Kierunki reformy systemu budownictwa społecznego w Polsce

MINISTERSTWO INFRASTRUKTURY
Departament
Strategii Budownictwa i Mieszkalnictwa
Akceptuję:
Materiał na posiedzenie Kierownictwa MI
w dniu 25 listopada 2009 r.
Kierunki reformy systemu budownictwa społecznego w Polsce
- proponowane rozwiązania
Charakter dokumentu: do wiadomości
do akceptacji
do decyzji
Warszawa, listopad 2009 r.
Wprowadzenie
Zasady funkcjonowania budownictwa społecznego oraz wspierania tego segmentu
mieszkaniowego przez państwo zostały uregulowane ustawą z dnia 26 października 1995 r.
o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.
1070, z późn. zm.). Przez kilkanaście lat wprowadzony w 1995 r. system funkcjonował bez
istotnych zmian. Finansowanie systemu opierało się głównie na preferencyjnych kredytach,
udzielanych towarzystwom budownictwa społecznego i spółdzielniom mieszkaniowym
ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (KFM) ulokowanego w Banku
Gospodarstwa Krajowego (BGK). Fundusz był tworzony głownie ze środków budŜetu
państwa (dotacje sięgnęły 4,3 mld zł) oraz poŜyczek zaciąganych w międzynarodowych
instytucjach finansowych, gwarantowanych i poręczanych przez Skarb Państwa (saldo tych
zobowiązań sięga 2 mld zł). Dodatkowym źródłem finansowania inwestycji mieszkaniowych
były aktywa samorządów gminnych, własne środki inwestorów oraz zasoby osób fizycznych
(wpłaty partycypacyjne).
W latach 1995-20091 ze środków KFM udzielono 1 719 kredytów na kwotę 6 644 mln zł.
W tym samym okresie inwestorzy oddali do uŜytkowania 84 620 mieszkań. Większość
mieszkań (ok. 80%) została zrealizowana przez towarzystwa budownictwa społecznego
(TBS), wzorowane na rozwiązaniach zachodnioeuropejskich przedsiębiorstwa, działające
w formule not-for-profit, realizujące społeczne cele mieszkaniowe we współpracy
z samorządami gminnymi.
Po kilkunastu latach funkcjonowania programu, w obliczu zmian ekonomicznych
i społecznych, a takŜe biorąc pod uwagę aktualny system instrumentów stymulowania
mieszkalnictwa, nadszedł czas na gruntowną reformę systemu. Pierwszym etapem
wymuszonych zmian była likwidacja KFM i przejęcie jego aktywów przez Bank
Gospodarstwa Krajowego, wraz z zobowiązaniem do kontynuowania akcji kredytowej
skierowanej do TBS-ów i spółdzielni mieszkaniowych. Nastąpiło to na podstawie ustawy
z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez
Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 65, poz. 545). Nowe regulacje przewidziały okres
przejściowy odnoszący się do wniosków o kredyt składanych przez inwestorów do dnia
30 września bieŜącego roku. BGK jest zobowiązany udzielać kredytów na dotychczasowych
zasadach, w oparciu na stosowane odpowiednio przepisy w brzmieniu obowiązującym przed
dniem wejścia w Ŝycie ustawy z dnia 2 kwietnia.
Docelowo system wspierania budownictwa społecznego, przeznaczonego dla osób
niezamoŜnych i średniozamoŜnych, powinien się odbywać na nowych zasadach, których
propozycje zawiera niniejszy materiał.
1
I półrocze
2
Omówienie najwaŜniejszych rozwiązań i dotychczasowych prac nad projektem
reformujących aktów prawnych
W celu właściwego przygotowania się do przeprowadzenia reformy systemu budownictwa
społecznego w Polsce, Ministerstwo Infrastruktury zleciło niezaleŜny audyt funkcjonowania
dotychczasowych rozwiązań. Na podstawie umowy zawartej w listopadzie 2008 r.
konstrukcja programu i jego efekty zostały ocenione przez grupę ekspertów Banku
Światowego. Działania ekspertów poprzedziły badania ankietowe przeprowadzone wśród
głównych podmiotów zaangaŜowanych w budownictwo społeczne: gminy (badanie
przeprowadzone we wrześniu i październiku 2008 r.), inwestorzy i najemcy (badanie
przeprowadzone w listopadzie i grudniu 2008 r.). Efektem pracy misji Banku Światowego był
raport, przekazany Ministerstwu pismem z dnia 17 czerwca br. Raport zawierał
rekomendacje, które zostały wzięte pod uwagę w trakcie prac nad prezentowanymi
załoŜeniami.
Zakłada się, Ŝe konstrukcja systemu budownictwa społecznego będzie przedmiotem
inicjatywy legislacyjnej, definiującej organizację i wspieranie tego typu budownictwa w
Polsce. PoniŜej przedstawiono w punktach podstawowe załoŜenia, na których zostanie oparty
ostateczny projekt aktu prawnego.
1) Zakres podmiotowy inwestorów społecznego budownictwa czynszowego
Obecnie inwestycje prowadzące do zapewnienia mieszkań osobom spełniającym ustalone
kryteria dochodowe i nie posiadającym tytułu prawnego do innego mieszkania są realizowane
przez towarzystwa budownictwa społecznego oraz spółdzielnie mieszkaniowe, z tym Ŝe
aktywność inwestycyjna spółdzielni jest w ostatnich latach w tym zakresie marginalna.
Nowe regulacje zakładają:
- wzmocnienie roli gmin, poprzez dostarczenie im nowych instrumentów
umoŜliwiających realizację zadań w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania
potrzeb mieszkaniowych wspólnoty lokalnej;
- utrzymanie istotnej roli towarzystw budownictwa społecznego, poprzez ścisłe
powiązanie ich zaangaŜowania inwestycyjnego z celami i potrzebami samorządów
gminnych;
- wprowadzenie nowego typu podmiotu realizującego budownictwo mieszkaniowe –
fundacji budownictwa społecznego;
- moŜliwość zaangaŜowania w nowy system równieŜ spółdzielni mieszkaniowych.
Jednocześnie, nowa ustawa wprowadzi modyfikacje w działalności towarzystw budownictwa
społecznego. Zostanie zniesiona procedura zatwierdzania statutów i umów spółek przez
ministra właściwego ds. budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej,
3
z jednoczesnym wprowadzeniem narzędzi umoŜliwiających monitorowanie efektów
działalności towarzystw. Ponadto, towarzystwa nie będą mogły budować mieszkań
przeznaczonych bezpośrednio na sprzedaŜ2, przy jednoczesnym rozszerzeniu moŜliwości
funkcjonowania na rynku komercyjnych mieszkań na wynajem. Zasadą będzie takŜe
zobowiązanie do przeznaczania całości dochodów towarzystw na realizację nowej kategorii
mieszkalnictwa społecznego, którą określi ustawa.
2) Zakres przedmiotowy budownictwa społecznego oraz zasady gospodarowania
społecznym zasobem mieszkań na wynajem
Zakłada się, Ŝe ustawa wprowadzi nową kategorię „mieszkania społecznego”, tworzonego
przez inwestorów budownictwa społecznego w celu realizacji gminnej polityki
mieszkaniowej i stanowiącego część mieszkaniowego zasobu gminy. Dostęp do mieszkań
społecznych będzie precyzyjnie adresowany do gospodarstw domowych, których – z uwagi
na uzyskiwane dochody – nie stać na zakup własnego mieszkania lub wynajem mieszkania na
rynku. Kryteria tego dostępu będą ustalane, w oparciu o lokalne warunki, przez samorządy
gminne. Ustawa ponadto wprowadzi szczególne zasady najmu mieszkań społecznych, takie
jak: zawieranie umów najmu jedynie na czas oznaczony, moŜliwość ustalania przez gminy
limitów dochodowych w ramach zasad określonych w ustawie, system weryfikacji dochodów
najemców, czynsz pokrywający koszty utrzymania mieszkania oraz spłatę zobowiązań
zaciągniętych w związku z jego budową.
3) Instrumenty wsparcia budownictwa społecznego
Zakłada się, Ŝe przedsięwzięcia mające na celu tworzenie mieszkań społecznych, będą
prowadzone przy wykorzystaniu środków samorządów gminnych, w ramach realizacji
lokalnej polityki mieszkaniowej, oraz własnych środków inwestorów. Część inwestycji będzie
równieŜ prowadzona z wykorzystaniem trzech instrumentów będących w gestii władz
centralnych:
- dofinansowanie części przedsięwzięcia polegającego na tworzeniu zasobu mieszkań
społecznych. Źródłem wsparcia, udzielanego na zasadach podobnych do finansowania
budownictwa socjalnego, będzie Fundusz Dopłat;
- preferencyjne kredyty udzielane przez Bank Gospodarstwa Krajowego w oparciu o środki
zlikwidowanego Krajowego Funduszu Mieszkaniowego oraz dopłaty budŜetu państwa;
- zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych (CIT) dochodów inwestorów
budownictwa społecznego uzyskanych z gospodarki zasobami mieszkaniowymi i
przeznaczonych na cele związane z utrzymaniem tych zasobów oraz wprowadzenie
dodatkowego zwolnienia w podatku CIT w stosunku do towarzystw budownictwa
2
Zakłada się, Ŝe drugim etapem zmian będzie wprowadzenie nowego systemu umoŜliwiającego budowę
mieszkań na wynajem z wbudowanym systemem stopniowego dochodzenia do własności. Propozycje te zostały
omówione w części VI załączonego materiału.
4
społecznego (lub innych inwestorów) w związku z przeznaczeniem osiąganych dochodów
na tworzenie zasobu mieszkań społecznych.
4) Rozwiązania przejściowe
Integralnym elementem nowej ustawy będą rozwiązania przejściowe dotyczące zasad
gospodarowania zasobem wybudowanym na dotychczas obowiązujących zasadach – głównie
przez towarzystwa budownictwa społecznego. NajwaŜniejsze rozwiązania zawarte w
przepisach przejściowych będą zakładać:
- umoŜliwienie towarzystwom budownictwa społecznego i spółdzielniom mieszkaniowym
wyodrębniania na własność mieszkań wybudowanych z udziałem środków Krajowego
Funduszu Mieszkaniowego;
- honorowanie praw nabytych dotychczasowych najemców i partycypantów;
- zachowanie generalnej zasady, Ŝe stawka czynszu w dotychczas wybudowanych
mieszkaniach nie moŜe przekroczyć 4% wartości odtworzeniowej, wraz z
wprowadzeniem reguły rozliczania kosztów utrzymania oraz spłaty zobowiązań
przypadających na kaŜdy lokal mieszkalny. W przypadku, gdy koszty i zobowiązania
przekroczą limit 4%, czynsz moŜe przekroczyć powyŜszy poziom po odpowiednim
udokumentowaniu przez właściciela przyczyny podwyŜki;
- zaliczenie do zasobu mieszkań społecznych mieszkań wybudowanych bez partycypacji
lub z partycypacją gminy;
- kontynuację działalności obecnie funkcjonujących towarzystw w dotychczasowej formie
organizacyjnej.
Docelowe wprowadzenie
dochodzenia do własności
systemu
budownictwa
społecznego
ze
ścieŜką
Zaproponowane powyŜej rozwiązania będą stanowiły podstawę dla rozpoczęcia drugiego
etapu reformy instrumentów wsparcia polityki mieszkaniowej, obejmującego wsparcie
gospodarstw domowych w segmencie mieszkań własnościowych. Przewiduje się wdroŜenie
nowego systemu realizacji przedsięwzięć budownictwa mieszkaniowego w formule mieszkań
na wynajem, z wykorzystaniem partycypacji finansowej przyszłego najemcy. Docelowo,
opłacany czynsz najmu powiększałby udział partycypacji, aŜ do ostatecznego przeniesienia
własności na najemcę.
PowyŜszy system mógłby być wykorzystywany przez róŜnorodne grupy podmiotów
inwestujących na rynku mieszkaniowym (spółdzielnie mieszkaniowe, developerzy,
towarzystwa budownictwa społecznego). Ewentualne wsparcie władz publicznych (np. w
formie poręczeń kredytowych) byłoby ograniczone jedynie do przedsięwzięć, w których
dochody najemcy (docelowo właściciela) nie przekraczałyby ustalonych limitów
dochodowych.
5
Nowy instrument wsparcia budownictwa własnościowego mógłby zastąpić obecny program
„Rodzina na swoim”, którego ewentualne całkowite wygaszenie nastąpiłoby w 2015 roku.
Wnioski i uwagi końcowe
•
•
•
•
Przedstawione materiały omawiają kierunki zmian, które będą podstawą opracowania
załoŜeń nowego aktu prawnego, zawierającego rozwiązania dotyczące zakresu
podmiotowego i przedmiotowego budownictwa społecznego, instrumentów wsparcia tego
typu budownictwa oraz przepisy przejściowe dotyczące dotychczas wybudowanego
zasobu. Rozwiązania te zastąpią obecny system opierający się na kredytach udzielanych
przez Bank Gospodarstwa Krajowego.
Przewiduje się, Ŝe proces legislacyjny powinien się zakończyć w III kwartale 2010 r., zaś
nowe rozwiązania powinny obowiązywać od 2011 roku.
Załączony projekt przedkłada się Kierownictwu Ministerstwa Infrastruktury w celu
akceptacji kierunków zmian i podjęcia decyzji dotyczącej podjęcia prac legislacyjnych
uwzględniających zaprezentowane załoŜenia reformy.
Rekomenduje się przyjęcie projektu.
Opracował:
Artur Polak, Wydział Finansowania Mieszkalnictwa i Analizy Rynku
Aprobował:
Dyrektor Departamentu BS
Załączniki:
1) Podstawowe kierunki zmian w programie społecznego budownictwa czynszowego
2) Spis podstawowych propozycji rozwiązań
3) Raport Banku Światowego dot. oceny funkcjonowania systemu TBS
4) Ankiety rozesłane w 2008 r. do podmiotów uczestniczących w systemie budownictwa
społecznego (samorządów gminnych, inwestorów i najemców)
6