się tym, że:
1. jednostka budżetowa jest powiązana z budżetem państwa lub budżetem samorządowym zarówno całością swoich dochodów, jak i całością swoich wydatków, czyli tzw. metodą
brutto, co oznacza, że dochody osiągane przez jednostkę budżetową są dochodami budżetowymi, a wydatki jednostki budżetowej są pokrywane w całości z dochodów danego budżetu
(państwa lub odpowiedniego samorządu terytorialnego). Zakład budżetowy powiązany jest
z odpowiednim budżetem wynikiem finansowym: dodatnim – nadwyżką osiągniętych dochodów nad poniesionymi wydatkami (kosztami) lub ujemnym – stratą, gdy dochody są niższe
niż poniesione wydatki (koszty), czyli metodą netto.
2. jednostka budżetowa, za wyjątkiem dochodów własnych (od 2005 r.), nie może swobodnie dysponować pozostałymi dochodami, a zakład budżetowy nie ma obowiązku odprowadzania swoich dochodów do budżetu.
Jednostki budżetowe mogą, w niektórych sytuacjach, tworzyć gospodarstwa pomocnicze.
Zgodnie z art. 20 ustawy o finansach publicznych „Gospodarstwem pomocniczym jest
wyodrębniona z jednostki budżetowej pod względem organizacyjnym i finansowym część jej
podstawowej działalności lub działalność uboczna”. Gospodarstwo pomocnicze tworzy, przekształca i likwiduje kierownik jednostki budżetowej po uzyskaniu zgody właściwego ministra
lub właściwego zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Sprzedaż usług świadczonych
przez gospodarstwo pomocnicze dla jednostki macierzystej następuje po kosztach własnych.
Zysk natomiast w połowie odprowadza się do budżetu.
Do końca 2004 r. jednostki budżetowe mogły tworzyć środki specjalne tj. środki gromadzone przez te jednostki na wyodrębnionych rachunkach bankowych.
Od 1.01.2005 r. jednostki budżetowe mogą gromadzić dochody na rachunku dochodów
własnych (art. 18a) nie tworząc środków specjalnych. Obecne rozwiązania ściśle precyzują,
dla państwowych jednostek budżetowych, źródła tworzenia tych dochodów oraz możliwości
ich wykorzystania.
Dochody gromadzone na wydzielonym rachunku dochodów własnych mogą pochodzić,
m. in.:
1. z działalności wykraczającej poza zakres działalności podstawowej, określonej w statucie, polegającej między innymi na świadczeniu usług, w tym szkoleniowych i informacyjnych;
2. z opłat egzaminacyjnych, za wydawanie świadectw i certyfikatów, jak również za
sprawdzanie kwalifikacji;
3. z wpisów i wpłat z prowadzonych postępowań odwoławczych;
4. ze sprzedaży zapasów mobilizacyjnych;
5. w związku z realizacją zadań i przedsięwzięć we współpracy ze służbami specjalnymi
innych państw;
6. za czynności polegające na zapewnieniu bezpieczeństwa imprez masowych;
BSiE
72
7. z Narodowego Funduszu Zdrowia za udzielenie świadczeń zdrowotnych z zakresu
podstawowej opieki zdrowotnej i podstawowych świadczeń lekarza dentysty w jednostkach
utworzonych przez Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości i ministra właściwego do spraw wewnętrznych;
8. wpływów z najmu, dzierżawy lub sprzedaży składników majątkowych placówek zagranicznych w wysokości 75% tych wpływów;
9. z odsetek od lokat i wkładów na rachunkach bankowych;
10. innych opłat (wymienionych w ustawie w p. 8, 9, 10, 11).
Decyzję o utworzeniu rachunku podejmują kierownicy jednostek budżetowych. Z środków tych nie można finansować wynagrodzeń.
Należy dodać, że w niektórych przypadkach (wykroczenia przeciwko mieniu oraz przestępstw i wykroczeń skarbowych mogą być tworzone Fundusze motywacyjne (art. 18b ustawy), które są przeznaczone na nagrody dla pracowników i/lub funkcjonariuszy, którzy przyczynili się do uzyskania tych dochodów.
Likwidacja środków specjalnych i powołanie w ich miejsce możliwości tworzenia rachunku dochodów własnych, z ustaloną ściśle listą źródeł ich tworzenia „usztywnia” gospodarkę finansową jednostek budżetowych. Sytuację pogłębia fakt, że zgodnie z art. 18a ustawy
o finansach publicznych, państwowa jednostka budżetowa, która utworzyła rachunek dochodów własnych, jest zobowiązana odprowadzić do budżetu państwa nadwyżkę tych dochodów
przekraczających 1/6 planowanych na dany rok wydatków finansowych z tego źródła. Schemat postępowania ilustruje poniższe zestawienie.
Gospodarka finansowa nadwyżka dochodów własnych
Dochody własne planowane
Dochody własne rzeczywiste
1. na poziomie planowanych
2. nadwyżka dochodów w stosunku do planowanych – z czego odprowadza się do
budżetu państwa kwotę odpowiadającą 1/6 planowanych wydatków.
Źródło: Opracowanie własne.
Wydatki planowane
W takiej sytuacji z jednej strony wymaga to precyzyjnego planowania wydatków,
a z drugiej powoduje, że jednostka może nie być zainteresowana uzyskaniem nadwyżki dochodów własnych w stosunku do planowanych.