1 RADA EUROPEJSKA PRZEWOD ICZĄCY Bruksela, 12

RADA EUROPEJSKA
PRZEWODICZĄCY
Bruksela, 12 października 2012 r.
W KIERUKU FAKTYCZEJ UII GOSPODARCZEJ I WALUTOWEJ
Sprawozdanie okresowe
Na czerwcowym posiedzeniu Rady Europejskiej „przewodniczącego Rady Europejskiej poproszono
o to, by – w ścisłej współpracy z przewodniczącym Komisji, przewodniczącym Eurogrupy
i prezesem EBC – przygotował konkretny harmonogram działań prowadzących do faktycznej unii
gospodarczej i walutowej”. Niniejsze sprawozdanie okresowe na posiedzenie Rady Europejskiej
w dużym stopniu opiera się na koncepcjach i propozycjach wyrażonych podczas szeregu
dwustronnych spotkań, które odbyły się we wrześniu z wszystkimi państwami członkowskimi UE
oraz z Parlamentem Europejskim i jego przewodniczącym. Sprawozdanie to ma uwypuklić punkty,
co do których istnieje zbieżność poglądów, i nakreślić obszary, które wymagałyby dalszych prac
w kontekście końcowego sprawozdania przewidzianego na grudzień.
Na mocy Traktatu Unia ustanowiła unię gospodarczą i walutową, której walutą jest euro. Poglądy
wyrażone w niniejszym sprawozdaniu koncentrują się na państwach członkowskich strefy euro,
gdyż z racji wspólnej waluty stoją one przed specyficznymi wyzwaniami. Proces prowadzący do
głębszej unii gospodarczej i walutowej powinien się charakteryzować otwartością i przejrzystością
i powinien być w pełni spójny z jednolitym rynkiem we wszystkich jego aspektach.
Sprawozdanie sporządzono wokół podstawowych elementów składowych określonych
w sprawozdaniu pt. „W kierunku faktycznej unii gospodarczej i walutowej”, które przedstawiono
Radzie Europejskiej na jej czerwcowym posiedzeniu.
1
PL
I.
Zintegrowane ramy finansowe
Integracja sektora finansowego w Unii Europejskiej znacząco się pogłębiła w wyniku
wprowadzenia jednej waluty. Niemniej jednak, nadzór bankowy, zarządzanie bankami w sytuacji
kryzysowej oraz restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja banków wciąż przebiegają zgodnie
z przepisami krajowymi. W rezultacie brak wspólnych narzędzi do restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji banków utrudnia skuteczne zarządzanie w sytuacji kryzysowej,
zwiększając koszty wspierania sektora finansowego ponoszone przez podatników oraz zwiększając
zagrożenia dla stabilności finansowej i fiskalnej. Kryzys spowodował rozdrobnienie rynku
finansowego strefy euro, które negatywnie odbija się na warunkach kredytowych. Jak wspomniano
w konsultacjach dwustronnych, ustanowienie zintegrowanych ram finansowych jest konieczne dla
osiągnięcia faktycznej unii gospodarczej i walutowej. Zintegrowane ramy finansowe muszą
obejmować jeden organ nadzorczy, wspólne ramy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
banków wdrożone przez wspólny urząd ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków,
jak również krajowe systemy gwarantowania depozytów oparte na wspólnych standardach.
Jednolity mechanizm nadzorczy
Szeroko zakrojony przegląd przepisów regulacyjnych przeprowadzony w 2010 r. skutkował
utworzeniem Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego. Europejskim Urzędom Nadzoru,
w tym Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Bankowego (EUNB) i Europejskiej Radzie ds. Ryzyka
Systemowego (ERRS), powierzono głównie funkcje koordynujące, zaś zasadnicze uprawnienia
decyzyjne pozostały w gestii poszczególnych krajów. Projekt nowych przepisów ustawodawczych
przedstawiony przez Komisję Europejską zakłada obecnie utworzenie jednolitego mechanizmu
nadzorczego, którym będzie zarządzał Europejski Bank Centralny i który obejmie strefę euro,
pozostając przy tym otwartym na wszystkie państwa członkowskie. Przyjęcie jednolitego
mechanizmu nadzorczego jest kwestią priorytetową. W tym kontekście należy przeanalizować trzy
istotne elementy: po pierwsze, wyraźny rozdział funkcji EBC dotyczącej polityki pieniężnej
i funkcji nadzorczej; po drugie, równowaga między prawami i obowiązkami dla wszystkich państw
członkowskich uczestniczących w nowych ustaleniach nadzorczych; po trzecie, właściwa
rozliczalność nowego wspólnego organu nadzorczego, w tym wobec Parlamentu Europejskiego.
Jednolity mechanizm nadzorczy powinien działać w sposób całkowicie zgodny z jednolitym
rynkiem. W tym celu Europejski Urząd Nadzoru Bankowego zachowa swoją rolę i nadal będzie się
koncentrował w głównej mierze na ustanowieniu jednolitego zbioru przepisów i jego wdrożeniu,
tak aby zachować równe warunki w całej UE. EUNB zachowa także swoją rolę mediatora
pomiędzy różnymi organami nadzoru. W związku z tym zasady głosowania EUNB trzeba
dostosować tak, aby umożliwić sprawiedliwą reprezentację i skuteczne podejmowanie decyzji
w ramach jednolitego rynku usług finansowych.
2
PL
Istotne jest również to, by taki scentralizowany nadzór umożliwiał niezakłóconą ciągłość między
polityką mikroostrożnościową i makroostrożnościową oraz przyczyniał się do wzmocnienia
funkcjonowania ERRS.
Restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja banków
Komisja Europejska przedłożyła już wniosek dotyczący naprawy oraz restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji, który zapewni (i) stosowanie najlepszych praktyk i lepsze narzędzia
restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w celu ochrony podatników (np. udział
sektora prywatnego, tworzenie banków pomostowych itp.) oraz (ii) spójność systemów krajowych
w celu ułatwienia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w państwie członkowskim
pochodzenia / przyjmującym państwie członkowskim, a także zarządzania w sytuacjach
kryzysowych o charakterze transgranicznym. Krajowe fundusze na cele restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji, które proponuje dyrektywa, zagwarantują również, że koszty
restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji będą ponoszone przede wszystkim przez sektor
prywatny.
W sytuacji, gdy nadzór faktycznie przechodzi w ręce jednolitego mechanizmu nadzorczego,
konieczny byłby wspólny urząd ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków
dysponujący odpowiednim mechanizmem ochronnym po to, by decyzje w sprawie restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji były na pewno podejmowane szybko, w sposób bezstronny
i w najlepszym interesie wszystkich. Na etapie przejściowym i po utworzeniu skutecznego
jednolitego mechanizmu nadzorczego, europejski mechanizm stabilności będzie miał możliwość
bezpośredniego dokapitalizowania banków, co byłoby uzależnione od spełnienia odpowiednich
warunków.
Mechanizmy gwarantowania depozytów
Wiarygodne systemy gwarantowania depozytów mogą odegrać istotną rolę zapobiegawczą
w kontekście stabilności systemu finansowego. Wniosek ustawodawczy w sprawie harmonizacji
krajowych systemów gwarantowania depozytów jest ważnym krokiem w kierunku realizacji tego
celu. Ustanawia on mocną ogólną zasadę, zgodnie z którą takie systemy powinny być wystarczające
finansowane z wkładów pochodzących od sektora finansowego, przy zapewnieniu równych
warunków dla poszczególnych systemów.
Ogólnie rzecz biorąc, utworzenie zintegrowanych ram finansowych ma ważne skutki fiskalne,
gospodarcze i polityczne, w związku z czym nie można ich planować w oderwaniu od działań
zmierzających do wypracowania lepiej zintegrowanych ram fiskalnych i gospodarczych oraz
zwiększenia odpowiedzialności politycznej. Podział ryzyk związanych z sektorem bankowym bez
skuteczniejszej dyscypliny fiskalnej mógłby w przeciwnym razie skutkować negatywnymi
bodźcami dla państw.
3
PL
II.
Zintegrowane ramy budżetowe
Kryzys wyraźnie pokazał wysoki stopień współzależności między krajami strefy euro, a nawet poza
tą strefą. Pokazał, że krajowe polityki budżetowe są kwestią wspólnego zainteresowania
o podstawowym znaczeniu. Wskazuje to na potrzebę uzupełnienia obecnych ram nadzorowania
i koordynowania polityk budżetowych ramami, które w większym stopniu zakładają koordynację ex
ante, zgodnie z tym, co zaproponowano w „dwupaku”; konieczne jest również stopniowe
przechodzenie do pełnych, zintegrowanych ram budżetowych. Zapewni to należyte polityki
budżetowe na szczeblu krajowym i europejskim, a tym samym przyczyni się do trwałego wzrostu
gospodarczego i stabilności makroekonomicznej.
Historia innych unii walutowych pokazuje, że istnieją różne sposoby dążenia do unii fiskalnej.
Stopień scentralizowania instrumentów budżetowych i uzgodnień dotyczących solidarności
fiskalnej względem negatywnych wstrząsów makroekonomicznych i finansowych jest różny
w różnych uniach walutowych. Niepowtarzalne cechy UGW uzasadniałyby szczególne podejście.
Wzmocnione zarządzanie gospodarcze
W krótkim terminie priorytetem jest ukończenie prac nad nowymi działaniami na rzecz
wzmocnionego zarządzania gospodarczego i ich realizacja. Znaczące usprawnienia w opartych na
zasadach ramach dla polityk fiskalnych w UGW już zostały uchwalone („sześciopak”) lub
uzgodnione (traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu) w ciągu kilku ostatnich lat,
a przedmiotem większej uwagi było zapobieganie zakłóceniom równowagi budżetowej, kwestie
związane z zadłużeniem, lepsze mechanizmy egzekwujące oraz większa odpowiedzialność
w poszczególnych krajach w zakresie unijnych przepisów. Pozostałe elementy dotyczące
wzmocnienia zarządzania fiskalnego w strefie euro („dwupak”), w przypadku których proces
ustawodawczy jest w toku – powinny być pilnie sfinalizowane i starannie wprowadzone w życie.
Te nowe ramy zarządzania zapewnią koordynację rocznych budżetów państw członkowskich strefy
euro w trybie ex ante i zwiększą nadzór nad państwami tej strefy, które doświadczają trudności
finansowych.
Potencjał fiskalny
Samo wzmocnienie dyscypliny jednak nie wystarczy. W dłuższej perspektywie trzeba
przeanalizować możliwość podjęcia dodatkowych kroków, aby wzmocnić zarządzanie gospodarcze,
poprzez stopniowe rozwijanie potencjału fiskalnego dla UGW. Taki potencjał fiskalny mógłby
przyjąć kilka form i w ramach przygotowań do grudniowego posiedzenia Rady Europejskiej trzeba
by bardziej szczegółowo zbadać różne warianty.
4
PL
Stanowiłby on wsparcie dla nowych funkcji fiskalnych, których nie obejmują wieloletnie ramy
finansowe. Trzeba będzie przeanalizować sposoby rozwoju takiego potencjału w ramach UE i jej
instytucji.
Jedną z funkcji takiego nowego potencjału fiskalnego mogłoby być ułatwianie dostosowań do
wstrząsów specyficznych dla poszczególnych krajów poprzez zapewnienie pewnego stopnia
absorpcji na poziomie centralnym. W UGW działania w odpowiedzi na wstrząs symetryczny, który
dotyka jednocześnie wszystkie kraje, powinny być podejmowane w ramach polityki pieniężnej,
podczas gdy w kontekście wstrząsów gospodarczych w konkretnym kraju stosowne działania
w pierwszej kolejności obarczają krajowy budżet. Europejski mechanizm stabilności jest
instrumentem zarządzania w sytuacji kryzysowej i nie został stworzony do pełnienia takiej funkcji
amortyzatora wstrząsów. Co więcej, niski stopień mobilności pracowników między krajami
i strukturalne przeszkody w zakresie elastyczności cen sprawiają, że mechanizmy dostosowań
gospodarczych są mniej skuteczne niż w innych uniach walutowych. Amortyzacja wstrząsów
asymetrycznych na poziomie centralnym stanowiłaby formę ograniczonej solidarności fiskalnej
przejawianej w cyklach koniunkturalnych i zwiększyła odporność gospodarczą UGW. Elementy
podziału ryzyka fiskalnego mogą i powinny być tak ukształtowane, by nie prowadziły do trwałych
transferów między krajami i by nie osłabiały bodźców do eliminowania słabości strukturalnych.
Kolejną ważną funkcją takiego potencjału fiskalnego byłoby ułatwianie reform strukturalnych,
które zwiększają konkurencyjność i potencjalny wzrost gospodarczy w odniesieniu do
zintegrowanych ram polityki gospodarczej (zob. część III poniżej). Właściwie działająca funkcja
amortyzatora wstrząsów wymagałaby dalszego zbliżenia między strukturami i politykami
gospodarczymi państw członkowskich. W związku z tym te dwa cele, czyli amortyzacja wstrząsów
i wspieranie reform strukturalnych, wzajemnie się uzupełniają i wzmacniają.
Utworzenie takiego nowego potencjału fiskalnego nie powinno osłabiać wymogu przestrzegania
zasad fiskalnych i dyscypliny fiskalnej w poszczególnych państwach członkowskich. Jednym
z kluczowych aspektów przyszłego potencjału fiskalnego, który będzie trzeba starannie
przeanalizować, byłaby jego ewentualna zdolność do zaciągania pożyczek. W tym kontekście
zasada zrównoważonego budżetu, zapisana zarówno w pakcie stabilności i wzrostu, jak
i w traktacie o stabilności, koordynacji i zarządzaniu, musiałaby mieć zastosowanie do takiego
potencjału fiskalnego. Pełne zintegrowane ramy budżetowe wymagałyby ustanowienia organu
skarbowego o wyraźnie zdefiniowanych obowiązkach fiskalnych.
5
PL
Bezpieczne i płynne aktywa finansowe dla strefy euro
Zasugerowano, że utworzenie faktycznych bezpiecznych i płynnych aktywów dla strefy euro
mogłoby przyczynić się do ograniczenia negatywnych sprzężeń zwrotnych między bankami
a finansami publicznymi, co było jednym ze źródeł rozprzestrzeniania się obecnego kryzysu.
W tym kontekście można by uważniej przeanalizować łączenie – w ograniczonym stopniu i
z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków – niektórych krótkoterminowych instrumentów
długu państwowego (np. bonów skarbowych). Wymagałoby to w większym stopniu wspólnego
podejmowania decyzji w sprawie budżetów, w oparciu o przepisy „dwupaku” dotyczące
analizowania wstępnych planów budżetowych i koordynacji emisji długu w trybie ex ante. Pojawiły
się również propozycje, by – warunkowo i na zasadzie tymczasowej – zastosować wobec
istniejącego długu państwowego stopniowe rolowanie w kierunku funduszu amortyzacji zadłużenia
obejmującego odziedziczone długi zgromadzone przez większość państw członkowskich w okresie
poprzedzającym kryzys finansowy i zadłużeniowy oraz w jego trakcie.
III. Zintegrowane ramy polityki gospodarczej
Aby Unia pozostała bardzo atrakcyjną społeczną gospodarką rynkową i aby zachować europejski
model społeczny, musi ona być konkurencyjna w skali światowej; unia walutowa natomiast musi
unikać nadmiernych rozbieżności w konkurencyjności między poszczególnymi państwami
członkowskimi, tak aby każdy kraj mógł sprawnie i szybko dostosowywać się do wstrząsów.
Chodzi tutaj między innymi o elastyczność cen we wszystkich obszarach gospodarki, a także
zdolność do radzenia sobie z bańką na rynku aktywów i bańką kredytową. Należy osiągnąć
delikatną równowagę między potrzebą utrzymania niezależności prowadzenia polityki
i zdolnościami dostosowawczymi państw członkowskich a możliwościami wdrażania środków
mających zapobiegać potęgowaniu się zakłóceń równowagi i ułatwiać korekty cen i kosztów.
Kluczowe znaczenie ma dopilnowanie, by krajowe polityki były ukierunkowane na silny i trwały
wzrost gospodarczy, konkurencyjność i zatrudnienie oraz by nie zagrażały stabilności finansowej
strefy euro jako całości.
Reformy ram nadzoru UE
Kryzys uwidocznił niedoskonałości poprzednich ram polityki gospodarczej i doprowadził do
szeregu reform ram nadzoru UE, których zwieńczeniem było stworzenie zintegrowanego
europejskiego semestru obejmującego zalecenia dla poszczególnych krajów i procedury dotyczącej
zakłóceń równowagi makroekonomicznej wraz z sankcjami, w celu wykrywania i korygowania
ewentualnych szkodliwych zakłóceń równowagi. Nowy impuls nadano także paktowi euro plus,
który został już włączony do europejskiego semestru. Dokonywanie pełnej oceny nowo
wprowadzonych mechanizmów nadzoru jest przedwczesne.
6
PL
Z pierwszych sygnałów można jednak wnosić, że istnieje szereg obszarów, w których korzystne
byłoby zwiększenie eksponowania, uprawnień i wpływu tych procedur.
Wskaźniki dotyczące jakości instytucjonalnej, rynku pracy i klimatu biznesowego wskazują na to,
że w całej UE istnieją słabe punkty oraz znaczne różnice między poszczególnymi państwami
członkowskimi. Ukończenie prac nad jednolitym rynkiem jest skutecznym sposobem stawienia
czoła niektórym z tych problemów. Priorytetem jest szybkie wdrożenie środków zawartych
w Pakcie na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia z czerwca 2012 r.
Wspieranie reform strukturalnych przez ustalenia o charakterze umownym
Obok ukończenia prac nad jednolitym rynkiem, sprawne funkcjonowanie UGW wymaga większej
koordynacji, spójności i skuteczniejszego egzekwowania środków w dziedzinie polityki
gospodarczej. W tym kontekście, tak jak wspomniano podczas konsultacji dwustronnych, należy
rozważyć koncepcję zakładającą, że państwa członkowskie strefy euro miałyby zawierać
z instytucjami UE indywidualne ustalenia o charakterze umownym w sprawie reform wspierających
wzrost gospodarczy i zatrudnienie, które państwa te zobowiązują się podejmować, i ich realizacji.
Działania te mogłyby obejmować wspieranie reform w drodze ograniczonych, czasowych,
elastycznych i ukierunkowanych zachęt finansowych. Ustalenia takie mogłyby być powiązane
z reformami określonymi w zaleceniach dla poszczególnych krajów przedstawionych przez Radę
i opierać się na procedurach UE, takich jak plany działań naprawczych w ramach procedury
dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi lub program partnerstwa gospodarczego.
Zintegrowane ramy polityki gospodarczej, w tym koordynacja ex ante głównych reform polityki
gospodarczej o istotnych efektach rozlania na strefę euro, także pomogłyby ukierunkowywać
polityki w takich obszarach jak mobilność pracowników lub koordynacja podatkowa. Z takich
mechanizmów koordynacji mogłyby korzystać państwa członkowskie, które jeszcze nie przyjęły
euro.
Wzmocnienie polityki makroostrożnościowej
Zintegrowane ramy polityki gospodarczej przyczyniają się także do unikania znacznego i nagłego
potęgowania się zakłóceń równowagi, którego źródłem mogą być niedostateczne warunki
finansowe na szczeblu krajowym. Możliwym działaniem zgodnym z rozwojem zintegrowanych
ram finansowych mogłoby być intensywniejsze stosowanie narzędzi w zakresie polityki
makroostrożnościowej. Udostępnienie takich narzędzi przyszłemu wspólnemu organowi
nadzorczemu – jak przewiduje to obecnie projekt aktu prawnego dotyczącego jednolitego
mechanizmu nadzorczego przedstawiony przez Komisję – w istotny sposób zwiększyłoby efekty
polityki makroostrożnościowej. Pomogłoby to lepiej zarządzać ewoluowaniem w szczególności
ryzyka kredytowego i ryzyka związanego z ceną aktywów, które ponoszą poszczególne kraje.
W tym kontekście ERRS powinna odgrywać coraz większą rolę.
7
PL
IV.
Legitymacja i rozliczalność demokratyczna
Zasadniczo demokratyczna kontrola i rozliczalność powinny odbywać się na poziomie, na którym
podejmowane są decyzje. Oznacza to odwoływanie się do funkcji Parlamentu Europejskiego, jeżeli
chodzi o rozliczalność za decyzje podejmowane na szczeblu europejskim, lecz także, w stosownych
przypadkach, utrzymanie i zapewnienie kluczowej roli parlamentów narodowych.
Traktat z Lizbony wprowadził już ulepszenia pod względem rozliczalności demokratycznej UE,
zarówno w odniesieniu do Parlamentu Europejskiego, jak i parlamentów narodowych. Zwiększonej
jeszcze roli instytucji UE musi towarzyszyć proporcjonalne zaangażowanie Parlamentu
Europejskiego w realizację procedur UE. Na podstawie art. 13 traktatu o stabilności, koordynacji
i zarządzaniu oraz Protokołu nr 1 do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej można także
podjąć – z poszanowaniem metody wspólnotowej – szereg konkretnych działań, aby zwiększyć
stopień współpracy między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim. W związku
z tym należy przeanalizować sposoby zadbania o to, by zalecenia przyjmowane w kontekście
europejskiego semestru były przedmiotem debaty na forum Parlamentu Europejskiego
i parlamentów narodowych.
Należy nadal usprawniać zarządzanie w ramach strefy euro w myśl oświadczenia ze szczytu państw
strefy euro z dnia 26 października 2011 r. oraz zgodnie z traktatem o stabilności, koordynacji
i zarządzaniu.
Aktywny i otwarty dialog społeczny także byłby korzystny dla ram zarządzania.
V.
Dalsze działania
Na podstawie niniejszego sprawozdania okresowego oraz z uwzględnieniem wymiany poglądów,
która odbędzie się na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 18–19 października, i konkluzji tej
Rady Europejskiej, na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 13–14 grudnia zostanie
przedstawiony konkretny harmonogram działań prowadzących do wypracowania faktycznej unii
gospodarczej i walutowej.
W ramach działań przygotowawczych będą prowadzone nieformalne konsultacje z państwami
członkowskimi i Parlamentem Europejskim. Może także nastąpić wymiana poglądów z innymi
głównymi zainteresowanymi podmiotami.
______________________
8
PL