Павло Гураль, Ірина

PAWŁO HURAL
DOKTOR HABILITOWANY NAUK PRAWNYCH, PROFESOR
KIEROWNIK KATEDRY PRAWA KONSTYTUCYJNEGO
LWOWSKIEGO NARODOWEGO UNIWERSYTETU
IM. IWANA FRANKI
Organizacje społeczne na Ukrainie –
problemy udoskonalenia
regulacji konstytucyjnoprawnych
Problem stowarzyszeń społecznych jest szczególnie ważny na
Ukrainie w ciągu ostatniej dekady. Kryzys, a z czasem i upadek reżimów komunistycznych nie tylko ożywił zainteresowanie społeczeństw demokracją, ale też nasilił dyskusję na temat wyboru kierunku aktywności obywateli w życiu społecznym. Obywatele
Ukrainy zaczęli w większym stopniu rozumieć sens zrzeszania się
na podstawie wspólnoty interesów w celu zbiorowego realizowania swoich praw i wolności, a także faktu, iż prawo do zrzeszania
się jest jednym z podstawowych praw człowieka zapisanych
w wielu dokumentach prawa międzynarodowego – Powszechnej
Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r. (art. 20), Konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r. (art. 11) i innych.
Konstytucja Ukrainy, zgodnie z ogólnie przyjętymi standardami
międzynarodowymi, gwarantuje i chroni te prawa. Wolność zrzeszania się gwarantuje deklarowany w art. 15 Konstytucji Ukrainy
pluralizm gospodarczy, polityczny i ideologiczny w życiu społecznym[1]. Wolność zrzeszania się zakłada w szczególności prawną
i faktyczną możliwość dobrowolnego, bez przymusu lub wcześniejszego pozwolenia, tworzenia stowarzyszeń społecznych, albo
wstępowania do nich. Stopień swobody działalności stowarzyszeń
obywateli określa się poprzez charakter ich relacji z państwem,
121
Pawło Hural
jego organami i urzędnikami. Stosownie do postanowień art. 1
ustawy nr 4572-VI O stowarzyszeniach obywatelskich z dnia
22.03.2012 r., „stowarzyszenie obywatelskie to dobrowolne zrzeszenie osób fizycznych i/lub prawnych prawa prywatnego dla realizacji i ochrony praw i wolności, zaspokojenia interesów społecznych, w szczególności gospodarczych, socjalnych, kulturowych, ekologicznych i innych interesów, które tworzone są
w formie prawnej jako organizacje obywatelskie lub związki obywatelskie” [2].
W ciągu ostatnich lat proces zrzeszania się obywateli w stowarzyszenia obywatelskie (w szczególności organizacje społeczne)
stopniowo przekształca się w proces tworzenia społeczeństwa
obywatelskiego na Ukrainie. Regulację poszczególnych elementów
polityki wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego zapewniają w szczególności ustawy: O stowarzyszeniach obywatelskich, O dialogu społecznym, O samorządzie terytorialnym na Ukrainie, O informacji, O związkach zawodowych, ich prawach i gwarancjach działalności, O stowarzyszeniach młodzieżowych i dziecięcych,
O organizacji pracodawców, O organach samoorganizacji ludności,
O artystach zawodowych i związkach twórczych, O dobroczynności
i organizacjach charytatywnych, O działalności wolontariatu, O wolności sumienia i organizacjach religijnych, O usługach socjalnych,
O zasadach polityki regulacyjnej w sferze działalności gospodarczej
i inne .
Na Ukrainie opracowana została i zatwierdzona dekretem Prezydenta Ukrainy z 24 marca 2012 r. Strategia na rzecz wspierania
rozwoju społeczeństwa obywatelskiego na Ukrainie. Strategia ta ma
na celu tworzenie społeczeństwa obywatelskiego jako gwaranta
rozwoju państwa, ustanowienie kontroli społecznej nad działalnością władz, zapewnienie niezależnej działalności instytucji społeczeństwa obywatelskiego, wzmocnienie ich wpływu na podejmowanie ważnych społecznie decyzji, tworzenie warunków do
szerokiej reprezentacji interesów obywateli w organach władzy
państwowej oraz organach samorządu terytorialnego, prowadze-
122
Organizacje społeczne na Ukrainie: problemy udoskonalenia regulacji…
nie regularnych konsultacji z obywatelami w istotnych sprawach
dotyczących życia społeczeństwa i państwa [3, s. 3].
Przez lata istnienia niepodległej Ukrainy uczynione zostały
pewne kroki w kierunku rozwoju i wzmocnienia społeczeństwa
obywatelskiego.
W celu realizacji reform gospodarczych, politycznych i społecznych na Ukrainie, od kiedy państwo to zdecydowało o podążaniu drogą rozwoju demokratycznego, potrzebne są nie tylko
stowarzyszenia, ale także efektywne instytucje państwowe. Zwraca na to uwagę L. Diamond, pisząc, że „społeczeństwo obywatelskie może i musi mieć decydujące znaczenie w tworzeniu skonsolidowanej demokracji” [4, s. 239].
Na mocy rozporządzenia Gabinetu Ministrów Ukrainy nr 1035-r
z dnia 21 listopada 2007 r. zatwierdzono Koncepcję wspierania
społeczeństwa obywatelskiego przez organy władzy wykonawczej.
W celu realizacji jej postanowień przez organy wydano szereg aktów normatywnych. Realizując państwową politykę w dziedzinie
rozwoju demokracji, Gabinet Ministrów Ukrainy 3 listopada 2012 r.
wydał uchwałę nr 996 O udziale obywateli w tworzeniu i realizacji
polityki państwowej, w której zatwierdził tryb prowadzenia konsultacji publicznych w sprawie tworzenia i realizacji polityki państwowej [5, s. 3].
Wspieranie społeczeństwa obywatelskiego jako gwarancji demokratycznego rozwoju Ukrainy jest – zgodnie z ustawą nr 2411-VI
O zasadach polityki wewnętrznej i zagranicznej z 1 lipca 2010 roku
– postrzegane jako jeden z kierunków jej polityki wewnętrznej.
Stosownie do tego reforma systemu prawnego dla instytucjonalnego rozwoju społeczeństwa obywatelskiego powinna być ukierunkowana na wdrożenie standardów przewidzianych w zaleceniu CM/Rec(2007) 14 Komitetu Ministrów Rady Europy dla
państw członkowskich W sprawie statusu prawnego organizacji
pozarządowych w Europie z 10.10.2007 r., a także na implementację zobowiązań Ukrainy w ramach umów międzynarodowych
w dziedzinie praw człowieka i decyzji Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka.
123
Pawło Hural
W tym kontekście ważne jest, aby pamiętać, że w krajach rozwiniętej demokracji społeczeństwo obywatelskie działa jako równorzędny partner państwa w rozwiązywaniu zadań społecznogospodarczych, humanitarnych i politycznych. Realizując idee
społeczeństwa obywatelskiego, organizacje obywateli zapewniają:
 świadczenie opłacalnych ekonomicznie usług socjalnych
o wysokiej jakości, w tym takich, których nie mogą zapewnić ani państwo, ani organizacje komercyjne, przede
wszystkim poprzez rozwój innowacyjnych sposobów podejścia do świadczenia tego rodzaju usług;
 organizowanie obywateli w celu samodzielnej realizacji ich
interesów, bez ponoszenia dodatkowych kosztów finansowych ze strony państwa;
 upowszechnianie dobroczynności oraz udzielanie celowej
i skutecznej pomocy charytatywnej;
 apolityczną, czyli nie zmierzającą do uzyskania władzy politycznej, reprezentację i promocję interesów różnych grup
ludności zarówno wśród samych obywateli, jak i w komunikacji z podmiotami politycznymi;
 udział w podejmowaniu decyzji, a tym samym gwarantują
skuteczniejsze rozwiązania ze względu na uwzględnianie
interesów różnych grup społecznych;
 sprawowanie kontroli społecznej nad władzą oraz zwalczanie korupcji [5, s. 3].
Działając w ten sposób, instytucje społeczeństwa obywatelskiego, według analityków Narodowego Instytutu Badań Strategicznych, neutralizują paternalistyczne oczekiwania obywateli,
wspierają i odtwarzają demokratyczną kulturę polityczną, a także
odgrywają rolę polityczną w zapewnieniu stabilności społecznej.
Badacze Instytutu zauważają, że kraje rozwiniętej demokracji,
dostrzegając rolę społeczeństwa obywatelskiego, systematycznie
włączają obywateli i ich stowarzyszenia do kształtowania i wdrażania polityki państwowej we wszystkich dziedzinach. Umożliwia
to, po pierwsze, uwolnienie państwa od realizacji niektórych
124
Organizacje społeczne na Ukrainie: problemy udoskonalenia regulacji…
nadmiernie uciążliwych dla niego zadań w zakresie zagwarantowania wysokich standardów socjalnych dla ludności (i tak, w Niemczech, włączenie organizacji społecznych pozwala państwu zaoszczędzić 30–37% kosztów takich usług); a po drugie, zapewnia
pełniejszą implementację decyzji politycznych i publicznoprawnych oraz poprawę ich jakości poprzez lepsze uwzględnienie potrzeb ludności [5, s. 3].
Analiza dowodzi, że w krajach rozwiniętej demokracji wyraźnie widoczny jest efekt ekonomiczny realizacji polityki państwa
mającej na celu wspieranie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego:
 organizacje pozarządowe wytwarzają 3–9% PKB krajów
wysokorozwiniętych (5% – w Belgii, 7,9% – w Kanadzie);
 w sektorze społecznym Unii Europejskiej znajduje zatrudnienie od 4,4% do 14% pracującej ludności albo przynajmniej pięć osób na każde sto;
 w sektorze społecznym krajów Unii Europejskiej pracuje
10 razy więcej ludzi niż w przemyśle lekkim oraz 5 razy
więcej niż w przemyśle spożywczym;
 w krajach Europy Środkowo-Wschodniej organizacje społeczne przyciągają trzykrotnie więcej inwestycji zagranicznych i wewnętrznych w sferze socjalnej niż urzędy państwowe i samorządowe powołane do działalności socjalnej;
 udział organizacji pozarządowych w PKB krajów Unii Europejskiej wzrasta dwukrotnie szybciej niż udział przemysłu lekkiego;
 społeczeństwo obywatelskie stanowi w sumie siódmą gospodarkę światową, biorąc pod uwagę wartość PKB (1,3
trylionów jednostek umownych, co odpowiada poziomowi
PKB Francji lub Zjednoczonego Królestwa);
 społeczeństwo obywatelskie utworzyło w skali świata ponad 25 mln płatnych miejsc pracy (największa międzynarodowa korporacja utworzyła 3,5 mln miejsc pracy);
 60% przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego (włącznie z wolontariuszami) znajduje zatrudnienie w świadcze125
Pawło Hural
niu usług, spośród których 40% koncentruje się na usługach socjalnych, medycznych i oświatowych [5, s. 3–4].
Analitycy Narodowego Instytutu Studiów Strategicznych doszli
do wniosku, że tendencja do wzrastania z roku na rok liczby zarejestrowanych stowarzyszeń obywatelskich uwidacznia się zarówno na poziomie organizacji społecznych o statusie ogólnoukraińskim i międzynarodowym, jak i o statusie lokalnym. Według biuletynu statystycznego Państwowej Służby Statystycznej Ukrainy Organizacje społeczne na Ukrainie (na podstawie danych z Ministerstwa Sprawiedliwości Ukrainy), na 1 stycznia 2011 r. na Ukrainie
było 3 529 stowarzyszeń obywatelskich, które zostały zarejestrowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości Ukrainy (wzrost
w stosunku do 2009 r. o 7,6%, a w stosunku do 1996 r. – o 4,8%),
z czego 185 to partie polityczne, a 3 344 – organizacje społeczne.
Spośród łącznej liczby zarejestrowanych organizacji – 2 619 miało
status ogólnoukraiński, 725 – międzynarodowy. Lokalne organy
rejestracyjne zalegalizowały 77 252 organizacji o statusie lokalnym (wzrost w stosunku do 2009 r. o 7,5%) [6]. Istotny jest fakt,
że ta tendencja jest typowa dla wszystkich regionów Ukrainy.
Na tym etapie rozwoju, szczególnie istotny jest problem budowania relacji państwa z obywatelami oraz instytucjami społeczeństwa obywatelskiego. Po pierwsze, chodzi tu o zagwarantowanie przez państwo warunków (polityczno-prawnych, administracyjno-organizacyjnych, finansowych) dla funkcjonowania instytucji społeczeństwa obywatelskiego; po drugie, o ukierunkowanie wspólnych wysiłków instytucji państwowych i instytucji
społeczeństwa obywatelskiego na rozwiązywanie nabrzmiałych
problemów. Model relacji między instytucjami państwowymi
a instytucjami społeczeństwa obywatelskiego musi gwarantować
zaspokojenie praw i interesów różnych grup społecznych oraz realizację efektywnej polityki państwowej, która uwzględnia potrzeby zrównoważenia interesów na poziomie ogólnonarodowym,
grupowym i indywidualnym.
W chwili obecnej przyjęcie szeregu aktów normatywnych pozwala na rozszerzenie ram prawnych dla współpracy między wła126
Organizacje społeczne na Ukrainie: problemy udoskonalenia regulacji…
dzą publiczną a instytucjami społeczeństwa obywatelskiego. Jednak uwzględniając fakt, iż szereg spośród nich zostało przyjętych
niedawno, zbyt wcześnie jest, aby mówić o ich spójności i efektywności w praktycznym współdziałaniu. Na Ukrainie przebiega
proces rozwoju form i metod współdziałania w tej sferze oraz adaptacji prawodawstwa do europejskich standardów i wypełnienia
konkretnych zobowiązań.
Wśród form współdziałania organów władzy państwowej oraz
organów społeczeństwa obywatelskiego wymienić należy: konsultacje z obywatelami, udział we wspólnych organach (rady społeczne), wspólne grupy robocze (z przedstawicielami władzy wykonawczej, ustawodawczej, w organach władzy terenowej itp.).
Na szczeblu ogólnokrajowym oraz na szczeblu lokalnym instytucje społeczeństwa obywatelskiego korzystają z dostępu do informacji publicznej (zapytania publiczne), uczestniczą w wysłuchaniach publicznych, przeprowadzają ekspertyzy obywatelskie,
uczestniczą w realizacji polityki państwa poprzez konkursy na
projekty socjalne (tak zwane zamówienia społeczne).
Oczywisty jest proces stopniowego przejmowania przez sektor
społeczny części funkcji socjalnych i innych, jakimi przeciążone są
instytucje państwowe. W warunkach ograniczoności państwowych zasobów materialnych potencjał sektora społecznego
i prywatnego wykorzystywany jest w niedostatecznym stopniu
i potrzebuje stymulacji. W związku z tym, działania organów władzy państwowej powinny być ukierunkowane na tworzenie przyjaznego systemu dla działań instytucji społeczeństwa obywatelskiego, poczynając od rozwiązania sprawy ich rejestracji oraz aktywnego wykorzystania wszystkich mechanizmów konsultacyjnych, do zaangażowania instytucji społeczeństwa obywatelskiego
w realizację zadań społecznych.
Pewne ożywienie działalności prac rad społecznych i optymalizacja procesu ich powoływania nastąpiły po uchwale Gabinetu
Ministrów Ukrainy nr 996 O udziale obywateli w tworzeniu i realizacji polityki państwowej z 3 listopada 2010 roku, jaka w znacznej
mierze uwzględniła krytyczne uwagi, życzenia i rekomendacje
127
Pawło Hural
sformułowane przez przedstawicieli instytucji społeczeństwa
obywatelskiego. Uchwała ta określiła formę przeprowadzania
konsultacji w trybie omówienia publicznego (wysłuchania publiczne, fora, „okrągłe stoły”, konferencje, zebrania, spotkania
z obywatelami).
Uchwała ta zatwierdziła również specjalne przepisy ramowe
określające pozycję rad społecznych, powoływanych przy organach władzy wykonawczej.
Ustawa nr 2862-VI O dialogu społecznym na Ukrainie z dnia 23
grudnia 2010 roku zakłada możliwość zawierania porozumień
przez strony dialogu społecznego reprezentujące interesy pracowników, pracodawców i organów władzy wykonawczej oraz
organów samorządu terytorialnego w zakresie realizacji polityki
państwowej w sferze regulacji stosunków pracowniczych, społecznych i gospodarczych.
Mimo to, nawet w ramach określonego prawem „dialogu społecznego”, uzgodnienie stanowisk strony związkowej, organizacji
pracodawców, organów władzy wykonawczej, szczególnie w zakresie tak kluczowych zagadnień, jak budżet czy kontrola nad wykonaniem wcześniejszych uzgodnień, nie zawsze jest skuteczne,
przede wszystkim za sprawą braku równowagi czynników politycznych, gospodarczo-finansowych i innych. Obecnie krąg
uczestników dialogu społecznego jest faktycznie ograniczony poprzez ustanowienie warunku reprezentatywności dla związków
zawodowych i organizacji pracodawców. Pozbawiono możliwości
obrony interesów znaczną część osób pracujących, które nie
mieszczą się w formule dialogu społecznego określonej przepisami ustawy O dialogu społecznym na Ukrainie.
Nową formą współdziałania władzy i społeczeństwa stają się
obwodowe programy celowe wspierania rozwoju społeczeństwa
obywatelskiego i współpracy organów władzy i struktur społeczeństwa obywatelskiego. Zadaniem takich programów jest stworzenie warunków dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego,
uregulowanie kwestii współpracy władzy i instytucji społeczeństwa obywatelskiego, ich finansowego wsparcia w celu wspólnego
128
Organizacje społeczne na Ukrainie: problemy udoskonalenia regulacji…
rozwiązywania zadań polityki regionalnej. W ramach programów
przewidziane są środki finansowe na: przeprowadzenie konsultacji publicznych z obywatelami i badań opinii publicznej, przeprowadzenie konkursów na projekty społeczne wśród instytucji społeczeństwa obywatelskiego, utworzenie centrów zasobów inicjatyw obywatelskich, szkolenia urzędników i przedstawicieli organizacji pozarządowych dla wykorzystania narzędzi partycypacji
społecznej, przeprowadzenie społecznych forów inwestycyjnych
i innych. Obecnie programy wspierania społeczeństwa obywatelskiego uchwaliły i realizują obwody: kijowski, sumski, połtawski,
odeski, chersoński, kirowohradzki i winnicki [5, s. 28].
W ten sposób efektywne współdziałanie instytucji społeczeństwa obywatelskiego z organami władzy państwowej wzrasta za
sprawą stworzenia instytucjonalnych i proceduralnych możliwości ich działania.
Analiza wykazuje, że efektywnych relacji pomiędzy organami
władzy państwowej a instytucjami społeczeństwa obywatelskiego
na szczeblach krajowym i lokalnym można się spodziewać w warunkach rozwiązania następujących aktualnych problemów:
 zapewnienia właściwego wdrożenia przepisów prawnych
dotyczących konsultacji ze strukturami społeczeństwa
obywatelskiego i tworzenia rad społecznych;
 niedopuszczenia do dyskredytacji procedur, wykorzystania
rad społecznych jako narzędzia lobbingu dla realizacji celów wąskich grup interesów, przeprowadzania sfałszowanych lub tendencyjnych dyskusji i wysłuchań publicznych
oraz ekspertyz;
 wzmocnienia mechanizmów odpowiedzialności organów
władzy państwowej i urzędników za utrudnianie rozwoju
społeczeństwa obywatelskiego, w szczególności w zakresie
dostępu do informacji;
 poprawy wsparcia w zasoby: finansowe, rzeczowe i kadrowe, jednostek podległych organom władzy państwowej,
odpowiedzialnym za współdziałanie z obywatelami;
129
Pawło Hural
 podwyższenia poziomu kompetencji, zdolności instytucjonalnych, odpowiedzialności, zarówno instytucji społeczeństwa obywatelskiego, jak i organów władzy państwowej,
a także – kultury prawnej, politycznej i obywatelskiej ludności.
Oznacza to, że bez istotnych zmian w systemie politycznym
trudno oczekiwać efektywnego współdziałania i koniecznego zaufania ze strony struktur społeczeństwa obywatelskiego i samych
obywateli.
Za priorytetowe należy uznać udoskonalenie oraz wzmocnienie praktyki systematycznego udziału instytucji społeczeństwa
obywatelskiego w kształtowaniu polityki państwowej, a także decentralizację i delegowanie części kompetencji organów wykonawczych do „trzeciego sektora” przy wprowadzeniu odpowiedniego systemu kontroli nad realizacją tych uprawnień.
Literatura:
1. Конституція України, прийнята 28 червня 1996р. (ВВР від
23.07.1996, 1996 р., № 30, стаття 141)
2. Про громадські об'єднання. Закон України № 4572-VI від
22.03.2012 (ВВР від 04.01.2013, 2013 р., № 1, стор. 2, стаття 1).
3. Президент України, Указ, Стратегія, План […] від 24.03.2012 №
212/2012.
4. Diamond L. Developing Democracy: Toward Consolidation // The
Global Resurgence of Democracy. – Baltimore: The John Hopkins
University Press: 1999. – Р. 237.
5. Доповідь про стан розвитку громадянського суспільства в
Україні / А.В.Єрмолаєв, Д.М. Горелов, О.А. Корнієвський та ін. – К.:
НІСД. – 2012. – с. 56.
6. Показники Єдиного державного реєстру підприємств та
організацій України (ЄДРПОУ) на 1 січня 2012 р. [Електронний
ресурс]. / Офіційний сайт Державної Служби Статистики України –
Режим доступу: http:ukrstat.org/uk/express2012/01-12/13.zip/. –
Дата доступу: 25.6.2013.
130