Polityka podatkowa sprzed dwudziestu lat - BISP9

FELIETON
Artykuły i studia
Polityka podatkowa sprzed dwudziestu lat
Prof. dr hab. Witold Modzelewski
Uniwersytet Warszawski, Instytut Studiów Podatkowych
Dwudziestolecie rozpoczęcia tzw. planu Balcerowicza, połączone z celebrą poświęconą Jego osobie, a obchodzone
w atmosferze sukcesu i docenionych zasług, to przede wszystkim wydarzenie polityczne. Paradoksem jest to, że po
dwóch latach rządów twórcy tego programu odchodzili w poczuciu klęski, a ocena wyborców z jesieni 1991 r. była dla
nich bezlitosna. Wtedy niewielu odważyłoby się nazwać ich działania sukcesem, nie chcąc się narazić na agresję lub
śmieszność. Kto ma rację?
Warto starać się zrozumieć to, co stało się 20 lat temu. Sądzę, że dla tych, którzy z bliska mogli obserwować ów unikatowy okres, nie będąc jednocześnie uwikłanymi w zależności
polityczne, ówczesny obraz tych dwóch lat był dość daleki od
obecnych ocen polityków. Chyba przydałaby się sesja naukowa,
głównie z udziałem historyków, którzy rzetelnie zdiagnozowaliby ten czas na podstawie źródeł i wiarygodnych reakcji. Dziś
publiczne oceny zdominowali polityczni weterani i beneficjanci
tej epoki, a przegrani jak zwykle milczą (kto by ich pytał?). Może
więc już trzeba się zastanowić, co się wtedy stało, i spróbować
zrozumieć sens ówczesnych zdarzeń.
TELEWIZYJNA POLITYKA
Zacznę od refleksji ogólnej. Jeżeli uwierzyć dzisiejszej diagnozie, to ówcześni politycy byli wszechwładni i skutecznie narzucili innym swoją wolę. Nic bardziej błędnego. Twórcy realizowanego wówczas programu ekonomicznego, szerzej – całość
elit rządzących, tworzyli niewielką, choć bardzo agresywną
słownie grupę, której twarzą był chyba nieprzypadkowo nieznany ówcześnie wicepremier Leszek Balcerowicz. Władza tych
ludzi była raczej niewielka, nie obejmowała nawet całości kierowanych przez nich ministerstw, a często „podlegli” urzędnicy
nawet nie chcieli ukrywać opozycji wobec nowych szefów. Nową
elitę władzy tworzyła mała, wręcz mikroskopijna grupa ludzi.
Zdarzało się, że nawet w Sejmie w pracach nad ustawami rząd
„reprezentowali” ludzie bez jakiejkolwiek formalnej legitymacji,
którzy tak naprawdę robili to, co im przyszło do głowy. Czym
dalej od Warszawy, tym nowa władza była jeszcze słabsza.
Rządzący byli ludźmi nieufnymi, którzy w dodatku nie mieli jakiegokolwiek doświadczenia biurokratycznego. Wyżywali się
więc na naradach i oczywiście w mediach, co im zresztą bardzo
imponowało, a przede wszystkim dawało pozory siły. Ich wpływ
na to, co się działo w gospodarce, był niewielki, a właśnie tam
chyba działa się prawdziwa historia.
Zacznijmy od tego, co zmieniono w podatkach. Jedynym
tworem tej epoki była nowa restrykcyjna wersja tzw. „popiwku”,
czyli podatku obejmującego kilkusetprocentową progresją tzw.
uspołecznionych (głównie państwowych) pracodawców z tytułu
wzrostu wynagrodzeń oraz niekończąca się lista zwolnień i ulg
podatkowych. Wiara w to, że strach przed restrykcyjnym opo40
Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 9/2010
datkowaniem zysków pracodawców powstrzyma wzrost płac,
który będzie niższy od szalejąco rosnących cen detalicznych,
w najlepszym przypadku mógł świadczyć tylko o braku realizmu
twórców tych przepisów. Były one zresztą wyjątkowo dziurawe,
np. cały rok można było zasilać z zysku fundusz socjalny i wypłacać z niego wszystkim pracownikom „zapomogi” bez tego
podatku. Wszyscy pracodawcy byli przecież w defensywie.
Zakładami pracy rządzili aktywiści związkowi, a w przedsiębiorstwach państwowych również radykalny samorząd pracowniczy.
Dyrektorzy wybierani przez rady pracownicze stali często przed
alternatywą: albo wzrost płac, albo… taczka. W tych warunkach
żaden, nawet najbardziej absurdalnie progresywny podatek
płacony przez pracodawcę, nie mógł przeciwstawić się podwyżkom płac. Lawinowo rosło więc formalne zadłużenie podatkowe
sektora państwowego, a ogołocone z pieniędzy przedsiębiorstwa
najpierw zrezygnowały z inwestycji, remontów, a potem przestały płacić również inne podatki. Analogiczny skutek wywołała
ustawowa zmiana umów kredytowych, pozwalająca bankom na
zastosowanie drakońskich odsetek od zaciągniętych w przeszłości kredytów.
Współczesny czytelnik zada pytanie, czy twórcy tych rozwiązań naprawdę wierzyli w to, że zdesperowane drożyzną
załogi przedsiębiorstw państwowych potulnie zgodzą się na
spadek płac realnych, poświęcając całość środków na spłatę
zaległości podatkowych i kredytowych? Chyba nie, bo o taką
naiwność nie można ich podejrzewać. Zresztą nie zawsze ukrywano inne cele operacji „popiwek”; ciężar zadłużenia miał być
środkiem tzw. restrukturyzacji. Pod tym enigmatycznym pojęciem
kryło się osłabienie politycznej potęgi środowisk pracowniczych,
które w swej większości szczerze nienawidziły twórców tego
programu, jednocześnie wierząc (naiwnie) we własną siłę. Finansowa degradacja przedsiębiorstw państwowych miała doprowadzić do redukcji zatrudnienia, ograniczenia produkcji,
a w konsekwencji do przyspieszonej likwidacji tego sektora.
Dzięki temu wszyscy potencjalni przeciwnicy zarówno z lewa,
jak i z prawa, odwołujący się do radykalnych postaw pracowniczych, utraciliby swoją bazę.
Warto zauważyć, że mimo krótkookresowej porażki politycznej twórców tego scenariusza, plan ten w dużej części się udał,
bo nie tylko sektor państwowy uległ szybkiej degradacji, a przed-
Artykuły i studia
siębiorstwa państwowe przeszły do historii, lecz również znaczna część przemysłu i rolnictwa zniknęła na zawsze z polskiej
gospodarki. Do dziś w każdym mieście straszą ruiny zlikwidowanych zakładów, których nikt nie chce wskrzesić, nawet kupując za bezcen ich żałosne resztki. Powtarzany dziś pogląd, że
ów sektor „musiał upaść”, bo był „nieefektywny”, nawet nie jest
wart polemiki. Autorom tych ocen można zadać pytanie: czy
jakiekolwiek prywatne przedsiębiorstwo byłoby w stanie obiektywnie przetrwać, mając z jednej strony władzę, która każe
płacić z zysku (nawet gdy tego nie ma!) kilkusetprocentowy
podatek za każdy wzrost wynagrodzeń, w dodatku zmieniającą
wstecznie zasady oprocentowania kredytów na niekorzyść zadłużonego pożyczkobiorcy, a z drugiej związki zawodowe,
które faktycznie wygrały wybory? Tego rodzaju polityka gospodarcza w każdym kraju doprowadziłaby do ucieczki kapitału
i likwidacji gospodarki, która w takich warunkach nie ma szans
przetrwania.
Gdyby wtedy ktoś chciał zrealizować jakikolwiek program
antykryzysowy, robiłby coś zupełnie odwrotnego. Nie tylko nie
ogałacałby firm z pieniędzy, a wręcz odwrotnie – starałby się je
oddłużyć, pomóc w przetrwaniu, zahamowanie presji płacowej
biorąc na siebie np. poprzez zawarcie znanych z przeszłości
„umów społecznych” ze związkami zawodowymi. Chyba ówcześni rządzący nie mieli ani siły, ani nawet chęci iść tą drogą.
ZDĄŻYĆ PRZED BALCEROWICZEM
Na reakcje ze strony podatników popiwku nie trzeba było
długo czekać. Na własną rękę walczono nie tylko z tym podatkiem, korzystając z jego luk i słabości. Te działania dawały jedynie ograniczone efekty. Przede wszystkim zaczęła się spontaniczna prywatyzacja. Warto przypomnieć powtarzane powszechnie porzekadło, że „prywatyzację sektora państwowego
trzeba zacząć od prywatyzacji jego pieniędzy”. Zarówno kadry
kierownicze, jak i pracownicy przedsiębiorstw państwowych
zaczęli masowo zakładać nowe firmy, chcąc dzięki temu uratować część pieniędzy przed popiwkiem. W otoczeniu przedsiębiorstw państwowych powstały setki, a później tysiące „spółeczek”, gdzie za pożyczone pieniądze oraz na wynajętym majątku prowadzono działalność wolną od opodatkowania wzrostu
płac. Tu warto przypomnieć perłę ustawodawstwa podatkowego
początków mijającego dwudziestolecia: jeżeli kapitał był w ponad
50% formalnie prywatny, nie obowiązywał już „popiwek”, bo – jak
z namaszczeniem powtarzano nonsens ideologiczny – z reguły
wyższe wynagrodzenia wypłacane pracownikom przez te firmy
„nie tworzyły presji inflacyjnej”, mimo że utworzono je za państwowe pieniądze, działały na państwowym majątku, wytwarzając to samo, co robiło przedsiębiorstwo państwowe. Czy ktoś
w to wierzył? Oczywiście nikt, lecz wszyscy dobrze zrozumieli
instrukcję postępowania: majątek państwowy trzeba szybko
przenieść do sektora prywatnego, – im prędzej, tym lepiej.
Warto by oszacować wielkość ówczesnych transferów; znane mi przykłady wskazują, że były znaczącym (najważniejszym?)
czynnikiem w procesie „zwijania się” własności państwowej,
początkowo w handlu i budownictwie, a później w przemyśle.
Wiele firm prywatnych powstało wówczas dzięki pożyczkom
udzielanym załodze z funduszy tych przedsiębiorstw, które to
środki od razu były wpłacane jako wkład do kapitału tzw. spółek
równoległych. Wtedy odbyła się pierwsza, być może najskutecz-
FELIETON
niejsza, fala prywatyzacji, w istocie cicha rewolucja własnościowa, która, co tu dużo gadać, „udała się” w odróżnieniu od
późniejszych „programów powszechnej prywatyzacji” zakończonych kompletną klapą.
Warto również przypomnieć, że działania te były nie tylko
ucieczką przed popiwkiem, lecz także przed tzw. komercjalizacją przedsiębiorstw państwowych, czyli ich przejęciem przez
polityków w wyniku przekształcenia przedsiębiorstw państwowych w spółki Skarbu Państwa. Przekształcenie to wiązało się
bowiem z utratą tzw. funduszu przedsiębiorstwa, czyli faktycznej
własności grupowej majątku przedsiębiorstw nominalnie państwowych na rzecz „własności politycznej” pod nazwą Skarbu
Państwa, czyli przysłowiowej „warszawki”.
ZAŁAMANIE FINANSÓW PUBLICZNYCH
Nikogo nie dziwi, że procesy te doprowadziły do szybkiego
załamania dochodów budżetu państwa. Zresztą nowa klasa
polityczna nie myślała kategoriami fiskalnymi. Nikt nie potrafił
skutecznie kontrolować firm rodzącego się sektora prywatnego,
nikomu na tym nie zależało, brak było jakichkolwiek motywów
dla tego rodzaju działań. Jedyny donator budżetu – sektor państwowy – słabł i popadał w długi, a budżety państwa w latach
1990 i 1991 były fikcją. Doszło do tego, że planowanie wydatków
miało miesięczny charakter. Trzeba przypomnieć, iż w tym czasie granica celna przestała faktycznie istnieć. Do kraju płynęły
szeroką rzeką nieopodatkowane towary, łącznie z alkoholem i papierosami, które do niedawna finansowały potrzeby publiczne.
Rządy nie próbowały nawet unowocześnić zasad opodatkowania odziedziczonego po poprzednim ustroju. Znów warto pamiętać, że do połowy 1993 r. obowiązywały „socjalistyczne” podatki obrotowe, a ich stawka podstawowa wynosiła 25%! Niepłacenie podatków było czymś zupełnie normalnym, bo władza nie
interesowała się zbytnio ich egzekucją.
Finanse publiczne były – obok sektora państwowego w przemyśle i rolnictwie – drugą ofiarą tego okresu. Trzeba było lat,
aby myślenie kategoriami państwa zdobyło sobie choć trochę
miejsca w świadomości rządzących. Próby naprawy finansów
publicznych należą już do innej epoki mijającego dwudziestolecia. Robili to już nowi ludzie, ideowo raczej odlegli od twórców
„radykalnej transformacji”. Od 1993 r. upadek finansów publicznych został powstrzymany, ale to już zupełnie inna opowieść.
Choć następne lata minionego dwudziestolecia przyniosły
co najmniej kilka istotnych, niekiedy wręcz rewolucyjnych zmian
systemu podatkowego, dzięki którym nie powtórzyła się katastrofa finansów publicznych lat 1990-1991, popełniono jednak
sporo błędów. Do najważniejszych, choć często niezauważanych, na pewno można zaliczyć:
1) rezygnację, mimo pełnego przygotowania, z dostosowania
podatków samorządowych do wymogów gospodarki rynkowej; do dziś te podatki są nie tylko skansenem realnego socjalizmu, lecz wręcz średniowiecza; wskutek tego
samorząd terytorialny nie ma istotnych źródeł dochodów
podatkowych i do dziś żyje na garnuszku budżetu państwa,
2) przekształcenie organów podatkowych w obowiązkowych
doradców podatkowych, przez co istota ich działalności –
nadzór oraz kontrola nad działalnością podatników – uległ
destrukcji; warto przypomnieć rekord: w tej dekadzie wydano ponad 160 000 oficjalnych interpretacji przepisów podatBiuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 9/2010
41
FELIETON
Artykuły i studia
kowych (dokładnej liczby nikt nie zna), i nie wiemy, ile to nas
wszystkich kosztowało,
3) dyskryminację podatkową dochodów z pracy poprzez brak
prawa do odliczenia faktycznych kosztów uzyskania przychodów; jest to jeden z najważniejszych hamulców wzrostu
zatrudnienia oraz pojawienia się na masową skalę „samozatrudnienia”, czyli tworzenie firm jednoosobowych wykonujących to samo, co pracownicy,
4) dyskryminację podatników inwestujących swoje dochody;
poza nielicznymi i krótkookresowymi wyjątkami, w całym
dwudziestoleciu dochody podatników przeznaczone na inwestycje były tak samo opodatkowane jak w przypadkach
przeznaczenia ich na konsumpcję lub transfery; obniżyło to
trwale konkurencyjność polskich firm, podrożyło o podatek
wydatki inwestycyjne, a przede wszystkim pogłębiło proces
dekapitalizacji majątku; lobby inwestorów (poza rynkiem finansowym) jest u nas słabiutkie, a władza w większości nie
rozumie tego problemu,
5) zlikwidowanie obowiązku składania wielu deklaracji w podatkach dochodowych, przez co już nikt nie wie, co się
dzieje w firmach, a organy podatkowe stały się ślepe i głuche;
w sumie każdy płaci, ile chce, bo nie wiadomo, ile powinien,
6) wadliwe i nieprofesjonalne wdrożenie, zresztą nienajmądrzejszych, rozwiązań podatkowych harmonizowanych
w UE dotyczących VAT-u i akcyzy; do tego procesu nie
byliśmy w ogóle przygotowani, przez co uchwalono ustawy,
tracąc bezpowrotnie istotną część należnych dochodów
budżetowych w latach 2004-2009, co zaowocowało najgłębszym od dwudziestu lat kryzysem finansów publicznych.
Najgorzej, że po dwudziestu latach nie mamy zupełnie pomysłu, co robić dalej, choć wiemy, że efektywność fiskalna systemu jako całości spada i będzie spadać, a klasa polityczna
jako całość nie ma nawet najbardziej ogólnego planu działań.
I żadnych szans na wyrwanie się z tej niemocy.
Konferencje i szkolenia ISP – odpowiedzi na pytania Uczestników
Spółka przedstawiła następujący stan faktyczny: w kwietniu 2010 r. otrzymała wystawioną w kwietniu 2010 r. fakturę od
unijnego kontrahenta za ubezpieczenie majątku Spółki w okresie od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Fakturę Spółka
otrzymała przed sporządzeniem sprawozdania finansowego za rok 2009. Według niej jest to koszt pośrednio związany
z przychodami roku 2009. Spółka zwraca się z pytaniem, w którym roku podatkowym powinna ująć koszt z tytułu usługi
ubezpieczenia.
Wydatki na wykupienie polis ubezpieczeniowych dotyczących
składników majątku stanowią koszty uzyskania przychodu prowadzonej działalności gospodarczej. Zaliczają się one do tzw. kosztów
pośrednich (w związku z tym, że nie da się ich powiązać z konkretnymi przychodami).
Zgodnie z art. 15 ust. 4d ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jednolity Dz.U. z
2000 r. Nr 54, poz. 654 ze zm., zwana dalej „ustawą z dnia 15 lutego 1992 r.”) koszty uzyskania przychodów, inne niż koszty
bezpośrednio związane z przychodami, są potrącalne w dacie
ich poniesienia. Jeżeli koszty te dotyczą okresu przekraczającego
rok podatkowy, a nie jest możliwe określenie, jaka ich część dotyczy
danego roku podatkowego, w takim przypadku stanowią koszty
uzyskania przychodów proporcjonalnie do długości okresu, którego
dotyczą.
W myśl art. 15 ust. 4e ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. za dzień
poniesienia kosztu uzyskania przychodów, z zastrzeżeniem ust. 4a
i 4f-4h, uważa się dzień, na który ujęto koszt w księgach rachunkowych (zaksięgowano) na podstawie otrzymanej faktury (rachunku),
42
Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 9/2010
albo dzień, na który ujęto koszt na podstawie innego dowodu
w przypadku braku faktury (rachunku), z wyjątkiem sytuacji, gdy
dotyczyłoby to ujętych jako koszty rezerw albo biernych rozliczeń
międzyokresowych kosztów.
Reasumując, z uwagi na fakt, iż wskazane wydatki z tytułu
nabycia polisy dotyczą roku 2009 (Spółka otrzymała fakturę
przed sporządzeniem sprawozdania finansowego za 2009 r.),
Spółka powinna ująć ten koszt w księgach na dzień 31 grudnia
2009 r., mimo iż fakturę dokumentująca nabycie ubezpieczenia
otrzymała w 2010 r. Spółka, w opinii autorki, powinna zaliczyć
wydatek na zakup ubezpieczenia do kosztów uzyskania przychodów w roku 2009. Elementem decydującym o momencie rozpoznania kosztów uzyskania przychodów jest data, pod którą dany
koszt został prawidłowo ujęty w księgach rachunkowych. Ustawa
z dnia 15 lutego 1992 r. nie określa terminów dokonywania odpowiednich czynności związanych z prowadzeniem ksiąg rachunkowych. Art. 15 ust. 4e powołanej ustawy odsyła w tym zakresie pośrednio do odpowiednich przepisów ustawy o rachunkowości.
Opracowała: Barbara Głowacka